OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 21.02.2008 - 7 B 107/08
Fundstelle
openJur 2012, 126575
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Tenor

Der angefochtene Beschluss wird teilweise geändert.

Die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 10. Juli 2007 und dessen Festsetzungsverfügung vom 23. Juli 2007 wird wiederhergestellt bzw. angeordnet, soweit sie sich gegen Ziffer 3 der Ordnungsverfügung und die diesbezügliche Festsetzung des Zwangsgeldes in Höhe von 1.000,- Euro wendet.

Im Óbrigen wird der Antrag abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt zwei Drittel und der Antragsgegner ein Drittel der Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 11.000,- Euro festgesetzt.

Gründe

Die zulässige Beschwerde des Antragsgegners ist in dem Umfang, der sich aus

dem Tenor ergibt, begründet; im Óbrigen ist sie unbegründet.

Der sinngemäße Antrag der Antragstellerin,

die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Ordnungsverfügung des

Antragsgegners vom 10. Juli 2007 und die Festsetzungsverfügung vom 23. Juli 2007

wiederherzustellen bzw. anzuordnen,

ist nur hinsichtlich Ziffer 3 der Ordnungsverfügung und der diesbezüglichen

Festsetzung des Zwangsgeldes in Höhe von 1.000,- Euro begründet. Er ist

unbegründet, soweit er Ziffer 1 und 2 der Ordnungsverfügung und die daraus

resultierende Zwangsgeldfestsetzung betrifft.

Nach der im vorliegenden Verfahren auf Gewährung einstweiligen

Rechtsschutzes allein möglichen summarischen Prüfung spricht Óberwiegendes

dafür, dass Ziffer 1 und 2 der Ordnungsverfügung vom 10. Juli 2007 rechtmäßig sind

und die Klage der Antragstellerin insoweit ohne Erfolg bleiben wird.

Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, hat der Antragsgegner als

Bauaufsichtsbehörde nach § 61 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW bei der Errichtung und

Nutzung baulicher Anlagen darüber zu wachen, dass die öffentlichrechtlichen

Vorschriften - u.a. solche des Brandschutzes nach § 17 Abs. 1 BauO NRW -

eingehalten werden, und in Wahrnehmung dieser Aufgaben gemäß § 61 Abs. 1 Satz

2 BauO NRW nach pflichtgemäßem Ermessen die erforderlichen Maßnahmen zu

treffen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. Oktober 2001 - 7 B 1939/00 -, BRS 64 Nr.

200.

Die - auch - aufgrund dieser Vorschriften ergangene Ordnungsverfügung des

Antragsgegners vom 10. Juli 2007 ist zu Ziffer 1 und 2 entgegen der Auffassung des

erstinstanzlichen Beschlusses hinreichend bestimmt im Sinne des § 37 Abs. 1

VwVfG NRW.

Durch den Begriff "hinreichend bestimmt" wird klargestellt, dass eine

Bestimmbarkeit des Regelungsgehalts der Verfügung genügt. Dieses Erfordernis ist

dann gegeben, wenn aus der getroffenen Regelung, d.h. aus dem

Entscheidungssatz im Zusammenhang mit den Gründen und sonstigen bekannten

oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen für die Beteiligten, insbesondere für die

Adressaten, die Regelung, die den Zweck, Sinn und Inhalt des Verwaltungsaktes

ausmacht, so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar ist, dass diese ihr

Verhalten an der Regelung ausrichten können. Welches Maß an Konkretisierung im

Einzelfall notwendig ist, hängt von der Art des Verwaltungsaktes, den Umständen

seines Erlasses (Sachzusammenhanges) und seinem Zweck ab.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. Oktober 2001, a.a.O.; P. Stelkens/U.

Stelkens in Stelkens/Bonk/ Sachs, VwVfG, 6. Auflage, § 37 Rnr. 10 ff..

Ein Verstoß gegen den Bestimmtheitsgrundsatz liegt vor, wenn der Inhalt des

Verwaltungsaktes auch durch Auslegung - maßgeblich ist der Empfängerhorizont -

nicht zweifelsfrei ermittelt werden kann.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. April 2005 - 10 B 2730/04 -, BRS 69 Nr.

193.

