VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 01.10.1991 - 5 S 1823/90
Fundstelle
openJur 2013, 7905
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1. Die Auswahl zwischen mehreren Störern richtet sich auch bei Anordnungen aufgrund von § 5 Abs 1 S 2 NatSchG (NatSchG BW) nach den Grundsätzen des allgemeinen Polizeirechts. Zwischen dem Handlungsstörer und dem Zustandsstörer besteht kein Rangverhältnis und es liegt daher im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde, ob sie einen polizeiwidrigen Zustand durch ein Vorgehen gegen den Verursachungsstörer oder den Zustandsstörer beseitigen will.

2. Eine ordnungsgemäße Ermessensausübung der Naturschutzbehörde setzt voraus, daß der Sachverhalt möglichst erschöpfend ermittelt worden ist.

Tatbestand

Der Kläger wendet sich gegen eine naturschutzrechtliche Beseitigungsanordnung des Landratsamts ... Der Kläger war bis zum 2.5.1989 Eigentümer des auf der Gemarkung I gelegenen Grundstücks Flst.Nr. ... In nordwestlicher Richtung von dem klägerischen Grundstück befindet sich das Grundstück Flst.Nr. ... dessen Eigentümer die Stadt B ist. Dieses Grundstück wird an seiner Südseite durch einen Weg "A d R" begrenzt.

Nachdem von der unteren Naturschutzbehörde des Landratsamts ... festgestellt worden war, daß auf dem Flst.Nr. ... der Gemarkung I ungenehmigte Aufschüttungen vorhanden waren, die beseitigt werden müßten, forderte zunächst die Stadt B B den Kläger auf, diese Aufschüttungen zu beseitigen, da er als Verursacher in Betracht komme. Mit Schreiben vom 12.10.1988 erwiderte der Kläger wie folgt: "Als ich mein Grundstück in Ordnung brachte, reinigte der Unternehmer gleichzeitig den Platz hinter meinem Haus. Während es vorher ein Dreckloch war, ist es jetzt ein sauberes Anwesen. ... Ich war nicht Verursacher des Drecklochs, sondern habe es beseitigt." Die Aufforderungen der Stadt B an den Kläger, die Aufschüttung zu beseitigen, blieben erfolglos. Der Kläger bestritt in der Folgezeit, Verursacher der Aufschüttung zu sein.

Mit Verfügung vom 3.1.1989 des Landratsamts ... -- Untere Naturschutzbehörde -- wurde der Kläger aufgefordert, die auf dem Grundstück Flst.Nr. ... der Gemarkung I durchgeführte Aufschüttung bis auf die Höhe der gewachsenen Bodendecke zu beseitigen. Der ursprüngliche Zustand sei wiederherzustellen. Zur Begründung führte das Landratsamt aus, bei der Aufschüttung handle es sich um einen ungenehmigten Eingriff in Natur und Landschaft, den zu beseitigen geboten sei. Die Verfügung werde gegen den Kläger als Handlungsstörer gemäß § 6 PolG erlassen, da er die Aufschüttung verursacht habe, wie er mit Schreiben vom 12.10.1988 eingeräumt habe. Im übrigen sei er auch als Zustandsstörer gemäß § 7 PolG polizeipflichtig, da er Eigentümer des Aushubs sei und damit die tatsächliche Gewalt über eine Sache ausübe, deren Lage auf dem benachbarten, feuchten Grundstück die Störung verursache. Der vom Kläger auf seinem Grundstück vorgenommene Ausbau des Reitplatzes und die Aufschüttung seien gleichzeitig durchgeführt und Drainagerohre vom Reitplatz über den Weg in die aufgeschüttete Fläche verlegt worden, so daß es der allgemeinen Lebenserfahrung entspräche, daß der Kläger und nicht dritte Personen die Aufschüttung vorgenommen bzw. veranlaßt hätten. Gegen diesen Bescheid legte der Kläger Widerspruch ein, den das Regierungspräsidium Karlsruhe mit Widerspruchsbescheid vom 28.9.1989 zurückwies. Die Widerspruchsbehörde verzichtete auf die Erörterung des Problems, ob der Kläger auch als Zustandsstörer hafte, da er als Verursacher und damit als Handlungsstörer feststehe.

