VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 07.05.1993 - 8 S 2020/92
Fundstelle
openJur 2013, 8638
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1. Im Rahmen eines wasserrechtlichen Genehmigungsverfahrens für ein Bojenfeld sind für die Ausfüllung des unbestimmten Rechtsbegriffs Wohl der Allgemeinheit auch die Aussagen des Bodenseeuferplans heranzuziehen. Zwar folgt aus den Aussagen dieses Plans nicht bereits die Zulässigkeit eines Bojenfeldes an einer dort als geeignet bezeichneten Stelle. Da die Darstellung eines Bojenfeldes in diesem Plan aber das Ergebnis einer Abwägung ist, kann sie nur übergangen werden, wenn Tatsachen vorliegen, die einen Standort entgegen der allgemeinen (positiven) Abwägung als ungeeignet erscheinen lassen.

Tatbestand

Die Klägerin wendet sich gegen eine wasserrechtliche Anordnung zur Auflösung eines Bojenfeldes im sogenannten im see.

Zu Beginn der 70-er Jahre entstand im Flachwasserbereich der Gemarkung ein Bojenfeld des Wassersportclubs. Der Uferbereich liegt dort im Landschaftsschutzgebiet "seeufer" vom 1.8.1957 und im Osten teilweise außerdem im Naturschutzgebiet seeufer vom 10.9.1982.

Der seeuferplan see vom 13.2.1964 enthält zu den Bojenfeldern unter Nr. 3.3 folgende Aussage:

"Bojenliegeplätze sind grundsätzlich in Bojenfeldern mit einem gesicherten landseitigen Zugang zusammenzufassen; eine wesentliche Reduzierung ihrer Zahl ist anzustreben. Bojenfelder sind nur außerhalb der Schutzzone I und grundsätzlich außerhalb der Schutzzone II sowie außerhalb der engeren Schutzbereiche für die Trinkwasserentnahmestellen, jedoch nicht vor Naturschutzgebieten und Schilfbeständen zuzulassen. Die Belange der Bodendenkmalpflege sind zu berücksichtigen. Als Bereiche für Bojenfelder sind anzustreben: Gemeinden zwischen und ... -Ost ..."

Auf Antrag der Klägerin erteilte das Landratsamt mit Bescheid vom 12.12.1977 eine wasserrechtliche Genehmigung zum Ausbringen eines Bojenfeldes einschließlich der Erstellung eines Bootsanlegestegs vor den Grundstücken Flst. Nrn. 264 bis 272/1 unter Widerrufsvorbehalt und befristet bis 31.10.1980. Genehmigt wurde ein Bojenfeld mit einer Fläche von 75 X 60 m. Die Genehmigung wurde wiederholt - zuletzt mit Bescheid vom 20.4.1988 bis 31.10.1990 - verlängert. Dieser Bescheid enthielt als Nebenbestimmung Nr. 2: Das Bojenfeld ist nach Erstellung des Sportboothafens im Bereich, spätestens jedoch zum Abschluß der Wassersportsaison 1990 entsprechend dem Erlaß des Ministeriums für Umwelt vom 10.2.1988 aufzulösen."

Gegen diesen Bescheid legte die Klägerin am 19.5.1988 Widerspruch mit der Begründung ein, der im Bau befindliche Sportboothafen biete nicht genügend Platz zur Aufnahme sämtlicher Boote, die sich derzeit in der Umgebung in Bojenfeldern befänden, deshalb sei die Auflösung des Bojenfelds nicht hinnehmbar.

