Bayerischer VGH, Beschluss vom 12.01.2012 - 10 ZB 10.2439
Fundstelle
openJur 2012, 120643
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Tenor

I. Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II. Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

III. Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 100.000,- Euro festgesetzt.

Gründe

I.

Mit Bescheid vom 27. März 2009 untersagte die Regierung von Mittelfranken dem Kläger, öffentliche Glücksspiele im Sinne von § 3 des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag – GlüStV) über das Internet in Bayern zu veranstalten oder zu vermitteln (Nr. 1). Zugleich drohte die Behörde dem Kläger für den Fall der Zuwiderhandlung nach dem 15. April 2009 ein Zwangsgeld in Höhe von 150.000,- Euro an (Nr. 2). Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage (Az. AN 4 K 09.00570) gegen den Bescheid vom 27. März 2009 wurde letztendlich mit Beschluss des Senats vom 22. Juli 2009 (Az. 10 CS 09.1184 <juris>) abgelehnt.

Mit Schreiben vom 10. August 2009 stellte die Regierung von Mittelfranken das im Bescheid vom 27. März 2009 angedrohte Zwangsgeld fällig und drohte mit Bescheid vom selben Tag für den Fall der Zuwiderhandlung gegen die Untersagungsanordnung in Nr. 1 des Bescheides vom 27. März 2009 nach Ablauf des zweiten Tages nach Zustellung des Bescheides ein Zwangsgeld in Höhe von 200.000,- Euro an. Die Zwangsgeldandrohung sei notwendig, weil der Kläger die Veranstaltung oder Vermittlung von öffentlichem Glücksspiel über das Internet nicht eingestellt habe, obwohl eine sofort vollziehbare Untersagungsanordnung vorliege. Die Aufforderungen zur Erfüllung der Untersagungsanordnung seien ohne Erfolg geblieben. Die Höhe des Zwangsgeldes erscheine erforderlich, angemessen und ausreichend, um den Kläger zur Erfüllung der auferlegten Verpflichtung anzuhalten. In Anbetracht der äußerst hohen Umsätze und des hohen Werbeetats schätze die Regierung von Mittelfranken das wirtschaftliche Interesse auf ein Vielfaches von 200.000,- Euro. Die bisherige Zwangsgeldandrohung in Höhe von 150.000 Euro sei erfolglos geblieben. Die Androhung des Zwangsgeldes erfolge in Ausübung pflichtgemäßen Ermessens. Das öffentliche Interesse an der Durchsetzung der angeordneten Maßnahme durch Verwaltungszwang überwiege das Interesse des Klägers. Mit dem Zwangsgeld sei ein Zwangsmittel gewählt worden, das den Kläger am wenigstens beeinträchtige.

Mit Beschluss vom 18. August 2009 lehnte das Verwaltungsgericht Ansbach den Antrag auf einstweilige Einstellung der Zwangsvollstreckung und den Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen den Bescheid vom 10. August 2009 ab (Az. AN 4 S 09.01435).

Mit Urteil vom 9. Dezember 2009 wies das Verwaltungsgericht Ansbach die Klage gegen den Bescheid vom 27. März 2009 ab (Az. AN 4 K 09.00570 und AN 4 K 09.00592). Die gegen dieses Urteil eingelegte Sprungrevision blieb ohne Erfolg. Im Urteil vom 1. Juni 2011 (Az. 8 C 5/10 <juris>) führte das Bundesverwaltungsgericht aus, dass es dem Kläger möglich sei, das im Bescheid vom 27. März 2009 verfügte Unterlassungsgebot einzuhalten. Er sei durch keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften gehindert, der Untersagungsverfügung nachzukommen, und besitze auch privatrechtlich die Verfügungsbefugnis über den Internetauftritt. Die mit einer bundesweiten Einstellung der Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichem Glücksspiel im Internet verbundenen Beeinträchtigungen seien nicht unzumutbar, weil im gesamten Bundesgebiet aufgrund des Verbots in § 4 Abs. 4 GlüStV kein rechtlich schützenswertes Interesse an der Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichem Glücksspiel im Internet bestehe. Sei es rechtlich zumutbar, die Internetaktivitäten deutschlandweit zu unterlassen, komme es auf die Frage der technischen Realisierbarkeit einer territorial auf Bayern beschränkten Abschaltung nicht an.

