VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25.10.1996 - 5 S 1040/95
Fundstelle
openJur 2013, 10224
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1. Ein Bebauungsplan, dessen Festsetzungen über die Nutzungsart und die überbaubaren Grundstücksflächen für einen (zentralen) Planbereich in Widerspruch zur Lage und Nutzung der vorhandenen baulichen Anlagen stehen, ist abwägungsfehlerhaft, wenn keinerlei Anhaltspunkte für eine Realisierung der Planung gegeben sind.

Tatbestand

Die Antragsteller wenden sich gegen den Bebauungsplan der Antragsgegnerin vom 25.01.1994.

Das ca. 298 ar große, in der Nähe des Bahnhofs gelegene Plangebiet wird im wesentlichen umgrenzt im Norden durch die L.straße, im Osten durch die Grenze zwischen den Grundstücken I.straße 15 und 19, durch den Fußweg X, eine Teilstrecke der G-Straße sowie die Grenze zwischen den Grundstücken G- Straße 14 und 16, im Süden durch die S-Straße und im Westen durch den I.weg. Die bisherige Nutzung des Plangebiets wie auch der angrenzenden Bereiche ist gekennzeichnet durch eine Gemengelage aus Wohnnutzung, gewerblicher und industrieller Nutzung.

Der Planbereich nördlich der I.straße ist als Mischgebiet mit unterschiedlichem Nutzungsmaß ausgewiesen. Südlich der I.straße schließt sich ebenfalls ein Mischgebiet an; die Baugrenzen sehen eine U-förmige Bebauung vor. In südlicher Richtung ist ein allgemeines Wohngebiet ausgewiesen; durch die Baugrenzen sind wiederum eine U-förmige Bebauung entlang dem I-Weg (Westen) und der G.straße (Süden und Osten) sowie zwei in Nord-Süd-Richtung verlaufende überbaubare Fläche (sog. Baufenster) im Innern des Straßengevierts festgesetzt; die Baugrenzen sowohl des Mischgebiets als auch des südlich angrenzenden allgemeinen Wohngebiets verlaufen teilweise durch die vorhandenen baulichen Anlagen. Südlich der G-Straße ist im Bereich bis zur S-Straße ein allgemeines Wohngebiet ausgewiesen. Nach Nr. 1.3 der textlichen Festsetzungen sind im Geltungsbereich des Bebauungsplans Vergnügungsstätten sowie Schank- und Speisewirtschaften nicht zugelassen.

Ziel der Planung ist es, das vorhandene zentrumsnahe Wohnen zu schützen und weiterzuentwickeln sowie das vorhandene störende Gewerbe mittelfristig umzusetzen (vgl. Nr. 1.3 der Planbegründung). Im Flächennutzungsplan ist das Plangebiet teils als gewerbliche Baufläche (G), teils als gemischte Baufläche (M) und teils als Wohnbaufläche (W) dargestellt.

Die Antragsteller sind als Mitglieder einer Gesellschaft des bürgerlichen Rechts Eigentümer der im Plangebiet gelegenen Flst.Nrn. x.1 und x.2; die hierauf stehenden Gebäude werden als Möbeleinzelhandelsgeschäfte (Polstermöbel, Küchenstudio) nebst Lager sowie als Video- und Fitness-Center genutzt.

