Bayerischer VerfGH, Urteil vom 29.10.2012 - Vf. 6-VII-12
Fundstelle
openJur 2012, 131739
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Tenor

Der Antrag wird abgewiesen.

Gründe

I.

Gegenstand der Popularklage sind § 6 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 7 sowie § 10 Abs. 1 Satz 3 der Verordnung über kommunale Namen, Hoheitszeichen und Gebietsänderungen (NHGV) vom 21. Januar 2000 (GVBl S. 54, BayRS 2020-5-1-I), § 8 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung zur Ausführung des Gesetzes über das Wappen des Freistaates Bayern (AVWpG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. Dezember 1998 (GVBl 1999 S. 29, BayRS 1130-2-2-I), zuletzt geändert durch Gesetz vom 20. Juli 2011 (GVBl S. 307), sowie Nr. 2 Sätze 1 und 3 der Bekanntmachung über die Führung des Wappens des Freistaates Bayern (Wappen-Be-kanntmachung – Wap-Bek) vom 12. Oktober 1950 (GVBl S. 207, BayRS 1130-2-1-I), zuletzt geändert durch Bekanntmachung vom 6. November 2001 (GVBl S. 729).

Die angegriffenen Bestimmungen enthalten Regelungen, wie Dienstsiegel auszuführen sind, und ordnen an, dass sämtliche zur Verwendung von Dienstsiegeln befugten Stellen Bestellungen von Dienstsiegeln ausschließlich an das Bayerische Hauptmünzamt zu richten haben.

1. Die maßgeblichen Vorschriften der Verordnung über kommunale Namen, Hoheitszeichen und Gebietsänderungen (NHGV) vom 21. Januar 2000 (GVBl S. 54, BayRS 2020-5-1-I) haben folgenden Wortlaut:

§ 6Dienstsiegel

(3) 1Die Dienstsiegel sind als Prägesiegel (Trockensiegel oder Lacksiegel) oder als Farbdrucksiegel aus Metall auszuführen. ...

(7) Bestellungen von Dienstsiegeln und Siegelmarken sind ausschließlich an das Bayerische Hauptmünzamt zu richten.

§ 10Dienstsiegel vonVerwaltungsgemeinschaften, Zweckverbändenund Kommunalunternehmen

(1) 1Dienstsiegel von Verwaltungsgemeinschaften, Zweckverbänden und Kommunalunternehmen tragen im oberen Halbbogen die Umschrift „Bayern“, im unteren Halbbogen die Umschrift „Verwaltungsgemeinschaft ...“, „Zweckverband ...“ bzw. den Namen des Kommunalunternehmens in Anführungszeichen. … 3Im Übrigen gelten §§ 6 bis 9 entsprechend.

2. § 8 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung zur Ausführung des Gesetzes über das Wappen des Freistaates Bayern (AVWpG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. Dezember 1998 (GVBl 1999 S. 29, BayRS 1130-2-2-I), zuletzt geändert durch Gesetz vom 20. Juli 2011 (GVBl S. 307), lautet:

(1) 1Die Dienstsiegel sind als Prägesiegel (Trockensiegel oder Lacksiegel) oder als Farbdrucksiegel aus Metall auszuführen. …

3. Die Bestimmungen in Nr. 2 Sätze 1 und 3 der Bekanntmachung über die Führung des Wappens des Freistaates Bayern (Wappen-Bekanntmachung – Wap-Bek) vom 12. Oktober 1950 (GVBl S. 207, BayRS 1130-2-1-I), zuletzt geändert durch Bekanntmachung vom 6. November 2001 (GVBl S. 729), lauten:

2.1Bestellungen neuer Dienstsiegel und Siegelmarken sind ausschließlich an das Bayerische Hauptmünzamt, Zamdorfer Straße 92, 81677 München, zu richten. ... 3Die Verwendung anderweitig hergestellter Siegel und Siegelmarken, insbesondere von Gummisiegeln, ist untersagt.

II.

Die Antragstellerin ist ein auf die bayerische Verwaltung spezialisierter Fachverlag und vertreibt unter anderem einen aus Polyethylen bestehenden Siegelstempel zur Anbringung eines Änderungssiegels auf Personalausweisen.