Auf den am 4.10.1989 zugestellten Widerspruchsbescheid hat der Kläger am 6.11.1989, einem Montag, Klage erhoben und die Aufhebung des Bescheids des Landratsamts ... vom 3.1.1989 sowie des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums ... vom 28.9.1989 beantragt. Zur Begründung hat er im wesentlichen vorgetragen, er sei für die Aufschüttung nicht verantwortlich. Er könne deshalb nicht als Handlungsstörer zur Beseitigung der Auffüllung herangezogen werden.

Das beklagte Land ist der Klage entgegengetreten und hat darauf verwiesen, daß der Kläger mit Schreiben vom 12.10.1988 eingeräumt habe, die Beseitigung des Drecklochs veranlaßt zu haben.

Nach Einnahme eines Augenscheins hat das Verwaltungsgericht Karlsruhe mit Urteil vom 23.5.1990 die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, der Kläger sei Verursacher der Auffüllung und könne deshalb zur Beseitigung herangezogen werden. Unschädlich sei, daß die untere Naturschutzbehörde ihr Ermessen hinsichtlich der Auswahl zwischen dem Handlungsstörer und der Zustandsstörerin, der Stadt B nicht betätigt habe. Insoweit habe sich das Ermessen der unteren Naturschutzbehörde auf Null reduziert. Die Stadt B sei Opfer der ungenehmigten Auffüllung. Es sei unbillig, sie heranzuziehen. Im übrigen habe das Landratsamt in vergleichbaren Fällen ebenfalls die Handlungsstörer in Anspruch genommen. Eine Inanspruchnahme des Gartenbauunternehmers sei ebenfalls zu Recht nicht erwogen worden, weil dieser auf Veranlassung des Klägers gehandelt habe.

Gegen das am 21.7.1990 zugestellte Urteil hat der Kläger am 17.8.1990 Berufung eingelegt und beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 23. Mai 1990 -- 7 K 264/89 -- zu ändern und den Bescheid des Landratsamts ... -- Untere Naturschutzbehörde -- vom 3. Januar 1989 sowie den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums ... vom 28. September 1989 aufzuheben.

Zur Begründung wird das erstinstanzliche Vorbringen wiederholt und nochmals darauf hingewiesen, daß er -- entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts -- die Auffüllung nicht veranlaßt oder verursacht habe. Zu berücksichtigen sei zudem, daß nach Erlaß der Verfügung die öffentliche Hand die streitgegenständliche Fläche des gemeindlichen Grundstücks habe auffüllen und planieren lassen. Der Bescheid leide auch an formellen Mängeln. Er sei zum einem nicht hinreichend bestimmt, zum anderen nicht unterschrieben.

Das beklagte Land beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Es verteidigt das angefochtene Urteil.

Dem Senat liegen die einschlägigen Behördenakten sowie die des Verfahrens der ersten Instanz vor. Auf diese Akten sowie auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze wird ergänzend Bezug genommen.

Gründe

Der Senat hat keine Veranlassung, die mündliche Verhandlung aufgrund des Schriftsatzes des Landratsamtes ... vom 30.9.1991 wiederzueröffnen, da es der mit diesem Schriftsatz beantragten Beweiserhebung nicht bedarf.

Die zulässige Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen. Der Bescheid des Landratsamts ... -- Untere Naturschutzbehörde -- und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums ... vom 28. September 1989 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).

