Bayerischer VerfGH, Urteil vom 20.12.2012 - Vf. 25-VI-12
Fundstelle
openJur 2012, 132547
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Tenor

1. Die Verfassungsbeschwerde wird abgewiesen.

2. Dem Beschwerdeführer wird eine Gebühr von 750 € auferlegt.

Gründe

I.

Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Bayreuth vom 24. Oktober 2011 Az. B 4 K 09.337 und den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 7. Februar 2012 Az. 20 ZB 11.2948.

1. Der Beschwerdeführer ist Eigentümer eines Grundstücks in V.-T., das mit einem von ihm genutzten Wohnhaus bebaut ist. Auf der Grundlage ihrer Beitragssatzung für die Verbesserung der Entwässerungseinrichtung (BS-V/EE) vom 8. Juni 2000 setzte die Gemeinde V.-T. (im Folgenden: Gemeinde) mit Bescheid vom 22. November 2000 gegenüber dem Beschwerdeführer eine Vorauszahlung auf den Beitrag für die Verbesserung der Entwässerungseinrichtung in Höhe von 3.080,18 DM (1.574,87 €) fest.

Hiergegen legte der Beschwerdeführer Rechtsmittel ein und erhielt den zwischenzeitlich gezahlten Beitrag zurückerstattet, nachdem das von seinem Bruder betriebene Klageverfahren gegen einen auf dieselbe Satzung gestützten Beitragsbescheid wegen deren Nichtigkeit Erfolg hatte (Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Bayreuth vom 23. Juni 2004 Az. B 4 K 02.239 und Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 18. Januar 2005 Az. 23 B 04.2222).

2. Daraufhin erließ die Gemeinde am 2. März 2007 die Satzung für die öffentliche Entwässerungsanlage der Gemeinde (EWS) und die Beitrags- und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung der Gemeinde (BGS-EWS). Auf der Grundlage deren §§ 1 und 16 setzte die Gemeinde mit Bescheid vom 7. Dezember 2007 gegenüber dem Beschwerdeführer einen Herstellungsbeitrag für die Entwässerungseinrichtung in Höhe von 9.856,63 € fest, wobei ein bereits entrichteter Betrag von 4.148,48 € abgezogen wurde, sodass insgesamt eine Zahllast von 5.708,15 € bestand.

Das Landratsamt Bamberg wies den Widerspruch gegen diesen Bescheid mit Widerspruchsbescheid vom 26. März 2009 zurück.

3. Hiergegen erhob der Beschwerdeführer Klage zum Bayerischen Verwaltungsgericht Bayreuth, wobei er seine Einwände im Lauf des Verfahrens darauf konzentrierte, dass die BGS-EWS nur zulasten der Grundstücke des Beschwerdeführers und seiner Familienangehörigen erlassen worden sei, die sich wie er erfolgreich gegen die im Jahr 2000 erlassenen Beitragsbescheide zur Wehr gesetzt hätten. Während die zwischenzeitlich bestandskräftigen Bescheide gegen die übrigen Grundstückseigentümer auf der Grundlage der nichtigen BS-V/EE nur über Verbesserungen abgerechnet hätten, würden nunmehr – wie die Gemeinde einräume – ausschließlich die Kläger der früheren Verfahren auf der Grundlage der BGS-EWS hinsichtlich des gesamten Herstellungsaufwands herangezogen, wodurch sich die Beitragshöhe im Fall des Beschwerdeführers gegenüber dem aufgehobenen Bescheid vom 22. November 2000 versechsfacht habe.

Das Verwaltungsgericht wies die Klage mit dem angegriffenen Urteil vom 24. Oktober 2011 ab. Die Gemeinde verfüge mit der EWS und der BGS/EWS erstmals über gültiges Satzungsrecht, sodass der Bescheid eine Rechtsgrundlage habe und alle Investitionen in die Entwässerungseinrichtung der Gemeinde rechtlich Herstellungsaufwand im Sinn von Art. 5 Abs. 1 Satz 1 KAG darstellten.