Die Klage gegen den Bescheid vom 10. August 2009 (Az. AN 4 K 09.01436) wies das Verwaltungsgericht Ansbach mit Urteil vom 16. August 2010 ab. Die Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldandrohung erfordere lediglich einen wirksamen, unanfechtbaren oder vollziehbaren Verwaltungsakt. Auf die Rechtmäßigkeit des Grundverwaltungsakts vom 27. März 2009 komme es nicht an. Vor einer erneuten Androhung eines höheren Zwangsgeldes bedürfe es nicht des Einzugs eines bereits zu einem früheren Zeitpunkt angedrohten niedrigeren Zwangsgeldes. Die Androhung eines weiteren Zwangsmittels könne bereits dann erfolgen, wenn die vorausgegangene Androhung erfolglos geblieben sei. Bezüglich der Erfüllbarkeit der Untersagungsanordnung werde auf den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 22. Juli 2009 verwiesen. Die Höhe des angedrohten Zwangsgeldes begegne keinen durchgreifenden Bedenken. Selbst die vom Kläger vorgelegte Gewinn- und Verlustrechnung für den Zeitraum vom 1. Januar bis 31. Dezember 2008 bestätige letztendlich sein hohes wirtschaftliches Interesse an der Fortführung der Veranstaltung bzw. Vermittlung öffentlichen Glücksspiels über das Internet in Bayern. Die Ermessensentscheidung sei nicht zu beanstanden.

Hiergegen richtet sich der fristgerecht gestellte Antrag auf Zulassung der Berufung. Die Berufung sei zuzulassen, weil ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestünden. Die Androhung eines erneuten Zwangsgeldes, bevor das festgesetzte Zwangsgeld in Höhe von 150.000 Euro eingezogen worden sei, sei rechtswidrig. Dies stelle eine Bestrafung des Verhaltens des Klägers dar, diene aber nicht der Willensbeugung. Die Untersagungsanordnung sei nicht erfüllbar, weil es derzeit technisch nicht möglich sei, eine territorial auf Bayern beschränkte Untersagung des Anbietens von Sportwetten im Internet umzusetzen. Die Tatsache, dass ein umfassendes Unterlassen der Veranstaltung bzw. Vermittlung von Sportwetten möglich sei, rechtfertige keine andere Beurteilung. Die Höhe des Zwangsgeldes sei rechtswidrig. Die gesetzliche Wertung des Art. 31 Abs. 2 Satz 1 BayVwZVG könne nicht unberücksichtigt bleiben. Der Beklagte sei bei seiner Schätzung von einem Spielertrag von 14.309.535,20 Euro ausgegangen, während der Jahresüberschuss für Bayern lediglich 712.655,- Euro ausweise. Ein wirtschaftliches Interesse in Höhe von 200.000 Euro könne insbesondere auch nicht daraus abgeleitet werden, dass der Kläger das vorangegangene Zwangsgeld von 150.000 Euro zunächst nicht zum Anlass genommen habe, der Untersagung Folge zu leisten. Der Beklagte hätte sich bei seiner Ermessensentscheidung mit den Konsequenzen, die die Durchsetzung der Untersagungsverfügung für den Geschäftsbetrieb des Klägers habe, auseinandersetzen müssen. Die Rechtssache weise besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten auf. Insbesondere werde auf grundlegende Fragen zur Verbandskompetenz des Beklagten und zur Reichweite der Ermächtigungsgrundlagen des einschlägigen Fach- sowie des Verwaltungsvollstreckungsrechts hingewiesen. Auf das beim Bundesverwaltungsgericht anhängige Verfahren bezüglich der Grundverfügung werde hingewiesen. Die Rechtssache weise grundsätzliche Bedeutung auf, weil vor allem die Frage, ob der Beklagte unter Heranziehung des Verwaltungsvollstreckungsrechts berechtigt sei, seine auf den räumlichen Bereich des Freistaats Bayern beschränkten Kompetenzen dahingehend auszunutzen, dass Folge seines Handelns ein bundesweites Tätigkeitsverbot für die Klägerin sei, zu klären sei.

Die Landesanwaltschaft äußerte sich mit Schreiben vom 8. November 2010 zum Zulassungsantrag und beantragt, den Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Ansbach vom 16. August 2010 abzulehnen.

