Bayerischer VGH, Urteil vom 27.11.2012 - 22 N 09.2974
Fundstelle
openJur 2013, 5751
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1. Die Wasserrechtsbehörde darf beim Erlass einer Wasserschutzgebietsverordnung auf "an sich" gebotene Schutzanordnungen verzichten, wenn die Wasserschutzgebietsverordnung gleichwohl Ausdruck einer sachgerechten Abwägung der zu schützenden öffentlichen Interessen und der gegenläufigen privaten Belange ist, wenn ihr gleichwohl ein nachvollziehbares, positives Schutzkonzept zu Grunde liegt und wenn das Gebot des effektiven Grund- bzw. Trinkwasserschutzes und das damit in Zusammenhang stehende Untermaßverbot gewahrt sind.2. Kompromisse, die die Wasserrechtsbehörde eingeht, dürfen die Schutzwirkung der Verordnung nicht wesentlich mindern und müssen wasserwirtschaftlich vertretbar sein; insofern kommt der Stellungnahme des Wasserwirtschaftsamts als der amtlichen Fachbehörde erhebliches tatsächliches Gewicht zu.3. Der Verzicht auf "an sich" gebotene Schutzanordnungen kann durch sonstige Maßnahmen zur Gewährleistung eines hinreichenden Trinkwasserschutzes ausgeglichen werden. Entsprechende normative Maßnahmen in einer Wasserschutzgebietsverordnung müssen inhaltlich hinreichend bestimmt sein, und es muss durch institutionelle Vorkehrungen sichergestellt sein, dass sie auch effektiv vollzogen werden können.Festsetzung eines Wasserschutzgebiets zur Sicherung der Trinkwasserversorgung;Teilweise außerordentlich hohe Grundwasserstände im Schutzgebiet;Nur geringe Filterfunktion der Böden im Schutzgebiet;Erhebliche Verkleinerung der Engeren Schutzzone II gegenüber den Empfehlungen im Arbeitsblatt W 101 des DVGW;Künftig zu erwartende Ausweisung von Baugebieten im Wasserschutzgebiet;Zulassung der Errichtung und Erweiterung baulicher Anlagen in den Weiteren Schutzzonen III A und III B;Hierdurch bedingte zusätzliche Gefährdungen des Grund- und Trinkwassers;Institutionelle Vorkehrungen, die den Vollzug der Norm sicherstellen können;Gesamtnichtigkeit einer Wasserschutzgebietsverordnung Untermaßverbot; Bestimmtheitsgrundsatz

Tenor

I. Die Verordnung des Landratsamts Unterallgäu über das Wasserschutzgebiet in den Gemarkungen Mindelau, Altensteig, Helchenried und Bad Wörishofen (Landkreis Unterallgäu) sowie Lauchdorf und Baisweil (Landkreis Ostallgäu) für die öffentliche Wasserversorgung der Städte Mindelheim (Brunnen 1 und 2 auf dem Grundstück Fl.Nr. 224/1 der Gemarkung Mindelau) und Bad Wörishofen (Brunnen 1 und 2 auf dem Grundstück Fl.Nr. 122/1 der Gemarkung Altensteig) vom 30. Juni 2009, bekanntgemacht im Amtsblatt des Landkreises Unterallgäu vom 2. Juli 2009 und im Amtsblatt des Landkreises Ostallgäu vom 9. Juli 2009, wird für unwirksam erklärt.

II. Die Gerichtskosten des Verfahrens und die außergerichtlichen Kosten der Antragsteller fallen zur Hälfte dem Antragsgegner, zu je einem Viertel den Beigeladenen zur Last.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor Vollstreckungsbeginn Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1. Gegenstand des Normenkontrollverfahrens ist die am 15. Juli 2009 in Kraft getretene Verordnung des Landratsamts Unterallgäu (nachfolgend nur "Landratsamt" genannt) über das Wasserschutzgebiet in den Gemarkungen Mindelau, Altensteig, Helchenried und Bad Wörishofen (Landkreis Unterallgäu) sowie Lauchdorf und Baisweil (Landkreis Ostallgäu) für die öffentliche Wasserversorgung der Städte Mindelheim (Brunnen 1 und 2 auf dem Grundstück Fl.Nr. 224/1 der Gemarkung Mindelau) und Bad Wörishofen (Brunnen 1 und 2 auf dem Grundstück Fl.Nr. 122/1 der Gemarkung Altensteig) vom 30. Juni 2009.

Die vier vorerwähnten Brunnen liegen in dem etwa von Süden nach Norden verlaufenden Hungerbachtal bzw. dessen nördlicher Aufweitung zur sog. Mindelau.

Das durch die verfahrensgegenständliche Verordnung festgesetzte Wasserschutzgebiet, das in etwa der Topografie des Hungerbachtals folgt, besteht aus zwei Fassungsbereichen (W I), zwei engeren Schutzzonen (W II) und einer weiteren Schutzzone, die sich in eine weitere Schutzzone W III A und eine weitere Schutzzone W III B gliedert.

2. Ein Entwurf der Schutzgebietsverordnung und ein Schutzgebietsplan im Maßstab 1 : 5000 lagen vom 27. August 2004 bis einschließlich 27. September 2004 in den Verwaltungen der Beigeladenen zu 1) und 2) sowie des Marktes Dirlewang und der Gemeinde Baisweil zur Einsichtnahme aus. § 3 Abs. 1 Nr. 5.1 des Verordnungsentwurfs sah unter dem zweiten Spiegelstrich u.a. vor, dass die Errichtung oder Erweiterung baulicher Anlagen nur zulässig sei, wenn die Gründungssohle in der weiteren Schutzzone III B über dem höchsten Grundwasserstand und in der weiteren Schutzzone III A mindestens 2 m über dem höchsten Grundwasserstand liege.

Die Antragsteller zu 1) und 2) erhoben mit Schreiben ihrer Bevollmächtigten vom 27. August 2004, beim Landratsamt eingegangen am 1. September 2004, Einwendungen gegen das geplante Wasserschutzgebiet. Die Antragstellerin zu 3) schloss sich diesem Vorbringen mit Schreiben vom 7. Oktober 2004, beim Landratsamt eingegangen am 11. Oktober 2004, an.

Die erhobenen Einwendungen wurden in einem am 19. Juni 2007 vom Landratsamt durchgeführten Erörterungstermin besprochen. Mehrere Einwendungsführer wiesen aus diesem Anlass darauf hin, dass im Bereich der Ortschaft Großried (sie liegt in der nordöstlichen Ecke der Schutzzone III B in unmittelbarer Nachbarschaft zur nördlich angrenzenden Schutzzone III A) das Grundwasser sehr stark ansteigen könne; es sei dort bereits mehrfach an die Oberfläche gelangt. Ein Vertreter des Wasserwirtschaftsamts Kempten (nachfolgend nur "Wasserwirtschaftsamt" genannt) merkte in diesem Zusammenhang an, eine Möglichkeit, den Mindestabstand zum Grundwasser herzustellen, bestehe darin, eine Aufschüttung vorzunehmen; sollte der notwendige Abstand zum Grundwasser nicht eingehalten werden können, müsse eine Baubeschränkung erfolgen. Der Vertreter des Amtes für Landwirtschaft und Forsten Mindelheim merkte hierzu an, die Einhaltung eines Mindestabstands zum Grundwasser bereite bei der Errichtung landwirtschaftlicher Anlagen große Schwierigkeiten; aus dem Kreis der Einwendungsführer wurden Zweifel daran geäußert, ob eine mit Aufschüttungen einhergehende Bebauung überhaupt zulässig sei. Das Landratsamt sagte im Erörterungstermin zu, eine Änderung der Nummer 5.1 des § 3 Abs. 1 des Verordnungsentwurfs zu prüfen; das Wasserwirtschaftsamt erklärte, es werde der Frage nachgehen, ob die in § 3 Abs. 1 Nr. 5.1 des Entwurfs geforderten Abstände der Gründungssohle von Bauwerken zum Grundwasser auf den mittleren - und nicht den höchsten - Grundwasserstand bezogen werden könnten.

In einer E-Mail an das Landratsamt vom 10. Oktober 2007 hielt das Wasserwirtschaftsamt daran fest, der Mindestabstand der Gründungssohle baulicher Anlagen zum Grundwasser müsse sich auf den höchsten Grundwasserstand beziehen. Bauliche Anlagen ließen sich mithin nur nach Bodenverbesserungsmaßnahmen und/oder bei Schaffung eines künstlich aufgeschütteten Gründungskörpers verwirklichen; eine Unterkellerung sei nicht umsetzbar.

Das Sachverständigenbüro, das zur Vorbereitung der Entscheidung über die Ausweisung des verfahrensgegenständlichen Wasserschutzgebiets im Auftrag der Beigeladenen zu 1) bzw. 2) im Juni bzw. im Juli 1998 je ein wasserwirtschaftliches Gutachten erstellt hatte, führte am 28. November 2007 gegenüber dem Landratsamt aus, auf der Grundlage von die Jahre 1981 bis 1992 umfassenden Aufzeichnungen des Landesgrundwasserdienstes sowie einer Stichtagsmessung im Jahr 1994 und zweier Stichtagsmessungen im Jahr 1998 ergebe sich folgende Wertung: Im Bereich der Ortschaft Altensteig (sie liegt mit Ausnahme einiger Anwesen, die sich innerhalb der Schutzzone III A befinden, nicht im verfahrensgegenständlichen Wasserschutzgebiet, grenzt jedoch unmittelbar an dessen östlichen Rand an) betrage der Grundwasserflurabstand bei Hochwasser rund 3 m, bei Höchstwasser vermutlich um die 2 m. Bauvorhaben seien deshalb nur ohne Unterkellerung möglich. Im Bereich der Ortschaft Osterlauchdorf (sie liegt zur Gänze innerhalb der Schutzzone III A) belaufe sich der Grundwasserflurabstand bei Hochwasser auf mindestens ca. 5 bis 6 m. Im Bereich von Großried betrage der Grundwasserflurabstand bei Mittelwasser rund 5 bis 6 m, bei Hochwasser vermutlich rund 3 m. Bauvorhaben mit Gründungstiefen von 2 bis 3 m seinen vermutlich möglich; aufgrund der eingeschränkten Datenlage seien jedoch Einzelfallprüfungen erforderlich.

