Bayerischer VGH, Urteil vom 18.04.2012 - 10 BV 10.2506
Fundstelle
openJur 2012, 122407
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Tenor

I. Unter Abänderung der Nr. I des Urteils des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 27. Januar 2009 wird der Bescheid des Landratsamts Traunstein vom 14. August 2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Regierung von Oberbayern vom 3. April 2008 und des Änderungsbescheids des Landratsamts vom 30. Juli 2008 mit Wirkung für die Zukunft aufgehoben.

II. Unter Abänderung der Nr. II des Urteils des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 27. Januar 2009 trägt der Beklagte die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen. Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird für notwendig erklärt.

III. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

Mit seiner Berufung verfolgt der Kläger die Anfechtungsklage gegen den Bescheid des Landratsamts T. vom 14. August 2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Regierung von Oberbayern vom 3. April 2008 und des Ergänzungsbescheides des Landratsamts T. vom 30. Juli 2008 weiter. Mit diesem Bescheid untersagte das Landratsamt dem Kläger die Vermittlung und Veranstaltung von Sportwetten in den Räumen des Bistros „Live“ in T. ohne die erforderliche Erlaubnis (Nr. 1) und verfügte die Einstellung der Tätigkeiten (Nr. 2) unter Androhung eines Zwangsgeldes von 1.000,- Euro (Nr. 3 i.d.F. des Bescheides vom 30.7.2008). Gestützt war die Untersagungsverfügung auf Art. 7 Abs. 2 Nr. 1 LStVG i.V.m. § 284 StGB sowie § 12 Abs. 1 i.V.m. §§ 1, 4 und 5 Abs. 3 und 5 LottStV.

Der Kläger ist Eigentümer des Gebäudes, in dem sich das Bistro „Live“ befindet. Er hatte im Bistro „Live“, das von einem Pächter betrieben wurde, drei Internetterminals (sog. „Tipomat“) aufgestellt, über die direkt Sportwetten mit einer Wettannahmestelle im Ausland abgeschlossen werden können. Der Pächter des Lokals verwaltete insbesondere die Ein- und Auszahlungskasse für den Wettanbieter.

Die Klage gegen diese Bescheide wies das Bayerische Verwaltungsgericht München mit Urteil vom 27. Januar 2009 ab. Nach § 9 Abs. 1 GlüStV könne die zuständige Behörde die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele untersagen. Zum Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung sei die gesetzliche Neuregelung bereits in Kraft gewesen. Die Widerspruchsbehörde habe auch im Hinblick auf die Neuregelung gesonderte Ermessenserwägungen angestellt. Der Glücksspielstaatsvertrag und das bayerische Ausführungsgesetz entsprächen den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts aus dem Urteil vom 28. März 2006. Das Staatsmonopol sei mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar. Auch die europarechtlichen Vorgaben führten zu keinem anderen Ergebnis. Die Einschränkungen der Grundfreiheiten seien gerechtfertigt, da die normativen Vorgaben einschließlich der Maßnahmen der Bayerischen Staatsregierung im Wesentlichen den bislang vom EuGH aufgestellten Anforderungen entsprächen. Es könne dahingestellt bleiben, inwieweit sich der Kläger überhaupt auf die Grundfreiheiten berufen könne, weil er kein EU-Bürger sei. Die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts und des EuGH entsprächen sich im Wesentlichen. Es sei davon auszugehen, dass das im Glücksspielstaatsvertrag und im Ausführungsgesetz zum Ausdruck kommende Gesamtkonzept die Gelegenheit zur Teilnahme an Sportwetten tatsächlich begrenze. Insgesamt sei eine kohärente und systematische Begrenzung der Spielsucht im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union gewährleistet. Dies gelte auch im Hinblick darauf, dass die Bereiche der Spielautomaten, der Pferdewetten, der Spielcasinos und der Sportwetten unterschiedlich geregelt seien. Im Übrigen sei das Kohärenzgebot im Sinne des Gerichtshofs dahingehend zu verstehen, dass es lediglich ein krasses Missverhältnis der verfolgten Ziele oder der erlassenen Regelungen verhindern wolle. Selbst wenn einzelne Werbebeispiele gegen § 5 Abs. 1 GlüStV verstießen, lasse dies allein noch nicht auf ein flächendeckendes strukturelles Vollzugsdefizit schließen. Im Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 27. Januar 2009 wurde die Berufung zugelassen.

Im Berufungsverfahren beantragt der Kläger:

Unter Abänderung des Urteils des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 27. Januar 2009 wird der Bescheid des Landratsamts Traunstein vom 14. August 2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Regierung von Oberbayern vom 3. April 2008 und des Änderungsbescheides des Landratsamts vom 30. Juli 2008 mit Wirkung für die Zukunft aufgehoben.

Das Erstgericht verkenne im Wesentlichen den Prüfungsmaßstab, der bei der Frage der Zulässigkeit der Vermittlung von Sportwetten an EU-konzessionierte Unternehmen anzuwenden sei. Zunächst habe das Verwaltungsgericht nicht in ausreichendem Maße geprüft, ob die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages in der Praxis tatsächlich umgesetzt seien und ob die derzeitige tatsächliche Ausgestaltung mit den Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts vereinbar sei. Es werde vielmehr unterstellt, dass der derzeitige Marktauftritt des staatlichen Anbieters mit der aktuellen gesetzlichen Grundlage konform gehe und diese den Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts genüge. Das Verwaltungsgericht setze sich auch nicht mit der entscheidenden Frage auseinander, ob nicht der private Anbieter unter den gleichen gesetzlichen Auflagen die Tätigkeit ebenso zuverlässig ausüben könne. Das Gericht habe im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu prüfen, ob sowohl die rechtliche Ausgestaltung als auch die tatsächliche Ausgestaltung des staatlichen Glücksspiel- und Wettmonopols in seiner jetzigen Form den Anforderungen der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union und des Bundesverfassungsgerichts im Urteil vom 28. März 2006 in allen Punkten genügten. Dabei sei bei der Frage des Vorliegens einer kohärenten und systematischen Glücksspielpolitik der gesamte Glücksspielbereich sektorübergreifend zu beurteilen. Die vom Bundesverfassungsgericht geforderte Ausrichtung und Ausgestaltung an der Spielsuchtbekämpfung habe im Glücksspielstaatsvertrag und im Ausführungsgesetz des Landes Bayern keinen Niederschlag gefunden. Es liege ein eklatanter Widerspruch vor, wenn suchtrelevante Bereiche des Automatenspiels und Pferdewetten in Deutschland seit 1922 durch private Unternehmer angeboten werden dürften, während Sportwetten und Lotterien mit dem vermeintlich niedrigsten Suchtpotential einem staatlichen Monopol unterlägen. Unionsrechtlich müsse nach einer sektoralen Betrachtung eine Untersuchung der Gesamtkohärenz folgen, bei der sich die Behandlung der verschiedenen Glücksspielbereiche als mit den verfolgten Zielsetzungen kompatibel erweisen müsse. Durch die nationalen Gerichte könne keine nur sektorale Betrachtung vorgenommen werden. Der staatliche Anbieter trete zudem weiterhin aktiv werbend am Markt auf und beschränke sich nicht auf eine reine Sachaufklärung zum Spiel. Insbesondere bestehe durch die Neuregelungen im Glücksspielstaatsvertrag unter Beachtung des Angebots der Pferdewetten und der Glücksspiele in Spielbanken sowie der durch Private betriebenen Spielhallen weiterhin keine kohärente und systematische Glücksspielpolitik. Neuregelungen in diesen Bereichen seien nicht vorgenommen worden. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hätte eine Neuregelung, soweit die Alternative der Aufrechterhaltung eines Monopols gewählt worden sei, auch die Bereiche der Pferdewetten und des Glücksspiels in Spielbanken sowie des gewerblichen Spielangebots umfassen müssen. Davon seien auch die Bundesländer ausgegangen. Soweit unter europarechtlichen Gesichtspunkten der Gerichtshof in der Vergangenheit in seinen Entscheidungen habe erkennen lassen, dass unter bestimmten engen Voraussetzungen ein Monopol grundsätzlich in den Mitgliedstaaten zulässig sein könne, lägen diese Voraussetzungen auch unter Einbeziehung des neuen Staatsvertrages ersichtlich nicht vor. Das nationale Monopol sei weder verhältnismäßig noch erforderlich. Die gesetzlichen Regelungen seien zudem nicht das Ergebnis einer kohärenten und systematischen Glücksspielpolitik. Zwischenzeitlich habe die EU-Kommission das Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland offiziell eingeleitet. Das deutsche Sportwettenmonopol verstoße gegen die Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit als primäres Gemeinschaftsrecht. Das Gemeinschaftsrecht genieße aber Vorrang vor nationalem Recht. Sowohl das in der Bundesrepublik Deutschland ansässige Wettbüro als auch der im EU-Ausland ansässige Sportwettenanbieter könnten sich vorliegend auf die Niederlassungsfreiheit und die Dienstleistungsfreiheit berufen. Das Bundesverfassungsgericht habe klargestellt, dass auch die Norm des § 284 StGB in solchen Fällen nicht angewendet werden könne. Dies stelle auch der Gerichtshof der Europäischen Union in der Rechtssache Placanica klar. Die Anforderungen an eine kohärente und systematische Regelung zur Begrenzung der Wetttätigkeit gingen unter europarechtlichen Gesichtspunkten weit über das hinaus, was das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 28. März 2006 gefordert habe. Zu berücksichtigen seien insbesondere der tatsächliche Marktauftritt des staatlichen Anbieters und das weiträumige Vertriebsnetz. Der tatsächliche Marktauftritt sei das Ergebnis eines Regelungsdefizits und nicht etwa eines Vollzugsdefizits. In Bayern präsentiere der staatliche Anbieter gerade sein flächendeckendes Sponsoring in der zweiten Fußballbundesliga. Auf Astrolosen werde für Lotto Bayern geworben, ebenso im Radio mit Sofortgewinnen und Sonderziehungen. Weiterhin sei zu beachten, dass die Lotteriegesellschaften eine gemeinsame Internethomepage betrieben, von der man auf die Homepages der einzelnen Bundesländer gelangen könne. Auch dort werde aktiv für die Angebote geworben. In einer Reihe gerichtlicher Verfahren werde auf den mit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts unvereinbaren Marktauftritt hingewiesen.

Mit Beschluss vom 8. Juli 2009 setzte der Bayerische Verwaltungsgerichtshof das Berufungsverfahren wegen der beim Gerichtshof der Europäischen Union anhängigen Vorabentscheidungsverfahren aus.

Mit Schriftsatz vom 7. Oktober 2010 beantragte der Kläger gemäß § 80 Abs. 7 VwGO, unter teilweiser Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts München vom 20. Juni 2008 die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Untersagungsverfügung des Landratsamtes vom 14. August 2006 anzuordnen. Daraufhin wurde das Berufungsverfahren fortgeführt.

Mit Beschluss vom 1. April 2011 (Az. 10 AS 10.2500) lehnte der Bayerische Verwaltungsgerichtshof den Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage ab. Der Kläger könne mit seinem Vorbringen, die angefochtenen Entscheidungen der Behörde und des Verwaltungsgerichts beruhten auf einer fehlerhaften Auslegung und Anwendung der unionsrechtlichen Grundfreiheiten, nicht durchdringen. Auch wenn objektiv in einem unionsrechtlichen Sinn die konsistente Regelung des Glücksspiels im Hinblick auf die Praxis auf dem Sektor der gewerblichen Geldspielautomaten fehlen sollte, liege damit noch keine Rechtsverletzung des Klägers vor. Da der Kläger kein Unionsbürger sei, könne er sich nicht auf die Grundfreiheiten berufen. Der persönliche Anwendungsbereich erstrecke sich nach Art. 49 Abs. 1, Art. 56 Abs. 1 AEUV nur auf Staatsangehörige eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, nicht aber auf Drittstaatsangehörige wie den kroatischen Kläger. Auch der in der Rechtsprechung unternommene Versuch, den Schutzumfang der Grundfreiheiten mit Blick auf die Dienstleistungsfreiheit des ausländischen Wettveranstalters und die Rolle des Vermittlers als dessen Marktzugangsagenten auch reflexhaft auf Drittstaatsangehörige zu erstrecken, erscheine dem Senat zweifelhaft und insbesondere auch unter Berücksichtigung des „effet utile“ nicht erforderlich. Selbst wenn man aber eine derartige unionsrechtliche Begünstigung auch für Nichtunionsbürger anerkennen würde, würde dies nicht zu einem von früheren Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO abweichenden Ergebnis führen. Der Senat gehe zwar davon aus, dass das staatliche Sportwettenmonopol mit Blick auf die derzeitige Praxis auf dem Sektor der gewerblichen Geldspielautomaten nicht den Anforderungen der Geeignetheit bzw. der Kohärenz einer Beschränkung der unionsrechtlichen Dienst- und Niederlassungsfreiheit genüge. Der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV bestehe jedoch fort. Dem Kläger dürfe derzeit nicht allein der Umstand der fehlenden Erlaubnis entgegengehalten werden. Die Interessenabwägung gehe im vorliegenden Fall jedoch zu Lasten des Klägers aus.