Den Widerspruch der Klägerin wies das Regierungspräsidium mit Widerspruchsbescheid vom 9.3.1990 zurück. In den Gründen führte es aus, die Aufnahme des Bojenfeldes in den Textteil des seeuferplans führe nicht zu seiner Zulässigkeit. Bei dem seeuferplan handle es sich um einen Regionalplan, der lediglich die Grundsätze und Ziele der Raumordnung und Landesplanung enthalte. Eine verbindliche Festlegung der einzelnen Bojenfelder sei dabei nicht getroffen worden. Die Festlegung ihrer Standorte bleibe den wasserrechtlichen Genehmigungsverfahren vorbehalten. Nach § 76 WG sei die Genehmigung zu versagen, wenn Gründe des Wohls der Allgemeinheit ihr entgegenstünden. Bei der Auslegung dieses unbestimmten Rechtsbegriffs seien zwar die Zielsetzungen des seeuferplans heranzuziehen, jedoch im Einzelfall auch Abweichungen möglich. Das gelte insbesondere dann, wenn die Ausweisung eines Bojenfeldes mit der Gesamtintention des Planes im Widerspruch stehe. Nach der Zielsetzung des Planes sollten Bojenfelder grundsätzlich nur außerhalb der Schutzzone II und in keinem Fall vor Naturschutzgebieten und innerhalb der Schutzzone I zugelassen werden. Innerhalb der Schutzzone II könnten Bojenfelder nur ausnahmsweise im öffentlichen Interesse gestattet werden. Da die Anlage von einem privaten Wassersportclub genutzt werde, diene sie in diesem Sinne nicht dem öffentlichen Interesse, sondern sei privatnützig und stehe damit letztlich einer breiteren Öffentlichkeit nicht zur Verfügung. Erschwerend komme im vorliegenden Fall hinzu, daß das Bojenfeld unmittelbar an die Schutzzone I mit einem dahinterliegenden Naturschutzgebiet angrenze. Dieser Bereich werde von Booten, die an den östlichsten Bojen lägen, direkt betroffen.

Am 17.4.1990 hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht Freiburg Klage erhoben. Zur Begründung hat sie wiederum darauf hingewiesen, daß das Bojenfeld im seeuferplan enthalten sei. Diese Ausweisung sei als punktuelle Regelung verbindlich. Die räumliche Festlegung der Flachwasserschutzzonen I und II könne demgegenüber allenfalls die Grenzen des Bojenfeldes, nicht aber seinen Bestand in Frage stellen. Sinn der Regionalplanung sei es auch, die den Begriff des Wohl der Allgemeinheit prägenden Interessengegensätze auszugleichen. Die Diskrepanz zwischen der steigenden Nachfrage nach Bootsliegeplätzen und den Belangen der Wasserwirtschaft und des Naturschutzes sei als ein Ergebnis der Verhandlungen der unteren Wasserbehörde und des Regionalverbands see mit den seeufergemeinden durch Ausweisung eines Bojenfeldes in mit einer bindenden Wirkung zum Ausgleich gebracht worden. Es entspreche auch nicht dem Sinn und dem Auftrag des seeuferplans, die Standorte der angegebenen Liegeplätze noch weiter einzuschränken. Einer wasserrechtlichen Genehmigung stünden somit keine zwingenden rechtlichen Hindernisse entgegen, sie stehe vielmehr im pflichtgemäßen Ermessen der Wasserbehörde. Diese habe als öffentliches Interesse auch die Bedeutung der Anlage für den Fremdenverkehr sowie ihren langjährigen Bestand zu berücksichtigen. Dem stehe nicht entgegen, daß die Anlage privatrechtlich von einem Verein betrieben werde. Notfalls sei sie bereit, die Anlage als öffentliche Einrichtung zu übernehmen. Der see sei ein schiffbares Gewässer, das nach der neuen seeschiffahrtsordnung auch dem Sportbootverkehr diene.

Der Beklagte ist der Klage unter Hinweis auf die Gründe des Widerspruchsbescheids entgegengetreten.

Das Verwaltungsgericht hat durch Urteil vom 23.6.1992 das beklagte Land verpflichtet, über den Genehmigungsantrag der Klägerin vom 8.1.1988 erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts, insbesondere hinsichtlich der Einräumung einer länger währenden Befristung, zu entscheiden und den Bescheid des Landratsamts vom 20.4.1988 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums vom 9.3.1990 aufgehoben, soweit diese dieser Verpflichtung entgegenstehen und soweit die Beseitigung des Bojenfeldes nach dem 31.10.1990 angeordnet worden ist.