Die Verfügung vom 3.1.1989, zu deren Erlaß das Landratsamt ... gemäß §§ 5 Abs. 1 S. 2, 10 Abs. 1 Nr. 5, 16 Abs. 1 Nr. 1 NatSchG ermächtigt war, ist -- entgegen der Ansicht des Klägers -- nicht bereits aus formellen Gründen rechtswidrig. Es ist insbesondere unschädlich, daß die Verfügung des Landratsamts ... vom 3.1.1989, die dem Prozeßbevollmächtigten des Klägers zugestellt wurde, nicht handschriftlich unterzeichnet ist, sondern lediglich eine maschinengeschriebene Namenswiedergabe dem Text beigefügt ist. Gemäß § 37 Abs. 3 LVwVfG muß ein schriftlicher Verwaltungsakt die erlassene Behörde erkennen lassen und die Unterschrift oder die Namenswiedergabe des Behördenleiters, seines Vertreters oder seines Beauftragten enthalten. Schon nach dem Wortlaut von § 37 Abs. 3 LVwVfG genügt daher die maschinengeschriebene Namenswiedergabe eines Zeichnungsbefugten, so daß die Verfügung vom 3.1.1989 formell nicht zu beanstanden ist. Der Umstand, daß die Unterschrift, die ursprünglich zwischen der Grußformel und der maschinengeschriebenen Namenswiedergabe eingefügt war, mit Streifen überklebt ist, führt auch nicht zu Zweifeln daran, daß die Behörde sich im vorliegenden Fall willentlich des Bescheides entäußern wollte. Das sich in den Akten befindliche Doppel der Verfügung ist ordnungsgemäß mit der Paraphe des Zeichnungsberechtigten versehen. Zudem hat das Landratsamt ... am Tage nach der Fertigung der Verfügung vom 3.1.1989 einen Gebührenbescheid über 200,-- DM erlassen (Gebührenbescheid vom 4.1.1989), der sowohl mit der Unterschrift als auch mit der Namenswiedergabe des Zeichnungsberechtigten versehen war und der auf die naturschutzrechtliche Verfügung Bezug nimmt. Bei Würdigung dieser Begleitumstände ist es nicht zweifelhaft, daß der Bescheid mit Wissen und Wollen des Landratsamts an den Kläger abgesandt wurde.

Der Bescheid vom 3.1.1989 ist auch inhaltlich hinreichend bestimmt. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht insoweit ausgeführt, daß der Kläger gewußt hat, um welche Auffüllung es sich handelt, da am 5.12.1988 die streitige Auffüllung vom Kläger zusammen mit Behördenvertretern besichtigt und eine gütliche Einigung erörtert wurde.

Die Beseitigungsanordnung des Landratsamts ... ist aber deswegen rechtswidrig, weil das Landratsamt sein Ermessen nicht rechtsfehlerfrei (§ 114 VwGO) betätigt hat. Das Landratsamt hat in der Beseitigungsanordnung ausgeführt, der Kläger sei als Handlungs- und Zustandsstörer verpflichtet, die Beeinträchtigung zu beseitigen. Weitere Ermittlungen und Ermessenserwägungen zur Auswahl zwischen den in Betracht zu ziehenden Störern hat das Landratsamt nicht angestellt.

Grundsätzlich geht der Senat nach ständiger Rechtsprechung davon aus, daß zwischen dem Handlungsstörer nach § 6 PolG und dem Zustandsstörer nach § 7 PolG kein Rangverhältnis besteht und es daher im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde steht, ob sie einen polizeiwidrigen Zustand durch ein Vorgehen gegen den Verursachungsstörer oder den Zustandsstörer beseitigen will. Ein Grundsatz, daß der Handlungsstörer vor dem Zustandsstörer in Anspruch genommen werden kann, kann allenfalls wegen des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit für den Fall angenommen werden, daß die Verantwortlichkeit des Handlungsstörers dem Grunde und dem Umfang nach einwandfrei feststeht (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt.v.30.1.1990 -- 5 S 1806/89 -- m.w.N.). Die Ausübung des pflichtgemäßen Ermessens der Behörde setzt zunächst voraus, daß ermittelt wird, wer Handlungs- und wer Zustandsstörer ist. Führen die Ermittlungen zu dem Ergebnis, daß die Verantwortlichkeit des Handlungsstörers unzweifelhaft feststeht, so ist dessen Inanspruchnahme zur Beseitigung der polizeilichen Gefahr nicht zu beanstanden.

Der Senat verkennt im vorliegenden Verfahren nicht, daß aufgrund des Schreibens des Klägers vom 12.10.1988 erhebliche Anhaltspunkte dafür bestanden haben, daß der Kläger die Aufschüttung veranlaßt hat. Eine Inanspruchnahme des Klägers aufgrund dieses Schreibens wäre auch in Betracht gekommen, wenn dieser nicht in der Folgezeit die Verursachung der Auffüllung substantiiert bestritten hätte. Bereits mit Schriftsatz vom 21.10.1988 hat der Kläger vorgetragen, er habe auf dem gemeindlichen Grundstück lediglich Plastikeimer, Blecheimer und anderen Unrat beseitigt. Er habe keinerlei Veränderung an der Bepflanzung oder an der Oberflächenbeschaffenheit durchgeführt oder veranlaßt. Der auf seinem Grundstück entstandene Aushub sei vom Unternehmer ordnungsgemäß beseitigt worden. Lediglich eine überschüssige Menge Sand sei von dem Unternehmer vorübergehend auf dem Grundstück der Gemeinde zwischengelagert worden. Des weiteren hat der Kläger auch bei dem gemeinsamen Ortstermin am 5.12.1988 die Verursachung bestritten und sein Vorbringen unter Beweisantritt in der ersten Instanz wiederholt. In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat hat der Kläger nochmals versichert, daß die streitige Auffüllung bereits bestanden habe, als er das Grundstück erworben habe. Er hat eingeräumt, Unrat, wie Plastikeimer und andere Abfälle, von dem gemeindeeigenen Grundstück beseitigt zu haben, die Verursachung der Auffüllung aber unter Beweisantritt in Abrede gestellt. Unter Berücksichtigung dessen, daß der Kläger bereits im Verwaltungsverfahren substantiiert seine Verantwortlichkeit für die Auffüllung bestritten hat, hätte es dem Landratsamt oblegen, weitere Ermittlungen zur Verursachung der Auffüllung anzustellen und nicht lediglich auf das Schreiben vom 12.10.1988 zurückzugreifen, zumal auch der Ortsvorsteher der Gemeinde S Herr ..., der Stadt B lediglich mitgeteilt hatte, daß der Kläger als Verursacher für die Aufschüttung in Frage kommt. Abschließende und verläßliche Ermittlungen hinsichtlich der Verursachung durch den Kläger sind auch aus diesem Schreiben des Ortsvorstehers vom 10.10.1988 nicht ersichtlich.

Als Handlungsstörer kommt somit zumindest auch der Unternehmer in Betracht, der den Reitplatz für den Kläger angelegt hat. Dessen Verhalten muß sich der Kläger nur dann zurechnen lassen, wenn dieser auf seine Veranlassung tätig geworden ist, was aber ebenfalls hinsichtlich der Auffüllung nicht abschließend feststeht. Weiterhin ist die Stadt B als Inhaberin der tatsächlichen Gewalt polizeipflichtig und kommt demgemäß als Zustandsstörerin in Betracht. Der Senat kann offen lassen, ob die Stadt B durch Verbindung und Vermischung des aufgefüllten Erdreichs mit dem sich auf dem Grundstück befindlichen Erdreich Eigentümer des Aushubs geworden ist, da ihre Polizeipflichtigkeit sich bereits aus der tatsächlichen Sachherrschaft ergibt. Der Senat läßt ebenso offen, ob der Kläger -- wie vom Landratsamt ... angenommen -- als Eigentümer des Aushubs Zustandsstörer ist. Dies würde voraussetzen, daß er zum einen die Auffüllung des Grundstücks der Stadt B mit Aushub seines Grundstücks veranlaßt hat, was -- wie bereits ausgeführt -- jedoch nicht feststeht. Zum anderen müßte hinzukommen, daß das Eigentum nicht durch Verbindung oder Vermischung untergegangen ist.

Da somit die Eigenschaft des Klägers als Zustands- oder als Handlungsstörer nicht hinreichend vom Landratsamt ermittelt worden ist, gebot auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht die vorrangige Inanspruchnahme des Klägers. Eine Ermessensreduzierung auf Null, wie vom Verwaltungsgericht angenommen, liegt daher nicht vor, vielmehr hätte es dem Landratsamt oblegen, zunächst weitere Ermittlungen anzustellen und im Anschluß daran unter pflichtgemäßer Ausübung seines Ermessens eine Auswahlentscheidung zwischen den Störer zu treffen.

Da eine rechtsstaatlichen Anforderungen genügende Auswahl zwischen prinzipiell gleichrangigen Störern voraussetzt, daß zum einen der der Störung zugrundeliegende Sachverhalt ermittelt und darüber hinaus, orientiert an den dafür maßgeblichen Kriterien -- etwa der Effektivität der Schadensbeseitigung --, eine Auswahlentscheidung getroffen wird, ist es auch nicht geboten, entsprechend dem Hilfsbeweisantrag der Vertreterin des beklagten Landes in der mündlichen Verhandlung vom 26.9.1991 durch Zeugenvernehmung des Ortsvorstehers ... Beweis darüber zu erheben, daß der Kläger die Auffüllung verursacht hat. Abgesehen davon, daß der Ortsvorsteher ... in seinem Schreiben vom 10.10.1988 lediglich ausgeführt hat, daß die Nachforschungen ergeben hätten, der Kläger komme als Verursacher in Frage, ist festzustellen, daß selbst eine Aussage des Ortsvorstehers ... dahingehend, daß der Kläger die Auffüllung verursacht habe, als wahr unterstellt werden kann. Die Ermessensentscheidung des Landratsamts ... bliebe ermessensfehlerhaft, weil weder aus der Beseitigungsanordnung des Landratsamts ... noch aus dem Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums ... ersichtlich ist, daß eine an den maßgeblichen Kriterien orientierte Ermessensentscheidung getroffen worden ist, sondern jegliche Ermessensbetätigung hinsichtlich der Auswahl zwischen den verschiedenen in Betracht kommenden Störern fehlt. Aus diesem Grunde ist auch die nach Schluß der mündlichen Verhandlung beantragte Vernehmung des Bürgermeisters ... zum Beweis der Verursachung durch den Kläger nicht geboten. Die Ermittlung des Sachverhalts einschließlich der vom Kläger unter Beweis gestellten Behauptungen obliegt insoweit dem Landratsamt ... und wird von diesem vorzunehmen sein, damit nach den entsprechenden Feststellungen das Auswahlermessen zwischen den Störern fehlerfrei betätigt werden kann.

Der Ermessensfehler kann auch -- entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts -- nicht durch das Nachschieben von Gründen im Verwaltungsprozeß geheilt werden. Voraussetzung für die Heilung des Ermessensfehlers wäre zumindest, daß aus den Verwaltungsakten entnommen werden könnte, die Behörden hätten den ihnen zustehenden Ermessensspielraum erkannt und ihr Ermessen nach den im Prozeß genannten Gründen betätigt. Anhaltspunkte dafür, daß das Landratsamt Rastatt erwogen hat, den Unternehmer oder die Stadt B als Störer heranzuziehen, sind in den Akten nicht vorhanden.

Infolge fehlerhafter Ermessensbetätigung waren demgemäß die angefochtenen Bescheide aufzuheben.