Der Beklagte beantragt:

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Der Kläger sei kroatischer Staatsangehöriger und könne sich daher nicht auf Europarecht berufen. Der vom Bundesverwaltungsgericht dargelegte Prüfungsmaßstab, dass neben einer rein sektoralen Kohärenzprüfung noch eine Prüfung der rechtlichen Regelungen und der praktischen Anwendung in anderen Glücksspielsektoren auf Widerspruchsfreiheit zu erfolgen habe, finde daher keine Anwendung. Zu prüfen sei im vorliegenden Fall nur nationales Recht. In Bayern habe sich die Imagewerbung stets nur auf die Hinführung der Spieler zu den legalen und damit auch den gesetzlichen Schutzvorschriften entsprechenden Angeboten der staatlichen Lotteriegesellschaft bezogen. Die Werberichtlinien der Lottogesellschaften seien entsprechend angepasst worden. Zum jetzigen Zeitpunkt sei jedenfalls kein Verstoß gegen Verfassungsrecht erkennbar. Weiterhin sei davon auszugehen, dass die übrigen Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags und damit auch die Erlaubnispflicht jedenfalls im rein nationalen Bereich Anwendung fänden. Der Betrieb des Klägers könne daher schon wegen formeller Illegalität untersagt werden. Der Kläger habe im Übrigen keine Erlaubnis beantragt und sein Betrieb sei bei der deshalb nur möglichen überschlägigen Prüfung auch nicht genehmigungsfähig.

Mit Schriftsatz vom 16. Februar 2012 ergänzte der Beklagte sein Vorbringen.

Der Kläger führte mit Schriftsatz vom 1. März 2012 noch aus, dass es im Ergebnis nicht von Bedeutung sein könne, ob er Drittstaatsangehöriger sei oder nicht. Zum einen könne er sich auf Art. 2 GG berufen, wodurch sämtliche rechtliche Aspekte sowohl unter verfassungsrechtlichen als auch unter europarechtlichen Gesichtspunkten in das Verfahren einzubeziehen seien. Zudem habe eine Verfügung, die eine unterschiedliche Betrachtungsweise hinsichtlich Drittstaatsangehöriger vornehmen wolle, besondere Ermessenserwägungen anzustellen. Solche seien hier ganz offensichtlich nicht vorgenommen worden, so dass auf die Problematik des § 114 VwGO verwiesen werde. Insbesondere lasse Art. 3 GG eine unterschiedliche Betrachtungsweise nicht zu. Es werde auf eine Entscheidung des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 26. Mai 2011 und auf das Hinweisschreiben des Verwaltungsgerichts Berlin verwiesen. Der 6. Senat des VGH Baden-Württemberg und das OVG Nordrhein-Westfalen hätten ebenso entschieden.

Der Beklagte äußerte sich mit Schriftsatz vom 5. März 2012. Der Kläger könne sich mangels Unionsbürgerschaft nicht auf die Grundfreiheiten der Dienstleistungsfreiheit und der Niederlassungsfreiheit berufen. Dies könne auch nicht durch rechtliche Hilfskonstruktionen umgangen werden. Eine Erstreckung von Grundfreiheiten auf Drittstaatsangehörige über den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG sei nicht zulässig. Dem stehe bereits der klare Wortlaut der Art. 56 Abs. 1 Satz 1 und 49 Abs. 1 AEUV entgegen. Es fehle auch an einer Vergleichbarkeit der Sachverhalte. Das Grundgesetz gewähre Deutschen ein anderes Schutzniveau als Ausländern. Auch die Grundrechtecharta der Europäischen Union unterscheide zwischen Jedermanngrundrechten und Bürgerrechten. Eine Ausdehnung der Dienstleistungsfreiheit auf Drittstaatsangehörige, die in der EU ansässig seien, durch eine am „effet utile“ orientierte Auslegung sei nicht zulässig, da diese unionsrechtlich nur durch das Sekundärrecht erfolgen könne. Richtiger Prüfungsmaßstab sei alleine Art. 2 Abs. 1 GG. Die Frage, ob das staatliche Sportwettenmonopol wegen eines im Hinblick auf den Sektor des Automatenglücksspiels anzunehmenden Verstoßes gegen das Kohärenzgebot nicht anwendbar sei, bedürfe im Übrigen noch weiterer tatsächlicher und rechtlicher Klärung. Die Urteile des Senats vom 12. Januar 2012 seien noch nicht rechtskräftig. Gerade auch für die Frage, ob das Werbeverhalten des staatlichen Monopolträgers bundes- oder landesweit zu berücksichtigen sei, sei das Revisionsverfahren vorgreiflich, da das Bundesverwaltungsgericht diese Frage als klärungsbedürftig ansehe. Es werde daher beantragt, das Verfahren bis zum rechtskräftigen Abschluss des Verfahrens, hilfsweise bis zur Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts über die zugelassene Revision analog § 94 VwGO auszusetzen. Weiter sei darauf hinzuweisen, dass das Bundesverwaltungsgericht bereits entschieden habe, dass bei der Prüfung, ob unzulässige Werbemaßnahmen tatsächlich betrieben und von den Überwachungsbehörden nicht konsequent verfolgt und unterbunden würden, nur auf die jeweilige Lotteriegesellschaft des Landes abzustellen sei. Das Werbeverhalten der staatlichen Lotterieverwaltung in Bayern begründe im Übrigen keinen Verstoß gegen das Kohärenzgebot.

Ergänzend wird auf die vorgelegten Behördenakten, die Gerichtsakten (auch im Eilverfahren 10 AS 10.2500) sowie das Protokoll der mündlichen Verhandlung vom 16. April 2012 Bezug genommen.

Gründe

Die Berufung des Klägers ist begründet. Die auf Aufhebung der Untersagungsverfügung des Beklagten für die Zukunft gerichtete Anfechtungsklage hat Erfolg. Die Aufrechterhaltung der streitbefangenen Untersagungsverfügung erweist sich zum maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung des Senats als rechtswidrig. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der als Dauerverwaltungsakt zu qualifizierenden Untersagungsverfügung ist der Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts (st. Rspr. d. Senats; vgl. BayVGH vom 18.12.2008 Az. 10 BV 07.558 <juris> RdNrn. 21 und 38; vom 12.1.2012 Az. 10 BV 10.2505 RdNr. 26; vom 24.1.2012 Az. 10 BV 10.2665 RdNr. 29; vgl. auch BVerfG vom 20.3.2009 NVwZ 2009, 1221/1223 RdNr. 22; BVerwG vom 24.11.2010 Az. 8 C 13.09 <juris> RdNr. 21 sowie vom 11.7.2011 Az. 8 C 11.10 <juris> RdNr. 17).

Eine von der Behörde auf § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV) gestützte Untersagungsverfügung ist rechtswidrig und ermessensfehlerhaft, soweit sie auf die unionsrechtswidrigen Staatsmonopolbestimmungen des § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV und die danach generell fehlende Erlaubnisfähigkeit der Vermittlung von Sportwetten privater Wettveranstalter gestützt ist, weil die Bestimmungen des § 10 Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot und damit gegen die Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) verstoßen (1.). Der Kläger kann als Adressat der Untersagungsverfügung den Verstoß dieser Bestimmungen gegen die unionsrechtlich gewährleistete Dienstleistungsfreiheit im Rahmen seiner Anfechtungsklage gegen die Untersagungsverfügung geltend machen (2.). Unabhängig davon verstößt die Untersagungsverfügung gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz (3.). Sie erweist sich auch nicht mit Blick auf § 4 Abs. 4 GlüStV als rechtmäßig (4.).

Die Untersagungsverfügung hat sich nicht dadurch erledigt, dass der Kläger die Wettterminals nach Ergehen der Verfügung aus dem Bistro „Live“ entfernt hat. Sein Bevollmächtigter hat in der mündlichen Verhandlung vom 16. April 2012 glaubhaft gemacht, dass der Kläger als Eigentümer der Terminals beabsichtigt, sie im Erfolgsfall seiner Klage sofort wieder im Bistro aufzustellen. Als Eigentümer und Verpächter des Betriebslokals kann er auch jederzeit auf die Betriebsstätte zugreifen.

1. Die angefochtene Untersagungsverfügung kann in rechtmäßiger Weise nicht auf § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 des GlüStV in Verbindung mit den unionsrechtswidrigen Staatsmonopolbestimmungen des § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV und die danach generell fehlende Erlaubnisfähigkeit der Vermittlung von Sportwetten privater Wettveranstalter gestützt werden. Rechtsgrundlage für die Untersagungsverfügung ist zum hier maßgeblichen Zeitpunkt § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV. Dieser Staatsvertrag ist zwar gemäß § 28 Abs. 1 Satz 1 GlüStV mit Ablauf des vierten Jahres nach seinem Inkrafttreten und damit zum 31. Dezember 2011 außer Kraft getreten. Gemäß Art. 10 Abs. 2 AGGlüStV bleiben die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags (mit Ausnahme der §§ 26, 28 und 29) aber bis zum Inkrafttreten des neuen Staatsvertrages als Landesgesetz in Kraft. Nach dieser glücksspielstaatsvertraglichen Befugnis kann die zuständige Behörde die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele (und die Werbung hierfür) untersagen. Der Kläger vermittelt mit dem von ihm praktizierten Geschäftsmodell Glücksspiele. Vermittelt wird ein Glücksspiel dort, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme geschaffen wird (§ 3 Abs. 4 GlüStV). Durch das Aufstellen der Wettterminals im Betriebslokal (Bistro „Live“) ermöglicht der Kläger dem Spieler die Teilnahme an vom ausländischen Wettanbieter veranstalteten Sportwetten. Die vom Kläger vermittelten Sportwetten sind unstreitig als Glücksspiele einzuordnen (s. § 3 Abs. 1 Satz 3 GlüStV) und als solche gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV erlaubnispflichtig. Die somit erforderliche Erlaubnis für die Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele durch die zuständige bayerische Behörde (Regierung der Oberpfalz, Art. 2 Abs. 4 Nr. 3 AGGlüStV) besitzt der Kläger nicht. Eine Erlaubnis, die dem Sportwettveranstalter, dessen Wetten der Kläger vermittelt (Cashpoint), in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union erteilt worden ist, ändert daran nichts. Denn sie kann die nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV erforderliche Erlaubnis der bayerischen Behörden nicht ersetzen (vgl. BayVGH vom 12.1.2012 Az. 10 BV 10.2505 RdNr. 29; vom 18.12.2008 Az. 10 BV 07.774 <juris> RdNrn. 32 ff. sowie vom 21.3.2011 Az. 10 AS 10.2499 <juris> RdNr. 23; BVerwG vom 24.11.2010 Az. 8 C 15.09 <juris> RdNr. 21; EuGH vom 8.9.2010 Rs. C-316/07 u.a. - Markus Stoß u.a. - <juris> RdNrn. 110 ff.).

Die Erteilung einer Erlaubnis an den Kläger für die Vermittlung von Sportwetten an in Bayern nicht zugelassene private Wettanbieter (d.h. solche außerhalb des staatlichen Sportwettenmonopols) ist zwar gemäß § 4 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. § 10 Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV verboten. Dem durch diese Vorschriften in Bayern statuierten Veranstaltungsmonopol für Sportwetten und der dadurch bedingten Einschränkung der Vermittlungstätigkeit des Klägers steht jedoch höherrangiges Recht entgegen.