Die BGS/EWS stelle auch keine verdeckte Einzelfallregelung dar; sie gelte für das gesamte Einrichtungsgebiet der Gemeinde und alle Beitragspflichtigen, die noch einen Beitrag zu entrichten hätten. Soweit der vom Beschwerdeführer nun verlangte Herstellungsbeitrag höher sei als der im Jahr 2000 festgesetzte Verbesserungsbeitrag bzw. die Vorauszahlung darauf, folge dies daraus, dass der Herstellungsbeitrag den gesamten Herstellungsaufwand für die Entwässerungseinrichtung beinhalte, während der frühere Verbesserungsaufwand nur einen Teil davon umfasst habe. Dem entsprechend seien die vom Beschwerdeführer bereits gezahlten Beiträge angerechnet und abgezogen worden. Der Umstand, dass nur der Beschwerdeführer und seine Verwandten Beitragsbescheide erhalten hätten und andere Grundstückseigentümer im Gemeindegebiet nicht, wirke sich nicht zugunsten des Beschwerdeführers aus. Denn selbst ein insoweit fehlerhafter Satzungsvollzug der Gemeinde verletze den Beschwerdeführer nicht in seinen Rechten. Die Rechtmäßigkeit eines Bescheids könne nämlich nicht an der Art und Weise des Vollzugs einer Beitrags- und Gebührensatzung gegenüber anderen Grundstückseigentümern gemessen werden.

4. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof lehnte den Antrag auf Zulassung der Berufung mit dem angegriffenen Beschluss vom 7. Februar 2012, dem Prozessbevollmächtigten des Beschwerdeführers zugestellt am 22. Februar 2012, ab. Die Gemeinde sei gehalten gewesen, durch die Beitrags- und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung vom 2. März 2007 gültiges Satzungsrecht zu schaffen, weil erst mit Inkrafttreten einer gültigen Abgabesatzung die Beitragspflicht begründet werde. Da die Gemeinde keine Übergangsregelung geschaffen habe, wären grundsätzlich die Altanschließer nach neuem Satzungsrecht nochmals zu veranlagen und früher geleistete Beiträge lediglich anzurechnen gewesen. Der Umstand, dass die Gemeinde ihre Abgabesatzung so nicht vollziehe, sondern nur diejenigen Grundstückseigentümer zu Beiträgen unter Anrechnung bisher geleisteter Zahlungen heranziehe, die gegen einschlägige Abgabenbescheide geklagt und deren Aufhebung im Rechtsbehelfsverfahren erreicht hätten, führe weder zur Rechtswidrigkeit des Beitragsbescheids noch zur Nichtigkeit der zugrunde liegenden Abgabesatzung. Ein möglicherweise fehlerhafter Vollzug der Beitragssatzung gegenüber anderen Grundstückseigentümern im Gemeindegebiet verletzte den Beschwerdeführer nicht in seinen Rechten, da er keinen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht habe.

Von einer unzulässigen Einzelfallregelung durch die BGS/EWS vom 2. März 2007 hinsichtlich des Beschwerdeführers könne keine Rede sein. Die BGS/EWS schaffe erstmals gültiges Satzungsrecht auch für die Veranlagung von Neuanschließern an die Entwässerungseinrichtung der Gemeinde und für die Fälle einer Nacherhebung wegen Mehrung von Grundstücks- oder Geschossflächen. Schon deswegen könne unter dem Gesichtspunkt eines strukturellen Vollzugsdefizits nicht auf die Nichtigkeit dieser Abgabesatzung im Beitragsteil geschlossen werden.

II.

1. Mit seiner am 22. März 2012 eingegangenen Verfassungsbeschwerde, ergänzt durch Schreiben vom 7. April und 26. Mai 2012, rügt der Beschwerdeführer Verstöße gegen den Gleichheitssatz (Art. 118 Abs. 1 BV), das Rechtsstaatsgebot (Art. 3 Abs. 1 BV), das Recht auf allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 101 BV) und das Eigentumsgrundrecht (Art. 103 Abs. 1 BV). Das angegriffene Urteil des Verwaltungsgerichts hat der Beschwerdeführer erst mit Schreiben vom 26. Mai 2012 übermittelt.

In seiner Begründung wendet sich der Beschwerdeführer sowohl gegen die BGS/EWS als auch gegen deren Vollzug.

Die Gemeinde habe den Herstellungsbeitrag aufgrund der BGS/EWS nur von ihm und den übrigen Klägern in den Verfahren gegen Bescheide auf der Grundlage der nichtigen BS-V/EE erhoben. Alle anderen Grundstückseigentümer seien zu den neu berechneten Beiträgen nicht herangezogen worden, sodass die BGS/ EWS ihrer Wirkung nach eine „lex E.“ sei. Die Satzung solle ausschließlich dem Zweck dienen, seine Familie und ihn zu Herstellungsbeiträgen heranzuziehen, und sei damit eine verkappte Einzelfallregelung, auch wenn sie eine abstrakt-generelle Form wahre. Die Form einer Satzung sei missbräuchlich gewählt worden, um eine formal richtige Grundlage für die Inanspruchnahme des Beschwerdeführers zu erhalten.