Mit der Popularklage rügt die Antragstellerin, die angegriffenen Vorschriften des bayerischen Landesrechts verletzten das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit, das auch die Berufsfreiheit enthalte (Art. 101 BV), indem sie anordneten, dass Dienstsiegel im kommunalen und staatlichen Bereich generell aus Metall herzustellen seien. Dies wirke sich unmittelbar auf die berufliche Tätigkeit der Antragstellerin aus. Selbst wenn man die Bestimmungen lediglich als Berufsausübungsregelungen ansehe, fehle es ihnen an der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung durch Gemeinwohlgründe. Dies ergebe sich schon daraus, dass die Vorschriften anderer Bundesländer auch andere Materialien für Dienstsiegel zuließen. Siegel aus Metall seien zudem relativ schwer zu handhaben und auch nicht unter Sicherheitsaspekten geboten. Hinzu komme, dass Sozialversicherungsträger und private Bildungseinrichtungen mit Siegeln bzw. Stempeln aus Gummi arbeiteten.

Darüber hinaus verstießen die angegriffenen Vorschriften gegen Art. 55 Nr. 2 Satz 3 BV, weil es an der besonderen gesetzlichen Ermächtigung fehle. Es handle sich nicht um Ausführungsverordnungen im Sinn des Art. 55 Nr. 2 Satz 2 BV, weil ein vom Gesetzgeber nicht geregelter Bereich normiert und damit nicht nur ein vorgegebener Rahmen ausgefüllt werde. Zugleich liege ein Verstoß gegen den in Art. 70 Abs. 1 und 3 BV normierten Vorbehalt des formellen Gesetzes und gegen das Rechtsstaatsprinzip (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV) vor.

Weiter rügt die Antragstellerin, die Vorgabe an die bayerischen Gemeinden, nur Dienstsiegel aus Metall zu verwenden, verletze deren durch Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV garantiertes Recht auf kommunale Selbstverwaltung. Hinzu komme, dass dem Freistaat Bayern für den ebenfalls betroffenen Teilbereich der Jugendhilfe die Gesetzgebungskompetenz fehle, um eine Regelung zu erlassen, nach der Dienstsiegel von kreisfreien Gemeinden und Landkreisen aus Metall sein müssten bzw. Bestellungen ausschließlich an das Bayerische Hauptmünzamt zu richten seien. Denn diese Gebietskörperschaften hätten als örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe bundesgesetzlich geregelte Beurkundungsaufgaben zu erfüllen. Damit sei eine Verletzung des Rechtsstaatsprinzips (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV) gegeben.

Indem die beanstandeten Regelungen vorschrieben, dass die Bestellung von Dienstsiegeln und Siegelmarken beim Bayerischen Hauptmünzamt erfolgen müsse, legten sie ein staatliches Monopol fest. Dabei handle es sich um eine objektive Berufswahlregelung. Denn Privaten werde faktisch die Herstellung von Dienstsiegeln verwehrt, weil es keine Abnehmer gebe. Dies verletze ebenfalls die Berufsfreiheit, weil keine vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls vorhanden seien, die diesen Eingriff rechtfertigen könnten. Zudem verstoße das Monopol gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 118 Abs. 1 BV), weil für die Bevorzugung des Bayerischen Hauptmünzamts kein sachlicher Grund ersichtlich sei. Die Schaffung des Monopols kollidiere darüber hinaus mit Art. 55 Nr. 2 Satz 3, Art. 70 Abs. 1 und 3 sowie mit Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV.

Im Übrigen verstießen die Regelungen auch gegen Art. 77 Abs. 1 Satz 1 BV, weil sie dem Bayerischen Hauptmünzamt mit der Herstellung von Dienstsiegeln und Siegelmarken hoheitliche Aufgaben zuwiesen, wofür es eines formellen Gesetzes bedürfe.

III.

1. Der Bayerische Landtag hält die Popularklage für unzulässig, zumindest aber für unbegründet.

Das Interesse der Allgemeinheit an fälschungssicheren Dienstsiegeln sei vorrangig vor dem Recht der Antragstellerin am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb. Die Ausführungen der Antragstellerin zur Berufsfreiheit und zum Fehlen einer besonderen gesetzlichen Ermächtigung seien unzutreffend und bedingten deshalb keine Änderung der getroffenen rechtlichen Entscheidung.