Die das staatliche Sportwettenmonopol normierenden Bestimmungen (§ 10 Abs. 2 und 5 GlüStV) genügen nach den vom Senat getroffenen Tatsachenfeststellungen nicht den Anforderungen der Geeignetheit und Kohärenz einer (zulässigen) Beschränkung der unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) und verstoßen daher mit der Folge des Anwendungsvorrangs gegen diese Grundfreiheit. Ernsthafte oder gar durchgreifende Zweifel hinsichtlich der richtigen Beantwortung dieser Frage hat der Senat unter Berücksichtigung der vorliegenden Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union zur Auslegung dieser Grundfreiheit und der Konkretisierung und Präzisierung der Anforderungen des unionsrechtlichen Kohärenzgebots gemäß der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (zuletzt vom 1.6.2011 Az. 8 C 2.10, 8 C 4.10 und 8 C 5.10 sowie vom 11.7.2011 Az. 8 C 11.10 jeweils <juris>) nicht, so dass er von einer Vorlage dieser Frage an den Gerichtshof zur Entscheidung gemäß Art. 267 Abs. 2 AEUV absieht. Eine Vorlagepflicht nach Art. 267 Abs. 3 AEUV besteht für den Verwaltungsgerichtshof insoweit ohnehin nicht.

Zur Frage, ob die im Glücksspielstaatsvertrag getroffenen Regelungen über das staatliche Glücksspielmonopol im Bereich der Sportwetten und ihre Anwendungspraxis tatsächlich den Zielen, die sie (unionsrechtlich) rechtfertigen könnten, entsprechen, und ob die darin vorgesehenen Beschränkungen der Wetttätigkeiten nicht im Hinblick auf diese Ziele unverhältnismäßig sind, hat der Verwaltungsgerichtshof bereits in mehreren Berufungsurteilen eingehend Stellung genommen (vgl. Urteile vom 12.1.2012 Az. 10 BV 10.2505 und 10 BV 10.2271; vom 24.1.2012 Az. 10 BV 10.2656 sowie vom 17. Februar 2012 Az. 10 BV 11.482) und dazu Folgendes ausgeführt (Az. 10 BV 10.2505 RdNrn. 34 bis 60):

„Der durch die angeführten Bestimmungen des GlüStV normierte Ausschluss einer Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten an private Wettanbieter - auch - in anderen Mitgliedstaaten stellt eine rechtfertigungsbedürftige Beschränkung dieser Grundfreiheit dar (st. Rspr.; vgl. zuletzt BVerwG vom 11.7.2011 Az. 8 C 11.10 <juris> RdNr. 38; EuGH vom 15.9.2011 Rs. C-347/09 - J. Dickinger und F. Ömer -RdNr. 41). Eine solche Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs kann jedoch im Rahmen der Ausnahmeregelungen, die in den nach Art. 62 AEUV auf diesem Gebiet anwendbaren Art. 51 und 52 AEUV ausdrücklich vorgesehen sind, zulässig oder gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofs aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein (st. Rspr.; vgl. zuletzt EuGH vom 15.9.2011 Rs. C-347/09 RdNr. 42).

Weiter steht fest, dass die in § 1 GlüStV aufgeführten Ziele (insbesondere der Suchtbekämpfung und des Jugendschutzes) zu den zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gehören, die solche Eingriffe in den freien Dienstleistungsverkehr rechtfertigen können (EuGH vom 8.9.2010 Rs. C - 316/07 u.a. - Markus Stoß u.a. -RdNr. 74 sowie vom 15.9.2011 Rs. C-347/09 RdNr. 44; BVerwG zuletzt vom 11.7.2011 Az. 8 C 11.10 <juris> RdNr. 40). Angesichts der sittlichen, religiösen oder kulturellen Besonderheiten und der mit Glücksspielen und Wetten einhergehenden sittlich und finanziell schädlichen Folgen für den Einzelnen wie für die Gesellschaft steht den staatlichen Stellen dabei ein ausreichendes Ermessen zu, um im Einklang mit ihren eigenen Wertordnungen festzulegen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz dieser Ziele ergeben; den Mitgliedstaaten steht es somit grundsätzlich frei, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und gegebenenfalls das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen (EuGH vom 8.9.2010 Rs. C - 316/07 u.a. RdNr. 76 sowie vom 15.9.2011 Rs. C-347/09 RdNr. 46 f.; BVerwG vom 11.7.2011 Az. 8 C 11.10 <juris> RdNr. 41). Danach ist es im Grundsatz unionsrechtlich nicht zu beanstanden, dass sich der Gesetzgeber für den Bereich der Sportwetten für ein staatliches Monopol entschieden hat (vgl. BVerwG vom 11.7.2011 Az. 8 C 11.10 <juris> RdNr. 41 unter Hinweis auf Rspr. des EuGH).

Gleichwohl müssen die Beschränkungen durch die Mitgliedstaaten den sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergebenden Anforderungen an ihre Verhältnismäßigkeit genügen, was die nationalen Gerichte zu prüfen haben (EuGH vom 15.9.2011 Rs. C-347/09 RdNr. 50). In diesem Zusammenhang obliegt es dem Mitgliedstaat, der sich auf ein Ziel berufen möchte, mit dem sich eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs rechtfertigen lässt, dem Gericht, das über diese Frage zu entscheiden hat, alle Umstände darzulegen, anhand derer dieses Gericht sich vergewissern kann, dass die Maßnahme tatsächlich den sich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergebenden Anforderungen genügt (vgl. EuGH vom 15.9.2011 Rs. C-347/09 RdNr. 54 unter Hinweis auf seine Entscheidung vom 8.9.2010 Rs. C-316/07 u.a. - Markus Stoß u.a.). Weiter ist dabei insbesondere zu beachten, dass eine nationale Regelung nur dann geeignet ist, die Verwirklichung des geltend gemachten Ziels zu gewährleisten, wenn sie dem Anliegen gerecht wird, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen. Es ist Sache des nationalen Gerichts, sich im Lichte insbesondere der konkreten Anwendungsmodalitäten der betreffenden restriktiven Regelung zu vergewissern, dass sie tatsächlich dem Anliegen entspricht, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten in diesem Bereich in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen (EuGH vom 15.9.2011 Rs. C-347/09 RdNr. 56 m.w.N. seiner Rspr.).

Damit hat der Gerichtshof aber verbindlich klargestellt, dass eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit nicht schon dann als verhältnismäßig und damit gerechtfertigt angesehen werden kann, wenn sie (irgend-)einen Beitrag zur Begrenzung der Wetttätigkeiten leistet. Vielmehr muss dieser Beitrag zur Erreichung des angestrebten (Schutz-)Ziels (hier: Begrenzung der Wetttätigkeiten) „in kohärenter und systematischer Weise“ erfolgen, also innerhalb eines kohärenten, d.h. konzeptionell und inhaltlich aufeinander bezogenen (vgl. dazu Streinz in Streinz, EUV / AEUV, Kommentar, 2. Aufl. 2012, Art. 7 AEUV RdNr. 4; Schorkopf in Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Kommentar Bd. I, Art. 7 AEUV RdNr. 11) und systematischen Regelungszusammenhangs. Zwar ist der jeweilige Mitgliedstaat nicht verpflichtet, in sämtlichen Glücksspielsektoren dieselbe Politik zu verfolgen; das Kohärenzgebot ist kein Uniformitätsgebot. Es verlangt auch keine Optimierung der Zielverwirklichung in dem Sinne, dass sie die von ihr angestrebten Ziele vollständig erreicht oder zu erreichen anstrebt (vgl. BVerwG vom 11.7.2011 Az. 8 C 11.10 <juris> RdNr. 43 mit Verweisen auf entsprechende Rspr. d. EuGH). Gleichwohl bleibt ein für die Rechtfertigungsprüfung entscheidungserheblicher bzw. entscheidender Gesichtspunkt, mit welcher Konsequenz der Mitgliedstaat das Regelungsinteresse glücksspielsektorübergreifend verfolgt (vgl. Forsthoff in Grabitz/Hilf/Nettesheim, a.a.O., Art. 45 AEUV RdNr. 401).

Daraus ergibt sich zum einen, dass das Ziel, die Einnahmen der Staatskasse zu maximieren oder mit den Einnahmen aus Glücksspielen gemeinnützige Tätigkeiten zu finanzieren, nicht das eigentliche Ziel einer Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs, sondern allenfalls eine nützliche Nebenfolge sein darf (vgl. EuGH zuletzt vom 15.9.2011 Rs. C-347/09 RdNrn. 55 und 61 m.w. Rspr.-nachweisen; BVerwG vom 11.7.2011 Az. 8 C 11.10 <juris> RdNr. 43 - sog. „Scheinheiligkeitsgrenze“).

Zum anderen darf die in Rede stehende Regelung nicht durch die Politik in anderen Glücksspielsektoren in der Weise konterkariert werden, dass dort eher darauf abgezielt wird, zur Teilnahme an diesen anderen Spielen zu ermuntern, als darauf, die Spielgelegenheiten zu verringern und die Tätigkeiten in diesem Bereich in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen (vgl. EuGH vom 8.9.2010 Rs. C - 46/08 -Carmen media - RdNr. 68; BVerwG vom 11.7.2011 Az. 8 C 11.10 <juris> RdNr. 43).

Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinen jüngsten glücksspielrechtlichen Entscheidungen vom 1. Juni 2011 (Az. 8 C 2.10, 8 C.4.10 und 8 C 5.10) sowie vom 11. Juli 2011 (Az. 8 C 11.10) die zuletzt genannte Anforderung des unionsrechtlichen Kohärenzgebots hinsichtlich der Zielrichtung des gerichtlichen Prüfprogramms konkretisiert und präzisiert (Deiseroth, jurisPR-BVerwG 18/2011 Anm. 2, II.2. S. 5). Danach dürfen in anderen Glücksspielsektoren - auch wenn für sie andere Hoheitsträger desselben Mitgliedstaats zuständig sind - nicht Umstände durch entsprechende Vorschriften herbeigeführt oder, wenn sie vorschriftswidrig bestehen, strukturell geduldet werden, die - sektorübergreifend - zur Folge haben, dass die in Rede stehende Regelung zur Verwirklichung der mit ihr verfolgten Ziele tatsächlich nicht beitragen kann, so dass ihre Eignung zur Zielerreichung aufgehoben wird (vgl. BVerwG vom 11.7.2011 Az. 8 C 11.10 <juris> RdNr. 43 m.w. Rspr.-nachweisen).

Soweit darin teilweise die Bestätigung des Erfordernisses einer gerichtlichen, sektorübergreifenden „Folgenbetrachtung“ und „Feststellung von Interdependenzen“ zwischen insbesondere gewerblich bewirtschafteten und monopolisierten Glücksspielbereichen mit der Konsequenz gesehen bzw. hergeleitet wird, dass die Eignung und damit Rechtfertigung der Beschränkung einer unionsrechtlichen Grundfreiheit durch die Errichtung eines staatlichen Monopols in einem Glücksspielsektor erst dann entfällt, wenn diese Beschränkung zur Erreichung der in § 1 GlüStV genannten Ziele nicht mehr beitragen kann, wobei die Möglichkeit der Zweckerreichung genügen soll (so Hecker, DVBl 2011, 1130/1132 ff.; in diesem Sinne auch der Vertreter des öffentlichen Interesses im Verfahren in seiner Stellungnahme vom 12.8.2011, S. 7 ff. …), vermag dem der Senat nicht zu folgen. Denn eine mit Blick auf die Geeignetheit einer Maßnahme im verfassungsrechtlichen Sinn (vgl. Hecker, a.a.O., S. 1134) derart verengte Betrachtung wird nach Auffassung des Senats den oben dargelegten Auslegungsgrundsätzen des Gerichtshofs zum unionsrechtlichen Kohärenzgebot nicht (mehr) gerecht und würde im Ergebnis letztlich wieder zu einer (verschleierten) sektoralen Betrachtung, der der Gerichtshof aber gerade eine Absage erteilt hat, zurückkehren.

Gemessen an diesen Grundsätzen fehlt es den das staatliche Sportwettenmonopol normierenden Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags an der erforderlichen unionsrechtlichen Kohärenz.