Als unzulässige Einzelfallregelung sei die BGS/EWS nichtig. Dass sich Verwaltungsgericht und Verwaltungsgerichtshof in den angegriffenen Entscheidungen ebenso wie zuvor die Gemeinde und die Widerspruchsbehörde auf diese Satzung gestützt hätten, verstoße gegen das in Art. 3 Abs. 1 BV verankerte Rechtsstaatsgebot. Mangels wirksamer Rechtsgrundlage für den Bescheid verstießen die angegriffenen Entscheidungen auch gegen das Eigentumsgrundrecht (Art. 103 Abs. 1 BV) und die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 101 BV) des Beschwerdeführers.

Die konkrete Anwendung der BGS/EWS durch die Gemeinde verstoße ebenfalls gegen den aus Art. 118 Abs. 1 BV folgenden Gleichheitsgrundsatz. Es sei weder mit dem Gleichbehandlungsgebot noch mit dem Rechtsstaatsprinzip vereinbar, dass die Gemeinde nur von einzelnen Grundstückseigentümern willkürlich Herstellungsbeiträge erhebe und dieses Vorgehen auch noch von der Widerspruchsbehörde und den Verwaltungsgerichten akzeptiert werde. Es gebe nämlich keinen sachlichen Grund dafür, dass ausschließlich er und die ehemals erfolgreichen anderen Kläger zu Herstellungsbeiträgen herangezogen würden. Der Umstand, dass die übrigen Grundstückseigentümer in der Gemeinde die früheren Verbesserungsbeitragsbescheide bestandskräftig hätten werden lassen, rechtfertige nicht, sie anders zu behandeln als ihn und seine Familie. Da eine Erhebung der Herstellungsbeiträge bei den anderen Grundstückseigentümern wegen Ablaufs der Festsetzungsfrist nicht mehr möglich sei, würde ohne einen Verzicht auf eine Beitragserhebung ihm gegenüber die Ungleichbehandlung dauerhaft fortbestehen. Die Praxis der „Beitragsnichterhebung“ gegenüber den anderen Grundstückseigentümern wirke sich auf die Rechtmäßigkeit der Beitragserhebung gegenüber dem Beschwerdeführer aus. Dem Gleichheitsgebot des Art. 118 Abs. 1 BV könne nur dadurch Rechnung getragen werden, dass diesem der Vorrang gegenüber der Gesetzesbindung der Verwaltung (mit Blick auf den Satzungsvollzug dem Beschwerdeführer gegenüber) eingeräumt werde.

Das Verwaltungsgericht und der Verwaltungsgerichtshof hätten die Besonderheiten seines Falls nicht ausreichend gewürdigt und seien zu Entscheidungen gekommen, die mit dem Gleichheitsgebot nicht in Einklang zu bringen seien. Denn nur wenn positiv festgestellt sei, dass die Gemeinde durch die Nichtheranziehung der anderen Grundstückseigentümer rechtswidrig gehandelt habe, könne man sich auf den allgemeinen Grundsatz „Keine Gleichbehandlung im Unrecht“ berufen. Wenn aber die Rechtswidrigkeit nicht feststehe, seien gleiche Sachverhalte gleich zu behandeln. Der Verwaltungsgerichtshof habe daher den Gleichheitsgrundsatz des Art. 118 Abs. 1 BV fehlerhaft angewandt, weil er über die Rechtswidrigkeit der „Beitragsnichterhebung“ nicht abschließend entschieden habe.

2. Das Bayerische Staatsministerium des Innern hatte Gelegenheit zur Stellungnahme.

III.

1. Der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde steht nicht entgegen, dass der Beschwerdeführer die von ihm gerügte Verletzung des Grundrechts auf Eigentum (Art. 103 Abs. 1 BV) und der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 101 BV) darauf stützt, dass die den angegriffenen Entscheidungen zugrunde gelegte BGS/EWS nichtig sei. Zwar können gemäß Art. 120 BV, Art. 51 Abs. 1 VfGHG nur Handlungen oder Unterlassungen einer Behörde oder eines Gerichts, nicht aber Rechtsnormen Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde sein. Ist jedoch, wie hier, die Anwendung einer Rechtsvorschrift auf einen bestimmten Sachverhalt streitig, so ist die Rechtmäßigkeit der Norm lediglich Vorfrage, nicht Prüfungsgegenstand der Verfassungsbeschwerde. Ihre Verfassungsmäßigkeit ist inzident zu überprüfen (vgl. Art. 3 Abs. 3 VfGHG), da eine Entscheidung im Einzelfall, die auf der Anwendung einer verfassungswidrigen Norm beruhen würde, ebenfalls verfassungswidrig wäre (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 15.12.1988 = VerfGH 41, 140/145; VerfGH vom 16.12.1992 = VerfGH 45, 157/161; VerfGH vom 14.12. 2011).