In einer E-Mail an das Landratsamt vom 5. Februar 2008 hielt das Wasserwirtschaftsamt fest, der höchste gemessene Grundwasserstand an der amtlichen Grundwassermessstelle 1131802600058 liege um 1,9 m höher als derjenige, den das von den Beigeladenen beauftragte Sachverständigenbüro in seinem Schreiben vom 28. November 2007 angegeben hatte. Auf dieser Grundlage könnten folgende Abschätzungen getroffen werden: Im Bereich von Altensteig seien Grundwasserhöchststände von ca. 1,0 m unterhalb des Geländes zu erwarten; Bauten seien dort deshalb nur ohne Unterkellerung und nach vorheriger Schüttung eines mindestens 1 m mächtigen Bodenersatzkörpers möglich. Im Bereich von Osterlauchdorf könne dem von den Beigeladenen beauftragten Sachverständigenbüro zugestimmt werden, dass keine Einschränkungen für das "jetzige Ortsgebiet" bestünden. Im Bereich von Großried habe das Grundwasser bei den Extremhochwässern der Jahre 1999 und 2003 kurzfristig im Bereich der Geländeoberkante oder darüber angestanden. Somit seien hier bauliche Tätigkeiten nur möglich, wenn im Zuge einer Ausnahmegenehmigung eine Grundwasserfreilegung bzw. die Aufschüttung eines (in der Zone III A) mindestens 2 m bzw. (in der Zone III B) mindestens 0,5 m mächtigen Gründungskoffers erfolge.

Das Landratsamt bat das Wasserwirtschaftsamt daraufhin um Prüfung, ob es bei einem am Ort eines Bauvorhabens hohen Grundwasserstand andere Möglichkeiten gebe, bauliche Anlagen im beabsichtigten Wasserschutzgebiet zu errichten. Dem Landratsamt schwebe insoweit eine wasserdichte und auftriebssichere Ausbildung des Kellers ("weiße Wanne") vor. Das Wasserwirtschaftsamt machte in Erwiderung hierauf am 2. April 2008 geltend, wasserdichte Wannen könnten nur das Eindringen bestimmter, nicht aber aller Stoffe (z.B. nicht von leichtflüchtigen halogenierten Kohlenwasserstoffen - LHKW -) aus dem Gebäude in das Grundwasser verhindern. Ferner werde durch jede Baumaßnahme, die in den Untergrund eingreife, der natürliche Bodenaufbau zerstört. Finde eine solche Maßnahme innerhalb des sehr sensiblen Grundwasserleiters (nämlich bis 2 m über dem höchsten Grundwasserstand) statt, entstünden hierdurch besondere Wasserwegsamkeiten, die ein Eindringen von Schadstoffen in das Grundwasser signifikant erleichtern würden. Dies gelte auch für Bauwerke in Wannen-Bauweise, da diese in ihren Außenbereichen solche Wasserwegsamkeiten schaffen würden. An der Forderung nach Aufschüttungen als Voraussetzung für eine Realisierung von Bauvorhaben werde deshalb festgehalten.

In der endgültigen Fassung der verfahrensgegenständlichen Verordnung gestaltete das Landratsamt die im zweiten Spiegelstrich des § 3 Abs. 1 Nr. 5.1 enthaltene Regelung (nach Aktenlage ohne weitere Kontaktaufnahme mit dem Wasserwirtschaftsamt) dahingehend aus, dass die Errichtung oder Erweiterung baulicher Anlagen in den weiteren Schutzzonen III A und III B dann zulässig sei, wenn "durch entsprechende bautechnische Maßnahmen eine Beeinträchtigung des Grundwassers ausgeschlossen ist".

In insoweit gleichlautenden, zwischen dem 30. Juni 2009 und dem 27. Juli 2009 an alle Einwendungsführer bzw. ihre Bevollmächtigten gerichteten Schreiben referierte das Landratsamt die seitens des Wasserwirtschaftsamtes vertretenen Standpunkte, legte dar, warum diese Forderungen keinen Eingang in die endgültige Fassung der Verordnung gefunden hätten, und führte aus, dem im zweiten Spiegelstrich des § 3 Abs. 1 Nr. 5.1 aufgestellten Postulat könne z.B. durch die wasserdichte und auftriebssichere Ausbildung von Kellern ("weiße Wanne") Rechnung getragen werden.

3. Am 1. Dezember 2009 beantragten die Antragsteller beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof der Sache nach,

die Verordnung vom 30. Juni 2009 für unwirksam zu erklären.

Wegen der zur Begründung dieses Rechtsschutzbegehrens vorgebrachten Gesichtspunkte wird auf den Schriftsatz der Bevollmächtigten der Antragsteller vom 29. Juli 2011 verwiesen.

Der Antragsgegner beantragt unter Bezugnahme auf Stellungnahmen des Wasserwirtschaftsamts vom 29. September 2011 und des Landratsamts vom 11. Oktober 2011,

die Anträge abzulehnen.

Die Beigeladenen beantragen - im Wesentlichen unter Bekräftigung der vom Antragsgegner vorgetragenen Gesichtspunkte - ebenfalls,

die Anträge abzulehnen.

In einer auf Veranlassung des Verwaltungsgerichtshofs am 10. Oktober 2012 abgegebenen Stellungnahme bestätigte das Wasserwirtschaftsamt, die in § 3 Abs. 1 Nr. 5.1 (zweiter Spiegelstrich) der Verordnung enthaltene Regelung sei ohne seine fachliche Zustimmung formuliert worden. Die Auffassung des Landratsamts, die Errichtung "weißer Wannen" schließe eine Gefährdung des Grundwassers aus, könne angesichts des Schreibens des Wasserwirtschaftsamts vom 2. April 2008 nicht nachvollzogen werden. Da auch die Grenzflächen von in Wannen-Bauweise ausgeführten Bauten nicht vollständig abgedichtet werden könnten, sei eine Gefährdung des Grundwassers nicht auszuschließen. An der Stellungnahme vom 2. April 2008 werde festgehalten.

Wegen der Erklärungen, die die Beteiligten zu den durch den zweiten Spiegelstrich der Nummer 5.1 des § 3 Abs. 1 der verfahrensgegenständlichen Verordnung aufgeworfenen Fragen in der mündlichen Verhandlung abgegeben haben, wird auf die Sitzungsniederschrift verwiesen. Ergänzend wird auf die Akten, die Gegenstand des Rechtsstreits waren (vgl. die Anlagenverzeichnisse in den Schreiben der Landesanwaltschaft Bayern vom 27.9.2011 und vom 23.10.2012, ferner die mit Schreiben der Bevollmächtigten der Beigeladenen vom 1.10.2012 und vom 18.10.2012 übersandten sowie die in der mündlichen Verhandlung übergebenen Unterlagen) Bezug genommen.

Gründe

I.

Die Normenkontrollanträge sind nach § 47 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwGO, Art. 5 Satz 1 AGVwGO zulässig. Die Antragsteller haben in einer ins Einzelne gehenden Weise dargelegt, dass sie Eigentümer oder Pächter landwirtschaftlich genutzter, im festgesetzten Wasserschutzgebiet liegender Grundstücke sind (vgl. für den Antragsteller zu 1) S. 756, für den Antragsteller zu 2) S. 760, für die Antragstellerin zu 3) S. 571 der Akte des Landratsamts). Sie können damit geltend machen, die verfahrensgegenständliche Verordnung verletze sie in ihren Grundrechten nach Art. 14 Abs. 1 Satz 1, Art. 12 Abs. 1 oder Art. 2 Abs. 1 GG. Die Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist gewahrt.

II.

Die Anträge sind auch begründet. Die im zweiten Spiegelstrich des § 3 Abs. 1 Nr. 5.1 der verfahrensgegenständlichen Verordnung enthaltene Regelung verstößt gegen höherrangiges Recht, da sie nicht nur keinen ausreichenden Beitrag dazu leistet, um Gefahren von den Trinkwasserversorgungen der Beigeladenen abzuwenden, die sich aus der Errichtung baulicher Anlagen in den Schutzzonen III A und III B des Wasserschutzgebiets ergeben, sondern weil sie solchen Gefährdungen nachgerade Vorschub leistet. Damit verfehlt die Verordnung in einem zentralen Punkt das gesetzliche vorgegebene Ziel derartiger Normierungen, das Grundwasser im Interesse der öffentlichen Wasserversorgung vor nachteiligen Einwirkungen zu schützen (§ 19 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 Nr. 1 WHG in der im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 19.8.2002 BGBl I S. 3245 [nachfolgend "WHG a.F." genannt]; inhaltsgleich nunmehr § 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und § 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG vom 31.7.2009 BGBl I S. 2585 ["WHG n.F."])

1. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat wiederholt ausgesprochen, dass der öffentlichen Verwaltung bei der inhaltlichen Ausgestaltung der in einer Wasserschutzgebietsverordnung enthaltenen Anordnungen im Sinn von § 19 Abs. 2 WHG a.F. Ermessen zukommt (vgl. z.B. U.v. 13.6.1996 - 22 N 93.2863, 22 N 94.270, 22 N 94.1569 - BayVBl 1997, 111/112 unter Hinweis auf das in § 19 Abs. 1 und 2 WHG a.F. enthaltene Wort "können"; U.v. 11.4.2000 - 22 N 99.2159 - BayVBl 2000, 531/532; U.v. 15.9.2005 - 22 N 05.1126 - ZfW 2007, 235/239; U.v. 27.10.2006 - 22 N 04.2608 - juris Rn. 27; U.v. 27.10.2006 - 22 N 04.2609 - juris Rn. 29). Auch der Bayerische Verfassungsgerichtshof geht davon aus, dass der Normgeber beim Erlass von Wasserschutzgebietsverordnungen einen "Gestaltungsspielraum" besitzt bzw. ihm ein "Planungsermessen" zusteht (E.v. 30.6.1977 - Vf. 4-VII-76 - VerfGH 30, 99/105). Dies gilt auch insofern, als sich die Wasserrechtsbehörde in begrenztem Umfang eine Selbstbeschränkung dahingehend auferlegen darf, dass sie an sich gebotene Schutzanordnungen nicht trifft. Das Bundesverwaltungsgericht hat im Beschluss vom 30. September 1996 (4 NB 31.96, 4 NB 32.96 - Buchholz 445.4 § 19 WHG Nr. 7) gerade auch in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen, dass § 19 WHG a.F. eine behördliche Ermessensentscheidung nicht gänzlich ausschließt.

Ist die vollziehende Gewalt ermächtigt, eine Ermessensentscheidung zu treffen, so muss sie ihr Ermessen pflichtgemäß ausüben, sich u. a. insbesondere am Zweck der einschlägigen Ermächtigung orientieren (vgl. § 114 Satz 1 VwGO und Art. 40 BayVwVfG zu Verwaltungsakten). Bei der Ausgestaltung der einzelnen Schutzanordnungen hatte das Landratsamt nach Maßgabe des Zwecks des § 19 Abs. 1 und 2 WHG a.F. insbesondere

- das Gebot, dass eine Wasserschutzgebietsverordnung Ausdruck einer sachgerechten Abwägung der zu schützenden öffentlichen Interessen und der gegenläufigen privaten Belange zu sein hat (1.1),

- die Forderung, dass einer Wasserschutzgebietsverordnung ein nachvollziehbares, positives Schutzkonzept zugrunde liegen muss (1.2),

- die Anforderung, dass vom Normgeber eingegangene Kompromisse die Schutzwirkung der Verordnung nicht wesentlich mindern und auch aus wasserwirtschaftlicher Sicht vertretbar sind (1.3)

zu beachten. Bei diesen Kriterien handelt es sich um rechtlich bindende Vorgaben, deren Einhaltung auch unter der Voraussetzung uneingeschränkter gerichtlicher Kontrolle unterliegt, dass der Wasserrechtsbehörde beim Vollzug des § 19 Abs. 1 und 2 WHG a.F. ein Ermessens- oder Gestaltungsspielraum zusteht.