Ungeachtet dessen, dass der Senat insbesondere im Hinblick auf die allgegenwärtigen „Jackpot- und Image-Werbekampagnen“ („Lotto-Hilft“) auch insoweit erhebliche Zweifel an der Einhaltung der vom Gerichtshof formulierten Kohärenzanforderungen hat (vgl. dazu eingehend und mit überzeugender Begründung OVG NRW vom 29.9.2011 Az. 4 A 17/08 <juris> RdNrn. 46 ff.), bedarf hier keiner abschließenden Entscheidung, ob sich die fehlende Eignung der Monopolregelung nicht schon aus der Werbepraxis des Monopolträgers ergibt. Der Gerichtshof hat jedenfalls wiederholt herausgestellt, dass die vom Inhaber eines staatlichen Monopols eventuell durchgeführte Werbung maßvoll und eng auf das begrenzt bleiben muss, was erforderlich ist, um die Verbraucher zu den kontrollierten Spielenetzwerken zu lenken. Eine solche Werbung darf nicht darauf abzielen, den natürlichen Spieltrieb der Verbraucher dadurch zu fördern, dass sie zu aktiver Teilnahme am Spiel angeregt werden, etwa indem das Spiel verharmlost, ihm wegen der Verwendung der Einnahmen für im Allgemeininteresse liegende Aktivitäten ein positives Image verliehen wird oder seine Anziehungskraft durch zugkräftige Werbebotschaften erhöht wird, die bedeutende Gewinne verführerisch in Aussicht stellen (vgl. EuGH zuletzt vom 15.9.2011 Rs. C-347/09 RdNrn. 68 f. m.w.N.; in diesem Sinn auch BVerwG vom 11.7.2011 Az. 8 C 11.10 <juris> Ls. 1 und RdNrn. 30 ff.).

Der Senat geht - wie bereits in seiner Eilentscheidung in dieser Streitsache (vgl. BayVGH vom 21.3.2011 Az. 10 AS 10.2499 <juris>) - ungeachtet eines mittlerweile beschlossenen und von 15 Bundesländern unterzeichneten, aber noch nicht in Kraft getretenen neuen Glücksspielstaatsvertrags (vgl. z.B. Bericht der Frankfurter Allgemeinen vom 16.12.2011) und geplanter landesgesetzlicher Neuregelungen bezüglich Spielhallen (vgl. Berichte d. Münchner Merkurs vom 14.4.2011 und 10.11.2011 sowie der Süddeutschen Zeitung vom 10.11.2011) zum hier maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt von einer Inkohärenz im unionsrechtlichen Sinn jedenfalls mit Blick auf die derzeitige Praxis auf dem Sektor der sog. gewerblichen Geldspielautomaten aus.

Für diesen Bereich des in der Spielverordnung geregelten Automatenspiels hat das Bundesverwaltungsgericht hinsichtlich der zu beachtenden Kohärenzanforderungen zuletzt (BVerwG vom 11.7.2011 Az. 8 C 11.10 <juris> RdNr. 49) Folgendes ausgeführt:

„Die Absicht des Gesetzgebers, einen bestimmten Glücksspielbereich zu liberalisieren, zwingt nicht schon für sich genommen zu der Annahme, das mit der Monopolregelung im Sportwettenbereich verfolgte Ziel lasse sich damit nicht mehr erreichen. Wird jedoch eine solche Liberalisierung trotz vergleichbaren oder höheren Suchtpotentials als im Monopolbereich nicht durch ausreichende Maßnahmen zum Spieler- und Jugendschutz ausgeglichen, kann dies zur Folge haben, dass das Ziel des Monopols konterkariert wird. Deshalb hätte der Verwaltungsgerichtshof prüfen müssen, ob das Suchtpotential des Automatenspiels mindestens gleich groß wie das der Sportwetten ist, und bejahendenfalls, ob die zum Spieler- und Jugendschutz getroffenen Maßnahmen ausreichen. Dabei hätte er auch die tatsächlichen Auswirkungen der Liberalisierung und der möglichen Folgewirkungen auf den gesamten Glücksspielbereich, mithin auch die Sportwetten, berücksichtigen und klären müssen, inwieweit dadurch die Geeignetheit der Monopolregelung im Bereich der Sportwetten in Frage gestellt wird.“

Auch unter Berücksichtigung dieser Maßgaben wird durch die Regelungen des Glücksspiels an gewerblichen Geldspielautomaten und vor allem angesichts ihrer konkreten Anwendungsmodalitäten sowie der in diesem Bereich geduldeten Praxis das der Errichtung des staatlichen Sportwettenmonopols zugrunde liegende Ziel, Anreize zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen zu vermeiden und die Spielsucht zu bekämpfen, in einer Weise und einem Umfang konterkariert, dass dieses Ziel mithin nicht mehr wirksam verfolgt und das Monopol im Hinblick auf Art. 49 EG (jetzt: Art. 56 AEUV) auch nicht mehr als gerechtfertigt angesehen werden kann (vgl. EuGH vom 8.9.2010 Rs. C - 46/08 - Carmen Media - RdNr. 68). Diese Beurteilung des Senats beruht auf folgenden Umständen und Feststellungen:

Von den Gesamtumsätzen (im Sinne aller Spieleinsätze) auf dem deutschen regulierten Glücksspielmarkt in Höhe von ca. 24 Milliarden Euro im Jahr 2009 entfallen auf das Marktsegment der Geldspielautomaten ca. 35%, auf den deutschen Lotto- und Toto-Block ca. 29% sowie auf die Spielbanken ca. 28,5%. Der auf das Segment der Geldspielautomaten entfallende Umsatzanteil ist dabei von 20,3% im Jahr 2002 über 24,9% im Jahr 2006 kontinuierlich auf 34,9% im Jahr 2009 gestiegen (vgl. dazu Daten/Fakten/Glücksspiel der deutschen Hauptstelle für Suchtfragen e.V., http://www.dhs.de - Auszug aus dem dhs Jahrbuch Sucht 2011; von vergleichbaren Zahlen geht im Übrigen auch das OVG NRW in seiner Entscheidung vom 29.9.2011 Az. 4 A 17/08 <juris> RdNrn. 81 ff. unter Bezugnahme auf weitere Quellen aus). Betrachtet man den Bruttospielertrag, d.h. den Betrag, der nach Abzug der Gewinnauszahlungen gegenüber den Spieleinsätzen verbleibt, ergibt sich folgendes Bild: Den mit Abstand größten Anteil am gesamten Bruttospielertrag generiert dabei das Segment der Geldspielautomaten mit einem Bruttospielertrag in Höhe von ca. 3,3 Milliarden Euro im Jahr 2009. Lediglich der Markt der regulierten Lottoprodukte, d.h. alle Lotterien zusammengefasst, ist gemessen am Bruttospielertrag mit Bruttospielerträgen von insgesamt ca. 4,35 Milliarden Euro noch größer als der Automatenbereich. Den regulierten Wettmärkten, bestehend aus Oddset, Fußballtoto und den Pferdewetten kommt hingegen gemessen am Bruttospielertrag von zusammen 0,2 Milliarden Euro in Deutschland eine vergleichsweise geringe ökonomische Bedeutung zu (zu diesen Zahlen vgl. Dhom, ZfWG 2010, 394 f. und Goldmedia, Glücksspielmarkt Deutschland 2015, Key Facts zur Studie vom April 2010, S. 3 f.).

Der danach wirtschaftlich bedeutendste und umsatzstärkste Sektor des deutschen regulierten Glücksspielmarkts (der Geldspielautomaten) weist zudem ein besonders hohes Suchtpotential auf. Für die Suchtentwicklung ist ein Gefüge aus individuellen Faktoren, Umgebungsfaktoren und suchtmittelbezogenen Faktoren wie Ereignisfrequenz, Mindestspieldauer und Einsatz- und Gewinnmöglichkeiten entscheidend. Im Suchthilfesystem stellen Spieler an Geldautomaten die größte Gruppe der Betroffenen dar; ihr Anteil hat sich in der ambulanten Suchthilfe seit 2006 stetig erhöht. Bei mehr als 85% der wegen Spielsucht eine Suchthilfeeinrichtung aufsuchenden Klienten und Klientinnen wurde eine Abhängigkeit von Geldspielautomaten in Spielhallen und Gaststätten gemäß der internationalen Klassifikation der Krankheiten (ICD-10) diagnostiziert (Drogen- und Suchtbericht der Drogenbeauftragten der Bundesregierung vom Mai 2011, Nr. 6 - pathologisches Glücksspiel - S. 75; vgl. auch Dhom, a.a.O., S. 398). Bei von der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung in den Jahren 2007 und 2009 durchgeführten Repräsentativbefragungen zum Glücksspielverhalten der 16- bis 65-jährigen Bevölkerung in Deutschland hat sich ergeben, dass der Anteil der Befragten, die in den letzten zwölf Monaten vor der Befragung irgendeines der 19 insgesamt erfragten Glücksspiele gespielt hatten, mit 55% (2007) bzw. 53,8% (2009) annähernd konstant geblieben ist, signifikante Zuwächse sich jedoch bei Lotto „6 aus 49“ (35, 5% vs. 40,0%) und bei den Geldspielautomaten (2,2% vs. 2,7%) ergeben haben; bei letzteren ist danach insbesondere der verhältnismäßig starke Anstieg bei den 18- bis 20-jährigen jungen Männern hervorzuheben (5,9% vs. 15,3%; vgl. Drogen- und Suchtbericht der Drogenbeauftragten, Mai 2011, S. 75), einer Personengruppe, die als besonders gefährdet für glücksspielbedingte Fehlanpassungen gilt (vgl. Hayer, SuchtAktuell 2010, 47/51). Nach einer Studie des Instituts für Therapie- und Gesundheitsforschung in München (IFT) im Rahmen der Evaluation der Spielverordnung sind 42% der Langzeitspieler in Spielhallen bzw. 30% der Langzeitspieler in Gaststätten pathologische Spieler, wobei aufgrund der Anlage der Studie der Anteil der Viel- und Langzeitspieler unter den in Spielhallen und Gaststätten angetroffenen Befragten überproportional vertreten war (vgl. Drogen- und Suchtbericht der Drogenbeauftragten, Mai 2011, S. 76; zu weiteren empirischen Befunden zum erhöhten Suchtpotential von Geldspielautomaten vgl. auch Hayer, SuchtAktuell 2010, 47/50 f. sowie Dhom, a.a.O., S. 398). Eine jüngst durchgeführte umfangreiche Studie „Pathologisches Glücksspielen und Epidemiologie (PAGE)“ der Universität Greifswald hat für die Gesamtgruppe der 14- bis 64-jährigen Prävalenzquoten von 0,35% für pathologisches und von 0,31% für problematisches Glücksspielverhalten ergeben; das Risiko der Diagnose des pathologischen Glücksspielens war dabei am höchsten für das Spielen an Geldspielautomaten (vgl. Drogen- und Suchtbericht der Drogenbeauftragten, Mai 2011, S. 76 und 82 unter Bezugnahme auf die Ergebnisse der PAGE-Studie). Knapp eine halbe Million Menschen in Deutschland erfüllt die DSM-IV-Kriterien für die Diagnose pathologisches Glücksspielen, ca. 800.000 Menschen kann man als problematische Spieler bezeichnen (drei bis vier DSM-Kriterien) und etwa drei Millionen erfüllen ein bis zwei Kriterien für problematisches Glücksspielen (Auszug aus Deutsches Ärzteblatt 2011, 108(9) – www.aerzteblatt.de/v4/archiv - „Glücksspiel: Hohes Suchtrisiko durch Spielautomaten“ unter Bezugnahme auf Ergebnisse der PAGE-Studie).

Auf der Grundlage dieser Erkenntnisse steht für den Senat fest, dass mit den gewerblichen Geldspielautomaten ein Glücksspielsegment besteht, das von privaten Veranstaltern, die über eine entsprechende gewerberechtliche Erlaubnis verfügen (vgl. §§ 33c ff. GewO i.V.m. der hierzu erlassenen Verordnung über Spielgeräte und andere Spiele mit Gewinnmöglichkeiten (Spielverordnung) -SpielV- i.d.F. vom 27.1.2006, BGBl I S. 280), betrieben werden darf, und dass dieses Glücksspielsegment ein signifikant höheres Suchtpotential als die dem staatlichen Monopol unterliegenden Sportwetten aufweist (vgl. EuGH vom 8.9.2010 Rs. C-46/08 -Carmen Media- Ls. 2. 1. und 2. Spiegelstrich).