In den Entscheidungsgründen hat es ausgeführt, die Klägerin habe einen Anspruch auf eine erneute Entscheidung über ihren Antrag auf Erteilung der begehrten wasserrechtlichen Genehmigung. Von dem Bojenfeld sei keine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit zu erwarten, die nicht durch Bedingungen oder Auflagen ausgeglichen werden könne. Dabei komme dem seeuferplan eine hervorragende Bedeutung zu, weil dieser für die Ausweisung von Bootsliegeplätzen eine umfassende Abstimmung der am seeufer miteinander konkurrierenden Nutzungsansprüche und Schutzerfordernisse darstelle. Dieser Plan sei das Ergebnis überfachlicher Planung, der eine bindende Vorentscheidung über alle wasserrechtlichen oder bau- und naturschutzrechtlichen Belange enthalte, soweit den Behörden eine Abwägung konkurrierender Belange oder ein Ermessen oder ein Beurteilungsspielraum eingeräumt sei. Diese landesplanerischen Zielsetzungen könnten sich auch unmittelbar im Einzelfall für eine behördliche Entscheidung auswirken. Diese verbindliche Wirkung des Regionalplans werde dadurch unterstrichen, daß er als Satzung festzustellen sei. Im seeuferplan werde auch der Standort als geeigneter Bereich für ein Bojenfeld genannt. In der Raumnutzungskarte zum seeuferplan werde dementsprechend innerhalb der Schutzzone II vor dem Schwimmbad durch ein Bojensymbol an der östlichen Grenze zur Schutzzone I der Standort für ein Bojenfeld ausgewiesen. Dies stelle in Verbindung mit der textlichen Begründung des Planes eine eindeutige sachliche und räumliche Konkretisierung der Erfordernisse der Raumordnung und der Landesplanung dar. Diese regionalplanerische Zielsetzung sei auch im Rahmen der Erteilung einer wasserrechtlichen Genehmigung zu Lasten und zu Gunsten eines Antragstellers zu berücksichtigen. Eine erhebliche Änderung dieser Sach- und Rechtslage sei seit Erlaß des Bodenseeuferplans nicht eingetreten. Soweit der Bodenseeuferplan eine weitere Verminderung der Bojenfelder vorsehe, handle es sich um eine planerische Absichtserklärung, die einer Umsetzung bedürfe. Davon sei bisher kein Gebrauch gemacht worden. Insbesondere rechtfertige der Ausbau des Hafens eine Abweichung nicht. Dieser stehe mit dem Bojenfeld in keinem unmittelbaren räumlichen Zusammenhang. Seine Ersatzfunktion sei zudem kapazitätsmäßig bereits für andere Bojenfelder erschöpft. Damit habe die Klägerin einen Rechtsanspruch auf Erteilung einer länger befristeten Genehmigung. Dabei dürfe ein Rahmen von etwa 15 bis 25 Jahren zugrundegelegt werden.

Gegen das ihm am 23.7.1992 zugestellte Urteil richtet sich die am 20.8.1992 eingelegte Berufung des beklagten Landes.

Es beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 23. Juni 1992 - 6 K 600/90 - zu ändern und die Klage abzuweisen.

Zur Begründung macht es ergänzend geltend, einem Anspruch der Klägerin auf Erteilung einer längerfristigen wasserrechtlichen Genehmigung stünden Gründe des Wohls der Allgemeinheit entgegen. Das Verwaltungsgericht habe die Aussagen des seeuferplans unzutreffend interpretiert. Oberster Grundsatz dieses Planes sei eine wesentliche Reduzierung der Bojenliegeplätze. Die ausdrückliche Erwähnung eines Bojenfeldes in diesem Plan bedeute keine abschließende Prüfung seiner Zulässigkeit an diesem Standort. Dies folge bereits aus der Rechtsnatur des seeuferplans als Regionalplan, der lediglich Grundsätze und Ziele der Raumordnung und Landesplanung beinhalte und keine verbindlichen Festsetzungen einzelner Standorte. Das Bojenfeld führe zu limnologischen und ökologischen Belastungen des sees. Im übrigen stelle die Auflösung des Bojenfelds eine zentrale Ausgleichsmaßnahme für den Bau des Hafens dar. Die Liegeplätze vor seien bei der Berechnung der Größe des Restbojenfelds berücksichtigt worden. Jedenfalls sei die vom Verwaltungsgericht angesprochene Befristung von 15 bis 25 Jahren unangemessen. Eine derartige Befristung widerspreche der Verwaltungspraxis und damit der Gleichbehandlung aller Bojenfelder am see.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung nimmt sie Bezug auf die Gründe des angefochtenen Urteils. Ergänzend macht sie geltend, zur Auslegung des Begriffs Wohl der Allgemeinheit sei auch das im seeuferplan erklärte allgemeine Ziel, den see für die Sportschiffahrt zu erhalten, zu berücksichtigen. § 76 WG sei im Sinne des Regionalplans und der dort getroffenen Festsetzungen zu interpretieren. Es sei unzulässig, eine Koppelung der Wasserrechtsverfahren bezüglich des Bojenfelds und des Hafens herzustellen.