Bei Zugrundelegung dieser Anforderungen sind die Formulierungen zu 1. und 2.

in der angegriffenen Ordnungsverfügung, "...den erforderlichen 2. Rettungsweg für

die Dachgeschosswohnungen auf der Rückseite des Gebäudes über Gerüsttürme

mit Leitergang sicherzustellen" bzw. "...den erforderlichen 2. Rettungsweg für die

Wohnungen auf der Rückseite des Gebäudes (ab 3. Obergeschoss aufwärts) über

Gerüsttürme mit Leitergang sicherzustellen" hinreichend bestimmt. Auch wenn eine

einheitliche Forderung nach Schaffung des 2. Rettungsweges für alle Wohnungen an

der Rückseite des Gebäudes ab dem 3. Obergeschoss aufwärts zu mehr Klarheit

hätte beitragen können, so vermag auch bei der vorliegenden Fassung der

Ordnungsverfügung die Antragstellerin eindeutig zu erkennen, dass auf der

Gebäuderückseite für die Wohnungen im 3. Obergeschoss, im 4. Obergeschoss

sowie im Dachgeschoss (entgegen den Ausführungen des Verwaltungsgerichts

verfügt das betreffende Gebäude nicht über ein zusätzliches 5. Obergeschoss) der 2.

Rettungsweg provisorisch mittels Gerüsttürmen mit Leitergang herzustellen ist.

Die Ordnungsverfügung ist auch nicht deshalb unbestimmt, weil der

Antragsgegner nicht angegeben hat, wie viele Gerüsttürme für welche Wohnungen

aufzustellen sind. Zwar darf die Ordnungsbehörde es nicht, ohne selbst ein Mittel zu

bestimmen, dem Betroffenen frei stellen, die Gefahr auf irgendeine Weise zu

beheben. Die Ordnungsbehörde kann ihre Verantwortung für die Auswahl der zu

treffenden Maßnahmen weder auf Sachverständige noch auf den Betroffenen

abwälzen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Mai 2000 - 10 B 306/00 -, BRS 63 Nr.

220.

Hier hat der Antragsgegner der Antragstellerin keineswegs die Auswahl der

Maßnahmen überlassen. Vielmehr hat er die anzuwendenden Mittel mit der

Festlegung auf "Gerüsttürme mit Leitergang" vorgegeben sowie den Zweck des

Mitteleinsatzes "Schaffung eines 2. Rettungsweges für die rückwärtigen Wohnungen

ab der 3. Etage sowie des Dachgeschosses" bestimmt. Das Ziel der Sicherstellung

des 2. Rettungsweges konnte damit uneingeschränkt erreicht werden. Der genaue

Standort der Gerüsttürme (Zugang links oder rechts vom jeweiligen

Wohnungsfenster) sowie die mögliche Verbindung mehrerer Türme mit Leitergängen

konnte vor diesem Hintergrund dem tatsächlichen Aufstellungsvorgang vor Ort

überlassen bleiben, wie der Antragsgegner zu Recht ausgeführt hat.

Vgl. zum Handlungsspielraum bei der Anbringung von Notleitern OVG NRW,

Beschluss vom 22. Juli 2002 - 7 B 508/01 -, BRS 65 Nr. 140.

Insbesondere war der Antragsgegner entgegen den Ausführungen des

Verwaltungsgerichts nicht verpflichtet, vorab festzulegen, ob vier Gerüsttürme mit

Leitergang separat für jede der übereinanderliegenden Wohnungen hätten aufgestellt

werden müssen oder ob diese untereinander so hätten verbunden werden können,

dass es zu einer umfänglichen Einrüstung der Gebäuderückseite gekommen wäre.

Für die provisorische Sicherstellung des 2. Rettungsweges für die jeweilige Wohnung

hätte sich kein Unterschied ergeben.

Der Ordnungsverfügung lässt sich auch entnehmen, dass die Gerüsttürme nicht

nur die fehlenden Anschlüsse an die vorhandenen Notleitern (die ausweislich der

Brandschau in einer Höhe von 1,70 Metern über dem Flachdach enden) bis auf die

Höhe des Flachdachs abdecken sollen. Insoweit übersieht der erstinstanzliche

Beschluss, dass die Regelung zu Ziffer 2 der Ordnungsverfügung im Zusammenhang

mit Ziffer 1 in den Blick zu nehmen ist.