Weiter lässt sich nach Auffassung des Senats trotz beabsichtigter künftiger Änderungen der Spielverordnung und geplanter landesgesetzlicher Neuregelungen bezüglich Spielhallen auch derzeit (noch) die Feststellung treffen, dass die zuständigen Behörden hinsichtlich des Segments der gewerblichen Geldspielautomaten eine Politik verfolgen, die eher darauf abzielt, zur Teilnahme an diesen Spielen zu ermuntern, als darauf, die Spielgelegenheiten zu verringern und die Tätigkeiten in diesem Bereich in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen (vgl. EuGH vom 8.9.2010 Rs. C-46/08 - Carmen Media - RdNr. 68). Der Senat geht dabei weiter davon aus, dass für den Befund einer derartigen Politik der Angebotsausweitung im Sinne der zitierten Rechtsprechung des Gerichtshofs nicht die Feststellung erforderlich ist, dass durch die in diesem Bereich vorhandene gesetzliche Regelungskonzeption bewusst und zielgerichtet eine der Suchtprävention zuwider laufende „Expansionsstrategie“ verfolgt wird (vgl. BayVGH vom 21.3.2011 Az. 10 AS 10.2499 <juris> RdNr. 28). Gleichwohl ist die Regelungskonzeption für das Glücksspielsegment der gewerblichen Geldspielautomaten insoweit einer näheren Betrachtung zu unterziehen.

Durch die zum 1. Januar 2006 in Kraft getretene Fünfte Novelle der Spielverordnung vom 17. Dezember 2005 wurden, worauf der Vertreter des öffentlichen Interesses besonders hingewiesen hat, im Sinne des Ziels der Spielsuchtbekämpfung, der vor allem auch die Regelungen der Spielverordnung dienen sollen, eine Reihe von Änderungen und Beschränkungen zum Spielerschutz vorgenommen. Diese Änderungen betrafen im Wesentlichen Veränderungen der Mindestspieldauer, des maximalen durchschnittlichen Verlusts sowie der absoluten Obergrenzen für den maximalen Verlust und Gewinn pro Stunde, die Einführung einer automatischen fünfminütigen Spielpause nach einer Stunde, das Verbot von zusätzlichen Gewinnangeboten [Jackpot-Systemen], das Verbot von Fun-Games, Regelungen über zusätzliche Informationsmaterialien, Warnhinweise, technische Sicherungsmaßnahmen und eine ständige Aufsicht zur Einhaltung des Jugendschutzgesetzes und zum Spielerschutz (vgl. dazu eine detaillierte Auflistung im Abschlussbericht „Evaluierung der Novelle der SpielV“ des IFT vom 9.9.2010, S. 22 f.; vgl. auch Dhom, a.a.O., S. 397;OVG NRW vom 29.9.2011 Az. 4 A 17/08 <juris> RdNr. 87). Gleichzeitig enthält die Fünfte Novelle der Spielverordnung aber auch eine Reihe von Regelungen, die einer effektiven Prävention glücksspielbezogener Gefahren zuwiderlaufen und die Attraktivität von Geldspielgeräten sogar erhöhen. Dazu gehören insbesondere die Erhöhung der Anzahl der Geldspielgeräte in gastronomischen Betrieben von zwei auf drei Geräte (§ 3 Abs. 1 SpielV), die Erhöhung der Gesamtzahl von Geld- oder Warenspielgeräten in Spielhallen auf maximal zwölf statt bisher zehn Geräte (bei entsprechend großer Grundfläche, § 3 Abs. 2 SpielV), die Reduzierung der Mindestlaufzeit eines Spiels von bisher zwölf Sekunden auf fünf Sekunden (§ 13 Abs. 1 Nr. 1 SpielV) und die Erhöhung der maximalen Verlustmöglichkeiten im Verlauf einer Stunde von 60 Euro auf 80 Euro (§ 13 Abs. 1 Nr. 3 SpielV; vgl. dazu Dhom, a.a.O., S.398; Hayer, a.a.O., S. 48; zu den Lockerungen durch die 5. Novelle der SpielV vgl. auch OVG NRW vom 29.9.2011 Az. 4 A 17/08 <juris> RdNr. 88).

Überdies hat die gewerbliche Automatenindustrie die Auslegungsmöglichkeiten und Spielräume der geänderten Spielverordnung ausgenutzt und deren Vorgaben teilweise in systematischer Weise ausgehebelt, indem die neueren Automaten die Möglichkeit bieten, Geldeinsätze oder Geldgewinne in Punktezahlen umzuwandeln (und umgekehrt), um so eine höhere Gewinnchance zu suggerieren und Restriktionen der Spielverordnung zu umgehen (vgl. im Einzelnen Hayer, a.a.O., S. 48; Dhom, a.a.O., S.398; Dürr, GewArch 2011, 99/101 ff.; Abschlussbericht „Evaluierung der Novelle der SpielV“, S. 150 ff.).

So kommt letztlich auch der Abschlussbericht „Evaluierung der Novelle der SpielV“ hinsichtlich der Beurteilung der Auswirkungen der novellierten Spielverordnung auf den Spielerschutz zu dem Ergebnis, die Regelungen der SpielV zu Spiel-, Aufstell- und Zugangsmerkmalen verhinderten illegale Spielabläufe an Geldspielautomaten in zu geringem Umfang und gewährleisteten in zu geringem Umfang beabsichtigte Schutzmaßnahmen. Durch die eingesetzten Punktesysteme würden höhere Gewinnerwartungen als die vorgegebene Obergrenze von 500 Euro/Stunde geweckt (vgl. Abschlussbericht „Evaluierung der Novelle der SpielV“, S. 153 f.). Die bei den Spielern ermittelten tatsächlichen Verluste waren hoch. So wurden nach den Angaben der Spieler Monatsausgaben von etwa 500 Euro für Spielhallen bzw. 280 Euro für Gaststätten pro Spieler an einem Gerät berechnet. Bei gleichzeitigem Spielen an durchschnittlich 1,9 Geräten ergab das fast das Doppelte der Verlustsumme bzw. bei 1,4 Geräten in Gaststätten fast das 1,5-fache. Der höchste Tagesverlust betrug 2005 im Durchschnitt 420 Euro bzw. 280 Euro, 2009 610 Euro bzw. 390 Euro. 60% der Spieler in Spielhallen und Gaststätten mussten sich wegen des Spiels an Geldspielautomaten finanziell einschränken (Abschlussbericht „Evaluierung der Novelle der SpielV“, S. 154). Weiter wird im Abschlussbericht auf die hohen Risikobewertungen der neuen Spielmerkmale im Hinblick auf den Verlust der Spielkontrolle bzw. hohe Geldverluste hingewiesen, die durch Spieler und Betreiber bei den durchgeführten Befragungen gleichermaßen bestätigt worden seien (vgl. Abschlussbericht „Evaluierung der Novelle der SpielV“, S. 154 f.). Auf der Grundlage dieser Erkenntnisse wird daher folgerichtig ein erheblicher Änderungsbedarf zur Verbesserung des unmittelbaren Schutzes der Spieler und zur Reduzierung der übermäßigen Spielanreize sowie bei den Kontrollmöglichkeiten der Behörden gesehen (vgl. dazu Dürr, a.a.O., S. 102 ff.; Abschlussbericht „Evaluierung der Novelle der SpielV“, S. 161 ff.). Auch im Drogen- und Suchtbericht der Drogenbeauftragten der Bundesregierung wird mit Blick auf diese Ergebnisse und Feststellungen auf die nicht hinreichende Verwirklichung der beabsichtigen Ziele im Bereich des Spielerschutzes und auf zur Verbesserung des Spielerschutzes diskutierte Änderungsvorschläge verwiesen (S. 81 f.).

Weiter festzuhalten ist, dass sich vor dem Hintergrund der bestehenden Regelungskonzeption des gewerblichen Automatenspiels nach den Feststellungen des Abschlussberichts „Evaluierung der Novelle der SpielV“ die Wirtschaftlichkeit des Betriebs von Geldspielgeräten verbessert hat, die Zahl der Geräte in Spielhallen - nach einem Rückgang von 1995 auf 2005 um 25% - von 2005 auf 2009 um 23% gestiegen ist, der Umsatz zwischen 2005 und 2009 um 38% zugenommen hat und Berechnungen zeigen, dass die Umsatzsteigerung nicht durch eine Steigerung der Monatsausgaben des einzelnen Spielers verursacht wird, so dass dies indirekt darauf hindeutet, dass die Umsatzsteigerung durch eine Zunahme der Spieler erfolgte (vgl. Abschlussbericht „Evaluierung der Novelle der SpielV“, S. 156).

Die festgestellte Angebots- und Attraktivitätserhöhung bei den Geldspielgeräten in Spielhallen und Gaststätten ist gerade auch in Bayern nachvollziehbar. Um der „Flut von Spielhallen“ entgegenzutreten - die Zahl der Konzessionen hat sich in Bayern in den vergangenen zehn Jahren auf knapp 1500 verdoppelt, die Zahl der Spielautomaten auf ca. 15.000 verdreifacht -, plant der Bayerische Landtag nach Presseberichten, durch eine landesrechtliche Regelung die Zahl der Spielhallen in den Kommunen sowie deren Öffnungszeiten drastisch einzuschränken (vgl. z.B. Berichte d. Münchner Merkurs vom 14.4.2011 und 10.11.2011 sowie der Süddeutschen Zeitung vom 10.11.2011).

Diese Bestandsaufnahme wird auch durch das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen in seiner Entscheidung vom 29.9.2011 (Az. 4 A 17/08 <juris>) in überzeugender Weise bestätigt. Die dargelegten Entwicklungen und Folgen sind nach zutreffender Einschätzung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen (a.a.O. RdNr. 156) bereits in der Fünften Novelle der Spielverordnung selbst angelegt und lassen sich nicht (allein) mit einem Missbrauch der gesetzlichen Regelungskonzeption erklären.

Damit ist aber im Ergebnis festzustellen, dass die zuständigen Behörden in Bezug auf Automatenspiele, obwohl diese ein höheres Suchtpotential aufweisen als Sportwetten, eine Politik der Angebotsausweitung betrieben haben und (noch) betreiben, die eher darauf abzielt, zur Teilnahme an diesen anderen Spielen zu ermuntern, als darauf, die Spielgelegenheiten zu verringern und die Tätigkeiten in diesem Bereich in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen (vgl. EuGH vom 8.9.2010 Rs. C-46/08 - Carmen Media - RdNrn. 67 und 68). Weiter feststellen lässt sich aber auch, dass im Segment der gewerblichen Glücksspielautomaten die mit der Fünften Änderungsverordnung verbundene (teilweise) Liberalisierung nicht durch ausreichende Maßnahmen zum Spieler- und Jugendschutz ausgeglichen worden ist und dass dies zur Folge hat, dass das Ziel des Monopols, Anreize zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen zu vermeiden und die Spielsucht zu bekämpfen, damit konterkariert wird (vgl. BVerwG vom 11.7.2011 Az. 8 C 11.10 <juris> RdNr. 49).

Die Geeignetheit und damit die Rechtfertigung der Monopolregelung als Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) im Bereich der Sportwetten wird aber, wie oben dargelegt, nicht erst dann in Frage gestellt, wenn diese Beschränkung auch bezogen auf dieses Teilsegment und den dortigen Konsumentenkreis tatsächlich nichts mehr beitragen kann (in diesem Sinne auch OVG NRW vom 29.9.2011 Az. 4 A 17/08 <juris> RdNr. 161 ff.). Denn bei einem derartig widersprüchlichen Regelungs- und Schutzkonzept, bei dem in einem kleinen Teilsegment mit einem eher geringen Suchtpotential ein staatliches Monopol und damit eine objektive Berufszugangsschranke gesetzt wird, während in einem wirtschaftlich sehr viel bedeutenderen Glücksspielsektor mit hohem Suchtpotential die Erteilung gewerberechtlicher Erlaubnisse an private Anbieter vorgesehen ist, ist nicht nur isoliert die Eignung einer Beschränkung in einem Teilsegment (im Sinne eines möglichen Beitrags zur Zielerreichung), sondern die Verhältnismäßigkeit und damit Rechtfertigung der Beschränkung insgesamt in den Blick zu nehmen. Dementsprechend hat der Gerichtshof bei einer Ausgangssituation wie vorstehend dargelegt auch festgestellt, dass dann die Rechtfertigung im Hinblick auf Art. 49 EG (jetzt: Art. 56 AEUV) nicht mehr angenommen werden kann (vgl. EuGH vom 8.9.2010 Rs. C-46/08 -Carmen Media - RdNr. 68).