2. Soweit der Beschwerdeführer eine Verletzung des Rechtsstaatsprinzips (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV) rügt, ist die Verfassungsbeschwerde hingegen unzulässig, da das Rechtsstaatsprinzip keine subjektiven verfassungsmäßigen Rechte verbürgt und eine Verfassungsbeschwerde deshalb darauf nicht gestützt werden kann (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 29.6.2004 = VerfGH 57, 62/65; VerfGH vom 12.7.2012).

3. Gegen die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde bestehen ferner insoweit Bedenken, als der Beschwerdeführer das angegriffene Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Bayreuth erst nach Ablauf der Frist des Art. 51 Abs. 2 Satz 2 VfGHG vorgelegt hat.

Denn nach Art. 51 Abs. 1 Satz 1 VfGHG gehört zur Zulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde, dass das verfassungsmäßige Recht, dessen Verletzung geltend gemacht wird, innerhalb der Verfassungsbeschwerdefrist des Art. 51 Abs. 2 Satz 2 VfGHG genau bezeichnet und die behauptete Verletzung verfassungsmäßiger Rechte im Einzelnen dargelegt wird. Dazu ist nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs der Vortrag des wesentlichen Sachverhalts erforderlich, aus dem die Rechtsverletzung hergeleitet wird. Hierzu gehört regelmäßig die Vorlage der angegriffenen Entscheidungen, damit der Verfassungsgerichtshof in die Lage versetzt wird, ohne Rückgriff auf die Akten des Ausgangsverfahrens allein aufgrund der Beschwerdeschrift und der ihr beigefügten Anlagen zu prüfen, ob der geltend gemachte Verfassungsverstoß nach dem Vortrag des Beschwerdeführers zumindest möglich erscheint (VerfGH vom 26.7.2012).

Ob die Verfassungsbeschwerde diesen Anforderungen trotz der verspäteten Vorlage des erstinstanzlichen Urteils genügt, kann aber dahingestellt bleiben, da sie jedenfalls unbegründet ist.

IV.

Die angegriffenen Entscheidungen verletzen den Beschwerdeführer nicht in seinen Grundrechten aus Art. 101, 103 Abs. 1 und Art. 118 Abs. 1 BV.

Gerichtliche Entscheidungen können im Verfassungsbeschwerdeverfahren nur in engen Grenzen überprüft werden. Der Verfassungsgerichtshof ist kein Rechtsmittelgericht; es ist nicht seine Aufgabe, fachgerichtliche Entscheidungen allgemein auf die Richtigkeit der tatsächlichen Feststellungen, der Auslegung der Gesetze und ihrer Anwendung auf den konkreten Fall zu kontrollieren. Im Rahmen der Verfassungsbeschwerde ist nur zu prüfen, ob das Gericht gegen die vom Beschwerdeführer bezeichneten Normen der Bayerischen Verfassung verstoßen hat, die ein subjektives Recht verbürgen. Hinsichtlich der Anwendung von Landesrecht (hier des kommunalen Abgaberechts) ist zu prüfen, ob maßgebende Rechtssätze der Bayerischen Verfassung außer Acht gelassen wurden. Das ist der Fall, wenn das Gericht den Wertgehalt einer ein subjektives Recht verbürgenden Norm der Bayerischen Verfassung und ihre in das einfache Recht hineinwirkende Bedeutung – ihre Ausstrahlungswirkung – verkannt hat (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 15.7.2005 = VerfGH 58, 168/174; VerfGH vom 15.3.2007 = VerfGH 60, 58/ 61 f.; VerfGH vom 16.5.2011 Vf. 73-VI-10; VerfGH vom 26.5.2011).

Im Rahmen dieser eingeschränkten Prüfung kann ein Verfassungsverstoß durch die angegriffenen gerichtlichen Entscheidungen nicht festgestellt werden.

1. Soweit der Beschwerdeführer rügt, die angegriffenen Entscheidungen griffen in sein Grundrecht auf Eigentum (Art. 103 Abs. 1 BV) und seine allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 101 BV) ein, weil sie den ihn belastenden Bescheid auf der Grundlage der vom Beschwerdeführer für nichtig gehaltenen BGS/EWS für rechtmäßig erachten, ist kein Verfassungsverstoß ersichtlich.