Dem Erlaß des Bebauungsplans liegt folgendes Verfahren zugrunde: Nach dem Aufstellungsbeschluß Mitte des Jahres 1988 wurde die Beteiligung der Träger öffentlicher Belange und der Bürger durchgeführt. Neben der Industrie- und Handelskammer Nordschwarzwald (vgl. das Schreiben vom 12.10.1988) wandten sich auch die Antragsteller (vgl. das Schreiben vom 05.02.1990) sowie die Antragstellerin des Verfahrens 5 S 1838/94 (vgl. das Schreiben vom 18.11.1988) gegen die vorgesehene Einschränkung der gewerblichen Nutzung. Nach einer nochmaligen Bürgerbeteiligung billigte der Gemeinderat der Antragsgegnerin in seiner Sitzung vom 01.09.1992 den Planentwurf, der nach öffentlicher Bekanntmachung in der Zeit vom 21.09.1992 bis 23.10.1992 zur Einsichtnahme auslag. Die Industrie- und Handelskammer Nordschwarzwald hielt mit Schreiben vom 21.10.1992 ihre Einwände aufrecht. Auch die Antragsteller (vgl. das Schreiben vom 21.10.1992) sowie die Antragstellerin des Verfahrens 5 S 1838/94 (vgl. das Schreiben vom 29.09.1992) bekräftigten unter Hinweis auf die derzeit vorherrschende gewerbliche Nutzung ihrer Grundstücke bzw. der Umgebungsbebauung ihre Vorbehalte gegen die geplante Stärkung und Ansiedlung der Wohnnutzung, zumal da die Grenzen der verschiedenen Nutzungsbereiche sowie die durch Baugrenzen festgesetzten überbaubaren Flächen bzw. Bauverbote mitten durch vorhandene Gebäude verliefen. In seiner Sitzung vom 25.01.1994 befaßte sich der Gemeinderat der Antragsgegnerin mit den eingegangenen Anregungen und Bedenken, wies diese zurück und beschloß den Bebauungsplan als Satzung. Auf die Anzeige vom 23.03.1994 teilte das Regierungspräsidium mit Erlaß vom 06.06.1994 mit, daß eine Verletzung von Rechtsvorschriften nicht geltend gemacht werde. Dies wurde im Tagblatt vom 25.06.1994 öffentlich bekanntgemacht.

Am 18.04.1995 haben die Antragsteller das Normenkontrollverfahren eingeleitet mit dem Antrag,

den Bebauungsplan der Antragsgegnerin vom 25. Januar 1994 für nichtig zu erklären.

Unter der Überschrift "Ungeeignetheit von Festsetzungen" erheben sie Bedenken gegen eine Vielzahl im einzelnen benannter zeichnerischer und textlicher Festsetzungen planungsrechtlicher und bauordnungsrechtlicher Art. Als "inhaltliche Bedenken" rügen sie einen Verstoß gegen das Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 BauGB sowie gegen die Planungsleitlinie, daß bei der Aufstellung von Bebauungsplänen die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohnverhältnisse und Arbeitsverhältnisse sowie die Belange der Wirtschaft, auch ihrer mittelständischen Strukturen, zu berücksichtigen seien. Das Abwägungsgebot sei ebenfalls verletzt. Nach dem Trennungsgrundsatz, wie er auch in § 50 BImSchG festgelegt sei, sollten Wohngebiete und umgebungsbelastende Gewerbegebiete bzw. Industriegebiete nicht nebeneinander liegen. Eine solche Situation werde hier aber jedenfalls im östlichen Planbereich zugelassen, wo ein aluminiumverarbeitender Betrieb unmittelbar angrenze. Ein Abwägungsfehler sei auch deshalb anzunehmen, weil ein gewachsenes Gewerbegebiet in ein allgemeines Wohngebiet umgewandelt werden solle. Darin liege zugleich ein unzulässiger Eingriff in die Grundrechte der Antragsteller aus Art. 2, 12 und 14 GG. Nicht nur seien betriebliche Erweiterungsinteressen völlig unberücksichtigt geblieben; auch aktuelle Nutzungsmöglichkeiten der gewerblichen Anlagen würden verhindert, was sich schon daran zeige, daß mitten durch das vorhandene Möbelgeschäft die Grenze zwischen dem Mischgebiet und dem allgemeinen Wohngebiet verlaufe und ein Teil des Gebäudes sogar in der nach dem Plan nicht überbaubaren Grundstücksfläche liege. Dies stelle einen Eingriff in die Gebäudesubstanz dar und löse auch Entschädigungsansprüche aus, die bei der abwägenden Entscheidung über den Bebauungsplan nicht berücksichtigt worden seien. Die Plankonzeption sei zudem nicht umsetzbar, da ihr die klar erklärten Eigentümerinteressen entgegenstünden. Es sei nicht beabsichtigt, anstelle der vorhandenen gewerblich genutzten Gebäude, die sich in gutem baulichen Zustand befänden, die geplante Wohnbebauung zu schaffen.