Anhaltspunkte oder Umstände dafür, dass das staatliche Sportwettenmonopol trotz des festgestellten widersprüchlichen Schutzkonzepts gleichwohl geeignet und damit rechtfertigungsfähig im Sinne der betroffenen Grundfreiheit wäre, das verfolgte Schutzziel wirksam und in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen, wurden dem Gericht weder von der Beklagten noch vom Vertreter des öffentlichen Interesses im Verfahren dargelegt.“

An diesen in den angeführten Berufungsurteilen des Verwaltungsgerichtshofs vom 12. und 24. Januar 2012 getroffenen Feststellungen und Bewertungen ist festzuhalten. Die Angebotsausweitung im Bereich der Geldspielautomaten führt zur Unverhältnismäßigkeit einer Bestimmung, die in einem vergleichsweise wenig suchtgefährdeten Bereich der Glücksspielformen ein staatliches Monopol errichtet. Nach neueren Forschungsbefunden besteht bei Automatenspielern sogar eine um den Faktor 6 erhöhte Wahrscheinlichkeit für die Diagnose eines pathologischen Spielverhaltens (siehe hierzu die Pressemitteilung der deutschen Hauptstelle für Suchtfragen e.V. vom 12. April 2012, http://www.dhs.de/Presse/Pressemitteilungen). Anhaltspunkte oder Umstände dafür, dass das staatliche Sportwettenmonopol gleichwohl geeignet und damit rechtfertigungsfähig im Sinne der betroffenen Grundfreiheit (Art. 56 AEUV) wäre, das verfolgte Schutzziel wirksam und in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen, hat der Beklagte auch im vorliegenden Verfahren nicht dargelegt. Die vom Verwaltungsgerichtshof in der oben dargelegten Weise vorgenommene sektorübergreifende Kohärenzprüfung steht nicht im Widerspruch zu den Grundsätzen und Konkretisierungen der Anforderungen des unionsrechtlichen Kohärenzgebots, wie sie das Bundesverwaltungsgericht in seiner Revisionsentscheidung vom 24. November 2010 (Az. 8 C 14.09 RdNrn. 79 ff.) und seinen glücksspielrechtlichen Entscheidungen vom 1. Juni 2011 (Az. 8 C 2.10, 8 C 4.10 und 8 C 5.10) sowie vom 11. Juli 2011 (Az. 8 C 11.10) ausgeformt hat.

Das Bundesverwaltungsgericht hat in seiner Entscheidung vom 24. November 2010 (a.a.O.) unter Hinweis auf die einschlägige Rechtsprechung des Gerichtshofs ausgeführt, die sektorübergreifende Kohärenzprüfung müsse sich auf die Frage erstrecken, ob die gesetzliche Regelung oder die Anwendungspraxis in anderen Glücksspielbereichen, insbesondere solchen mit vergleichbarem oder höherem Suchtpotential, die Verbraucher zur Teilnahme am Glücksspiel ermuntert oder anreizt, oder ob sie in anderer Weise - insbesondere aus fiskalischen Interessen - auf eine Expansion gerichtet ist oder diese duldet. Der Verwaltungsgerichtshof hat bei dieser sektorübergreifenden Kohärenzprüfung entsprechend den in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union entwickelten Kriterien geprüft, ob die rechtliche Regelung anderer Glücksspielbereiche mit vergleichbarem oder höherem Suchtpotential -hier: der Bereich des in der Spielverordnung geregelten Automatenspiels - oder die dortige Praxis die mit dem Monopol verfolgten Ziele konterkarieren (vgl. BVerwG vom 11.7.2011 Az. 8 C 11.10 RdNr. 45). Insbesondere hat sich der Verwaltungsgerichtshof nicht darauf beschränkt, schon wegen der mit der fünften Änderungsverordnung der Spielverordnung (BGBl I 2005 S. 3495) verbundenen Liberalisierung dieses Glücksspielsegments von einer Inkohärenz auszugehen (vgl. BVerwG vom 11.7.2011 Az. 8 C 11.10 RdNr. 49), sondern hat auch unter Berücksichtigung entsprechender empirischer Befunde einschlägiger Fachstudien und Untersuchungen die tatsächlichen Auswirkungen der Liberalisierung des in der Spielverordnung geregelten Automatenspiels und deren (mögliche) Folgewirkungen für die unionsrechtlich legitimen Zwecke im gesamten Glücksspielbereich berücksichtigt und gewürdigt (vgl. BVerwG vom 24.11.2010 Az. 8 C 14.09 RdNr. 81 sowie vom 11.7.2011 Az. 8 C 11.10 RdNr. 49).

Ausgehend von dem auf dieser Basis getroffenen und auch aktuell (noch) gültigen Befund der Regelungen und der Anwendungspraxis auf dem Sektor der gewerblichen Automatenspiele hat der Senat festgestellt, dass das für alle Glücksspielbereiche und insbesondere auch für die im Glücksspielstaatsvertrag geregelten Glücksspiele geltende Ziel, Anreize zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen zu vermeiden und die Spielsucht zu bekämpfen, damit konterkariert wird. Aufgrund der festgestellten Angebotsausweitung im Bereich der gewerblichen Automatenspiele, die gerade nicht durch ausreichende Maßnahmen zum Spieler- und Jugendschutz ausgeglichen worden ist, sowie der ebenfalls festgestellten besonderen Suchtproblematik in diesem Bereich liegt die vom Verwaltungsgerichtshof getroffene Bewertung geradezu auf der Hand. Sie ergibt sich überdies ohne Weiteres aus den oben zitierten Studien und Untersuchungen zu pathologischem Glücksspiel und den diesbezüglichen Suchtgefahren (siehe hierzu die oben angeführte Pressemitteilung vom 12. April 2012). Weiterer Feststellungen und Untersuchungen bedarf es vor diesem Hintergrund nicht (mehr). Insbesondere kommt es für die unionsrechtliche Kohärenzprüfung nicht auf eventuelle Wanderungsbewegungen von Spielern zwischen den einzelnen Glücksspielsektoren und eine „Feststellung von Interdependenzen“ - was auch immer darunter zu verstehen sein mag - an (so aber Hecker, DVBl 2011, 1130/1132 ff.). Der diesbezügliche, in der mündlichen Verhandlung gestellte Beweisantrag des Beklagten war somit unabhängig davon, dass er in der Form wenig substantiiert ist und die für die sektorübergreifende Kohärenzprüfung erforderlichen Tatsachen ohnehin allgemein- und gerichtskundig sind, als nicht (mehr) entscheidungserheblich abzulehnen (vgl. Geiger in Eyermann, VwGO, Kommentar, 13. Aufl. 2010, § 86 RdNrn. 37 f.). Aufgrund der zitierten Quellen und der Erkenntnisse aus glücksspielrechtlichen Parallelverfahren, insbesondere den Berufungsverfahren 10 BV 10.2271, 10 BV 10.2505 sowie 10 BV 10.2665, hat der Verwaltungsgerichtshof die notwendige Sachkunde für die Beurteilung und Würdigung der genannten Tatsachen und Ergebnisse. Nicht zuletzt beträfe das geforderte Sachverständigengutachten letztlich dem Grunde nach rechtliche Bewertungsfragen wie insbesondere den Umfang und die Reichweite des unionsrechtlichen Kohärenzgebots und eine danach womöglich gebotene (weitere) Folgenabschätzung.

2. Der Kläger kann als kroatischer Staatsangehöriger im Rahmen der Anfechtungsklage gegen eine an ihn gerichtete Untersagungsverfügung betreffend die Vermittlung von Sportwetten die Unionsrechtswidrigkeit der das Staatsmonopol normierenden Bestimmungen des § 10 Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV geltend machen.

Der Kläger fällt zwar nicht in den persönlichen Anwendungsbereich der nur für Unionsbürger gewährleisteten Dienstleistungsfreiheit (Art. 20 Abs. 2 Satz 1, Art. 56 AEUV). Die Vorschriften über die Dienstleistungsfreiheit erstrecken sich gerade nicht auf Dienstleister, die Staatsangehörige eines Drittstaats sind, solange von der Möglichkeit des Art. 56 Abs. 2 AEUV kein Gebrauch gemacht wurde (EuGH vom 3.10.2006 Rs. C-290/04 - FKP Scorpio Konzertproduktionen - <juris> RdNr. 67; Streinz in Streinz, Kommentar zum EUV/AEUV, 2. Aufl. 2012, Art. 56 RdNr. 40). Der Kläger kann sich aber als Vermittler einer durch Art. 56 AEUV geschützten Dienstleistung – des Wettangebotes des Wettanbieters mit Sitz in einem Mitgliedstaat, der die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates besitzt bzw. als Gesellschaft gemäß Art. 62 i.V.m. Art. 54 Abs. 1 AEUV diesen (natürlichen Personen) gleichgestellt ist (sog. Leistungserbringer), an die im Inland ansässigen Wettkunden (sog. Leistungsempfänger) – auf einen Verstoß der das Staatsmonopol normierenden Bestimmungen des § 10 Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV gegen Art. 56 AEUV und den daraus resultierenden Anwendungsvorrang des Unionsrechts berufen. Insoweit hält der Senat an seiner noch im Eilverfahren 10 AS 10.2500 geäußerten Rechtsauffassung nicht mehr fest.

56Maßgeblicher Bezugspunkt der Dienstleistungsfreiheit des Art. 56 AEUV in glücksspielrechtlichen Streitverfahren wie dem vorliegenden ist das Dienstleistungsverhältnis zwischen dem ausländischen Wettanbieter und den inländischen Wettkunden (a. A. wohl BVerwG vom 24.11.2010 Az. 8 C 13.09 <juris> RdNr. 60). Unter diesen Dienstleistungsbegriff fallen im Bereich der Sportwetten auch Tätigkeiten, die ein Leistungserbringer mit Sitz in einem Mitgliedstaat über das Internet – und damit ohne Ortswechsel - Leistungsempfängern, die in einem anderen Mitgliedstaat ansässig sind, anbietet (EuGH vom 6.11.2003 Rs. C-243/01 - Gambelli - <juris> RdNr. 54). In diesem Verhältnis des Wettanbieters zum Leistungsempfänger kommt nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union der Tätigkeit des Vermittlers bezogen auf die Erbringung der Wettdienstleistung bei Sportereignissen keine selbständige Bedeutung zu. So ist beispielsweise die Dienstleistungsfreiheit des Wettanbieters berührt, wenn Werbeformulare oder Lose für die Durchführung einer Lotterie durch Dritte ausgegeben werden. Die Verteilung von Werbematerial und Anmeldeformularen verfolgt nämlich keinen Selbstzweck, sondern soll die Bereitschaft und Möglichkeit für die Inanspruchnahme der beworbenen Leistung, die in der Eröffnung einer Gewinnchance liegt, schaffen (EuGH vom 24.3.1994 Rs. C-275/92 - Schindler - <juris> RdNr. 37). Auch ein strafbewehrtes Verbot, die Erbringung von Wettdienstleistungen bei Sportereignissen, die von einem Leistungserbringer organisiert werden, der seinen Sitz in einem anderen Mitgliedstaat als dem hat, in dem diese Vermittler ihre Tätigkeit ausüben, zu erleichtern, stellt eine Beschränkung des Rechts des Buchmachers auf freien Dienstleistungsverkehr dar, und zwar auch dann, wenn die Vermittler in demselben Mitgliedstaat ansässig sind wie die Empfänger dieser Dienstleistungen (EuGH vom 6.11.2003 - Gambelli - a.a.O. RdNr. 58). Die Annahme einer gesonderten bzw. selbständigen Beschränkung des Rechts auf freien Dienstleistungsverkehr desjenigen, der die Erbringung der Dienstleistung erleichtert, ist daher schon vom Ansatz her nicht systemgerecht. Art. 56 AEUV ist auf einen Glücksspielanbieter, der in einem Mitgliedstaat ansässig ist und seine Dienstleistung in einem anderen Mitgliedstaat anbietet auch dann anwendbar, wenn er dafür Dienste von Vermittlern in Anspruch nimmt, die im selben Mitgliedstaat ansässig sind wie die Empfänger dieser Dienstleistung (EuGH vom 15.9.2011 Rs. C-347/09 - Dickinger/Ömer - <juris> RdNr. 37). Die Werbung und die Vermittlung für/von Glücksspielen stellen demgemäß nur eine konkrete Einzelheit der Veranstaltung und des Ablaufs der Spiele dar, auf die sie sich beziehen (EuGH vom 8.9.2010 Rs. C-316/07 - Markus Stoß - <juris> RdNr. 56).

Eine tatsächliche und vor allem rechtliche Aufspaltung dieses einheitlichen in den (sachlichen und persönlichen) Anwendungsbereich von Art. 56 AEUV fallenden Dienstleistungsvorgangs - des Wettangebots - in zwei getrennte Dienstleistungsverhältnisse Wettanbieter - Vermittler und Vermittler - Sportwettenkunde unter Verselbständigung eines Teils bzw. einer konkreten Einzelheit der Gesamtdienstleistung - der grenzüberschreitenden Sportwettenveranstaltung - nimmt der Gerichtshof gerade nicht vor. Gegenstand der Dienstleistung wäre dann nämlich nicht mehr das Wettangebot, sondern die Vermittlung. Eine solche Betrachtungsweise würde im Übrigen auch insbesondere im verbleibenden Verhältnis Vermittler - Kunde Probleme aufwerfen, weil es sich insoweit unionsrechtlich betrachtet um einen reinen Inlandsachverhalt handeln würde. Auch stellt die gesamte bisherige Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Rechtfertigung von mitgliedstaatlichen Regulierungen betreffend die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten durchgängig auf das Glücksspielangebot im Verhältnis Wettanbieter - Sportwettenkunde und nicht auf die Vermittlungs- oder Vertriebswege des Angebots ab, so dass sich die Beurteilung, ob ein Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit vorliegt, auch insoweit an der Beziehung Wettanbieter - Kunde zu orientieren hat. Eine vergleichbare Situation bei der Beurteilung einer möglichen Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit wird z.B. auch in der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts im Vorabentscheidungsersuchen vom 24. Oktober 2001 (Az. 6 C 3/01 <juris> RdNr. 71) in Sachen „Laserdrome“ deutlich, in der das Bundesverwaltungsgericht beim Dienstleistungsverhältnis auf die Beziehung zwischen dem Franchisegeber und dem Kunden und nicht zwischen Franchisegeber und Franchisenehmer abstellt. Der Franchisevertrag dient - wie die Tätigkeit des Sportwettenvermittlers - als Vehikel zur Erbringung der Dienstleistung des Franchisegebers gegenüber dem deutschen Kunden.

Im damit maßgeblichen Dienstleistungsverhältnis Wettanbieter - Kunde ist sowohl der sachliche als auch der persönliche Anwendungsbereich der unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit eröffnet. Die Dienstleistungsanbieterin steht als maltesische Gesellschaft, die ihren satzungsmäßigen Sitz innerhalb der Union hat, bei der Anwendung der Grundfreiheiten des AEUV natürlichen Personen gleich (Art. 62, 54 Abs. 1 AEUV) und erbringt mit ihrem Wettangebot eine grenzüberschreitende Dienstleistung (sog. Korrespondenzdienstleistung, Randelzhofer/Forsthoff in Grabitz/Hilf/ Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Art. 56/57 AEUV RdNr. 54) Weitergehende Voraussetzungen hat die (aktive) Dienstleistungsfreiheit des Leistungsanbieters daneben nicht (Streinz, a.a.O., Art. 56 RdNr. 50).

Auch wenn der Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts grundsätzlich nur im Verhältnis eines Unionsbürgers, der sich auf Unionsrecht berufen kann, und dem Staat, dessen Rechtsnormen Unionsrecht unzulässigerweise beschränken, zu beachten ist und nicht umfassend gilt, ist es vorliegend letztlich dem Gebot der effektiven Erfüllung der unionsvertraglichen Verpflichtungen (s. Art. 4 Abs. 3 AEUV) und der Sicherung eines wirksamen Rechtsschutzes in dem von dieser Grundfreiheit erfassten Bereich (s. Art. 19 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV) geschuldet, dass der Kläger die Verletzung der Dienstleistungsfreiheit des Wettanbieters (auch) im Rahmen seiner Klage gegen die Untersagung der Vermittlungstätigkeit wie ein eigenes Recht im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO geltend machen kann (a.A. OVG Saarland vom 25.4.2007 Az. 3 W 24/06 <juris> RdNr. 111; OVG Berlin-Brandenburg vom 8.6.2011 Az. OVG 1 B 3.09 <juris>). Die effektive Gewährleistung der Dienstleistungsfreiheit des Wettanbieters, die durch das Einschreiten gegen den Vermittler objektiv betrachtet unionsrechtswidrig eingeschränkt wird, darf nicht entscheidend davon abhängen, ob der Vermittler, dessen sich der Wettanbieter zur erleichterten Erbringung seiner Dienstleistung bedient, Unionsbürger oder eine diesem gleichgestellte Gesellschaft ist oder nicht.

Das Effektivitätsgebot wirkt in zwei Richtungen: Zum einen dient es dem subjektiven Rechtsschutz des Einzelnen, zum anderen aber auch der objektiven Wahrung des Gemeinschaftsrechts (Streinz, VVDStRL 61 (2002), 300). Das nationale Verwaltungsprozessrecht wird insoweit als Durchsetzungsinstrument des Gemeinschaftsrechts in die Pflicht genommen. Es stellt eine Funktionssicherung für das Recht der Europäischen Union dar. Neben die Entstehung individueller Rechte kraft Gemeinschaftsrecht im Sinne einer Schutznorm nach § 42 Abs. 2 VwGO tritt auch eine partielle Auflösung des subjektiven Rechtswidrigkeitszusammenhangs bei § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO (Schoch, Individualrechtsschutz im deutschen Umweltrecht unter dem Einfluss des Gemeinschaftsrechts, NVwZ 1999, 457/466). Durch nationale Verfahrens- bzw. Prozessvorschriften darf die Ausübung der durch Gemeinschaftsrecht verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich gemacht oder übermäßig erschwert werden (EuGH vom 14.12.1995 – Peterbroeck - Rs. C-312/93 DVBl 1996, 294 m.w.N.; vom 19.6.2006 - i-21 Germany und Arcor - Rs. C-392/04 u.a. <juris> RdNr. 57 m.w.N.).

Zur objektiven Wahrung des Gemeinschaftsrecht muss es dem Kläger auch als Drittstaater möglich sein, den Verstoß der das Staatsmonopol normierenden Bestimmungen gegen die unionsrechtlich garantierte Dienstleistungsfreiheit geltend zu machen, auch wenn ihm aus dieser Grundfreiheit als Nichtunionsbürger grundsätzlich kein subjektives Recht im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO erwächst. Andernfalls wäre der wirksame Rechtsschutz in diesem - wie oben dargelegt - vom Recht des Buchmachers auf freien Dienstleistungsverkehr erfassten Bereich (vgl. EuGH vom 6.11.2003 – Gambelli – a.a.O. RdNr. 58) übermäßig erschwert. Der ausländische Wettanbieter ist in den Fällen, in denen er keine ständige Präsenz (z.B. Agenturen) im Inland unterhält, auf die Dienste eines Vermittlers angewiesen, um sein Wettangebot im Inland wirksam zu platzieren und so den Marktzugang erst zu erhalten. Die Untersagungsverfügung gegenüber dem Vermittler greift folglich unstreitig in die Dienstleistungsfreiheit des Wettanbieters ein und verletzt diesen - wie oben dargelegt - in seinen Rechten. Die Klage eines die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzenden Vermittlers, der sich als notwendiges Glied eines einheitlichen Dienstleistungsvorgangs ebenfalls auf die Dienstleistungsfreiheit berufen kann, gegen die an ihn gerichtete Untersagungsverfügung wäre demnach grundsätzlich zulässig. Die Zulässigkeit einer Klage des Wettanbieters gegen die an den Wettvermittler gerichtete Untersagungsverfügung hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof bislang verneint (vgl. BayVGH vom 21.9.2006 Az. 24 CS 06.2231 <juris>). Im hier anhängigen glücksspielrechtlichen Verfahren 10 B 10.2959, in dem der Wettanbieter gegen die gegenüber dem Vermittler ergangene Untersagungsverfügung klagt, hat der Senat allerdings die Berufung zugelassen. Dem ausländischen Wettanbieter ist es aber jedenfalls unter dem Gesichtspunkt eines effektiven Rechtsschutzes nicht zumutbar, schon rein vorsorglich in jedem Fall gegen eine gegenüber dem inländischen Vermittler ergangene Untersagungsverfügung Klage zu erheben, um seiner Dienstleistungsfreiheit in jedem Fall wirksam Geltung zu verschaffen. Dies dürfte nämlich regelmäßig bereits daran scheitern, dass der Dienstleistungserbringer in der Regel keine Kenntnis vom Ergehen der Untersagungsverfügung hat. Am Verwaltungsverfahren ist er nicht beteiligt. Eine Bekanntgabe der Untersagungsverfügung an den jeweiligen Wettanbieter erfolgt grundsätzlich nicht. Insbesondere mit Blick darauf, dass die nationalen Behörden in der Regel umfassende Verfügungen erlassen, die nicht nur die Vermittlung des Wettangebots eines bestimmten Anbieters untersagen, stellt sich eine wirksame Rechtsverfolgung für den einzelnen Anbieter unabhängig davon als schwierig dar. Auch führte die durch das nationale Verwaltungsprozessrecht vorgenommene Differenzierung bei der Einräumung einer einklagbaren Rechtsposition für den Vermittler danach, ob er Unionsbürger ist, zu einer Erschwernis für den ausländischen Wettanbieter bei der gerichtlichen Durchsetzung der unionsrechtlich garantierten Dienstleistungsfreiheit. Letztlich käme es zu der paradoxen Situation, dass derjenige, an den die Untersagungsverfügung gerichtet ist, sich im Rahmen des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht auf ein subjektives Recht berufen könnte (wenn er nicht Staatsangehöriger eines Mitgliedstaats ist), nur weil Adressat der Untersagungsverfügung und Berechtigter aus der Dienstleistungsfreiheit bedingt durch die Entscheidung einer nationalen Verwaltungsbehörde auseinanderfallen. Stellt jedoch der Gerichtshof der Europäischen Union in seiner gesamten Rechtsprechung bei der Frage der Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit auf das Verhältnis zwischen Wettanbieter und Kunden ab und sieht er die Sportwettenvermittlung nur als „konkrete Einzelheit“ des Ablaufs des Spiels, kann dem Gebot einer effektiven Durchsetzung der Dienstleistungsfreiheit des Wettanbieters nur dadurch Rechnung getragen werden, dass (auch) der die unselbständige Teilhandlung erbringende Vermittler ohne Rücksicht auf seine Staatsangehörigkeit der für den Wettanbieter durch Unionsrecht gewährleisteten Dienstleistungsfreiheit zur Geltung verhelfen kann.

