VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 12.02.1993 - 10 S 101/93
Fundstelle
openJur 2013, 8543
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1. Der Ausschluß eines Abbruchunternehmens durch den entsorgungspflichtigen Stadt- oder Landkreis von der Benutzung seiner Erdaushub- und Bauschuttdeponien ist ein Eingriff in den Schutzbereich des Art 12 Abs 1 GG und bedarf daher einer dem grundrechtlichen Gesetzesvorbehalt genügenden Rechtsgrundlage.

2. Die sogenannte Anstaltsgewalt des Trägers einer Abfallentsorgungsanlage ist als solche keine ausreichende Rechtsgrundlage für ein derartiges individuelles Benutzungsverbot.

Gründe

Die Beschwerde ist zulässig und begründet. Der Senat hält es für geboten, die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen die Verfügung des Antragsgegners vom 21.10.1992 und dessen Widerspruchsbescheid vom 7.12.1992 wiederherzustellen. Denn das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des angefochtenen Benutzungsverbots verdient keinen Vorrang vor dem Interesse der Antragstellerin, bis zu einer endgültigen gerichtlichen Entscheidung weiterhin die Erd- und Bauschuttdeponien des Antragsgegners durch Anlieferung benutzen zu können. Für diese Interessenbewertung ist entscheidend, daß die am 11.1.1993 rechtzeitig und nach Durchführung des vorgeschriebenen Vorverfahrens erhobene Anfechtungsklage der Antragstellerin Aussicht auf Erfolg hat. Die angefochtene und mit Widerspruchsbescheid vom 7.12.1992 bestätigte Verfügung des Antragsgegners begegnet nämlich bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung erheblichen rechtlichen Bedenken im Hinblick auf die erforderliche gesetzliche Grundlage; sie dürfte daher die Antragstellerin in ihren Rechten verletzen (vgl. § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).

Mit der Verfügung wird der Antragstellerin "für die Dauer eines Jahres die Benutzung sämtlicher Erd- und Bauschuttdeponien im Landkreis ... untersagt". Hierdurch wird ihr die Möglichkeit genommen, Erdaushub und Bauschutt von Kreiseinwohnern und ihnen nach § 16 Abs. 2 und 3 LKrO gleichgestellten Personen und Personenvereinigungen in deren Auftrag anzuliefern, wie dies in § 19 Abs. 1 der Satzung des Antragsgegners über die Vermeidung, Verwertung und Entsorgung von Abfällen im Landkreis ... -- Abfallwirtschaftssatzung -- ausdrücklich zugelassen wird. Die Anlieferung derartigen Materials auf die dafür vorgesehenen Abfallentsorgungsanlagen des Antragsgegners stellt einen wesentlichen Teil der gewerblichen Tätigkeit des von der Antragstellerin betriebenen Abbruchsunternehmens dar. Da diese Abfälle, soweit sie nicht durch die Abfallbörse des Antragsgegners anderweitig vermittelt werden können (vgl. § 19 Abs. 4 Nr. 1 Abfallwirtschaftssatzung), ausschließlich auf Deponien des Antragsgegners anzuliefern sind, ist die Antragstellerin, wenn sie weiterhin Aufträge zu Abbruchsarbeiten im Landkreis ausführen will, gezwungen, die Anlieferung des Materials einem anderen Unternehmen zu überlassen. Daß dies wegen der zwangsläufigen Folgen für Betriebsablauf und Kalkulation einschneidende Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit der Antragstellerin haben kann, liegt auf der Hand.

Bei dieser Sachlage beschränkt das umstrittene Benutzungsverbot nicht nur die allgemeine Handlungsfreiheit der Antragstellerin nach Art. 2 Abs. 1 GG, vielmehr stellt es auch, wie das Verwaltungsgericht nicht verkannt hat, einen Eingriff in den Schutzbereich der Gewährleistung der Berufsfreiheit in Art. 12 Abs. 1 GG dar. Diese Bestimmung gewährt dem einzelnen das Recht, jede Tätigkeit, für die er sich geeignet glaubt, als Beruf zu ergreifen und zur Grundlage seiner Lebensführung zu machen. Sie konkretisiert das Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit im Bereich individueller Leistung und Existenzerhaltung und zielt auf eine möglichst unreglementierte berufliche Betätigung ab (BVerfGE 75, 284, 292; BVerwGE 87, 37, 39 = DVBl. 1991, 699). Schutzgut des Art. 12 Abs. 1 GG ist auch die Erwerbszwecken dienende freie unternehmerische Betätigung einschließlich des Verhaltens im Wettbewerb. Letzteres gehört daher zu dem Freiheitsbereich, der durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützt wird (vgl. BVerfGE 32, 311, 317; 46, 120, 137; BVerwG, a.a.O.). Das Verbot, die Deponien des Antragsgegners im Rahmen der unternehmerischen Betätigung zu benutzen, läuft auf die Versagung der satzungsmäßig gewährten Teilhabe an einer vorhandenen öffentlichen Einrichtung hinaus und wirkt nachhaltig auf die Wettbewerbsposition der Antragstellerin ein. Die darin liegende Grundrechtsbeeinträchtigung unterliegt somit nicht nur dem allgemeinen Eingriffsvorbehalt für belastende Einzelfallregelungen, sondern darüber hinaus dem besonderen grundrechtlichen Gesetzesvorbehalt. Art. 12 Abs. 1 GG setzt (auch) für Berufsausübungsregelungen bzw. Maßnahmen mit berufsregelnder Tendenz eine gesetzliche Grundlage in Gestalt eines förmlichen Gesetzes, einer Rechtsverordnung oder einer Satzung voraus (Jarass/Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 2. Aufl., Art. 12 RdNr. 18 mit Nachweisen zur Rechtsprechung; als Beispiel einer gesetzlichen Ausschlußregelung im Bereich von Art. 12 GG vgl. § 90 Abs. 3 SchulG).