Die Zusammenschau beider Regelungen ergibt, dass die Schaffung eines

provisorischen 2. Rettungsweges für die gesamte rückwärtige Gebäudewand ab dem

3. Obergeschoss Ziel der Maßnahme ist. Es wäre wenig sinnvoll, dieses Ziel dadurch

zu verfolgen, dass eine Einrüstung der Gebäuderückseite allein der Schaffung eines

Rettungsweges für die Dachgeschosswohnungen dient, und eine weitere separate

Einrüstung den Rettungsweg für die Wohnungen des 3. und 4. Obergeschosses

schaffen soll. Selbst wenn die Antragstellerin die Ordnungsverfügung aber auf diese

Weise verstanden hätte, stünde dies ihrer hinreichenden Bestimmtheit nicht

entgegen. Denn auch mit der Schaffung separater Rettungswege für die

Dachgeschosswohnungen einerseits und die Wohnungen im 3. und 4. Obergeschoss

andererseits wäre der 2. Rettungsweg, wenn auch auf technisch umständlichere Art

und Weise, bereitgestellt worden.

Auch die Regelung zu Ziffer 3 der Ordnungsverfügung ist inhaltlich hinreichend

bestimmt. Zwar ist dem Verwaltungsgericht zuzustimmen, dass Tenor und

Begründung der Ordnungsverfügung nur von einer vorhandenen Notleiter mit einem

(fehlenden) Rückenschutz sprechen. Die Begründung der Verfügung verweist jedoch

zugleich auf die Baugenehmigung vom 4. November 1994, die als Auflage für die

Nutzungsänderung des Gebäudes M.-----straße 4-6 vorsah, dass alle Notleitern mit

einem Rückenschutz auszustatten und bis zum Flachdach herunterzuführen seien.

Unter Würdigung der brandschutzrechtlichen Gründe für den Erlass der

Ordnungsverfügung und unter Einbeziehung der Baugenehmigung ist es daher

offensichtlich, dass sämtliche vorhandenen Notleitern mit dem entsprechenden

Rückenschutz versehen werden müssen. Nur in diesem Sinne kann die Verfügung

verstanden werden.

Der Antragsgegner ist gemäß § 61 Abs. 1 BauO NRW ermächtigt, der

Antragstellerin unter Anordnung der sofortigen Vollziehung die provisorische

Schaffung eines 2. Rettungsweges durch die Errichtung von Gerüsttürmen mit

Leitergängen aufzugeben. Nach dieser Vorschrift haben die Bauaufsichtsbehörden

bei der Errichtung, der Änderung, dem Abbruch, der Nutzung, der Nutzungsänderung

sowie der Instandhaltung baulicher Anlagen darüber zu wachen, dass die öffentlich-

rechtlichen Vorschriften und die aufgrund dieser Vorschriften erlassenen

Anordnungen eingehalten werden. Sie haben in Wahrnehmung dieser Aufgaben

nach pflichtgemäßem Ermessen die erforderlichen Maßnahmen zu treffen. Als Teil

der allgemeinen Ordnungsbehörden hat die Bauaufsichtsbehörde die Befugnis, die

notwendigen Maßnahmen zu treffen, um eine im einzelnen Fall bestehende Gefahr

für die öffentliche Sicherheit und Ordnung abzuwehren. Die zuständige

Bauaufsichtsbehörde ist danach grundsätzlich zum Einschreiten ermächtigt, wenn

und soweit ein bauliches Geschehen oder ein baulicher Zustand mit dem formellen

und/oder materiellen Baurecht nicht übereinstimmt.

Die bauliche Anlage der Antragstellerin widerspricht den materiellen Vorschriften

des Brandschutzes (vgl. § 17 Abs. 3 BauO NRW) und ist auch nicht durch die

Baugenehmigung gedeckt. § 17 Abs. 3 Satz 1 BauO NRW schreibt vor, dass für jede

Nutzungseinheit in jedem Geschoss mit einem Aufenthaltsraum zwei Rettungswege

vorhanden sein müssen. In der Baugenehmigung vom 4. November 1994 ist unter

(1001) geregelt, dass der zweite Rettungsweg in Form einer Notleiter, die bis zum

Flachdach herunter führt, erforderlich sei. Dass der zweite Rettungsweg in dieser

konkreten Ausgestaltung fehlt, ist unbestritten.