1.1 § 19 Abs. 1 und 2 WHG a.F. erfordert eine umfassende wertende Gegenüberstellung der berührten Interessen des Gewässerschutzes auf der einen und sonstiger Nutzungswünsche auf der anderen Seite, d.h. eine Güterabwägung, die die widerstreitenden Belange in Betracht zu ziehen hat (OVG NW, U.v. 1.10.2001 - 20 A 1945/99 - juris Rn. 58; Gößl in Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, WHG, Stand September 2006, § 19 Rn. 5 m.w.N.; Czychowski/Reinhardt, WHG, 9. Aufl. 2007, § 19 Rn. 9; vgl. zur gebotenen Abwägung der Bedürfnisse des öffentlichen Wohls mit den Interessen der einzelnen Betroffenen auch BayVerfGH, E.v. 30.6.1977 - Vf. 4-VII-76 - VerfGH 30, 99/105). Für § 51 Abs. 1 WHG n.F. gilt nichts anderes (Gößl in Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, WHG, Stand August 2011, § 51 Rn. 21).

Bei dieser Abwägung ist im Hinblick auf die Zielsetzung von Wasserschutzgebietsverordnungen, die der Sicherung der öffentlichen Wasserversorgung dienen, zu bedenken, dass die Verfügbarkeit gesundheitlich unbedenklichen und geschmacklich ansprechenden Trinkwassers in ausreichender Menge ein Rechtsgut von herausragendem Rang darstellt. Grundwasser, aus dem Trinkwasser gewonnen werden soll, verdient deshalb besonders hohen Schutz (BVerfG, U.v. 15.7.1981 - 1 BvL 77/78 - BVerfGE 58, 300/339; BayVGH, U.v. 25.1.2008 - 22 N 04.3471 - S. 22; BayVGH, U.v. 13.6.1996 - 22 N 93.2863 u.a. - BayVBl 1997, 111; OVG NW, U.v. 1.10.2001 - 20 A 1945/99 - juris, Rn. 63).

Vor dem Hintergrund des gesetzlich flächendeckend vorgegebenen hohen Schutzniveaus für das Grundwasser (vgl. § 1a Abs. 1 Satz 3 Halbs. 2, § 33a Abs. 1 Nr. 1, Nr. 4 WHG a.F., § 6 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1, § 47 Abs. 1 WHG n.F.) dient die Festsetzung eines Wasserschutzgebiets dazu, in vorsorgender Weise für typischerweise besonders gefährliche Handlungen und Vorgänge unabhängig vom Nachweis eines konkret drohenden Schadenseintritts (BVerwG, B.v. 18.11.1994 - 4 B 162.94 - Buchholz 445.4 § 6 WHG Nr. 7 m.w.N.) die Wahrscheinlichkeit des Eintritts von Beeinträchtigungen des Grundwassers weiter herabzusetzen (OVG NW, U.v. 1.10.2001 - 20 A 1945/99 - juris, Rn. 78 ff.).

Auf der Seite der durch eine Wasserschutzgebietsverordnung betroffenen privaten Interessen ist zu berücksichtigen, dass sich das Eigentum am Grund und Boden von vornherein nicht auf das Grundwasser erstreckt (Art. 4 Abs. 1 BayWG i.d.F. der Bekanntmachung vom 19.7.1994 [GVBl S. 822, BayRS 753-1-UG]; § 4 Abs. 2 WHG n.F.), und dass das Grundeigentum nicht zu einer Gewässerbenutzung berechtigt, die einer behördlichen Zulassung bedarf (§ 1a Abs. 4 Nr. 1 WHG a.F.; § 4 Abs. 3 Nr. 1 WHG n.F.). In einer Wasserschutzgebietsverordnung enthaltene Regelungen, die für Grundstücksnutzungen die bereits durch das öffentliche Wasserrecht getroffene Bestimmung des Inhalts und der Schranken des Eigentums - lediglich bezogen auf eine bestimmte Fläche - konkretisieren, entziehen deshalb von vornherein keine bestehende, eigentumsrechtlich geschützte Position; sie aktualisieren nur eine ohnehin kraft Gesetzes bestehende Grenze (vgl. zu diesem Fragenkreis z.B. BGH, U.v. 19.9.1996 - III ZR 82/95 - BGHZ 133, 271/274 ff.). Soweit danach der Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG überhaupt berührt ist, spiegeln die sich aus einer Wasserschutzgebietsverordnung ergebenden Einschränkungen der Grundstücksnutzung in aller Regel nur die Situationsgebundenheit des Immobiliareigentums wider. In einer Wasserschutzgebietsverordnung enthaltene Bestimmungen, die derartige Folgen nach sich ziehen, sind regelmäßig schon deshalb unbedenklich, weil der Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen besonderer Ausdruck der Sozialbindung im Sinn von Art. 14 Abs. 2 GG ist (BVerwG, B.v. 30.9.1996 - 4 NB 31.96, 4 NB 32.96 - Buchholz 445.4 § 19 WHG Nr. 7, S. 9). Der Umstand, dass Betroffene in bestimmten Fällen selbst dann, wenn die sich aus einer Wasserschutzgebietsverordnung ergebenden Einschränkungen - wie in aller Regel der Fall - die Schwelle zur Enteignung nicht überschreiten, gemäß § 19 Abs. 4 WHG a.F. bzw. gemäß § 52 Abs. 5 WHG n.F. - jeweils in Verbindung mit § 8 Abs. 2 der hier verfahrensgegenständlichen Verordnung - Ausgleichsleistungen beanspruchen können, vermindert das Gewicht ihrer Interessen zusätzlich.

1.2 Die Ausübung eines der öffentlichen Verwaltung beim Erlass von Rechtsverordnungen nach § 19 WHG a.F. zustehenden Ermessens muss sich daran messen lassen, ob die Behörde ein "nachvollziehbares Schutzkonzept" verfolgt (BVerwG, U.v. 2.8.2012 - 7 CN 1/11 - juris Rn. 23). Werden die von ihr bei der Ausgestaltung der Verordnung getroffenen Entscheidungen diesem Konzept nicht gerecht, kann der Festsetzung des Wasserschutzgebiets die nach Maßgabe des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes gebotene Eignung fehlen (BVerwG, B.v. 29.10.2010 - 7 BN 1/10 - juris Rn. 8). Die letztgenannte Aussage des Bundesverwaltungsgerichts bezieht sich zwar auf die räumliche Abgrenzung von Wasserschutzgebieten; für die inhaltliche Ausgestaltung der in einer solchen Verordnung enthaltenen Schutzanordnungen kann indes nichts anderes gelten. Davon, dass Wasserschutzgebietsverordnungen nur dann gerichtlicher Kontrolle standhalten können, wenn sie eine "positive Schutzkonzeption" widerspiegeln, d.h. sie dem unter den örtlichen Gegebenheiten bestmöglichen - dabei aber auch notwendigen - Schutzziel so nahe kommen wie möglich, geht zutreffend auch der Antragsgegner selbst aus (vgl. die Aussage unter dem ersten Spiegelstrich in Abschnitt 3.1 des vom Bayerischen Landesamt für Umwelt herausgegebenen Merkblatts Nr. 1.2/7 "Wasserschutzgebiete für die öffentliche Wasserversorgung" nach dem Stand vom 1.10.2007).

Vorliegend geht es nicht allein um das im Verhältnismäßigkeitsgrundsatz enthaltene Prinzip der Geeignetheit einer belastenden Maßnahme, sondern auch um die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne, um die Zumutbarkeit einer belastenden Maßnahme. Unverhältnismäßig kann eine Wasserschutzgebietsverordnung nicht nur dann sein, wenn sich aus den in ihr getroffenen Regelungen Erschwernisse ergeben, die außer Relation zu dem damit verfolgten Ziel stehen (mithin die "Angemessenheit" der Verordnung nicht gewahrt ist), oder wenn minder stark belastende Möglichkeiten zur Verfügung stehen, mit denen das Anliegen des Normgebers in gleich wirksamer Weise erreicht werden kann ("Gebot des geringstmöglichen Eingriffs"). Ein Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz (in Gestalt des "Untermaßverbots") liegt vielmehr auch dann vor, wenn das in einer Wasserschutzgebietsverordnung enthaltene Maßnahmenbündel letztlich so wenig an zusätzlichem - d.h. über die allgemeinen, bereits kraft Gesetzes Geltung beanspruchenden Vorkehrungen zum Schutz des Grundwassers hinausgehendem - Gewässerschutz verspricht, dass von den durch die Verordnung Betroffenen billigerweise nicht verlangt werden kann, die mit der Unterschutzstellung einhergehenden Erschwernisse zu tragen (in diesem Sinn auch BVerfG, U.v. 30.7.2008 - 1 BvR 3262/07 u. a. - NJW 2008, 2409/2415 m.w.N.; Salzwedel, ZfW 1992, 397/399). Verletzt sein kann das Untermaßverbot namentlich dann, wenn im Verlauf der Verhandlungen über die Verordnung Inhalt und Intensität der Schutzanordnungen in einem Ausmaß reduziert wurden, dass die Verbesserungen, die die Verordnung bringt oder unter günstigsten Umständen bringen kann, auf der Grundlage einer Gesamtbewertung nicht mehr ausreichen, um die verbleibenden Einschränkungen als durch sachgerechte Erfordernisse des Gemeinwohls gerechtfertigt ansehen zu können (Salzwedel, a.a.O. S. 399).

1.3 Aus dem Gebot, einen unter Berücksichtigung entgegenstehender Rechtsgüter "angemessenen" Schutz zu gewähren, folgt - ebenso wie aus dem vorerwähnten Grundsatz der Abwägung der betroffenen öffentlichen und privaten Belange -, dass eine Wasserschutzgebietsverordnung zwar einen effektiven, nicht stets aber den optimalen Grundwasserschutz bewirken muss. Vorhandene Infrastruktureinrichtungen wie z.B. Straßen und Bahnlinien, ggf. aber auch privatnützige bauliche Anlagen können dazu führen, dass das Anliegen des bestmöglichen Grundwasserschutzes fallweise Einschränkungen erfahren muss (vgl. Drost, Das Wasserrecht in Bayern, Bd. 1 - WHG -, Stand Januar 2009, § 19, Rn. 44b). Der Verwaltungsgerichtshof hat es für vertretbar gehalten, privaten Grundstückseigentümern entgegenzukommen und Nutzungsbeschränkungen zu lockern, wenn dadurch die Schutzwirkung der Verordnung nicht wesentlich gemindert wurde. Kompromisse, die der Normgeber eingeht, müssen auch aus wasserwirtschaftlicher Sicht vertretbar sein (BayVGH, U.v. 1.8.2011 - 22 N 09.2729 - juris Rn. 37). Insofern kommt der Stellungnahme des Wasserwirtschaftsamts als der amtlichen Fachbehörde (Art. 75 Abs. 2 BayWG a.F.; Art. 63 Abs. 3 BayWG n.F.) zwar nach ständiger Rechtsprechung erhebliches (tatsächliches) Gewicht zu (BayVGH, B.v. 7.10.2002 - 22 ZB 02.1206 - BayVBl 2003, 753; B.v. 24.11.2011 - 8 ZB 11.594 - juris Rn. 11 m.w.N.), ohne dass für die Wasserrechtsbehörde eine rechtliche Bindung besteht, die eine rechtliche Überprüfung ausschließt.

2. Gemessen an diesen rechtlichen Vorgaben steht die im zweiten Spiegelstrich des § 3 Abs. 1 Nr. 5.1 der Verordnung getroffene Regelung nicht im Einklang mit den Vorgaben der Rechtsordnung.

2.1 In die gebotene Abwägung (vgl. oben II.1.1) hatte die Wasserrechtsbehörde einzustellen, dass vorliegend, wie das Wasserwirtschaftsamt in der mündlichen Verhandlung glaubhaft dargelegt hat, der Einhaltung der wasserwirtschaftlichen Standards im Hinblick auf die Wichtigkeit der zu schützenden Brunnen für bevölkerungsreiche Kommunen eine besondere Bedeutung zukommt (vgl. den zweiten vollständigen Absatz auf S. 3 der Niederschrift über die mündliche Verhandlung). Darüber hinaus war für die Abwägung wesentlich, dass die Errichtung baulicher Anlagen in den Zonen III A und III B eines Wasserschutzgebiets bereits im Normalfall (d.h. in Konstellationen, die - anders als hier - nicht u.a. durch teilweise extrem hohe Grundwasserstände und ungünstige Bodenverhältnisse gekennzeichnet sind) mit erheblichen Gefährdungen für das Grundwasser einhergehen kann.

Nach der vom Deutschen Verein des Gas- und Wasserfachs e.V. (DVGW) im Februar 1995 herausgegebenen Technischen Regel W 101 ("Richtlinien für Trinkwasserschutzgebiete - I. Teil: Schutzgebiete für Grundwasser") stellen sowohl Siedlungen als auch Einzelanwesen, ferner Baustelleneinrichtungen, Entwässerungsanlagen für Gebäude und Grundstücke sowie grundsätzlich jede Verletzung grundwasserüberdeckender Schichten (z.B. Erdaufschlüsse) Gefahrenherde für das Grundwasser dar (vgl. die Nummern 8.1.2.4.1, 8.1.2.4.6, 8.1.2.2.1 und 8.1.2.5.3 der Technischen Regel W 101). Diese Richtlinie stellt zwar keine Rechtsnorm dar. In ihr kommt jedoch der gebündelte Sachverstand aller Fachleute zum Ausdruck, die an der Erarbeitung der Richtlinie mitgewirkt haben. Sie vermittelt dem Rechtsanwender deshalb wertvolle Aufschlüsse darüber, welche Gefährdungen vermieden werden müssen, damit die erforderliche Vorsorge für die Trinkwasserversorgung geleistet werden kann. Lässt eine Wasserschutzgebietsverordnung, deren Aufgabe es ist, ein gegenüber dem allgemeinen flächendeckenden Grundwasserschutz erhöhtes Schutzniveau zu gewährleisten, Handlungen zu, die mit einer der vorbezeichneten Gefahren für das Grundwasser einhergehen, ist es jedenfalls unabdingbar, dass sie effiziente Vorkehrungen trifft, um diese Gefährdungen soweit als irgend möglich zu minimieren.

2.2 In die gebotene Abwägung hatte die Wasserrechtsbehörde darüber hinaus die im vorliegenden Fall gegebenen teilweise extrem hohen Grundwasserstände und ungünstigen Bodenverhältnisse einzustellen.

2.2.1 Herausragendes Gewicht kommt dem Gebot, alle vermeidbaren Beeinträchtigungen für das Grundwasser zu eliminieren oder, soweit das aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen nicht möglich ist, Vorkehrungen für ihre bestmögliche Reduzierung zu treffen, in einem Wasserschutzgebiet zu, das - wie hier - dadurch gekennzeichnet ist, dass das Grundwasser teilweise außerordentlich hoch (partiell sogar über die Geländeoberfläche) ansteigen kann.

Bei den in der E-Mail des Wasserwirtschaftsamts vom 5. Februar 2008 mitgeteilten, zu erwartenden Grundwasserhöchstständen handelt es sich nicht um bloß abstrakte Befürchtungen. Die Ausführungen der Einwendungsführer S... und F... im Erörterungstermin (vgl. S. 1025 und S. 1027 der Akte des Landratsamts) beweisen im Gegenteil, dass im Umgriff von Großried bereits konkrete einschlägige Erfahrungen gesammelt wurden.

Dass - jedenfalls bei Hochwasserlagen - auch in anderen Teilen des Wasserschutzgebiets als in der näheren Umgebung von Altensteig und Großried mit nur geringen Abständen zwischen dem Grundwasser und der Geländeoberfläche gerechnet werden muss, belegt folgender Umstand: Nach der Darstellung in den Anlagen zum Schreiben des von den Beigeladenen eingeschalteten Sachverständigen an das Landratsamt vom 28. November 2007 wurde an der Grundwassermessstelle 787 (die Geländeoberkante liegt dort bei 638,07 m über NN) in den Jahren von 1981 bis 1992 bei Hochwasser ein Grundwasserstand von 635,50 m über NN festgestellt. Ausweislich der E-Mail des Wasserwirtschaftsamts vom 5. Februar 2008 lag der höchste gemessene Grundwasserstand an dieser (amtlichen) Messstelle 787, die sich etwa auf halber Strecke zwischen Osterlauchdorf und Altensteig befindet, jedoch um 1,9 m über dem vom Sachverständigen angegebenen, auf veralteten Zahlen beruhenden Stand. Bei Hochwasser beträgt der Abstand zwischen der Geländeoberkante und dem Grundwasser hier deshalb nur 67 cm. Bei jedem - auch nur geringfügigen - Erdaufschluss, der im Bereich zwischen Osterlauchdorf und Altensteig vorgenommen wird, muss deshalb damit gerechnet werden, dass zumindest nach starken oder lang andauernden Niederschlägen das Grundwasser freigelegt werden könnte.

2.2.2 Als weitere örtliche Besonderheit fällt ins Gewicht, dass den im Wasserschutzgebiet vorhandenen Böden zumindest weithin nur sehr begrenzt die Fähigkeit zukommt, im Wasser enthaltene Schadstoffe auszufiltern. Nach den Feststellungen in den jeweiligen Abschnitten 6.1 der Gutachten des von den Beigeladenen beauftragten Sachverständigen vom Juni bzw. Juli 1998 besteht der Boden des Hungerbachtals nördlich von Helchenried sowie östlich und südlich von Lauchdorf aus Parabraunerden; sie weisen nach glaubhafter, im gesamten Verfahrensgang von keiner Seite in Zweifel gezogener Bewertung des Sachverständigen ein nur geringes Filtervermögen bei gleichzeitig hoher Durchlässigkeit auf. Zu der nur schwach ausgeprägten Fähigkeit solcher Bodenschichten, Wasser zu reinigen, kommt mithin eine nur geringe Verweildauer des Wassers im Boden hinzu. Zwischen Helchenried und Lauchdorf sowie in einem Bogen südlich von Hartenthal bis Großried (mithin im Bereich der Grundwasser-Stauungszone, die dadurch hervorgerufen wird, dass das tertiäre Hügelland, das das Hungerbachtal nach Osten hin begrenzt, weit nach Westen hin vorspringt, so dass eine "Bucht" entsteht) sind nach Darstellung des von den Beigeladenen eingeschalteten Sachverständigen kalkgründige Lehmböden anzutreffen. Sie seien zwar durch eine mittlere bis geringe Durchlässigkeit, gleichzeitig aber auch durch ein "mittleres bis sehr geringes Filtervermögen" gekennzeichnet. Dieser Umstand darf vor allem deshalb nicht außer Acht gelassen werden, weil diese Böden mit denjenigen Teilen des Wasserschutzgebiets korrelieren, in denen extrem hohe, ggf. bis über die Flur ansteigende Grundwasserstände zu verzeichnen sind.

2.2.3 Eine dritte Besonderheit des verfahrensgegenständlichen Wasserschutzgebiets folgt aus der Tatsache, dass sich die Engere Schutzzone II der Brunnen Mindelau nur über eine Länge von 1.000 m erstreckt, und die Engere Schutzzone II der Brunnen Altensteig noch kleiner bemessen wurde (vgl. die im Vermerk vom 10.8.2004 - S. 375 der Akte des Landratsamts - festgehaltenen Angaben eines Amtsträgers des Wasserwirtschaftsamts Krumbach). Die Längenausdehnung beider Engerer Schutzzonen bleibt damit eklatant hinter den fachlichen Vorgaben der DVGW-Richtlinie W 101 zurück; nach Abschnitt 3.4 dieser Technischen Regel müsste sich die Schutzzone II bei der hier vorliegenden - verhältnismäßig hohen - Grundwasserfließgeschwindigkeit von 40 m/d über eine Länge von mindestens 2.000 m erstrecken. Zwar hat das Wasserwirtschaftsamt Krumbach die erfolgte erhebliche Verkleinerung beider Schutzzonen II in der Besprechung vom 22. Juli 2004, deren Verlauf der Vermerk vom 10. August 2004 dokumentiert, als "fachlich noch vertretbar" bezeichnet, zugleich aber zum Ausdruck gebracht, dass sich die Bemessung des Wasserschutzgebiets "an der untersten Grenze" bewege (vgl. auch hierzu S. 375 der Akte des Landratsamts).