2. Die Bayerische Staatsregierung hält die Popularklage teilweise für unzulässig und im Übrigen für unbegründet.

a) Soweit sich die Popularklage gegen Nr. 2 Sätze 1 und 3 Wap-Bek richte, sei sie unzulässig. Denn bei dieser Bestimmung handle es sich um eine Verwaltungsvorschrift und mithin nicht um eine Rechtsvorschrift im Sinn der Art. 98 Satz 4 BV, Art. 55 Abs. 1 Satz 1 VfGHG.

b) Im Übrigen sei die Popularklage unbegründet. Eine Verletzung der in der Popularklage gerügten Grundrechte oder des sonstigen Verfassungsrechts sei nicht erkennbar.

aa) Bei der Beschaffung von Dienstsiegeln handle es sich um fiskalische Hilfsgeschäfte, die dem Privatrecht unterfielen und für die daher keine unmittelbare Grundrechtsbindung der Verwaltung bestehe. Die angegriffenen Regelungen zu den zu beschaffenden Gegenständen und zur Zuständigkeit für deren Beschaffung griffen ohnehin nicht in den Schutzbereich der Berufsfreiheit ein. Denn diese gewähre keinen Anspruch darauf, dass der Staat Gegenstände erwerbe, die der von ihm für erforderlich gehaltenen Beschaffenheit nicht entsprächen.

Zudem obliege es dem Staat, die Modalitäten der Auftragsvergabe festzulegen. Im Zusammenhang mit der Bestellung von Dienstsiegeln übernehme das Bayerische Hauptmünzamt nur die hoheitliche Aufgabe der Qualitäts- und Ausführungskontrolle, vergebe die Aufträge zur Herstellung jedoch nach allgemeinem Vergaberecht an Dritte. Letztmals im Jahr 2005 sei eine öffentliche Ausschreibung für die Herstellung gravierter Siegel erfolgt. Mit der Herstellung von Klebesiegeln werde in Absprache mit dem bestellenden Siegelführer ein Unternehmen beauftragt, das sich verpflichte, das Siegelbild unverändert zu übernehmen, die gesetzlichen Anforderungen zur Materialbeschaffenheit einzuhalten und dem Bayerischen Hauptmünzamt einen Korrekturabzug vorzulegen. Es sei jedem Hersteller unbenommen, sich auf Ausschreibungen hin zu bewerben bzw. Angebote für Klebesiegel an die zuständige Stelle zu richten.

bb) Ein Verstoß gegen das Willkürverbot sei ebenfalls nicht ersichtlich. Denn für die angegriffenen Bestimmungen lägen gewichtige sachliche Gründe des Gemeinwohls vor. Dokumenten und Urkunden solle durch die Siegelung Rechtssicherheit verliehen werden. Die Festlegung des Materials für Dienstsiegel auf Metall diene diesem Zweck, weil Metall wegen seiner unveränderlichen Abdruckeigenschaften auch nach vielen Jahren noch eine genaue Echtheitsüberprüfung gewährleiste. Ein anderes, gleich beständiges Material gebe es nicht. Zudem bestehe bei Verwendung dieses Materials eine erhöhte Fälschungssicherheit.

Entgegen der Annahme der Antragstellerin befinde sie sich nicht in einer „Konkurrenzsituation“ zum Bayerischen Hauptmünzamt. Dieses fungiere vielmehr als Auftraggeber. Der Zweck der Regelung, dass Dienstsiegel beim Bayerischen Hauptmünzamt zu bestellen seien, bestehe darin, sicherzustellen, dass durch die Einschaltung dieser Institution nur fehlerfreie Dienstsiegel bei den siegelführenden Stellen Verwendung fänden. Dazu diene die Kontrolle durch das Bayerische Hauptmünzamt, das auch die Vernichtung von Siegeln vornehme und einem etwaigen Missbrauch von Dienstsiegeln vorbeuge. Ein milderes Mittel zur Gewährleistung der Funktion von Dienstsiegeln als Hoheitszeichen und Echtheitszeugnisse existiere nicht. Darin, dass in einzelnen Bundesländern andere Regelungen gälten, liege keine Ungleichbehandlung durch denselben Hoheitsträger.

cc) Art. 55 Nr. 2 Satz 3, Art. 70 Abs. 1 und 3 BV seien nicht verletzt, weil es sich bei den angegriffenen Vorschriften um Ausführungsverordnungen handle, die den Begriff des Dienstsiegels lediglich näher umschrieben. Ein Verstoß gegen Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV scheitere daran, dass der Kernbereich des kommunalen Selbstverwaltungsrechts weder angetastet noch ausgehöhlt werde und die Bestimmungen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügten.