Mit dem Verwaltungsgericht und den Beteiligten geht der Senat davon aus, daß eine dem Gesetzesvorbehalt genügende normative Grundlage für das angefochtene Benutzungsverbot dem geschriebenen Recht nicht zu entnehmen ist. Die Abfallwirtschaftssatzung des Antragsgegners stellt zwar den Kreiseinwohnern und den ihnen gleichgestellten Personen Abfallentsorgungsanlagen "im Rahmen der Benutzungsordnungen" zur Verfügung (§ 18 Abs. 1 und 3), beschränkt aber den Ausschluß der Anlieferung für Selbstanlieferer und Beauftragte auf Fälle der "Einschränkungen oder Unterbrechungen der Entsorgungsmöglichkeiten auf den Abfallentsorgungsanlagen" (§ 18 Abs. 5; vgl. auch Beschl. des Senats vom 1.9.1987 -- 10 S 1537/87 --). Eine Ermächtigung zum Erlaß von persönlichen Benutzungsverboten als Sanktion für vorausgegangene ordnungswidrige Benutzung oder zur Verhinderung derartiger Benutzung in der Zukunft findet sich weder in einer Generalklausel noch in einer speziellen Bestimmung der Satzung. Wer wie die Antragstellerin Abfälle von außerhalb des Kreisgebietes ohne Zustimmung des Antragsgegners anliefert, muß lediglich mit der Zurückweisung des Materials aufgrund der Benutzungsordnungen in Verbindung mit § 18 Abfallwirtschaftssatzung sowie mit der Verhängung einer Geldbuße bis zu 1.000,-- DM rechnen (§ 29 Abs. 3 Nr. 1, Abs. 4 Abfallwirtschaftssatzung).

Das Gesetz über die Vermeidung und Entsorgung von Abfällen und die Behandlung von Altlasten in Baden-Württemberg (Landesabfallgesetz -- LAbfG -- vom 8.1.1990, GBl. S. 1) enthält ebenfalls keine Grundlage für das umstrittene Benutzungsverbot. § 20 Abs. 1 LAbfG ermächtigt nicht die entsorgungspflichtigen Körperschaften (§ 6 LAbfG), sondern die Abfallrechtsbehörden (§ 28 LAbfG) zum Erlaß von Anordnungen zur Durchsetzung abfallrechtlicher Pflichten der Benutzer. § 8 LAbfG delegiert die Regelung der Benutzung der Einrichtungen der Abfallentsorgung durch Satzung an die entsorgungspflichtigen Körperschaften; er enthält dagegen selbst keine unmittelbare Ermächtigung zum Erlaß von Einzelfallregelungen wie etwa dem Benutzungsverbot. Auch die allgemeine Aufgabenzuweisung in § 6 Abs. 1 LAbfG in Verb. mit § 3 Abs. 2 AbfG führt nicht weiter. Die gesetzliche Übertragung der Aufgabe der Abfallentsorgung und damit der Unterhaltung von öffentlichen Einrichtungen u. a. zur Ablagerung von Abfällen stellt als solche keine dem grundrechtlichen Gesetzesvorbehalt genügende Rechtsgrundlage für Eingriffe in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG dar.