Die Antragsgegnerin beantragt,

die Anträge abzuweisen.

Sie hält die Rügen der Antragsteller zur "Ungeeignetheit von Festsetzungen" für teilweise unverständlich; teilweise seien die angeblichen Fehler unerheblich; jedenfalls sei der Aussagegehalt der gerügten Festsetzungen immer hinreichend konkret ermittelbar. Auch die inhaltlichen Bedenken seien unbegründet. Der Bebauungsplan sei aus dem Flächennutzungsplan entwickelt; jedenfalls wäre ein Verstoß gemäß § 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB unbeachtlich, da die aus dem Flächennutzungsplan folgende städtebauliche Ordnung gewahrt bleibe. Gegen den Trennungsgrundsatz des § 50 BImSchG sei nicht verstoßen worden; angrenzend an den aluminiumverarbeitenden Betrieb sei im östlichen Planbereich kein allgemeines Wohngebiet, sondern ein Mischgebiet ausgewiesen worden. Bei einer Gemengelage wie der vorliegenden könnten die Belange der Wirtschaft zugunsten der Stärkung von Wohnbelangen zurückgedrängt werden. Der Abwägungsvorgang sei nicht zu beanstanden. Die Gemengelage und insbesondere die vorhandenen gewerblichen Nutzungen seien dem Gemeinderat sehr wohl bekannt gewesen; die Verwaltung habe sogar eine Ortsbesichtigung vorgenommen. Es liege auch im Ergebnis keine fehlerhafte Abwägungsentscheidung vor. Der Trennungsgrundsatz sei eingeschränkt bei der Überplanung von Gemengelagen; bereits heute bestünden Konflikte zwischen den vorhandenen Gewerbebetrieben und der im Planbereich bzw. in der unmittelbaren Nachbarschaft vorhandenen Wohnnutzung. Der angegriffene Bebauungsplan führe zu keiner Verschärfung dieser Situation; es komme zu keinem (weiteren) Heranrücken von Wohnbebauung an emissionsträchtige Betriebe. Im ausgewiesenen Mischgebiet, das westliche an den aluminiumverarbeitenden Betrieb angrenze, könne die Ansiedlung störanfälliger Wohnbebauung gemäß § 15 BauNVO vermieden werden. Auch der Grundsatz, für Gewerbebetriebe Erweiterungsmöglichkeiten offenzuhalten, erfahre in bestehenden Gemengelagen - wegen der Vorbelastung durch die Wohnbebauung - zwangsläufig Einschränkungen. Welche Entwicklungsmöglichkeiten vorrangig sein sollten, falle gerade in den Bereich der elementaren planerischen Abwägung. Bei der Veränderung der Nutzungsmöglichkeiten von Grundstücken durch die Aufstellung eines Bebauungsplans handele es sich um eine Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums. Diese sei nicht unverhältnismäßig, wenn dem betroffenen Grundstückseigentümer - wie durch § 42 BauGB - eine finanzielle Kompensation geboten werde; Planungsschadensansprüche der Antragsteller bestünden vorliegend allerdings nicht. Ein Eingriff in die ausgeübte Nutzung liege nicht vor, da die vorhandenen Gewerbebetriebe Bestandsschutz genössen und wie bisher tätig seien könnten.

Dem Senat liegen die einschlägigen Bebauungsplanakten der Antragsgegnerin vor. Hierauf sowie auf die Gerichtsakten wird wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten Bezug genommen.

Gründe

Die zulässigen Anträge sind begründet.