62Ungeachtet dessen erweist sich die Untersagungsverfügung gegenüber dem Kläger auch mit Blick auf § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. Art. 2 Abs. 1 GG als rechtswidrig. Ein subjektives Recht ist eine Rechtsposition, die dem Geschützten so zugeordnet ist, dass er die Einhaltung dieser Rechtsposition ihm gegenüber verlangen kann. Das wichtigste subjektive Recht, das allgemeine Abwehrrecht, wird durch den Vorbehalt des Gesetzes gebildet. Dieses allgemeine Abwehrrecht ist inhaltlich identisch mit Art. 2 Abs. 1 GG (vgl. Wolff in Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 3. Aufl. 2010, § 113 RdNr. 36). Der Adressat eines belastenden Verwaltungsaktes muss diesen nur gegen sich gelten lassen, wenn dieser sämtliche Verfahrensvorschriften und sämtliche materiellen Voraussetzungen einhält. Jeder Rechtsverstoß stellt grundsätzlich eine subjektive Rechtsverletzung des Adressaten dar. Mit dem Erlass der Untersagungsverfügung gegenüber dem Kläger hat der Beklagte eine unverhältnismäßige Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit des Wettanbieters bewirkt, so dass er folglich den Anwendungsvorrang des Unionsrechts hätte beachten müssen. Dieser führt aber zur Unanwendbarkeit der das Staatsmonopol normierenden Bestimmungen auch gegenüber dem Kläger, der für den Wettanbieter tätig ist. Eine so verstandene Beachtung des Anwendungsvorrangs führt nicht zwangsläufig zu einer Zuordnung des Rechts der Europäischen Union zur verfassungsmäßigen Ordnung (vgl. Dreier in Dreier, Kommentar zum Grundgesetz, 2. Aufl. 2004, Art. 2 RdNr. 58), sondern stellt nur sicher, dass eine wegen des Anwendungsvorrangs des Gemeinschaftsrechts nicht anzuwendende Norm des nationalen Rechts die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte allgemeine Handlungsfreiheit nicht mehr verfassungsgemäß einschränken kann (Dreier, a.a.O., RdNr. 59). Nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts hat zwar die Kollision einer Eingriffsnorm mit Gemeinschaftsrecht nicht zur Folge, dass diese nicht mehr von der verfassungsmäßigen Ordnung im Sinne von Art. 2 Abs. 1 GG gedeckt ist (BVerfG vom 19.7.2011 Az. 1 BvR 1916/09 <juris> RdNr. 81; vgl. auch Di Fabio in Maunz/Dürig, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 2 RdNr. 43), weil eine kollidierende nationale Norm nur nicht anwendbar, aber nicht nichtig wird. Eine solche Betrachtungsweise, die aus dem Grundsatz der Parallelität der Rechtsordnungen resultiert, führt dazu, dass auch gemeinschaftsrechtswidrige Rechtsnormen außerhalb der unmittelbar durch das Gemeinschaftsrecht geschützten Beziehung anwendbar bleiben. Ein solcher Fall liegt hier aber gerade nicht vor, weil der Kläger als Erbringer einer unselbständigen Teilhandlung in den Schutzbereich der Dienstleistungsfreiheit des Dienstleistungserbringers miteinbezogen ist. Eine unzulässige Objektivierung bzw. Ausdehnung des Anwendungsbereichs der nur dem Unionsbürger eine subjektive Rechtsposition im Sinne des nationalen Rechts verschaffenden Dienstleistungsfreiheit ist damit nicht verbunden, weil der Kläger kein beliebiger Dritter ist, sondern über die unselbständige Teilhandlung – Vermittlung des Wettangebots – den Marktzugang des Wettanbieters ermöglicht und deshalb an der Dienstleistungsfreiheit des Dienstleistungsanbieters mit teilnimmt.

633. Unabhängig von den dargelegten Erwägungen zum Anwendungsvorrang des Unionsrechts in Bezug auf § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV und Art. 2 Abs. 1 GG hat die Klage aber allein schon deshalb Erfolg, weil die Untersagungsverfügung gegen den Anspruch des Bescheidsadressaten auf fehlerfreie Ermessensausübung verstößt, der sich ebenfalls aus Art. 2 Abs. 1 GG ergibt.

Offen bleiben kann in diesem Zusammenhang, ob § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV im Hinblick auf die vom Kläger belegte Werbepraxis des staatlichen Monopolträgers und das behauptete strukturelle Vollzugsdefizit verfassungswidrig ist, weil der durch das Monopol bewirkte Eingriff in die im Fall des Klägers durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Berufswahlfreiheit (BVerfG vom 15.1.2002 Az. 1 BvR 1783/99 <juris> RdNrn. 31 ff.) jedenfalls unverhältnismäßig ist. Die Verfassungsmäßigkeit der betreffenden gesetzlichen Bestimmungen ist gemessen an Art. 12 Abs. 1 GG folglich nicht mehr entscheidungserheblich. Der Senat sieht deshalb auch keinen Anlass oder Bedarf für ergänzende Feststellungen zum Werbeverhalten des staatlichen Monopolträgers. Der Kläger hat zwar (auch) die Frage aufgeworfen, ob der Monopolträger bei einer kohärenten und systematischen Verfolgung der Zielsetzung, die Spielsucht zu bekämpfen und den Spieltrieb von Verbrauchern in kontrollierte legale Bereiche zu lenken, seiner Verpflichtung auch mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 GG hinreichend genügt, indem er darauf verzichtet, die Wettbereitschaft (allgemein) zu fördern, ihr ein positives Image zu verleihen und die Anziehungskraft des Wettspiels durch zugkräftige Werbebotschaften zu erhöhen, die bedeutende Gewinne in Aussicht stellen. Dieser Frage kommt aber ebenso wie dem Beweisantrag des Vertreters des Beklagten zur Werbepraxis für Glücksspiel im Freistaat Bayern und im gesamten Bundesgebiet ab dem 1. Januar 2008 aus den folgenden Gründen keine entscheidungserhebliche Bedeutung zu.

Denn selbst wenn der Senat davon ausginge, dass die das Staatsmonopol normierenden Bestimmungen, die Rechtsgrundlage für die Untersagungsverfügung in § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV und der Erlaubnisvorbehalt in § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV mit nationalem Verfassungsrecht vereinbar sind, genügte eine Untersagung der Vermittlungstätigkeit, die allein auf einen Verstoß gegen das Staatsmonopol bzw. die Erlaubnispflicht gestützt ist, nicht den sich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergebenden Anforderungen an eine fehlerfreie Ermessensausübung. Der weitaus größte Teil der Wettbüros wird von deutschen Staatsangehörigen bzw. Gesellschaften mit Sitz im Inland betrieben, denen gegenüber mit der genannten Begründung bislang wegen des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts keine rechtmäßigen Untersagungsverfügungen ergehen konnten. Den das Sportwettenmonopol rechtfertigenden öffentlichen Interessen des Spielerschutzes und der Spielsuchtbekämpfung ließe sich danach mit nur noch gegenüber Drittstaatsangehörigen möglichen Untersagungsverfügungen nicht bzw. nur in ganz geringem Umfang Rechnung tragen (vgl. OVG NRW vom 8.12.2011 Az. 4 A 250/08 <juris> RdNrn. 40 ff; VG Berlin vom 4.12.2008 Az. 35 A 16.07 <juris> RdNr. 27). Bereits die Eignung der streitbefangenen Untersagungsverfügung zur Erreichung der mit dem Glücksspielstaatsvertrag verfolgten Ziele begegnete daher insoweit schon erheblichen Bedenken. Selbst wenn aber jede Untersagungsverfügung einen Beitrag - und sei er auch noch so minimal – zur Zielerreichung leisten kann (so wohl OVG Berlin-Brandenburg vom 8.6.2011, a.a.O.), stellte sich diese Maßnahme insgesamt betrachtet als unverhältnismäßig dar, weil das Ausmaß der Beeinträchtigung durch das Monopol für den Vermittler - ein faktisches Berufsverbot - nicht mehr in Relation zu den nur noch geringfügigen positiven Auswirkungen im Sportwettensektor bei der Begrenzung der Spielsucht stünde. In jedem Fall hätte sich der Beklagte auch mit Blick auf Art. 3 GG eingehend damit auseinandersetzen müssen, dass das Sportwettenmonopol allenfalls noch rudimentär durchsetzbar ist (so VGH BW vom 18.10.2011 Az. 6 S 1726/11, nicht veröffentlicht). Jegliche derartige Erwägungen lässt die streitbefangene Untersagungsverfügung aber vermissen.

4. Die angefochtene Untersagungsverfügung kann auch nicht mit Blick auf das Verbot der Vermittlung im Internet in § 4 Abs. 4 GlüStV aufrechterhalten werden, weil ein Verstoß gegen das Internetverbot oder ein anderes Verbot, das zu ein einer vollständigen Untersagung des Durchführens, Vermittelns oder Veranstaltens von Sportweten führen würde, nicht ersichtlich ist.

Mit dem Betrieb der Wettterminals verstößt der Kläger nicht gegen das Verbot der Vermittlung im Internet aus § 4 Abs. 4 GlüStV. Ziel des Internetverbots ist es, die Spiel- und Wettsucht zu bekämpfen sowie einen effektiven Jugendschutz zu gewährleisten (BVerwG vom 1.6.2011 Az. 8 C 5/10 <juris> RdNr. 20). Der Normgeber ging davon aus, dass gerade das Internet als Vertriebsweg nicht geeignet ist, den Jugendschutz wirkungsvoll zu gewährleisten, und dass die Anonymität des Spielenden und das Fehlen jeglicher sozialen Kontrolle es unter dem Gesichtspunkt der Vermeidung von Spielsucht erforderlich machten, das Internet als Vertriebsweg auszuschließen (vgl. LT-Drucksache 15/8486, S. 15). Dies spricht dafür, dass § 4 Abs. 4 GlüStV dann nicht einschlägig ist, wenn ein auf einer Internetseite angebotenes Glücksspiel so ausgestaltet ist, dass die spezifischen Gefahren des Internets im Hinblick auf den Jugendschutz und die Entstehung von Spielsucht nicht bestehen (BayVGH vom 7.2.2012 Az. 10 CS 11.1212 <juris> RdNr. 20). Zu den im Bistro „Live“ aufgestellten Wettterminals hat der Bevollmächtigte des Klägers in der mündlichen Verhandlung am 16. April 2012 glaubhaft ausgeführt, es sei nicht möglich gewesen, mittels einer Kundenregistrierung mit hinterlegter Bankverbindung über das Internetterminal Sportwetten in unbegrenzter Höhe und Anzahl im Betriebslokal abzuschließen. Vielmehr habe es sich im Wesentlichen um ein System einer Ein- und Auszahlungskasse durch den Betriebsstättenbetreiber gehandelt mit der Möglichkeit, das komplette Wettangebot mit den aktuellen Quoten über die Internetterminals einzusehen. Ob zuletzt auch die Möglichkeit bestanden hat, im Umfang eines gewissen Einzahlungsbetrages direkt über das Terminal Sportwetten abzuschließen, vermochte er zwar nicht mit Sicherheit zu sagen. Jedenfalls hat aber die Auszahlung immer über die Kasse des Lokalinhabers stattgefunden. Unter Berücksichtigung dieser Umstände geht der Senat davon aus, dass mittels der Wettterminals keine unmittelbare Vermittlung von Sportwetten im Internet stattgefunden hat. Die spezifischen Gefahren des Internets im Hinblick auf den Jugendschutz und die Entstehung von Spielsucht realisieren sich bei dieser Betriebsform nicht. Durch die Anwesenheit des Betriebsinhabers ist grundsätzlich gewährleistet, dass Jugendlichen der Zugang zu den Terminals verwehrt und die Spieldauer und -häufigkeit kontrolliert werden können. Bei einem System, bei dem der Wettbetrag beim Betriebsinhaber einbezahlt werden muss, ist zudem die Gefahr des Abschlusses von Wetten in unbegrenzter Höhe und Anzahl nicht gegeben. Das gilt selbst dann, wenn es möglich gewesen sein sollte, direkt über das Terminal durch Einzahlung eines bestimmten Barbetrags Wetten abzuschließen. Über den Betriebsinhaber sind auch in diesem Fall eine Kontrolle der Spieler und deren Verhalten am Automaten möglich. Die Einhaltung der Jugendschutzbestimmungen und die Überwachung der Höhe und Anzahl der Wetten ist durch die Anwesenheit von Aufsichtspersonal und die Abwicklung des Zahlungsverkehrs über eine Kasse und am Automaten außerhalb eines anonymen Spielerkontos gewährleistet.

Nach alledem war das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 27. Januar 2009 abzuändern und der Bescheid des Landratsamtes vom 14. August 2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Regierung von Oberbayern vom 3. April 2006 und des Änderungsbescheids des Landratsamtes vom 30. Juli 2008 mit Wirkung für die Zukunft aufzuheben.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision war zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Es bedarf einer grundsätzlichen Klärung der Rechtsfrage, inwieweit ein Drittstaatsangehöriger eine Verletzung der Dienstleistungsfreiheit im Rahmen einer Anfechtungsklage gegen eine an ihn gerichtete Untersagungsverfügung geltend machen kann.

Beschluss

Unter Abänderung des Beschlusses des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 27. Januar 2009 wird der Streitwert für das Verfahren in beiden Instanzen auf jeweils 20.000,-- Euro festgesetzt (§ 63 Abs. 3 Satz 1, § 47, § 52 Abs. 1 GKG).