Bei dieser Einschätzung war für das Wasserwirtschaftsamt nicht absehbar, dass das Landratsamt den zweiten Spiegelstrich des § 3 Abs. 1 Nr. 5.1 der Verordnung abweichend von den Empfehlungen des vom Bayerischen Staatsministerium für Landesentwicklung und Umweltfragen mit Schreiben vom 12. Juni 2003 (Az. 52a/58c-4532-2000/55) eingeführten Musters einer Wasserschutzgebietsverordnung (allgemein zugänglich im Internetauftritt des Bayerischen Landesamts für Umwelt; www.lfu.bayern.de/wasser/trinkwasserschutzgebiete/index.htm) und unter Übergehung fachlich wohlbegründeter Forderungen des Wasserwirtschaftsamtes in einer Weise ausgestalten würde, die auf der Grundlage der vom Landratsamt befürworteten Auslegung und Handhabung dieser Vorschrift innerhalb der Schutzzonen III A und III B nicht nur ein "Bauen im Grundwasser", sondern auch Bauausführungen ermöglicht, die zum einen mit der Eröffnung neuer besonderer Wasserwegsamkeiten einhergehen (die ihrerseits das Eindringen von Schadstoffen in das Grundwasser signifikant erleichtern), und die zum anderen keinen ausreichenden Schutz vor Schadstoffen gewährleisten, die aus solchen Bauten in das Grundwasser gelangen (vgl. zu diesen beiden Gefährdungsmomenten die E-Mail des Wasserwirtschaftsamts vom 2.4.2008). Je näher solche Bauten an einer der beiden Schutzzonen II liegen, desto größer ist angesichts der Tatsache, dass die Längenerstreckung dieser Schutzzonen weit hinter dem im Regelfall geforderten Umfang zurückbleibt, die Wahrscheinlichkeit, dass sich diese Gefahren realisieren.

2.2.4 Ein zusätzlich gesteigertes Risiko für das Trinkwasser, das aus den Brunnen Mindelau und Altensteig gewonnen werden soll, folgt schließlich aus der Tatsache, dass die Region, in der sich das Wasserschutzgebiet befindet, durch einen "flächendeckend sehr hohen Viehbesatz" - er beträgt häufig zwei Großvieheinheiten je Hektar oder darüber - gekennzeichnet ist (so ausdrücklich die Stellungnahme des Amtes für Landwirtschaft und Ernährung Mindelheim vom 3.5.2000). Das daraus resultierende hohe Gülleaufkommen zieht die Gefahr einer verstärkten Belastung des Grundwassers mit Schadstoffen nach sich.

2.3 Auf der Grundlage einer zusammenschauenden Würdigung dieser Gegebenheiten hätte es eine rechtskonforme Anwendung der im vorstehenden Abschnitt II.1 wiedergegebenen rechtlichen Vorgaben für die inhaltliche Ausgestaltung einer Wasserschutzgebietsverordnung erfordert, die Errichtung und Erweiterung baulicher Anlagen in den Schutzzonen III A und III B davon abhängig zu machen, dass jene Vorkehrungen ergriffen werden, bei deren Verwirklichung eine Beeinträchtigung des Grundwassers mit größtmöglicher Sicherheit ausgeschlossen ist. Das wiederum ist nach dem fachlichen Urteil des Wasserwirtschaftsamtes in aller Regel nur dann der Fall, wenn die Gründungssohle einer baulichen Anlage in der Schutzzone III B über dem höchsten Grundwasserstand liegt und wenn sie in der Zone III A hierzu einen Abstand von mindestens 2 m wahrt. Für die Richtigkeit dieses fachlichen Standpunkts spricht vor allem, dass er in Einklang mit den Empfehlungen in dem Muster einer Wasserschutzgebietsverordnung steht; in diesem Muster gelangt die gebündelte Sachkunde und das Erfahrungswissen der bayerischen Wasserwirtschaftsverwaltung zum Ausdruck. Bestätigt wird die Richtigkeit der fachlichen Einschätzung des Wasserwirtschaftsamts ferner durch die nachvollziehbaren Begründungen, die diese Behörde für ihre Auffassung gegeben hat (vgl. dazu namentlich die Ausführungen am Ende des Schreibens des Wasserwirtschaftsamts vom 10.10.2012). Es ist plausibel, dass - wie vom Wasserwirtschaftsamt dargelegt - durch jede Baumaßnahme, die in den Untergrund eingreift, der natürliche Bodenaufbau zerstört wird. Findet eine solche Maßnahme innerhalb des Grundwasserleiters - d.h. bis zu 2 m über dem höchsten Grundwasserstand - statt, wird das Eindringen von Schadstoffen in das Grundwasser hierdurch deshalb signifikant erleichtert, weil der Boden in dem Bereich, in dem der Eingriff stattgefunden hat, nicht sogleich wieder ebenso verdichtet sein kann, wie das in Zonen der Fall ist, in denen der Bodenaufbau über lange Zeit hinweg ungestört geblieben ist.

Die Wasserrechtsbehörde hat der Auffassung der zuständigen Fachbehörde lediglich die Meinung entgegengehalten, der Schutz des Grundwassers lasse sich auch durch wasserundurchlässige Bauweisen (namentlich die Errichtung sog. "weißer Wannen") gewährleisten. Dem hat das Wasserwirtschaftsamt noch vor dem Erlass der verfahrensgegenständlichen Verordnung mit dem überzeugenden Argument widersprochen, dass durch die Ausführung von Kellern und anderen grundwassernahen Gebäudeteilen in Wannen-Bauweise zwar das Eindringen bestimmter, nicht aber aller aus dem Gebäude kommender Schadstoffe in das Grundwasser verhindert werden könne. Auch diese Beurteilung hält das erkennende Gericht für überzeugend, da ihr weder der Antragsgegner noch die Beigeladenen entgegengetreten sind und sie auch inhaltlich plausibel ist. Denn wasserundurchlässige Bauweisen dienen dazu, das Eindringen von Wasser in ein Gebäude zu verhindern, während sie nicht (primär) dazu bestimmt sind, einen Austritt schädlicher Substanzen aus Gebäuden in die Umgebung zu verhindern. Von vornherein nicht entkräftet wird durch den Versuch, den Grundwasserschutz durch Wannen-Bauweisen zu bewirken, das Besorgnispotential, das sich daraus ergibt, dass jeder Erdaufschluss im Sinn der Nummer 8.1.2.5.3 der technischen Regel W 101 neue, bevorzugt genutzte Wasserwegsamkeiten nach sich ziehen kann, die ihrerseits das Eindringen von Schadstoffen in das Grundwasser signifikant erleichtern.

2.4 Die Wasserrechtsbehörde hat es nicht vermocht, das aufgezeigte Defizit durch sonstige Maßnahmen zur Gewährleistung eines wirksamen Trinkwasserschutzes auszugleichen. Zwar lässt sich, wie ein Beamter des Wasserwirtschaftsamts in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, der von Rechts wegen gebotene Schutz des Grundwassers außer durch die Einhaltung der im Muster einer Wasserschutzgebietsverordnung genannten Mindestabstände der Gründungssohle von Gebäuden zum höchsten Grundwasserstand auch durch den Einbau besonders sorptionsfähigen Materials erzielen. Diese Option klingt schon in der E-Mail des Wasserwirtschaftsamts vom 10. Oktober 2007 an, in der bereits eine "Bodenverbesserung" als Alternative oder Begleitmaßnahme zu Aufschüttungen erwähnt wurde. Der Verwaltungsgerichtshof vermag auch nicht auszuschließen, dass es noch weitere Möglichkeiten für einen angemessenen Grund- und Trinkwasserschutz gibt. Das Landratsamt hat die Errichtung und Erweiterung baulicher Anlagen in den Schutzzonen III A und III B aber gerade nicht von solchen Vorkehrungen abhängig gemacht, sondern lediglich gefordert, dass "durch entsprechende bautechnische Maßnahmen eine Beeinträchtigung des Grundwassers ausgeschlossen ist".

Obgleich diese Fassung des zweiten Spiegelstrichs des § 3 Abs. 1 Nr. 5.1 der Verordnung ihrem Wortlaut nach die Auslegung zuließe, dass bauliche Anlagen in den Schutzzonen III A und III B nur errichtet und erweitert werden dürfen, wenn mindestens eine der Schutzvorkehrungen ergriffen wird, die das Eindringen schädlicher Substanzen in das Grundwasser zuverlässig verhindern, ist eine solche Klausel aus einer Mehrzahl von Gründen nicht geeignet, den von Rechts wegen gebotenen Trinkwasserschutz zu gewährleisten. Angesichts der Entstehungsgeschichte dieser Norm fehlt es an hinreichender inhaltlicher Bestimmtheit. An hinreichender Bestimmtheit fehlt es, wenn es wegen der Unbestimmtheit der Norm nicht mehr möglich ist, objektive Kriterien zu gewinnen, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörde und die Gerichte ausschließen (BVerwG, B.v. 13.10.1981 - 5 B 109/80 - Buchholz 421.5 BBiG Nr. 7). Ein solcher Fall ist hier gegeben. Abgesehen davon fehlt es an institutionellen Vorkehrungen, die den effektiven Vollzug der Norm sicherstellen können. Wenn weitgehende Zugeständnisse an die Grundstückseigentümer gemacht werden, deren wasserwirtschaftliche Vertretbarkeit mit einer pauschalen Formulierung sichergestellt werden soll, bedarf es des Einvernehmens einer an wasserwirtschaftliche Kriterien gebundenen staatlichen Behörde im Einzelfall, um dieses Regelungskonzept effektiv zu gestalten BVerwG, B.v. 30.9.1996 - 4 NB 31.96, 4 NB 32.96 - NVwZ 1997, 887/889). Auch hieran fehlt es hier. Aufgerufen zur Beachtung des zweiten Spiegelstrichs des § 3 Abs. 1 Nr. 5.1 der Verordnung sind in erster Linie Bauherrn, die innerhalb der Zone III A oder III B des Wasserschutzgebiets bauliche Anlagen errichten oder erweitern wollen, sowie ggf. sonstige "am Bau Beteiligte" im Sinn von Art. 49 BayBO. Zwar haben auch Behörden diese Bestimmung anzuwenden; dazu kommt es aber nur, wenn sie mit derartigen Vorhaben überhaupt befasst werden.

2.4.1 Bei der Beurteilung, ob der zweite Spiegelstrich des § 3 Abs. 1 Nr. 5.1 der Verordnung geeignet ist, einen effektiven Schutz des Grundwassers zu bewirken, muss zunächst bedacht werden, dass Dienststellen der öffentlichen Verwaltung im Vorfeld der Errichtung oder Erweiterung baulicher Anlagen, mit deren Entstehen in den Schutzzonen III A und III B zu rechnen ist, in vielen Fällen überhaupt nicht eingeschaltet werden müssen. Sie wären deshalb - auch soweit sie dazu willens sein sollten - nicht in der Lage, präventiv darauf hinzuwirken, dass diese Norm in einer Weise ausgelegt und gehandhabt wird, bei der die Belange des Grund- und Trinkwasserschutzes gewahrt werden.

Der weitaus größte Teil der in die Schutzzonen III A und III B fallenden Flächen gehört zum Außenbereich im Sinn von § 35 BauGB. Dort ist der Sache nach vor allem mit der Schaffung und Änderung baulicher Anlagen zu rechnen, die landwirtschaftlichen Betrieben dienen. Ein beträchtlicher Teil der insoweit in Betracht kommenden Bauvorhaben ist gemäß Art. 57 BayBO verfahrensfrei. Praktisch bedeutsam werden kann dieser Umstand namentlich bei

- freistehenden, einem landwirtschaftlichen Betrieb dienenden Gebäuden im Sinn von Art. 57 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. c BayBO,

- Gewächshäusern (Art. 57 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. d BayBO),

- Behältern im Sinn von Art. 57 Abs. 1 Nr. 6 BayBO, namentlich Gülle-, Jauche- und Gärfutterbehältern, Dungstätten, Fahrsilos sowie Kompost- und ähnliche Anlagen (Art. 57 Abs. 1 Nr. 6 Buchst. d bis f BayBO),

- einem landwirtschaftlichen Betrieb dienenden Lager-, Abstell- und Ausstellungsplätzen (Art. 57 Abs. 1 Nr. 16 Buchst. a BayBO).

Daneben muss die Errichtung gebäudeunabhängiger Solarenergieanlagen (Art. 57 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. a Doppelbuchst. bb BayBO) in den Schutzzonen III A und III B als Möglichkeit in Betracht gezogen werden.

Dass mit solchen und anderen Vorhaben in nicht geringer Zahl zu rechnen ist, verdeutlicht nicht nur der Nachdruck, mit dem Eigentümer oder Pächter von Grundstücken im (künftigen) Wasserschutzgebiet gegen die ursprünglich vorgesehene Fassung des § 3 Abs. 1 Nr. 5.1 der Verordnung vorgegangen sind. Ausweislich der Stellungnahme des Amtes für Landwirtschaft und Ernährung Mindelheim vom 3. Mai 2000 waren dieser Behörde bereits damals zwei in Altensteig ansässige landwirtschaftliche Betriebe bekannt, die in die Zone III des künftigen Wasserschutzgebiets aussiedeln wollten. Ist aber mit der Errichtung vollständiger landwirtschaftlicher Betriebe in den Schutzzonen III A oder III B als konkreter Möglichkeit zu rechnen, so steigert das die Wahrscheinlichkeit, dass als Folgeerscheinung derartiger Gehöfte - sei es auch erst zu einem späteren Zeitpunkt - in diesen Zonen verfahrensfreie Vorhaben im Sinn von Art. 57 BayBO entstehen. In welcher Intensität sich das hier verfahrensgegenständliche Schutzgebiet landwirtschaftlichen Nutzungsinteressen ausgesetzt sieht, die mit der Errichtung baulicher Anlagen einhergehen können, erhellt ferner der Umstand, dass das Landratsamt bereits am 18. August 2009 - mithin nur rund einen Monat nach dem Inkrafttreten der Verordnung - davon erfahren hat, ein landwirtschaftlicher Betrieb wolle in der Schutzzone III B ein Fahrsilo errichten (vgl. S. 2436 der Akte des Landratsamts).

Zwar entbindet nach Art. 55 Abs. 2 BayBO die Verfahrensfreiheit eines Vorhabens den Bauherrn und die anderen am Bau Beteiligten nicht von der Verantwortung dafür, dass die einschlägigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften eingehalten werden. Aus der Fassung des zweiten Spiegelstrichs des § 3 Abs. 1 Nr. 5.1 der Verordnung vermag jedoch auch ein rechtstreuer Bauherr, dem an der Unversehrtheit des Grundwassers bzw. Trinkwassers gelegen ist, nicht zu entnehmen, welche bautechnischen Maßnahmen er ergreifen muss, damit eine Beeinträchtigung des Grundwassers ausgeschlossen ist. Dass ihn sachkundige Privatpersonen davon in Kenntnis setzen, dass zu diesem Zweck die Gründungssohle des Bauwerks in der Zone III B über dem höchsten Grundwasserstand liegen und sie in der Zone III A hierzu einen Abstand von mindestens zwei Metern einhalten muss, und dass diese Abstände allenfalls dann unterschritten werden dürfen, wenn besonders sorptionsfähiges Auffüllmaterial eingebaut wird oder ggf. andere besondere Maßnahmen ergriffen werden, ist schon deshalb nicht gewährleistet, weil Bauherren verfahrensfreier Vorhaben nach Art. 50 Abs. 1 Satz 1 BayBO auch dann nicht verpflichtet sind, geeignete Entwurfsverfasser und Unternehmer im Sinn von Art. 51 f. BayBO zu bestellen, wenn sie selbst nicht in der Lage sind, die sich aus dem öffentlichen Recht ergebenden Verpflichtungen zu erfüllen.

Aufgrund der Verlautbarungen, die das Landratsamt im Zusammenhang mit dem Erlass der verfahrensgegenständlichen Verordnung gegenüber einer Vielzahl von Empfängern abgegeben hat, besteht im Gegenteil dringender Grund zu der Annahme, dass bei den Personen, die als Bauherren von in den Schutzzonen III A und III B zu errichtenden oder zu erweiternden Vorhaben in Betracht kommen, die Fehlvorstellung verbreitet ist, die Einhaltung bestimmter Abstände zum höchsten Grundwasserstand sei von Rechts wegen entbehrlich; es genüge vielmehr, Keller wasserdicht und auftriebssicher auszubilden. Das Landratsamt hat zwischen dem 30. Juni 2009 und dem 17. Juli 2009 an nicht weniger als 79 Personen Schreiben gerichtet, in denen folgendes ausgeführt wurde:

"Das Landratsamt hält allerdings eine künstliche Geländeauffüllung zur Herstellung des Mindestabstands der Gründungssohle zum höchsten Grundwasserstand bei Bauvorhaben im Wasserschutzgebiet Mindelheim/Bad Wörishofen nicht für praktikabel. Zudem würde dies zu einer Beeinträchtigung des Ortsbildes führen. Um dem Bauherrn die Erstellung von Gebäuden im Schutzgebiet Mindelheim/Bad Wörishofen auch bei hohen Grundwasserständen ohne Geländeaufschüttung zu ermöglichen, hat es die Schutzgebietauflage Nr. 5.1 daher in der Weise geändert, dass bei der Errichtung oder Erweiterung von baulichen Anlagen die Forderung zur Einhaltung eines Mindestabstands zwischen Gründungssohle und höchstem Grundwasserstand durch die Forderung ersetzt wurde, eine Beeinträchtigung des Grundwassers durch entsprechende bautechnische Maßnahmen auszuschließen. Dies könnte etwa dadurch geschehen, dass der Keller wasserdicht und auftriebssicher ausgebildet wird ('weiße Wanne'). Die Einhaltung der Anforderung wird im Rahmen des baurechtlichen Genehmigungsverfahrens für das Bauvorhaben geprüft."

Insoweit gleichlautende Mitteilungen des Landratsamts ergingen am 24. Juli 2009 zudem an die Gemeinde Baisweil und am 27. Juli 2009 an die Bevollmächtigten der Antragsteller. Es muss vor diesem Hintergrund damit gerechnet werden, dass zumindest der Großteil der Eigentümer oder Pächter von Grundstücken in den Schutzzonen III A und III B davon Kenntnis erlangt hat, welche Maßnahmen das Landratsamt als ausreichend ansieht, damit der im zweiten Spiegelstrich des § 3 Abs. 1 Nr. 5.1 der Verordnung enthaltenen Regelung Genüge getan ist.

Zwar lässt sich den vorerwähnten Schreiben entnehmen, dass das zuständige Wasserwirtschaftsamt einen von der Auffassung des Landratsamts abweichenden Standpunkt vertreten hat. Die Wahrscheinlichkeit, ein Bauherr würde diese Information - sollte sie ihm bekannt sein - zum Anlass nehmen, um in den Schutzzonen III A oder III B eine bauliche Anlage so zu errichten, wie das im Interesse des Grund- und Trinkwasserschutzes geboten ist, muss gleichwohl als gering angesehen werden. Denn der Fachbeistand der Antragsteller hat in der mündlichen Verhandlung glaubhaft - und seitens der übrigen Verfahrensbeteiligten unwidersprochen - darauf hingewiesen, dass die Schaffung von Aufschüttungen mit außerordentlich hohen Kosten einhergehen kann. Ebenfalls nachvollziehbar ist, dass der Einbau besonders sorptionsfähiger Schichten u. U. Standsicherheitsprobleme sowie Schwierigkeiten bei der Entsorgung anfallenden Oberflächenwassers nach sich zieht (vgl. dazu die auf S. 3 oben der Niederschrift über die mündliche Verhandlung festgehaltenen Ausführungen des fachlichen Beistands der Antragsteller). Es kann als praktisch ausgeschlossen gelten, dass ein Bauherr von sich aus derartigen Mehraufwand und die mit einer Aufschüttung einhergehenden Erschwernisse für die Gestaltung und die Nutzbarkeit des Gebäudes in Kauf nehmen wird (Aufschüttungen ziehen weithin die Notwendigkeit nach sich, hohe Treppen sowie ggf. lange bzw. steile Zufahrtsrampen zu errichten), wenn die Kreisverwaltungsbehörde bereits bedeutet hat, dass sie die Einhaltung eines bestimmten Abstandes zum höchsten Grundwasserstand für entbehrlich erachtet.

Angesichts der klaren, einer Vielzahl von Personen gegenüber erfolgten Festlegung des Landratsamts steht auch nicht ohne Weiteres zu erwarten, dass diese Behörde aus Anlass konkreter Bauvorhaben eine gegenläufige, den Erfordernissen des Grund- und Trinkwasserschutzes Rechnung tragende Haltung einnehmen wird. Bestätigt wird diese Befürchtung durch die Auskunft, die das Landratsamt in Reaktion auf die vorerwähnte, die Errichtung eines Fahrsilos in der Schutzzone III B betreffende Anfrage vom 18. August 2009 erteilt hat. In ihrem Antwortschreiben vom 18. August 2009 hat die Behörde zwar auf die Notwendigkeit hingewiesen, zusätzlich zu der insoweit einschlägigen Vorschrift des § 3 Abs. 1 Nr. 5.4 der Verordnung auch die Nummer 5.1 zu beachten. Die aus der letztgenannten Bestimmung resultierenden Erfordernisse wurden jedoch lediglich dahingehend wiedergegeben, dass "gegebenenfalls (abhängig vom Grundwasserstand) entsprechende bautechnische Maßnahmen durchzuführen" seien, ohne dass eine nähere Konkretisierung dieses Gebots erfolgte (vgl. S. 2437 der Akte des Landratsamts).

2.4.2 Der - als solcher zutreffende - Hinweis des Antragsgegners darauf, dass Bauvorhaben, die in den Schutzzonen III A bzw. III B nicht die erforderlichen Mindestabstände zum höchsten Grundwasserstand einhalten und bei denen stattdessen auch kein besonders sorptionsfähiges Auffüllmaterial eingebaut wird, gemäß § 9 Abs. 2 Nr. 2 WHG n.F. als Benutzungen des Grundwassers anzusehen sind und sie deshalb gemäß § 8 Abs. 1 WHG n.F. einer Erlaubnis oder Bewilligung bedürfen (vgl. die auf S. 4 oben der Niederschrift über die mündliche Verhandlung festgehaltenen Ausführungen der zuständigen Abteilungsleiterin des Landratsamts), widerlegt die Rechtswidrigkeit des zweiten Spiegelstrichs des § 3 Abs. 1 Nr. 5.1 der Verordnung nicht, sondern bekräftigt im Gegenteil diesen Befund. Der Antragsgegner räumt damit der Sache nach ein, dass Bauvorhaben, die ohne die zum Schutz des Grund- und Trinkwassers gebotenen Vorkehrungen in den Zonen III A oder III B errichtet oder erweitert werden, "geeignet sind, dauernd oder in einem nicht nur unerheblichen Ausmaß nachteilige Veränderungen der Wasserbeschaffenheit herbeizuführen"; denn nur dann sind die Tatbestandsvoraussetzungen des § 9 Abs. 2 Nr. 2 WHG n.F. erfüllt. Wenn das Landratsamt hofft, die Defizite des zweiten Spiegelstrichs des § 3 Abs. 1 Nr. 5.1 im Rahmen einzelfallbezogener wasserrechtlicher Gestattungsverfahren und unter Rückgriff auf die Befugnisse "auffangen" zu können, die das allgemeine Wasserrecht zur Verfügung stellt, so bestätigt es ferner mittelbar selbst, dass die von ihm gewählte Ausgestaltung nicht geeignet ist, die gesetzliche Zweckbestimmung einer Wasserschutzgebietsverordnung zu verwirklichen (nämlich zum Einen einen über den gesetzlichen flächendeckenden Grundwasserschutz hinausgehenden Schutz solcher Wasservorkommen zu gewährleisten, die aus Gründen des öffentlichen Wohls, nämlich der öffentlichen Trinkwasserversorgung, gesteigerter Vorsorge bedürfen, und die Behörde zum Anderen der Notwendigkeit zu entheben, im Einzelfall den Nachweis der Gefährlichkeit eines bestimmten Vorhabens oder Verhaltens führen zu müssen). Darüber hinaus ist zu bedenken, dass der zweite Spiegelstrich des § 3 Abs. 1 Nr. 5.1 der Verordnung auch deshalb keinen Bestand haben kann, weil diese Bestimmung in Verbindung mit den Verlautbarungen, die das Landratsamt in Zusammenhang mit dem Normerlass gegenüber der Öffentlichkeit abgegeben hat, potentiell Betroffenen die wasserrechtliche Zulässigkeit bautechnischer Lösungen suggeriert, deren Grundwasserschädlichkeit sich - die korrekte Handhabung des § 12 Abs. 1 Nr. 1 WHG n.F. unterstellt - alsdann in einem wasserrechtlichen Gestattungsverfahren herausstellen müsste. Diese Regelung ist demnach geeignet, bei den Normadressaten Fehlvorstellungen über das in der jeweiligen Situation Erlaubte hervorzurufen, und damit gerade nicht geeignet, zu dem erforderlichen Grund- und Trinkwasserschutz beizutragen.

Kommt es - womit gerade bei verfahrensfreien Vorhaben im Sinn von Art. 57 BayBO gerechnet werden muss - nicht zu einem Gestattungsverfahren nach § 8 Abs. 1 i.V.m. § 9 Abs. 2 Nr. 2 WHG n.F., weil die Wasserrechtsbehörde von der Verwirklichung des letztgenannten Benutzungstatbestandes keine Kenntnis erlangt oder sie sich der Einschlägigkeit dieser Bestimmung (z.B. wegen fehlender Unterrichtung über den an Ort und Stelle zu erwartenden höchsten Grundwasserstand) nicht bewusst ist, besteht die Gefahr, dass der rechtswidrige Zustand und die von ihm ausgehenden Beeinträchtigungen des Grund- und Trinkwassers auf Dauer bestehen bleiben. Gleiches gälte, falls die Wasserrechtsbehörde im Wissen um die einschlägigen tatsächlichen Gegebenheiten die Einholung einer Erlaubnis oder Bewilligung nach § 8 Abs. 1 WHG n.F. nicht erzwingen oder ein von § 9 Abs. 2 Nr. 2 WHG n.F. erfasstes Verhalten nicht unterbinden würde. Sollte es zu einem Gestattungsverfahren kommen und eine Erlaubnis oder Bewilligung gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 1 WHG n.F. versagt werden müssen, da das in Frage stehende Bauvorhaben (ggf. im Vertrauen auf die Richtigkeit der um die Jahresmitte 2009 erfolgten Verlautbarungen des Landratsamts) ohne die zum Schutz des Grund- und Trinkwassers erforderlichen Vorkehrungen verwirklicht wurde und es deshalb schädliche Gewässerveränderungen erwarten lässt, können sich hieraus - zumal nach bereits erfolgter Errichtung der baulichen Anlage - erhebliche wirtschaftliche Nachteile für den Betroffenen ergeben. Die im zweiten Spiegelstrich des § 3 Abs. 1 Nr. 5.1 der Verordnung enthaltene Regelung beschwört deshalb unter einer Mehrzahl von Gesichtspunkten gravierende Beeinträchtigungen sowohl von Erfordernissen des Gemeinwohls als auch der Belange betroffener Privatpersonen herauf.

2.4.3 Der zweite Spiegelstrich des § 3 Abs. 1 Nr. 5.1 der Verordnung gewährleistet auch nicht, dass in den Schutzzonen III A und III B zu errichtende oder zu erweiternde bauliche Anlagen, die nicht gemäß Art. 57 BayBO verfahrensfrei sind, in einer Weise ausgestaltet werden, die Gefährdungen des Grund- und Trinkwassers ausschließt.

2.4.3.1 Soweit derartige Vorhaben nach Art. 58 BayBO vom Erfordernis einer Baugenehmigung freigestellt sind, hat die Gemeinde gemäß Art. 58 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 BayBO zwar eine Fertigung der einzureichenden Unterlagen der Bauaufsichtsbehörde vorzulegen. Diese ist jedoch - ebenso wie die Gemeinde selbst - nicht verpflichtet, die Vereinbarkeit des Vorhabens mit dem einschlägigen öffentlichen Recht (umfassend) zu überprüfen (vgl. Taft in Mang/Simon, BayBO, Stand April 2008, Art. 58, Rd. 35 und 58; Molodovsky in Koch/Molodovsky/Famers, BayBO, Stand Mai 2011, Art. 58, Rn. 53 und 73; Dirnberger in Jäde/Dirnberger/Bauer/Weiß, Die neue Bayerische Bauordnung, Stand April 2009, Art. 58, Rn. 102 und 121). Bereits im Hinblick hierauf ist es unwahrscheinlich, dass die jeweilige Gemeinde oder die zuständige Bauaufsichtsbehörde - neben dem Landratsamt Unterallgäu kann auch das Landratsamt Ostallgäu mit in den Schutzzonen III A oder III B des inmitten stehenden Wasserschutzgebiets zu verwirklichenden Bauvorhaben befasst werden - aus solchem Anlass darauf dringen werden, dass die Gründungssohle der Anlage entweder den erforderlichen Mindestabstand zum höchsten Grundwasserstand einhält oder der Bauherr geeignete alternative Maßnahmen ergreift (z.B. besonders sorptionsfähiges Material einbaut).

Zudem erweist es sich als schädlich, dass § 3 Abs. 1 Nr. 5.1 der verfahrensgegenständlichen Verordnung die Kautelen, die bei der Errichtung oder Erweiterung baulicher Anlagen in den Schutzzonen III A oder III B ergriffen werden müssen, nicht in der gebotenen Eindeutigkeit benennt, was den Vollzug wesentlich erschwert. Unabhängig hiervon sähe sich jedenfalls das Landratsamt Unterallgäu, würde es sich aus Anlass konkreter Bauvorhaben nunmehr der Auffassung der Fachbehörde anschließen, dem Vorhalt ausgesetzt, in den ab dem 30. Juni 2009 an die Einwendungsführer gerichteten Schreiben einen für die Betroffenen dezidiert günstigeren Standpunkt vertreten zu haben. Die für den Vollzug des Wasserrechts derzeit zuständige Abteilungsleiterin des Landratsamts hat in der mündlichen Verhandlung zwar erklärt, bei einschlägigen Bauvorhaben werde das Wasserwirtschaftsamt gehört; es erscheine ihr unvorstellbar, dass sich das Landratsamt bei Bauvorhaben in der Weiteren Schutzzone III A des Wasserschutzgebiets über die fachliche Äußerung jener Behörde hinwegsetzen werde. Eine solche Erklärung vermag indes weder die Verfahrensgestaltung und die Entscheidungspraxis der Bauabteilungen der beiden zuständigen Landratsämter zu präjudizieren, noch lässt sie einen Rückschluss darauf zu, wie künftige Amtsträger in einschlägigen Fällen verfahren werden. Eine derartige Erklärung entfaltet keinerlei Rechtsbindungswirkung. Ob eine Wasserschutzgebietsverordnung den Vorgaben der Rechtsordnung genügt, ob sie namentlich das im konkreten Einzelfall gebotene Schutzniveau bewirkt, muss grundsätzlich aus ihr selbst heraus beurteilt werden.

2.4.3.2 Aus im Wesentlichen den gleichen Gründen, angesichts derer es nicht gewährleistet ist, dass die Erfordernisse des Grund- und Trinkwasserschutzes bei Vorhaben gewahrt sein werden, die gemäß Art. 58 BayBO vom Erfordernis einer Baugenehmigung freigestellt sind, ist auch nicht gesichert, dass die Bauaufsichtsbehörden in förmlichen Baugenehmigungsverfahren, soweit solche im Vorfeld der Errichtung oder Erweiterung baulicher Anlagen in den Schutzzonen III A und III B durchzuführen sind, auf die Beachtung der Forderungen des Wasserwirtschaftsamts dringen werden. Der Umstand, dass das Landratsamt Unterallgäu eigenem Bekunden zufolge (vgl. das behördeninterne Schreiben vom 16.11.2012) seit dem Inkrafttreten der verfahrensgegenständlichen Verordnung - jeweils mit Zustimmung des Wasserwirtschaftsamts - zwei Baugenehmigungen in der Schutzzone III A und eine Baugenehmigung in der Schutzzone II (sowie im Vorgriff auf diese Verordnung eine weitere Baugenehmigung für ein in die Zone III A fallendes Vorhaben) erteilt hat, lässt den Befund unberührt, dass die Verordnung als solche die bei der Errichtung und Erweiterung baulicher Anlagen in den Schutzzonen III A und III B gebotenen Schutzvorkehrungen nicht in der von Rechts wegen gebotenen Weise normiert.

2.5 Erschwerend kommt hinzu, dass § 3 Abs. 1 Nr. 5.1 weder eindeutige noch inhaltlich ausreichende rechtliche Vorgaben dafür aufstellt, welche Festsetzungen Bebauungspläne zu enthalten haben, die künftig für Gebiete erlassen werden, die (zum Teil) innerhalb der Zonen III A oder III B des Wasserschutzgebiets liegen.