Ohne Erfolg berufe sich die Antragstellerin zur Begründung einer Verletzung des Rechtsstaatsprinzips auf die bundesrechtlich geregelten Beurkundungsaufgaben im Bereich der öffentlichen Jugendhilfe. Denn Prüfungsmaßstab im Popularklageverfahren sei allein die Bayerische Verfassung. Ein insoweit einschlägiger schwerwiegender, besonders krasser und offenkundiger Verstoß gegen das Beurkundungsgesetz – nur ein solcher wäre relevant – sei nicht ersichtlich.

Schließlich verweise die Antragstellerin zu Unrecht auf Art. 77 Abs. 1 Satz 1 BV, weil diese Bestimmung nicht die zum Zeitpunkt des Erlasses der Bayerischen Verfassung bereits vorhandene Organisation der Staatsverwaltung – zu der das Bayerische Hauptmünzamt als für die Bestellung von Dienstsiegeln und Siegelmarken zuständige Stelle gehöre – erfasse. Insoweit handle es sich auch nicht um eine Zuständigkeitsregelung mit unmittelbarer Wirkung für den Bürger, für die es einer Regelung durch Gesetz bedürfte.

IV.

Die Popularklage ist unzulässig.

1. Soweit sie sich gegen Nr. 2 Sätze 1 und 3 Wap-Bek richtet, folgt die Unzulässigkeit bereits daraus, dass es sich bei diesen Bestimmungen nicht um mit der Popularklage überprüfbare Rechtsvorschriften handelt.

Nach Art. 98 Satz 4 BV, Art. 55 Abs. 1 VfGHG hat der Verfassungsgerichtshof Gesetze und Verordnungen für nichtig zu erklären, die ein Grundrecht verfassungswidrig einschränken. Die Verfassungswidrigkeit kann jedermann durch Beschwerde (Popularklage) geltend machen. Gesetze und Verordnungen im Sinn des Art. 98 Satz 4 BV sind alle Rechtsvorschriften des bayerischen Landesrechts. Mit der Popularklage angreifbare Rechtssätze sind abstrakt-generelle Vorschriften, die sich an Rechtssubjekte wenden und mit unmittelbarer Außenwirkung für den Bürger Rechte und Pflichten begründen, ändern oder aufheben. An dieser Rechtsnormqualität fehlt es Verwaltungsvorschriften. Bei diesen handelt es sich um interne Direktiven, die eine Behörde einer ihr nachgeordneten Stelle oder sich selbst gibt, um die Verwaltungspraxis in bestimmter Weise zu steuern, zu erleichtern oder zu verstetigen. Sie sind ausschließlich für die betroffenen Behörden bindend und entfalten keine unmittelbare Außenwirkung. Ob eine Regelung als Rechts- oder als Verwaltungsvorschrift zu qualifizieren ist, beurteilt sich zum einen nach ihrer Form, zum anderen nach ihrem Inhalt (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 9.2.1988 = VerfGH 41, 13/15; VerfGH vom 9.9.2002 = VerfGH 55, 123/127; VerfGH vom 8.7.2008 = VerfGH 61, 153/156).

Die Bekanntmachung über die Führung des Wappens des Freistaates Bayern (Wap-Bek) ist eine Verwaltungsvorschrift und kann daher nicht Gegenstand einer zulässigen Popularklage sein. Dass die Regelung im Bayerischen Gesetz- und Verordnungsblatt veröffentlicht wurde, führt nicht zwingend zu ihrer Einordnung als Rechtsvorschrift. Denn nach § 2 Abs. 1 der Bekanntmachung über die amtliche Veröffentlichung von Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Staatsregierung und der Staatsministerien (Veröffentlichungs-Bekanntmachung – VeröffBek) können Verwaltungsvorschriften der Staatsregierung oder des Ministerpräsidenten von besonderer Bedeutung im Gesetz- und Verordnungsblatt veröffentlicht werden (vgl. VerfGH 61, 153/157). Maßgeblich ist daher die inhaltliche Prüfung. Diese führt zur Einordnung als Verwaltungsvorschrift, weil die angegriffenen Bestimmungen keinerlei unmittelbare Außenwirkung entfalten, sondern sich ausschließlich an die staatlichen Stellen richten und für diese Anordnungen im Zusammenhang mit der Anschaffung und Verwendung von Dienstsiegeln und Siegelmarken treffen.