Wegen des übrigen Vorbringens wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Der Senat hat im Uferbereich am Standort des Bojenfeldes einen Augenschein eingenommen. Hinsichtlich der dabei getroffenen Feststellungen wird auf die Niederschrift Bezug genommen.

Dem Senat lagen die Behördenakten des Landratsamts und des Regierungspräsidiums sowie die Akte des Verwaltungsgerichts Freiburg vor.

Gründe

Die zulässige Berufung ist nicht begründet.

Die allein noch den Gegenstand des Berufungsverfahrens bildende Nebenbestimmung Nr. 2 zum Bescheid des Landratsamts vom 20.4.1988 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten.

Gemäß § 82 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 WG haben die Wasserbehörde und das Amt für Wasserwirtschaft und Bodenschutz auf dem Gebiet der Wasserwirtschaft von dem einzelnen und dem Gemeinwesen Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht wird, und Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu beseitigen, soweit es im öffentlichen Interesse geboten ist. Die Wasserbehörde trifft zur Wahrnehmung dieser Aufgaben diejenigen Anordnungen, die nach pflichtgemäßem Ermessen erforderlich erscheinen (§ 82 Abs. 1 S. 2 WG).

Die Nebenbestimmung Nr. 2 ist am 31.10.1990 mit Ablauf der bis zu diesem Zeitpunkt befristeten wasserrechtlichen Genehmigung wirksam geworden. Damit ist das Bojenfeld ab diesem Zeitpunkt sowohl formell als auch materiell rechtswidrig geworden (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.2.1978 - 4 C 71.75 - DÖV 1978, 413; bestätigt durch Beschl. v. 28.2.1991 - 7 B 22.91 -).

Die angefochtene Beseitigungsanordnung ist aber mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht vereinbar. Danach darf die Wasserbehörde wegen der sich aus einer formellen Rechtswidrigkeit im Wasserrecht ergebenden materiellen Rechtswidrigkeit eine gestattungspflichtige, aber nicht gestattete Gewässerbenutzung nur untersagen, wenn sie vorher geprüft hat, ob die Möglichkeit einer Legalisierung besteht. Dies hat das Landratsamt zu Unrecht verneint.

Gemäß § 76 Abs. 1 S. 1 WG bedarf der wasserrechtlichen Genehmigung, wer in oder über dem Bett eines oberirdischen Gewässers oder an dessen Ufer Bauten oder sonstige Anlagen, die den Wasserabfluß, die Unterhaltung des Gewässers oder sonstige Belange der Wasserwirtschaft beeinflussen oder die Schiffahrt oder die Fischerei gefährden oder behindern können, errichten oder wesentlich ändern will. Diese Genehmigung ist gem. § 76 Abs. 3 S. 1 WG zu versagen, wenn von den beabsichtigten Unternehmen eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit zu erwarten ist, die nicht durch Bedingungen oder Auflagen verhütet oder ausgeglichen werden kann.

Bei dem Bojenfeld handelt es sich zwar um die Errichtung einer Anlage im Bett eines oberirdischen Gewässers, die Belange der Wasserwirtschaft beeinflußt, doch ist von dem Bojenfeld eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit nicht zu erwarten.

Für die Ausfüllung des unbestimmten Rechtsbegriffs Wohl der Allgemeinheit sind auch die Aussagen des seeuferplans zu den Bojenfeldern heranzuziehen. Zwar folgt - entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts - aus der Aussage in Ziff. 3.3 dieses Planes, wonach der Bereich für die Anlage eines Bojenfeldes geeignet ist, nicht bereits die Zulässigkeit des Bojenfeldes an dieser Stelle. Dies ergibt sich bereits aus der Rechtsnatur des seeuferplans als Teil des Regionalplans, der gem. § 8 Abs. 1 Landesplanungsgesetz nur die Grundzüge und Ziele der Raumordnung und Landesplanung enthält. Ziel der im Regionalplan enthaltenen flächendeckenden Planung ist nicht die verbindliche Einzelfallentscheidung. Diese muß dem Genehmigungsverfahren nach § 76 WG vorbehalten bleiben.