Vorliegend bestehen keine Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der BGS/EWS. Bereits im Ausgangsverfahren hat der Beschwerdeführer seine Einwände gegen diese Satzung darauf beschränkt, dass sie eine unzulässige Einzelfallregelung darstelle. Sowohl das Verwaltungsgericht (S. 5 des angegriffenen Urteils) als auch der Verwaltungsgerichtshof (S. 5 des angegriffenen Beschlusses unter Verweis auf § 5 Abs. 6 und 7 BGS/EWS) haben dargelegt, dass es der Zweck der BGS/ EWS gewesen sei, erstmals gültiges Satzungsrecht auch für die Veranlagung von Neuanschließern an die Entwässerungseinrichtung der Gemeinde und für die Fälle einer Nacherhebung wegen Mehrung von Grundstücks- oder Geschossflächen zu schaffen, sodass unter dem Gesichtspunkt eines strukturellen Defizits ihres Vollzugs nicht auf die Nichtigkeit der Satzung selbst geschlossen werden könne.

Diese Auffassung begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Grundsätzlich führt ein gleichheitswidriger Vollzug einer Rechtsvorschrift nicht dazu, dass diese selbst verfassungsrechtlich zu beanstanden wäre. Allerdings hat das Bundesverfassungsgericht in den vom Verwaltungsgerichtshof zitierten Entscheidungen aus dem Bereich des Steuerrechts (BVerfG vom 27.6.1991 = BVerfGE 84, 239; BVerfG vom 9.3.2004 = BVerfGE 110, 94) die Möglichkeit anerkannt, dass ein in der rechtlichen Gestaltung des Erhebungsverfahrens angelegtes Vollzugsdefizit wegen Verletzung des Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG; Art. 118 Abs. 1 BV) zur Verfassungswidrigkeit der zu vollziehenden Norm selbst führen kann (BVerfGE 84, 239, Leitsätze 1 und 4; BVerfGE 110, 94, Leitsätze 1 und 2). Ein solcher Fall liegt allerdings nicht vor. Es ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass die BGS/EWS Erhebungsvorschriften enthielte, denen immanent wäre, dass der materielle Beitragsanspruch gegenüber den Betroffenen gleichsam zwangsläufig ungleichmäßig durchgesetzt würde. Ein schlichtes Unterlassen des gleichmäßigen Normvollzugs – sein Vorliegen unterstellt – führt jedoch nicht unter dem Gesichtspunkt des Gleichheitssatzes zur Verfassungswidrigkeit und damit zur Nichtigkeit der zu vollziehenden Norm.

2. Auch mit Blick auf den Vollzug der Satzung lässt sich eine Verletzung des Gleichheitssatzes (Art. 118 Abs. 1 BV) durch die angegriffenen Entscheidungen nicht feststellen.

Denn die Auffassung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, aus dem Gleichheitssatz ergebe sich kein Anspruch auf „Gleichbehandlung im Unrecht“ entspricht der ständigen Rechtsprechung sowohl des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. z. B. BVerwG vom 11.6.1986 = NVwZ 1986, 758) als auch des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfG vom 17.1.1979 = BVerfGE 50, 142/166; BVerfG vom 12.9. 2007 = NVwZ-RR 2008, 44/45). Auf der Grundlage dieser Rechtsprechung ist es verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass die Gerichte dem möglicherweise fehlerhaften bzw. fehlenden Vollzug der Beitragssatzung vom 2. März 2007 durch die Gemeinde gegenüber anderen Grundstückseigentümern im Ausgangsverfahren keine weitere Bedeutung beigemessen haben.

Auch die Rüge des Beschwerdeführers, der Verwaltungsgerichtshof hätte den Grundsatz „Keine Gleichheit im Unrecht“ falsch angewendet, weil er nicht positiv festgestellt habe, dass die – vom Beschwerdeführer vorgetragene – Nichtheranziehung der anderen Grundstückseigentümer rechtswidrig gewesen sei, greift nicht durch. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs (S. 4 des angegriffenen Beschlusses) zeigen nämlich, dass er die Frage, ob die anderen Grundstückseigentümer tatsächlich nicht zu Beiträgen herangezogen wurden, offengelassen hat. Für diesen Fall aber hat der Verwaltungsgerichtshof die Rechtswidrigkeit des Unterlassens eindeutig bejaht.

V.

Es ist angemessen, dem Beschwerdeführer eine Gebühr von 750 € aufzuerlegen (Art. 27 Abs. 1 Satz 2 VfGHG).