2. Im Übrigen ist die Popularklage unzulässig, weil den Ausführungen der Antragstellerin keine hinreichenden Anhaltspunkte für eine Verletzung der Grundrechte der Bayerischen Verfassung zu entnehmen sind.

a) Zu den prozessualen Voraussetzungen einer Popularklage gehört, dass der Antragsteller substanziiert darlegen muss, inwiefern die angefochtene Rechtsvorschrift nach seiner Meinung zu einer Grundrechtsnorm der Bayerischen Verfassung in Widerspruch steht (Art. 55 Abs. 1 Satz 2 VfGHG). Unzulässig ist die Popularklage, wenn und soweit eine als verletzt bezeichnete Norm der Verfassung kein Grundrecht gewährt. Sie ist weiter unzulässig, wenn zwar ein Grundrecht als verletzt gerügt wird, eine Verletzung der entsprechenden Norm nach Sachlage aber von vornherein nicht möglich ist, weil der Schutzbereich des angeblich verletzten Grundrechts durch die angefochtene Rechtsvorschrift nicht berührt wird. Eine substanziierte Grundrechtsrüge liegt nicht schon dann vor, wenn ein Antragsteller lediglich behauptet, dass die angefochtene Rechtsvorschrift nach seiner Auffassung gegen Grundrechtsnormen der Bayerischen Verfassung verstößt. Der Antragsteller muss seinen Vortrag vielmehr so präzisieren, dass der Verfassungsgerichtshof beurteilen kann, ob der Schutzbereich der bezeichneten Grundrechtsnorm berührt ist. Die zur Überprüfung gestellten Tatsachen und Vorgänge müssen dies zumindest als möglich erscheinen lassen (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 21.7.2011 = BayVBl 2011, 695; VerfGH vom 4.5.2012; VerfGH vom 23.8.2012).

b) Diesen Anforderungen wird die Popularklage nicht gerecht.

aa) Es ist nicht ersichtlich, dass der Schutzbereich der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 101 BV) in ihrer Ausformung als Berufsfreiheit durch die angegriffenen Regelungen berührt wäre.

(1) Die Zulässigkeit von Rügen und Anträgen im Normenkontrollverfahren lässt sich nur beurteilen, wenn feststeht, ob die jeweilige Regelung überhaupt den Inhalt hat, der als verfassungswidrig beanstandet wird. Die angegriffenen Regelungen sind deshalb zunächst auszulegen und ihr einfachrechtlicher Anwendungs- und Wirkungsbereich zu ermitteln (vgl. VerfGH vom 14.7.1994 = VerfGH 47, 165/171; VerfGH vom 5.5.2003 = VerfGH 56, 75/82).

Die Antragstellerin verweist zur Begründung ihrer Rüge u. a. darauf, dass es keine Rechtfertigung dafür gebe, Dienstsiegel ausschließlich durch das Bayerische Hauptmünzamt, nicht aber durch private Anbieter herstellen zu lassen. Damit verkennt sie bereits den Regelungsgehalt der insoweit angegriffenen Bestimmungen. Diese ordnen keineswegs eine Herstellung durch das Bayerische Hauptmünzamt an, sondern regeln lediglich den Weg der von siegelführenden Stellen vorzunehmenden Bestellungen. Tatsächlich tritt das Bayerische Hauptmünzamt insoweit auch nur als die staatliche Stelle auf, die die Ausschreibungen und die Vergabe vornimmt. Darüber hinaus beanstandet die Antragstellerin die Vorgaben zur Beschaffenheit der Dienstsiegel.

(2) Das Grundrecht der Handlungsfreiheit umfasst den beruflichen und wirtschaftlichen Bereich mit und schützt auch die entsprechende Betätigung von privaten Wirtschaftsunternehmen. Art. 101 BV verbürgt nicht nur die Freiheit von ungesetzlichem Zwang, sondern setzt dem Normgeber selbst Schranken beim Erlass von Rechtsvorschriften, die in die Berufssphäre des Einzelnen eingreifen. Die zu Art. 12 Abs. 1 GG entwickelten Maßstäbe gelten im berufsrechtlichen Anwendungsbereich des Art. 101 BV entsprechend (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 18.12.2007 = VerfGH 60, 234/247; VerfGH vom 14.4.2011 = BayVBl 2011, 466/468).