I. Die Normenkontrollanträge sind gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthaft und auch sonst zulässig. Insbesondere sind die Antragsteller antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO. Sie sind Eigentümer von im Geltungsbereich des angegriffenen Bebauungsplans gelegenen Grundstücken, so daß sich die Festsetzungen des Plans als Inhalts- und Schrankenbestimmung ihres Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG darstellen (vgl. BVerwG, Beschluß vom 17.12.1992 - 4 N 2.92 -, BVerwGE 91, 318).

II. Die Normenkontrollanträge sind auch begründet. Der angegriffene Bebauungsplan der Antragsgegnerin vom 25.1.1994 ist mit höherrangigem Recht nicht vereinbar.

1. Allerdings verstößt der Plan nicht gegen das Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB. Daß nach dieser Vorschrift der Bebauungsplan aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln ist, bedeutet nicht, daß er nur eine Konkretisierung und Verfeinerung der Darstellungen des Flächennutzungsplans zum Inhalt haben darf und im übrigen mit ihm völlig übereinstimmen muß. Vielmehr ist die Planungskonzeption des Flächennutzungsplans fortzuschreiben und darf nur in ihren Grundentscheidungen nicht geändert werden (vgl. BVerwGE 48, 70). Die Gemeinde hat bei der Aufstellung des Bebauungsplans eine gewisse Gestaltungsfreiheit, mit der gewährleistet wird, daß sie über ein bloßes Ausfüllen hinaus im Rahmen des Flächennutzungsplans eigenständig planen kann. Insoweit sind Abweichungen durchaus möglich, soweit sie sich aus dem Übergang in eine konkrete Planungsstufe rechtfertigen und der Grundkonzeption des Flächennutzungsplans nicht widersprechen, also dessen vorgegebenen Rahmen wahren. Das ist hier der Fall.

Nach dem in der mündlichen Verhandlung von dem Senat mit den Beteiligten erörterten Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin in der hier maßgebenden Fassung aus dem Jahre 1985 ist der Bereich des Plangebiets von Nord nach Süd im Sinne einer Grobplanung nach § 1 Abs. 1 BauNVO wie folgt dargestellt: als gemischte Baufläche (M), als gewerbliche Baufläche (G), wiederum als gemischte Baufläche (M) und schließlich als Wohnbaufläche (W). Danach mag es im mittleren Bereich des Plangebiets "Abweichungen" geben, soweit das südlich der I.straße festgesetzte Mischgebiet und das südlich anschließende allgemeine Wohngebiet - teilweise - in den als gewerbliche Baufläche (G) dargestellten Bereich und ein Teil des allgemeinen Wohngebiets in den als gemischte Baufläche (M) dargestellten Bereich fallen. Dies läßt aber nach Einschätzung des Senats die für das Plangebiet getroffene Grundaussage des Flächennutzungsplans unberührt, die durch eine "Verzahnung" von gewerblicher Nutzung und Wohnnutzung gekennzeichnet ist.

2. Der Bebauungsplan verstößt jedoch gegen das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 6 BauGB. In der Rechtsprechung ist anerkannt (vgl. BVerwG, Urteil vom 29.09.1978 - 4 C 30.76 -, BVerwGE 56, 283 = DÖV 1979, 214 und Urteil vom 06.05.1993 - 4 C 51.91 -, NVwZ 1994, 274), daß ein Bebauungsplan an einem Abwägungsfehler leiden kann, wenn von Anfang an feststeht, daß mit seiner Verwirklichung nicht gerechnet werden kann, etwa weil die festgesetzte Nutzung auf Dauer an ihrer unzureichenden Wirtschaftlichkeit scheitern muß, so daß in der planerischen Festsetzung im Ergebnis ein für den Grundstückseigentümer unzumutbares Bauverbot auf Dauer liegt. In ähnlicher Weise hat der erkennende Senat es für unvereinbar mit dem Abwägungsgebot gehalten, in einem Bebauungsplan ein bebaubares, in privater Hand befindliches Grundstück als Sondergebiet für eine Kunstausstellungshalle festzusetzen, wenn diese Zweckbestimmung mangels konkreter Realisierungsmöglichkeit und Wirtschaftlichkeit das Grundstück praktisch entwertet (vgl. Urteil vom 04.07.1996 - 5 S 462/95). Denn der Planinhalt muß - ausgehend von der inhaltsbegrenzenden Funktion des Erforderlichkeitsmaßstabs des § 1 Abs. 3 BauGB - geeignet sein, den angestrebten städtebaulichen Erfolg zu erreichen (vgl. Gierke, in: Brügelmann, BauGB, RdNrn. 233 und 235 zu § 1). Mangelnde Eignung in diesem Sinn liegt vor, wenn die Bauleitplanung nicht realisiert werden kann. So verhält es sich mit dem angegriffenen Bebauungsplan, dessen Verwirklichung sozusagen "in den Sternen steht".

Das Ziel des Bebauungsplans ist in Nr. 1.3 der Planbegründung als "Anlaß der Neuordnung" wie folgt umschrieben: "Die Aufstellung des Bebauungsplans wird erforderlich, um das vorhandene zentrumsnahe Wohnen zu schützen, weiterzuentwickeln und vorhandenes störendes Gewerbe mittelfristig umsetzen zu können." Dieses Planziel weist zwar - abstrakt betrachtet - durchaus einen Bezug zur städtebaulichen Ordnung und Entwicklung im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB auf. Doch hat der Satzungsgeber die hierzu für erforderlich gehaltenen Festsetzungen hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung und vor allem hinsichtlich der überbaubaren Grundstücksflächen in den einzelnen Nutzungsbereichen teilweise unter völliger Ignorierung der derzeitigen Nutzung und Lage der vorhandenen baulichen Anlagen getroffen, die in Widerspruch zum Planungsinhalt stehen. Dies gilt jedenfalls für das südlich der I.straße ausgewiesene allgemeine Wohngebiet im Inneren des Straßengevierts. Dieses fällt weitgehend in einen bisher gewerblich genutzten Bereich, insbesondere auch auf den Grundstücken der Antragsteller, wobei weite Teile sowohl der überbaubaren als auch der nicht überbaubaren Grundstücksflächen in Bereichen mit vorhandener gewerblicher Bebauung zu liegen kommen. Für eine Aufgabe der gewerblichen Nutzung bzw. für einen Abbruch der vorhandenen Anlagen, die sich - unstreitig - in baulich einwandfreiem Zustand befinden, gibt es nicht die geringsten Anhaltspunkte. Dahingehende Absichten haben die Antragsteller während des Planaufstellungsverfahrens nicht nur nicht bekundet, sondern im Gegenteil sogar ausdrücklich auf die bleibende Diskrepanz zwischen den planerischen Festsetzungen und den realen Zuständen hingewiesen.