Die Darstellung eines Bojenfeldes im Bereich im seeuferplan ist andererseits aber auch das Ergebnis einer Abwägung zwischen der Schutzbedürftigkeit für den see und anderen raumordnerischen Erfordernissen, an der auch die untere Wasserbehörde maßgebend beteiligt war. Beruft sich diese im Rahmen eines wasserrechtlichen Genehmigungsverfahrens darauf, ein bestimmter Standort beeinträchtige entgegen der von ihr mitgetragenen Darstellung im seeuferplan das Wohl der Allgemeinheit, so muß sie dafür Tatsachen anführen, die entgegen der allgemeinen Abwägung den Standort als ungeeignet erscheinen lassen. Der allgemeine Hinweis auf die auch von der Rechtsprechung anerkannte Bedeutung der Flachwasserzonen für die Selbstreinigungskraft des sees und damit für die Gewässergüte und die Eignung des Sees als Trinkwasserquelle (vgl. Urt. des erk. Gerichtshofs v. 5.4.1990 - 5 S 1242/89 - VBlBW 1990, 389 u. des erkennenden Senats. v. 13.9.1991 - 8 S 1809/91 - VBlBW 1992, 183) reichen dafür nicht aus.

Der vom Senat eingenommene Augenschein hat ergeben, daß sich der Uferbereich, dem das den Gegenstand des Verfahrens bildende Bojenfeld vorgelagert ist, nicht in einem natürlichen Zustand befindet, sondern daß dort vielfältige und bestandsgeschützte Einrichtungen vorhanden sind, die auch auf die Flachwasserzone ausstrahlen. Dies gilt vornehmlich für die mit einer betonierten Zufahrt ausgestattete Slipanlage, die unter Berücksichtigung der Größe des ebenfalls vorhandenen Trockenlagerplatzes für Boote in der Zeit der Wassersportsaison stark genutzt wird. Ferner befinden sich in diesem Bereich ein öffentliches Strandbad mit Campingplatz sowie ein öffentlicher Grill- und Festplatz des Ortsteils Wegen dieser Anlage wird die Flachwasserzone in diesem Bereich durch Boote und Badegäste bereits jetzt freizeitmäßig genutzt, ohne daß deren Bestand und die Auswirkungen bei Erlaß der angefochtenen Beseitigungsanordnung berücksichtigt worden sind. Gegenüber diesen Nutzungen stellen das Ausbringen der Bojen und das jeweilige Anfahren der dort befestigten Boote keinen relevanten zusätzlichen Eingriff in die Flachwasserzone dar, der unter Berücksichtigung der Darstellung im seeuferplan zu einer Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit führen könnte.

Dies gilt auch dann, wenn der unbestimmte Rechtsbegriff des Wohls der Allgemeinheit neben den wasserwirtschaftlichen Belangen im engeren Sinne auch anderer Gesichtspunkte, wie den Naturschutz umfaßt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 5.4.1990 a.a.O. sowie BVerwG, Urt. v. 17.3.1989 - 4 C 30.88 - = DVBl. 1989, 1048). Derartige Beeinträchtigungen der Flachwasserzone durch das Bojenfeld werden in der Stellungnahme der Bezirksstelle für Naturschutz- und Landschaftspflege vom 26.8.1992 dargestellt. Doch geht die Stellungnahme davon aus, daß das Bojenfeld dem Naturschutzgebiet vorgelagert ist. Dies ist nicht zutreffend. Die angegebene Zahl von Wasservögeln bezieht sich auf den gesamten und nicht gerade auf den Standort des Bojenfeldes. Deshalb wird besonders auf die Vertreibung der Vögel durch Freizeitaktivitäten hingewiesen, die unter Berücksichtigung der oben näher beschriebenen Anlagen auch ohne das Bojenfeld dort bereits ausgeübt werden.

Die materielle Unzulässigkeit des Bojenfeldes folgt auch nicht aus der Nebenbestimmung Nr. 8 zur wasserrechtlichen Entscheidung des Landratsamts vom 20.2.1989 betreffend den Ausbau des Sportboothafens. Zwar wird dort die Auflassung des Bojenfeldes angeordnet, doch steht diese Anordnung unter dem Vorbehalt des Ergebnisses des vorliegenden verwaltungsgerichtlichen Verfahrens. Damit entfällt jeder verbindliche Regelungsgehalt dieser Nebenbestimmung.