Erfolgt die unternehmerische Berufstätigkeit am Markt nach den Grundsätzen des Wettbewerbs, wird die Reichweite des Freiheitsschutzes auch durch die rechtlichen Regeln mitbestimmt, die den Wettbewerb ermöglichen und begrenzen. Die Berufsfreiheit sichert in diesem Rahmen lediglich die Teilnahme am Wettbewerb nach Maßgabe seiner Funktionsbedingungen. Dagegen umfasst dieses Grundrecht keinen Anspruch auf Erfolg im Wettbewerb und auf Sicherung gegenwärtiger oder künftiger Erwerbsmöglichkeiten. Soweit der Staat sich als Nachfrager am Markt der Mittel des Wettbewerbs bedient, hat grundsätzlich auch er die allgemein geltenden Regelungen zu beachten, die Wettbewerb ermöglichen und begrenzen (vgl. BVerfG vom 26.6.2002 = BVerfGE 105, 252/265; BVerfG vom 13.6.2006 = BVerfGE 116, 135/152; Lindner in Lindner/Möstl/Wolff, Verfassung des Freistaates Bayern, 2009, RdNr. 18 zu Art. 101).

(3) Inwiefern die grundrechtlich geschützte Möglichkeit von Siegelherstellern, am Wettbewerb teilzunehmen, durch die angegriffenen Regelungen berührt sein soll, wird von der Antragstellerin nicht aufgezeigt und erschließt sich auch anderweitig nicht.

Durch die Anordnung, dass Dienstsiegel aus Metall herzustellen sind, wird die Wettbewerbsfreiheit nicht tangiert. Denn Art. 101 BV gibt keinen Anspruch darauf, dass die von staatlichen oder kommunalen Stellen benötigten Gegenstände – wie beispielsweise Dienstsiegel – von einer bestimmten, von einem Anbieter gewünschten und von ihm für geeignet erachteten Beschaffenheit und Qualität sein müssen. Vielmehr obliegt es insoweit dem Staat als Besteller, die Anforderungen der von ihm am Markt nachgefragten Güter zu definieren und zu bestimmen.

Erst wenn sich diese Anforderungen nach Ziel und Wirkung als staatliche Regulierung des Marktes im Sinn einer Beschränkung der Wettbewerbsteilnahme erweisen, können sie einen Eingriff in die Berufsfreiheit als geschütztes Grundrecht darstellen. Dies ist hier aber nicht der Fall, zumal die Herstellung von Dienstsiegeln aus Metall grundsätzlich jedem potenziellen Anbieter möglich ist.

Dass durch die Bestimmung, nach der Bestellungen von Dienstsiegeln ausschließlich an das Bayerische Hauptmünzamt zu richten sind, die Wettbewerbsfreiheit berührt ist, zeigt die Popularklage ebenfalls nicht auf. Diese Regelung bewirkt lediglich, dass die bayerischen siegelführenden Stellen und die Hersteller von Dienstsiegeln nicht in unmittelbaren geschäftlichen Kontakt treten, sondern stets das Bayerische Hauptmünzamt – als „Kontrollinstanz“ – zwischengeschaltet wird.

bb) Auch eine Verletzung des Art. 118 Abs. 1 BV ist schon ansatzweise nicht erkennbar.

(1) Die Antragstellerin moniert, die angegriffenen Regelungen stellten eine ungerechtfertigte Bevorzugung des Bayerischen Hauptmünzamts dar, indem sie zu dessen Gunsten letztlich ein Monopol für die Herstellung von Dienstsiegeln statuierten. Diese Rüge geht jedoch bereits deshalb ins Leere, weil – wie oben ausgeführt – durch die angefochtenen Regelungen gerade nicht angeordnet oder auch nur tatsächlich bewirkt wird, dass das Bayerische Hauptmünzamt die Dienstsiegel selbst herstellt.