Der fehlende zweite Rettungsweg begründet auch konkrete Gefahren für die

Bewohner des Gebäudes. Die von dem Antragsgegner in der M.-----straße 4 - 6

festgestellten brandschutztechnischen Mängel stellen im Falle eines Brandes

insbesondere eine erhebliche konkrete Gefahr für Leib und Leben der dortigen

Bewohner dar (vgl. auch § 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW). Die Brandgefahr als solche

steht schon deshalb fest, weil Vorgänge im privaten Wohnbereich (wie z.B.

brennende Kerzen, Gasöfen, Zigaretten) jederzeit außer Kontrolle geraten könnten

und zu einem Brand führen können.

Der Antragsgegner hat nach der hier allein gebotenen summarischen Prüfung im

Rahmen der gemäß § 114 Satz 1 VwGO eingeschränkten Ermessenskontrolle das

ihm in § 61 Abs. 1 BauO NRW eingeräumte Ermessen hinsichtlich Ziffer 1 und 2 der

Ordnungsverfügung rechtsfehlerfrei ausgeübt.

Es ist nicht ermessensfehlerhaft, dass der Antragsgegner auch für die

Wohnungen im Dachgeschoss die Schaffung eines zweiten Rettungsweges durch

Gerüsttürme mit Leitergang aufgegeben hat. Die von der Antragstellerin statt dessen

als richtig angesehene Nutzungsuntersagung für die Wohnungen im Dachgeschoss

ist objektive eine erheblich belastendere Maßnahme, die im Regelfall

unverhältnismäßig gewesen wäre; dass tatsächlich Wohnungen in anderen

Stockwerken leer standen und die Dachgeschossbewohner dorthin umziehen

konnten, war für den Antragsgegner nicht ersichtlich. Die Antragstellerin hat sich

ausweislich der Akten hierzu im Rahmen ihrer Anhörung vor Erlass der

Ordnungsverfügung nicht geäußert. Die unterbleibende Nutzung des

Dachgeschosses war auch nicht als Austauschmittel nach § 21 OBG von der

Antragstellerin angeboten worden.

Ebenso wenig ist die Fristsetzung von 7 Tagen zu beanstanden. Der

Antragsgegner hatte die Antragstellerin im März 2006 über ihre Hausverwaltung über

die bei der Brandschau festgestellten Mängel informiert und um Mängelbeseitigung

gebeten. Am 25. April 2007 erfolgte eine weitere Brandschau; die beschriebenen

Mängel waren immer noch nicht abgestellt. Darauf, dass ihr Verwalter sofort durch

Einberufung einer Eigentümerversammlung zum 6. Juli 2007 reagiert habe, kann sich

die Antragstellerin daher nicht berufen. Die Einberufung zur Versammlung erfolgte

erst im Anschluss an die Ortsbesichtigung vom 12. Juni 2007, bei der festgestellt

wurde, dass besagte Mängel trotz wiederholter Anmahnung nicht beseitigt waren.

Vor diesem Hintergrund hat der Antragsgegner mit Blick auf die Gefährdung von Leib

und Leben zu Recht binnen 7 Tagen die Schaffung eines provisorischen

Rettungsweges verlangt. Soweit die Antragstellerin auf die Vorschriften zur

Einberufung einer Eigentümerversammlung und die fehlende Beschlussfähigkeit bei

der ersten Versammlung am 6. Juli 2007 verweist, ändert dies nichts an der

Angemessenheit der Fristsetzung. Unter Berücksichtigung der im März 2006

erfolgten Information über die Brandschutzmängel durch die Antragsgegnerin und

der im Ortstermin vom 25. April 2007 wiederholt festgestellten Nichtabhilfe der

Mängel hatte die Antragstellerin ausreichend Zeit, um den Brandschutz auch unter

Berücksichtigung der Strukturen einer Wohnungseigentümergemeinschaft

sicherzustellen.

Ermessensfehlerhaft ist es dagegen, bezüglich der Notleitern binnen 7 Tagen die

Nachrüstung mit einem Rückenschutz zu fordern (Ziffer 3 der Ordnungsverfügung).