Der vom Verwaltungsgericht befürwortete Rückgriff auf allgemeine Grundsätze des Anstaltsrechts und der Anstaltsgewalt dürfte das streitige Benutzungsverbot ebenfalls nicht legitimieren. Gesetzescharakter im Sinne des Schrankenvorbehalts von Art. 12 Abs. 1 GG kommt diesen Grundsätzen nur zu, soweit es sich um Sätze des Gewohnheitsrechts handelt. Ein solcher Rechtssatz, der Eingriffe in Schutzbereiche der Grundrechte legitimierte, konnte sich unter der Geltung des Grundgesetzes nicht entwickeln, da der Gesetzesvorbehalt eine Rechtsnorm erfordert, die durch einen förmlichen Rechtssetzungsakt geschaffen worden ist (BVerfGE 22, 114, 121; 32, 54, 75). Ob ein entsprechender vorkonstitutioneller Rechtssatz existiert und unter der Geltung des Grundgesetzes im Hinblick auf Art. 123 GG heute noch als verbindlich angesehen werden könnte, ist sehr zweifelhaft (vgl. BVerfGE 34, 293, 303 f.; 60, 215, 229 f.; BVerwGE 56, 155, 161). Er würde für die Zeit vor Inkrafttreten des Grundgesetzes zunächst den Nachweis einer längeren tatsächlichen Rechtsübung voraussetzen, die von einer allgemeinen, gleichmäßigen und ständigen Rechtsüberzeugung aller Beteiligten getragen worden ist (BVerfGE 22, 114, 121; 34, 293, 303 f.). Diesen Nachweis haben weder der Antragsgegner noch das Verwaltungsgericht geführt. Der Senat sieht es nicht als seine Aufgabe an, im Rahmen des Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes Belege für eine derartige vorkonstitutionelle Rechtsübung in der Praxis der öffentlichen Anstalten und Gerichte zusammenzutragen. An der Belegbarkeit einer solchen Übung bestehen jedenfalls für die hier in Rede stehende Fallgestaltung einer Berufsausübungsregelung (zu den Anforderungen vgl. BVerfGE 34, 293, 303 f.) erhebliche Zweifel. Zwar sind in der Staats- und Verwaltungsrechtslehre der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts unter Berufung auf die Anstaltsgewalt Maßnahmen gegenüber den Benutzern gerechtfertigt worden, die eine geordnete Benutzung gewährleisten bzw. der Sicherung des Anstaltszwecks dienen sollten. Ein völliger Ausschluß von der -- durch Rechtssatz zugelassenen -- Benutzung ist jedoch offenbar keineswegs einhellig auch dann als zulässig angesehen worden, wenn seine Voraussetzungen nicht zumindest in der Anstaltsordnung bzw. Benutzungsordnung abstrakt-generell geregelt waren (vgl. etwa Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, 2. Bd. 3. Aufl. 1924, S. 284 ff.; Fleiner, Institutionen des Deutschen Verwaltungsrechts, 8. Aufl. 1928, S. 330 ff.; Jellinek, Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 1931, S. 122 f.; Hatschek, Lehrbuch des Deutschen und Preußischen Verwaltungsrechts, 7. bis 8. Aufl. 1931, S. 500 ff). Weiter ist fraglich, ob der vom Verwaltungsgericht behauptete Gewohnheitsrechtssatz den rechtsstaatlichen Anforderungen an die Bestimmtheit, denen zufolge Verbotsvoraussetzungen so formuliert sein müssen, daß die davon Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach bestimmen können (BVerfGE 60, 215, 230), genügen würde (vgl. Art. 123 GG). Im übrigen sollte im fünften Jahrzehnt nach Inkrafttreten des Grundgesetzes für vorkonstitutionelles grundrechtsbeschränkendes Gewohnheitsrecht kein Raum mehr sein, zumal wenn es weder von der Rechtsübung noch von der Rechtsüberzeugung weiterhin getragen wird (vgl. Jarass/Pieroth, a.a.O., Art. 123 RdNr. 6). Darauf deutet im vorliegenden Zusammenhang die Entwicklung der Rechtsprechung zum besonderen Gewaltverhältnis hin. Diese Entwicklung spiegelt sich auch im modernen Schrifttum zum Anstaltsrecht, wenn dort deutlich gemacht wird, daß die Anstaltsgewalt, d. h. die abstrakte oder konkrete Regelungsbefugnis des Anstaltsträgers und der Anstaltsorgane aufgrund und im Rahmen der Gesetze, weder Grundrechtsverzicht oder Grundrechtsausschluß noch das Fehlen rechtsstaatlicher Sicherungen wie etwa die des Gesetzesvorbehaltes bedeutet; öffentliche Anstalten dürfen nicht ohne spezielle oder generelle normative Ermächtigungsgrundlage zur Absicherung ihrer Zwecke grundrechtsbeschränkende Maßnahmen ergreifen (z.B. Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht II, 5. Aufl. 1987, § 99 RdNr. 3 S. 319; Salzwedel in Erichsen/Martens, Allgemeines Verwaltungsrecht, 9. Aufl. 1992, § 44 RdNr. 13 S. 525; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 1990, § 23 RdNr. 54 und § 8 RdNrn. 28 bis 30).

Nicht zuletzt hat der Senat Bedenken gegen die Heranziehung eines etwaigen vorkonstitutionellen Gewohnheitsrechtssatzes zur Begründung des Ausschlusses von einer Nutzung, deren Gewährung der Träger der Anstalt wie im vorliegenden Fall in seiner Satzung vorgesehen hat. § 8 LAbfG delegiert die Benutzungsregelung insgesamt an den Satzungsgeber (zu den Grenzen der Satzungsgewalt und den Anforderungen an die Delegation vgl. BVerfGE 33, 342, 346). Verzichtet der Satzungsgeber auf eine Ausschlußregelung, so dürfte für einen Rückgriff auf altes Gewohnheitsrecht schon aus systematischen Gründen kein Raum sein.