Hierfür besteht ein dringendes Bedürfnis, weil sich das Wasserschutzgebiet auf ein am westlichen Rand von Altensteig liegendes Areal erstreckt, das im Flächennutzungsplan des Marktes Dirlewang teils als Dorfgebiet, teils als Wohnbaufläche dargestellt ist. Während die im Wasserschutzgebiet liegenden Grundstücke, die im Flächennutzungsplan als zu einem Dorfgebiet gehörend bezeichnet werden, ganz überwiegend bereits bebaut sind, befinden sich am westlichen Ortsrand von Altensteig noch mehrere unbebaute, im Wasserschutzgebiet liegende Grundstücke, für die der Flächennutzungsplan eine Wohnnutzung vorsieht. Sie sind so groß, dass sie parzelliert werden können und deshalb jeweils für eine Bebauung mit mehreren Einfamilien- oder Doppelhäusern in Betracht kommen (eine solche Nutzung kennzeichnet weithin die bereits bebauten, im Wasserschutzgebiet liegenden Gebiete am westlichen Ortsrand von Altensteig). Mit der Ausweisung von Baugebieten durch Bebauungsplan auf weiteren im Wasserschutzgebiet liegenden Flächen am westlichen Ortsrand von Altensteig ist u.a. deshalb zu rechnen, weil der erste Bürgermeister des Marktes Dirlewang im Erörterungstermin ausgeführt hat, Altensteig könne sich nur nach Westen hin entwickeln; die beabsichtigte Schutzgebietsfestsetzung ermögliche dort kaum noch die Ausweisung von Baugebieten. Auch der Marktgemeinderat von Dirlewang hat die Einwendungen, die er mit Beschluss vom 2. August 2004 gegen die Ausweisung des Wasserschutzgebiets erhoben hat, damit begründet, durch die geplante Verordnung werde die im Flächennutzungsplan vorgesehene bauliche Entwicklung behindert.

Unter rechtlichem Blickwinkel erscheint es deshalb geboten, dass bereits die Wasserschutzgebietsverordnung sowohl eindeutige als auch sachlich zutreffende Aussagen darüber enthält, welchen Anforderungen bauliche Anlagen im Interesse des Grund- und Trinkwasserschutzes genügen müssen, deren Errichtung aufgrund eines künftig zu erlassenden Bebauungsplans zulässig wird, weil nur so ausreichend gewährleistet ist, dass dieser Belang bei der Aufstellung eines Bebauungsplans gemäß § 1 Abs. 6 Nr. 7 Buchst. a und c BauGB ausreichend berücksichtigt wird. Aus diesen Bestimmungen folgt zwar, dass das Anliegen des Gewässerschutzes einen städtebaulich relevanten Belang darstellt, dem grundsätzlich unabhängig davon Bedeutung für die nach § 1 Abs. 6 BauGB vorzunehmende Abwägung zukommt, ob und inwieweit normative Regelungen mit spezifisch wasserschutzrechtlichem Gehalt Platz greifen. Ge- und Verbote, die sich aus einer auf der Grundlage des § 19 WHG a.F. erlassenen Wasserschutzgebietsverordnung ergeben, wirken sich in der Bauleitplanung aber darüber hinaus als eine Planungsschranke aus; sie stellen zwingendes Recht dar, über das die Gemeinde sich nicht hinwegsetzen darf (vgl. zu alledem BVerwG, B.v. 26.3.1993 - 4 NB 45/92 - NVwZ-RR 1993, 598/599).

Herausragende Bedeutung kommt den in einer Wasserschutzgebietsverordnung enthaltenen Aussagen vor allem auch deshalb zu, weil den Staatsbehörden kaum andere Möglichkeiten zu Gebote stehen, um (präventiv) sicherzustellen, dass von baulichen Anlagen, deren Errichtung ein Bebauungsplan in den Zonen III A oder III B eines Wasserschutzgebiets erlaubt, keine Gefahren für das Grund- und Trinkwasser ausgehen: Weder unterliegt ein aus einem Flächennutzungsplan entwickelter Bebauungsplan selbst einem Genehmigungserfordernis (vgl. § 10 Abs. 2 Satz 1 BauGB), noch bedürfen Bauvorhaben, die in seinem Geltungsbereich verwirklicht werden sollen, einer Baugenehmigung, sofern die in Art. 58 Abs. 2 Nr. 2 bis 4 BayBO aufgeführten weiteren Voraussetzungen erfüllt sind (vgl. zu dem Erfordernis, durch eine Wasserschutzgebietsverordnung die Belange des Grund- und Trinkwasserschutzes dann gegenüber der gemeindlichen Bauleitplanung zu wahren, wenn in dem von der Verordnung erfassten Gebiet mit der Ausweisung neuer Bebauungsplangebiete zu rechnen ist, ferner BayVGH, U.v. 13.6.1996 - 22 N 93.2863, 22 N 94.270, 22 N 94.1569 - BayVBl 1997, 111).

Die im zweiten Spiegelstrich des § 3 Abs. 1 Nr. 5.1 der Verordnung enthaltene Regelung trägt diesen Erfordernissen nicht Rechnung. Da der Markt Dirlewang als Einwendungsführer am Normerlassverfahren beteiligt war, muss davon ausgegangen werden, dass ihm die Auffassung des Landratsamts bekannt ist, die wasserdichte und auftriebssichere Ausbildung von Kellern reiche aus, um eine Gefährdung des Grund- und Trinkwassers auszuschließen. Aus den vorstehend dargestellten Gründen ist damit zu rechnen, dass das Landratsamt an diesem Standpunkt festhalten wird, wenn es in einem künftigen Verfahren über die Aufstellung eines Bebauungsplans gemäß § 4 Abs. 1 oder 2 BauGB zur Äußerung bzw. Stellungnahme aufgefordert werden wird. Es steht deshalb zu befürchten, dass in künftige Bebauungspläne Regelungen aufgenommen werden könnten, die die Errichtung oder Erweiterung baulicher Anlagen in den Zonen III A und III B unabhängig davon zulassen, ob deren Gründungssohle die erforderlichen Mindestabstände zum höchsten Grundwasserstand wahrt oder besonders sorptionsfähiges Auffüllungsmaterial eingebaut wird.

Bei alledem kann dahinstehen, ob der Antragsgegner gemäß § 7 BauGB gehalten war, für diejenigen Teile der Schutzzone III A, die im Flächennutzungsplan des Marktes Dirlewang als Bauflächen vorgesehen sind, die Ausweisung neuer durch Bebauungsplan festzusetzender Baugebiete zuzulassen. Keiner Entscheidung bedarf namentlich, ob das Landratsamt, das diesen Flächennutzungsplan am 27. November 2001 genehmigt hat, sich von einer hierdurch ggf. ausgelösten Bindung gemäß § 7 Satz 3 und 4 BauGB z.B. deshalb wieder hätte lösen können, weil es erst aufgrund der Mitteilung des Wasserwirtschaftsamtes vom 5. Februar 2008 davon Kenntnis erlangt hat, dass im Bereich von Altensteig das Grundwasser bis auf etwa 1 m unter die Geländeoberkante ansteigen kann. Denn aus einer ggf. zu bejahenden Pflicht zur Anpassung der Wasserschutzgebietsverordnung an den Flächennutzungsplan des Marktes Dirlewang würde allenfalls folgen, dass die Verordnung die Errichtung baulicher Anlagen in denjenigen Teilen des Wasserschutzgebiets, für die der Flächennutzungsplan eine künftige Nutzung als Bauland vorsieht, nicht schlechthin ausschließen darf (so zu Recht Kümper, UPR 2013, 9/13). Mit einer sich aus § 7 BauGB ergebenden Anpassungspflicht, der bei Erfüllung der Tatbestandsmerkmale dieser Norm grundsätzlich auch Wasserschutzgebietsverordnungen unterliegen (vgl. z.B. Gierke in Brügelmann, BauGB, Stand Oktober 2003, § 7 Rn. 75; Bielenberg/Runkel in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Februar 2000, § 7 Rn. 4) vereinbar wäre demgegenüber eine Wasserschutzgebietsverordnung, die die im Flächennutzungsplan zum Ausdruck kommende Konzeption der Gemeinde in einer Weise näher konkretisiert, die den inmitten stehenden fachlichen Erfordernissen Rechnung trägt (vgl. Paetow, UPR 1990, 321/323). § 7 BauGB schließt deshalb nicht die Aufnahme von Regelungen in eine Wasserschutzgebietsverordnung aus, die dazu bestimmt sind, die wasserrechtliche Unbedenklichkeit baulicher Anlagen und Nutzungen in einem Wasserschutzgebiet sicherzustellen.

3. Enthält eine Wasserschutzgebietsverordnung - wie hier der Fall - eine Bestimmung, die dazu angetan ist, das Entstehen neuer, zusätzlicher Gefahrenquellen für das Grund- und Trinkwasser zu eröffnen, weil sie in den Schutzzonen III A und III B die Errichtung und Erweiterung baulicher Anlagen unter Voraussetzungen zulässt, die dem Eindringen schädlicher Substanzen in das Grundwasser Vorschub leisten, so ist nicht nur diese Klausel selbst unwirksam. Die Errichtung und Erweiterung baulicher Anlagen als bedeutender Gefahrenherd für das Grundwasser gerade bei den hier vorliegenden hydrogeologischen Verhältnissen wäre dann überhaupt nicht eigens geregelt. In einem solchen Fall bricht "das die Beschränkungen rechtfertigende Gerüst der gesamten Verordnung zusammen" (Salzwedel, ZfW 1992, 397/401). Bestätigt wird dieses Ergebnis durch den Umstand, dass das Anliegen, Eigentümern von Grundstücken in den Schutzzonen III A und III B die Verwirklichung baulicher Vorhaben auch unter Hintansetzung der Erfordernisse des Grund- und Trinkwasserschutzes zu ermöglichen, ein zentrales Thema des Normaufstellungsverfahrens bildete. Kann die zu diesem Zweck geschaffene Regelung vor den Maßstäben der Rechtsordnung keinen Bestand haben, stünde eine Aufrechterhaltung der Verordnung im Widerspruch zum mutmaßlichen Willen der normsetzenden Stelle (vgl. zu diesem Gesichtspunkt OVG SH, U.v. 4.10.1995 - 2 K 2/94 - NuR 1996, 364/368).

4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 und 2 ZPO. Da die Beigeladenen beantragt haben, die Normenkontrollanträge abzulehnen, konnte ihnen nach § 154 Abs. 3 Halbs. 1 VwGO ebenfalls ein Teil der Verfahrenskosten auferlegt werden.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, da Zulassungsgründe im Sinn von § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.  

Beschluss

Der Streitwert wird auf 45.000 Euro festgesetzt.

Gründe

Die Entscheidung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG in Verbindung mit der Empfehlung in Abschnitt 1.1.3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ 2004, 1327).