Da die Aufstellung von Gerüsttürmen für den 2. Rettungsweg als Provisorium die

Nutzung der Notleitern derzeit überflüssig werden lässt, ist kein Raum mehr, die

Ausstattung der Notleitern mit Rückenschutz (Ziffer 3) innerhalb einer derart kurzen

Frist zu verlangen und dies im Wege der Anordnung der sofortigen Vollziehung

durchzusetzen. Unter Berücksichtigung der anlässlich der Brandschau festgestellten

Mängel hat der Antragsgegner die kurze Frist gesetzt, um den Gefahren für Leib und

Leben zu begegnen und zumindest einen provisorischen 2. Rettungsweg zu

eröffnen. Dies ist mit der Einrüstung des Gebäudes (bzw. Räumung des

Dachgeschosses) erreichbar. Die Anbringung des Rückenschutzes hätte ebenso wie

andere weitergehende Maßnahmen - zu denen auch die Verlängerung der Notleitern

bis auf das Flachdach gehören dürften - im Rahmen weiterer Verfügungen mit

entsprechend längerer Fristsetzung der Antragstellerin aufgegeben werden können.

Der Antragsgegner ist schließlich auch berechtigt, seine Ordnungsverfügung -

soweit Ziffer 1 und 2 betroffen sind - mit der Anordnung der sofortigen Vollziehung zu

versehen. Angesichts der konkreten Gefahren für die Bewohner im Falle eines

Brandes besteht ein besonderes öffentliches Vollzugsinteresse, die

Gefahrensituation unmittelbar zu beseitigen. Es ist grundsätzlich nicht zu

beanstanden, wenn in einem Fall, in dem die Brandsicherheit einer baulichen Anlage

- insbesondere die sichere Möglichkeit, bei einem Brand die Rettung von Menschen

zu ermöglichen (§ 17 Abs. 1 BauO NRW) - in Frage steht und deshalb Gegenstand

einer Ordnungsverfügung ist, die Behörde die Brandsicherheit schon für die Dauer

des anhängigen Hauptsacheverfahrens ohne Eingehung von Kompromissen durch

geeignete Maßnahmen durchsetzt. Maßgeblich für diese Einschätzung ist die

Erkenntnis, dass mit der Entstehung eines Brandes praktisch jederzeit gerechnet

werden muss und dass demzufolge der Umstand, dass in vielen Gebäuden

jahrzehntelang kein Brand ausgebrochen ist, nur einen Glücksfall darstellt, dessen

Ende jederzeit möglich ist.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 8. August 2007 - 7 B 425/07 - und vom 8. Mai

2007 - 10 B 2555/06 -, ZfBR 2007, 703.

Die Ausführungen des Antragsgegners werden dementsprechend hinsichtlich

Ziffer 1 und 2 dem Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 VwGO gerecht.

Hinsichtlich der Regelung zu Ziffer 3 der Ordnungsverfügung - Nachrüstung der

Notleitern mit Rückenschutz - fällt die Abwägungsentscheidung zu Gunsten des

Suspensivinteresses der Antragstellerin aus, weil die mit ihr untrennbar verbundene

Fristsetzung - wie oben ausgeführt - ermessensfehlerhaft ist.

Ist nach summarischer Prüfung von der offensichtlichen Rechtmäßigkeit der

Ordnungsverfügung zu 1. und 2. auszugehen, gilt entsprechendes für die

Festsetzungsverfügung des Antragsgegners vom 23. Juli 2007. Auch hier gebührt

dem Interesse an der sofortigen Vollziehung der Zwangsgeldfestsetzung in einer

Höhe von jeweils 3.000,- Euro der Vorrang vor dem Aussetzungsinteresse der

Antragstellerin.

Soweit die Interessenabwägung bezüglich Ziffer 3 in der Ordnungsverfügung zu

Gunsten des Suspensivinteresses der Antragstellerin ausfällt, führt dies gemäß § 55

Abs. 1 VwVG dazu, dass mangels sofort vollziehbarer Regelung auch die

aufschiebende Wirkung der Klage hinsichtlich der diesbezüglichen

Zwangsgeldfestsetzung in Höhe von 1.000,- Euro anzuordnen ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung stützt sich auf §§ 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG.