VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.02.1992 - 1 S 2266/91
Fundstelle
openJur 2013, 8070
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1. Eine unzulässige Wahlbeeinflussung liegt auch dann vor, wenn die Wahlbeeinflussung nicht beabsichtigt ist, aber der aufgeschlossene Durchschnittswähler eine - mehrdeutige - Aussage als Wahlempfehlung zugunsten eines bestimmten Bewerbers verstehen wird.

Tatbestand

Am 3.3.1991 fand die Bürgermeisterwahl der Beigeladenen Ziff. 1 statt. Einzige Bewerber waren der Kläger und der bisherige Amtsinhaber, der Beigeladene Ziff. 2. Auf den Kläger entfielen 375 (28,9 %), auf den Beigeladenen Ziff. 2 875 (67,5 %) der abgegebenen Stimmen. Die Wahlbeteiligung betrug 49,9 %. Das Wahlergebnis wurde am 8.3.1991 öffentlich bekanntgemacht.

Am 12.3.1991 erhob der Kläger Einspruch gegen die Bürgermeisterwahl. Zur Begründung trug er vor, in dem auf dem Titelblatt des Amtsblatts der Beigeladenen Ziff. 1 vom 1.3.1991 erschienenen Wahlaufruf habe der Vorsitzende des Wahlausschusses unter anderem ausgeführt: "Für die Bewältigung der großen und schwierigen Zukunftsaufgaben ist es dringend geboten, daß die Bürgerinnen und Bürger der Gesamtgemeinde dem Bürgermeister durch ihr Votum das Vertrauen aussprechen". Da damit der amtierende Bürgermeister gemeint gewesen sei, halte er eine Wiederholung der Wahl für dringend geboten.

Das Landratsamt Sch H wies den Einspruch mit Bescheid vom 3.4.1991, dem Kläger zugestellt am 4.4.1991, als unbegründet zurück. Zur Begründung wurde ausgeführt, der Wahlaufruf könne nicht als einseitige Parteinahme zugunsten des seitherigen Amtsinhabers gewertet werden. In dem Aufruf sei die Aufforderung zu sehen, dem durch die Wahl zu wählenden Bürgermeister durch eine gute Wahlbeteiligung einen klaren Wählerauftrag zu geben. Das ergebe sich aus dem letzten Absatz. Die Absätze 1 und 2 befaßten sich mit dem Bürgermeister als Institution. Das folge vor allem im 1. Absatz aus dem Fettdruck der Worte "dem Bürgermeister" und im 2. Absatz aus der Hervorhebung der besonderen Verantwortung und Bedeutung des Bürgermeisteramtes. Dort sei auch ausdrücklich von zwei Bewerbern die Rede, so daß es eine verfehlte Interpretation sei, wenn man den 3. Absatz auf den derzeitigen Amtsinhaber bezogen auffasse.

Am 29.4.1991 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Stuttgart Klage erhoben mit dem Antrag, den Bescheid des Landratsamts Sch H vom 3.4.1991 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, die Bürgermeisterwahl in der Stadt K /J vom 3.3.1991 für ungültig zu erklären.

Der Beklagte hat Klagabweisung beantragt; die Beigeladenen haben keine Anträge gestellt.

Durch Urteil vom 27. Juni 1991 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben. In den Entscheidungsgründen ist ausgeführt: Der am 1.3.1991 veröffentlichte Wahlaufruf stelle eine unzulässige Wahlbeeinflussung im Sinne des § 32 Abs. 1 Ziff. 1 KomWG dar. Bei einer am Empfängerhorizont orientierten Auslegung der dort gewählten Formulierung könne das Inserat nur so verstanden werden, daß dem amtierenden Bürgermeister das Vertrauen ausgesprochen werden solle. Um dem Text die Bedeutung zu geben, die das Landratsamt ihm beimesse, hätte eine ausdrückliche Klarstellung in der Weise erfolgen müssen, daß lediglich der zukünftige, der in diesem Wahlgang zu wählende, Bürgermeister gemeint sei. Diese Einflußnahme sei auch geeignet gewesen, das Ergebnis der Wahl zu beeinflussen. Angesichts der geringen Anzahl von Wahlberechtigten (2.766) könne auch ein relativ gering verändertes Wahlverhalten eine höhere prozentuale Auswirkung haben.

Gegen das ihm am 25.7.1991 zugestellte Urteil hat der Beklagte am 21.8.1991 Berufung eingelegt. Zur Begründung trägt er vor: Der fragliche Wahlaufruf sei nicht als einseitige Parteinahme zugunsten des bisherigen Amtsinhabers zu werten. Ein unbefangener Leser könne insbesondere im Hinblick auf die Nennung von zwei Bewerbern nur zu dem Ergebnis kommen, daß hier dem zukünftigen Bürgermeister das Vertrauen ausgesprochen werden solle. Auch könne nicht davon ausgegangen werden, daß der Wahlaufruf zu einer höheren Wahlbeteiligung und damit zu einer Begünstigung des bisherigen Amtsinhabers geführt habe. Denn die Wahlbeteiligung mit 49,9 % habe deutlich unter der Wahlbeteiligung gelegen, die bei zwei Bewerbern im Landkreis sonst üblich sei. Jedenfalls sei die vermeintliche Wahlbeeinflussung nicht geeignet gewesen, das Ergebnis der Wahl erheblich zu beeinflussen. Selbst wenn man unterstelle, daß eine hohe Wahlbeteiligung den amtierenden Amtsinhaber begünstigt habe, so werde bei Berücksichtigung des Stimmverhältnisses deutlich, daß es an der Erheblichkeit fehle. Im übrigen werde das Mitteilungsblatt der beigeladenen Stadt lediglich von 852 von insgesamt 1.340 Haushaltungen und damit nicht von allen wahlberechtigten Bürgern bezogen.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 27. Juni 1991 - 9 K 1217/91 - zu ändern und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das angefochtene Urteil.

Die Beigeladenen stellen keinen Antrag.

Dem Senat liegen die Prozeßakten des Verwaltungsgerichts und die Verwaltungsakten des Landratsamts vor. Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts wird auf deren Inhalt verwiesen. In den Akten des Landratsamts befindet sich das folgende Inserat.

Gründe

Die zulässige Berufung des beklagten Landes ist nicht begründet. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht den Beklagten verpflichtet, die Wahl des Beigeladenen Ziff. 2 zum Bürgermeister der beigeladenen Stadt für ungültig zu erklären, denn der in dem fristgerecht erhobenen Einspruch des Klägers dargelegte Wahlanfechtungsgrund der gesetzwidrigen Wahlbeeinflussung (§ 32 Abs. 1 Nr. 1 Altern. 2 des Kommunalwahlgesetzes - KomWG - i.d.F. vom 1.9.1983) ist auch nach Auffassung des Senats gegeben und konnte das Ergebnis der Bürgermeisterwahl vom 3. März 1991 beeinflussen.

Unter den gesetzlichen Begriff der Wahlbeeinflussung fallen öffentliche oder veröffentliche Äußerungen von Bewerbern und Dritten, die bei objektivem Verständnis dazu geeignet sind, unmittelbar auf die Wahlentscheidung der Wähler einzuwirken (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 7.11.1983 - 1 S 1311/83 - m.w.N. EKBW § 32 E 35). Dies setzt neben einem - selten problematischen - örtlichen und zeitlichen Zusammenhang zur Wahl vor allem einen sachlichen Bezug voraus. Es muß in der Äußerung um Umstände gehen, die für die Willensbildung des durchschnittlichen Wählers vernünftigerweise erheblich sein können (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22.3.1983, VBlBW 1983, 376, 377). Ist ihr Urheber der Inhaber eines Amtes, der in amtlicher Funktion handelt, so verstößt sie unter anderem dann gegen ein Gesetz im Sinne von § 32 Abs. 1 Nr. 1 KomWG, wenn sie mit dem Grundsatz der freien Wahl des Bürgermeisters (§ 45 Abs. 1 GemO) und dem Gebot der Neutralität der öffentlichen Gewalt im Wahlkampf unvereinbar ist. Die Freiheit der Wahl beinhaltet nicht nur, daß der Akt der Stimmabgabe frei von Zwang und unzulässigem Druck zu sein hat, sondern auch, daß die Wähler ihr Urteil in einem freien, offenen Prozeß der Meinungsbildung gewinnen und fällen können (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteile vom 7.11.1983, a.a.O., und vom 29.10.1964 - 1 809/63 - EKBW § 32 EG). Eine von den Organen der Gemeinde im Wahlkampf ausgehende Beeinflussung der Wähler zugunsten oder zum Nachteil eines Bewerbers stellt insbesondere dann eine unzulässige Wahlbeeinflussung dar, wenn dies unter Inanspruchnahme des Amtsblattes geschieht. Denn das Amtsblatt ist das amtliche Verkündungsorgan der Gemeinde und muß daher dem Gebot parteipolitischer Neutralität in besonderem Maße Rechnung tragen (Senatsurteil vom 29.10.1964, a.a.O.; Kunze/Merk/ Quecke, Das Kommunalwahlrecht in Baden-Württemberg, 4. Aufl., RdNr. 78 zu § 32).

Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze ist dem Verwaltungsgericht darin beizupflichten, daß die angegriffene Formulierung in dem am 1.3.1991 im Amtsblatt der Gemeinde veröffentlichten Wahlaufruf des stellvertretenden Bürgermeisters eine unzulässige Wahlbeeinflussung im Sinne des § 32 Abs. 1 Ziff. 1 2. Altern. KomWG darstellt. Wer als Vorsitzender des Wahlausschusses (§ 11 Abs. 2 KomWG) und damit als zur unparteiischen Wahrnehmung seines Amtes verpflichtetes amtliches Organ (vgl. § 21 Abs. 2 KomWO) im Mitteilungsblatt der Gemeinde im Zusammenhang mit einem Wahlaufruf zur Bürgermeisterwahl sinngemäß die "amtliche" Empfehlung ausspricht, den bisherigen Amtsinhaber zu wählen, der verstößt gegen das Neutralitätsgebot im Wahlkampf und verletzt die Chancengleichheit des Mitbewerbers.

Mit dem Verwaltungsgericht ist davon auszugehen, daß es sich bei dem umstrittenen Passus um eine derartige Wahlempfehlung zugunsten des bisherigen Amtsinhabers handelt. Dabei ist darauf abzustellen, wie der entscheidende Satz von einem durchschnittlichen Leser und Wähler im Zusammenhang mit den im Wahlaufruf enthaltenen sonstigen Äußerungen und Angaben verstanden wurde bzw. verstanden werden konnte. Dem Beklagten ist zwar darin beizupflichten, daß das dick Gedruckte im 1. Abschnitt (... "den Bürgermeister der Stadt K /J zu wählen") für den Leser erkennbar den Bürgermeister in seiner Funktion als Amtsträger betrifft. Das gleiche kann jedoch nicht für den hier maßgeblichen 3. Abschnitt angenommen werden. Dieser Passus ist sowohl für sich gesehen als auch im Zusammenhang gelesen mehrdeutig und wird auch vom aufgeschlossenen Durchschnittsleser so empfunden. Er kann als Empfehlung zur Wiederwahl des bisherigen Bürgermeisters oder als Wahlaufruf für den zukünftigen Bürgermeister verstanden werden. Wer sich als Leser und Wähler die Frage stellt, wie der Satz zu verstehen ist, der wird bei verständiger Würdigung zu dem Ergebnis kommen, daß er wohl eher als Wahlempfehlung zugunsten des bisherigen Amtsinhabers gedeutet werden muß; denn als Wahlaufruf mit der vom stellvertretenden Bürgermeister geäußerten Bitte um eine rege Wahlbeteiligung wäre das Inserat auch ohne den 3. Abschnitt aus sich heraus verständlich und lesbar gewesen. Rechtlich unerheblich ist dabei, ob diese Form der Wahlbeeinflussung vom Verfasser beabsichtigt oder bezweckt war; entscheidend ist allein, daß die Formulierung objektiv geeignet war, den Wählerwillen zu beeinflussen (vgl. Kunze/Merk/Quecke, a.a.O., RdNrn. 49 und 51 zu § 32). Auch eine unbewußt mehrdeutige Formulierung, die dem aufgeschlossenen Durchschnittsleser eine Interpretation als Wahlempfehlung zugunsten des bisherigen Amtsinhabers nahelegt, stellt daher eine unzulässige Wahlbeeinflussung dar.

Wie das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen hat, war die gegen das Neutralitätsgebot verstoßende Wahlbeeinflussung auch geeignet, sich auf das Wahlergebnis auszuwirken.

Ein Wahlmangel führt dann zur Ungültigerklärung der Wahl, wenn deren "Ergebnis" dadurch beeinflußt werden konnte (vgl. § 32 Abs. 1 KomWG). Das Gesetz verlangt nicht einen tatsächlichen, sondern ein möglichen ursächlichen Zusammenhang zwischen Wahlfehler und Wahlergebnis. Dieser ist gegeben, wenn sich nicht nur eine theoretische, sondern eine konkrete und nach der Lebenserfahrung nicht ganz fern liegende Möglichkeit der Beeinflussung des Wahlergebnisses ergibt (vgl. zum sog. Erheblichkeitsgrundsatz VGH Bad.-Württ., Urteile vom 2.12.1985 - 1 S 2083/85 - EKBW § 32 E 36 und vom 18.7.1974 - III 161/74 - EKBW § 32 E 26, jeweils m.w.N.). Das Ergebnis einer Bürgermeisterwahl, bei der lediglich zwei Bewerber angetreten sind, ist dann durch einen Wahlfehler beeinflußt, wenn ohne den Verstoß die konkrete Möglichkeit bestanden hätte, daß der andere Bewerber gewählt worden wäre. Das Stimmenverhältnis kann dabei von entscheidender Bedeutung sein; je knapper der Wahlausgang, desto leichter wird ein möglicher Einfluß auf das Wahlergebnis nachzuweisen sein und umgekehrt (Kunze/Merk/Quecke, a.a.O., RdNr. 14 ff. zu § 32).

Nach diesen Grundsätzen begründet die vorliegende Wahlbeeinflussung die nach der Lebenserfahrung nicht ganz fernliegende Möglichkeit der Verfälschung des Wählerwillens; das heißt, die Wahlbeeinflussung ruft Zweifel an der Richtigkeit des festgestellten Wahlergebnisses hervor, die nicht zu beheben sind. Hierbei ist davon auszugehen, daß der Beigeladene Ziff. 2 im ersten Wahlgang 875 (67,5 %) und der Kläger 375 (28,9 %) der abgegebenen Stimmen erhalten haben bei einer relativ geringen Wahlbeteiligung von 49,9 %. Es kann daher auch angesichts des Stimmverhältnisses und der kleinen Anzahl von Wählern nicht ausgeschlossen werden, daß die als Wahlempfehlung zu interpretierende Äußerung des Wahlvorstandes für das Abschneiden des Beigeladenen Ziff. 2 von ausschlaggebender Bedeutung gewesen ist. Da der Beigeladene Ziff. 2 mit einem Vorsprung von 500 Stimmen die Wahl gewonnen hat, hätte es ausgereicht, wenn 251 Wähler ihre Stimme nicht dem Beigeladenen Ziff. 2, sondern dem Kläger gegeben hätten. Außerdem besteht die nicht ganz fernliegende Möglichkeit, daß Wähler, die den Beigeladenen Ziff. 2 nicht wählen wollten, sich durch den fraglichen Wahlaufruf davon abhalten ließen, den Kläger zu wählen, also überhaupt nicht gewählt haben. Dafür könnte auch die geringe Wahlbeteiligung sprechen. Berücksichtigt man ferner den die gesetzwidrige Wahlbeeinflussung in ihrem Gewicht bestimmenden besonderen Umstand, daß die Wahlempfehlung von dem Vorsitzenden des Wahlausschusses in Wahrnehmung seines Amtes verfaßt und über das Mitteilungsblatt der Gemeinde bekanntgemacht wurde, noch dazu lediglich zwei Tage vor der Wahl und damit den Wählern frisch in Erinnerung, so ist auch in Anbetracht der daraus resultierenden Wirkung auf die Wähler die Möglichkeit der Beeinflussung des Wahlergebnisses nicht von der Hand zu weisen (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 20.9.1965 - 1 S 466/65 -, EKBW § 32 E 8).