Auch sonst finden sich in den Bebauungsplanunterlagen zur "Planzielverwirklichung" nur vage Angaben. In der Planbegründung ist unter Nr. 1.3 ("Anlaß der Neuordnung") - wie bereits erwähnt - vom Ziel einer mittelfristigen Umsetzung des vorhandenen störenden Gewerbes die Rede, während in der der Vorlage zur Gemeinderatssitzung über den Satzungsbeschluß beigefügten Stellungnahme der Verwaltung zu den Anregungen und Bedenken der im Plangebiet gelegenen Firma B., welche die Umstrukturierungsabsichten als unrealistisch gerügt haben soll, davon gesprochen wird, daß die bestehenden Betriebe Bestandsschutz genießen, "so daß die Umstrukturierungsabsichten langfristig zu sehen sind". Ferner wird in der Vorlage zur Gemeinderatssitzung seitens der Verwaltung zu den gleichgerichteten Anregungen und Bedenken der Handwerkskammer und der Industrie- und Handelskammer dahingehend Stellung genommen, daß durch die Ausweisung des Gewerbegebiets und Industriegebiets "W" den örtlichen Betrieben ein Standortwechsel erleichtert werden soll, so daß bei der Abwägung öffentlicher und privater Belange die im Bebauungsplan dargestellten Nutzungen durchaus vertretbar seien. Insoweit hat der Vertreter der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat jedoch klargestellt, daß der angesprochene Bebauungsplan "W" noch nicht in Kraft, sondern erst in Aufstellung befindlich sei. Selbst wenn man unter dem Aspekt der Überwindung sanierungsbedürftiger Verhältnisse im Plangebiet eine nur längerfristige Umsetzung der planerischen Festsetzungen, was die angestrebte Umnutzung angeht, grundsätzlich genügen lassen wollte, ist doch festzuhalten, daß der Realisierbarkeit der Planung vorliegend eine doppelte Diskrepanz zur derzeitigen städtebaulichen Situation entgegensteht, sowohl bezüglich der Nutzung als auch - vor allem - bezüglich des vorhandenen Baubestandes selbst. In einem solchen Fall müssen konkrete oder jedenfalls absehbare Anhaltspunkte für eine Beendigung dieser tatsächlichen Verhältnisse gegeben sein, aufgrund derer der Gemeinderat der Antragsgegnerin als Normgeber der berechtigten Ansicht hätte sein können, daß seine Planungsvorstellungen auch verwirklicht werden. In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat hat der Vertreter der Antragsgegnerin eingeräumt, daß selbst eine bloße Umnutzung der vorhandenen baulichen Anlagen zu Wohnzwecken bei Aufgabe der bisherigen gewerblichen Nutzung nicht möglich wäre, vielmehr erst ein vollständiger Abriß der vorhandenen Gebäude erfolgen müßte, um die Planung insoweit - gerade auch mit ihrer Zuordnung der überbaubaren und nicht überbaubaren, zu begrünenden Grundstücksflächen - verwirklichen zu können.

3. Danach kann dahinstehen, ob der Bebauungsplan auch deshalb (abwägungsfehlerhaft) fehlerhaft ist, weil er im östlichen Planbereich unmittelbar angrenzend an das industriell genutzte Grundstück I.straße 22-24 ein - nach § 6 Abs. 1 BauNVO gleichrangig auch der Wohnnutzung dienendes - Mischgebiet ausweist. Zwar gilt der Grundsatz der Trennung von Wohnen und gewerblicher bzw. industrieller Nutzung bei der Überplanung einer bereits bestehenden Gemengelage - wie hier - nicht ausnahmslos (vgl. BVerwG, Beschluß vom 20.1.1992 - 4 B 71.90 -, BauR 1992, 344). Vorliegend hält die Antragsgegnerin aber wohl selbst eine Wohnnutzung in unmittelbarer Nachbarschaft zur industriellen Nutzung auf dem Grundstück I.straße 22-24 für "unverträglich" und weist deshalb darauf hin, daß hier die Ansiedlung von Wohnnutzung gemäß § 15 Abs. 1 BauNVO verhindert werden könne bzw. müsse. Offenbar geht die Antragsgegnerin von der Erforderlichkeit einer "ständigen" Anwendung des § 15 Abs. 1 BauNVO jedenfalls in diesem Teil des Mischgebiets aus. Dies läuft der Sache nach auf einen generellen Ausschluß der Wohnung als einer der beiden Hauptnutzungen, denen ein Mischgebiet nach § 6 Abs. 1 BauNVO dient, jedenfalls in einem bestimmten Bereich des Plangebiets hinaus. Ob dies mit Blick auf die Größe des ausgewiesenen Mischgebiets noch der "Einzelfall" ist, den § 15 Abs. 1 BauNVO vor Augen hat, bedarf jedoch keiner abschließenden Entscheidung. Der Senat braucht auch nicht auf die unter der Rubrik "Ungeeignetheit von Festsetzungen" erhobenen Bedenken der Antragsteller gegen den Bebauungsplan einzugehen, da der aufgezeigte Mangel seiner Realisierbarkeit jedenfalls für einen zentralen Bereich des Plangebiets bereits zur Ungültigkeit des Bebauungsplans insgesamt führt.

III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.