(2) Auch im Übrigen wird ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz des Art. 118 Abs. 1 BV nicht aufgezeigt. Zwar hat jede staatliche Stelle bei ihrem Handeln, unabhängig von der Handlungsform und dem betroffenen Lebensbereich, die in dem Gleichheitssatz niedergelegte Gerechtigkeitsvorstellung zu beachten. Dieses Handeln ist anders als die in freiheitlicher Selbstbestimmung erfolgende Tätigkeit eines Privaten stets dem Gemeinwohl verpflichtet, dem eine willkürliche Ungleichbehandlung nicht dienen kann. Der staatlichen Stelle, die einen öffentlichen Auftrag vergibt, ist es daher verwehrt, das Verfahren oder die Kriterien der Vergabe willkürlich zu bestimmen. Jeder Mitbewerber muss eine faire Chance erhalten, nach Maßgabe der für den spezifischen Auftrag wesentlichen Kriterien und des vorgesehenen Verfahrens berücksichtigt zu werden. Eine Abweichung von solchen Vorgaben kann eine Verletzung des Art. 118 Abs. 1 BV bedeuten (vgl. BVerfGE 116, 135/153). Dass aber im Rahmen der durch das Bayerische Hauptmünzamt erfolgenden Auftragsvergabe an Private der Gleichheitssatz des Art. 118 Abs. 1 BV verletzt würde, ist nicht ersichtlich. Ein solcher Verstoß läge im Übrigen auch nicht in den angegriffenen Bestimmungen, sondern wäre allenfalls Folge der Verfahrensweise bei der Materialbeschaffung; dieser Vorgang kann mit der Popularklage jedoch nicht angegriffen werden (vgl. VerfGH vom 28.1.2003 = VerfGH 56, 1/4; VerfGH vom 17.5.2006 = VerfGH 59, 63/68; VerfGH vom 24.4.2007 = BayVBl 2007, 557 f.; VerfGH vom 9.8.2011; VerfGH vom 6.12.2011).

(3) Der Hinweis auf die in anderen Bundesländern zur Ausführung von Dienstsiegeln bestehenden Regelungen ist zur Darlegung eines Verstoßes des bayerischen Normgebers gegen Art. 118 Abs. 1 BV bereits im Ansatz nicht geeignet. Denn der Gleichheitssatz bindet den Gesetzgeber nur innerhalb seines Kompetenzbereichs. Er verlangt nicht, dass dieser seine Normen denen eines anderen Gesetzgebers angleicht (vgl. VerfGH vom 12.3.1963 = VerfGH 16, 32/44; VerfGH vom 5.2.1970 = VerfGH 23, 10/15; Lindner, a. a. O., RdNr. 33 zu Art. 118).

c) Auf die Rüge der Verletzung des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts (Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV) kann die Antragstellerin ihre Popularklage ebenfalls nicht in zulässiger Weise stützen. Insoweit handelt es sich nicht um ein Grundrecht, das dem Schutz des einzelnen Bürgers dient (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 19.4.2007 = VerfGH 60, 80/87; VerfGH BayVBl 2011, 695). Im Übrigen ist nicht ersichtlich, inwiefern die angegriffenen Regelungen dieses grundrechtsähnliche Recht der Gemeinden verletzen könnten.

Soweit sich die Antragstellerin zur Begründung ihrer Popularklage auf das Rechtsstaatsprinzip (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV) bezieht, ist dies keine in diesem Verfahren zulässige Rüge (vgl. VerfGH vom 22.10.1993 = VerfGH 46, 273/277; VerfGH vom 29.2.1996 = VerfGH 49, 21/22; VerfGH vom 17.8.2006 = VerfGH 59, 195/197). Nichts anderes gilt für die Ausführungen der Antragstellerin hinsichtlich der Grundsätze des exekutivischen Normerlasses (Art. 55 Nr. 2 Satz 2 und 3 BV), des Vorbehalts des formellen Gesetzes (Art. 70 Abs. 1 und 3 BV) und des organisatorischen Gesetzesvorbehalts (Art. 77 Abs. 1 Satz 1 BV), da diese Verfassungsbestimmungen ebenfalls keine subjektiven verfassungsmäßigen Rechte verbürgen. Auch Art. 55 Nr. 2 BV enthält objektives Recht und dient ebenso wie Art. 70 Abs. 1 und 3 BV der Konkretisierung des in Art. 5 BV normierten Gewaltenteilungsgrundsatzes, auf dessen Verletzung eine Popularklage nicht in zulässiger Weise gestützt werden kann (vgl. VerfGH vom 27.9.2001 = VerfGH 54, 104/106). Art. 77 Abs. 1 Satz 1 BV schließlich trifft als Organisationsnorm ebenfalls ausschließlich Regelungen aus dem Bereich des objektiven Rechts.

V.

Das Verfahren ist kostenfrei (Art. 27 Abs. 1 Satz 1 VfGHG).