II.

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Ansbach vom 16. August 2010 wird abgelehnt, weil die geltend gemachten Zulassungsgründe nicht vorliegen. Das der rechtlichen Überprüfung durch den Senat ausschließlich unterliegende Vorbringen im Zulassungsantrag rechtfertigt keine Zulassung der Berufung.

Der geltend gemachte Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO ist nicht den Anforderungen des § 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO entsprechend dargelegt.

Grundsätzliche Bedeutung hat eine Rechtssache dann, wenn sich darin eine entscheidungserhebliche Rechts- oder Tatsachenfrage von über den Einzelfall hinausgehender Bedeutung stellt, die bisher in der Rechtsprechung noch nicht geklärt ist und daher im Interesse der Einheit, der Fortbildung oder der einheitlichen Auslegung und Anwendung des Rechts der Klärung durch das Rechtsmittelgericht bedarf (vgl. BVerfG vom 8.12.2009 Az. 2 BvR 758/07 <juris> RdNr. 97). Dementsprechend verlangt das Darlegungsgebot des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO, dass der Rechtsmittelführer eine konkrete Rechts- oder Tatsachenfrage formuliert, ausführt, warum diese Frage für den Rechtsstreit entscheidungserheblich ist, erläutert, weshalb sie klärungsbedürftig ist, und darlegt, inwieweit ihr eine über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung zukommt (vgl. zuletzt BayVGH vom 15.12.2011 Az. 10 ZB 11.981 m.w.N.). Diesen Darlegungsanforderungen genügen die Ausführungen des Klägers in der Zulassungsbegründung vom 19. Oktober 2010 nicht. Eine konkrete Rechtsfrage hat der Kläger in der Zulassungsbegründung nicht formuliert. In der Rechtsprechung ist eindeutig geklärt, dass ein Land bei der Ausführung von Landesgesetzen in seiner Verwaltungshoheit grundsätzlich auf sein eigenes Gebiet beschränkt ist (vgl. hierzu BayVGH vom 22.7.2009 Az. 10 CS 09.1184 und 1185 <juris> RdNr. 23 m.w.N.). Da sich die Unterlassungsverfügung im Bescheid vom 27. März 2009 ausschließlich auf das Gebiet Bayerns beschränkt, betrifft die Zwangsgeldandrohung, die sich auf eine Zuwiderhandlung gegen diese Unterlassungsverfügung bezieht, selbstverständlich auch nur den Bereich des Freistaates Bayern. Die Frage einer bundesweiten Ausnutzung von landesrechtlichen Kompetenzen stellt sich daher in dieser Form nicht. Im Übrigen ist zum maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung über den Zulassungsantrag höchstrichterlich geklärt, dass es dem Kläger rechtlich zumutbar ist, wenn sich die Befolgung der Unterlassungsverfügung faktisch auch im übrigen Bundesgebiet auswirken würde (BVerwG vom 1.6.2011 Az. 8 C 5/10 <juris> RdNr. 16).

Aus dem Vorbringen im Zulassungsantrag ergeben sich keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Der Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils ist immer schon dann erfüllt, wenn der Kläger im Zulassungsverfahren einen einzelnen tragenden Rechtssatz oder eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt hat (BVerfG vom 10.9.2009 1 BvR 814/09 <juris> RdNr. 11). Derartige rechtliche oder tatsächliche Umstände, aus denen sich eine hinreichende Möglichkeit ergibt, dass die Entscheidung des Erstgerichts unrichtig ist, hat der Kläger mit seinem Zulassungsvorbringen nicht substantiiert aufgezeigt.

12Das Erstgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass die Androhung eines weiteren Zwangsgeldes nicht die Beitreibung bzw. Begleichung des mit Bescheid vom 27. März 2009 angedrohten und mit Schreiben vom 10. August 2009 fällig gestellten Zwangsgeldes zur Voraussetzung hat. Nach Art. 36 Abs. 6 Satz 2 BayVwZVG kann die neue Androhung eines Zwangsmittels bereits dann erfolgen, wenn die vorausgegangene Androhung des Zwangsmittels erfolglos geblieben ist. Die Vollstreckungsbehörde braucht nur abzuwarten, dass das angedrohte Zwangsgeld fällig geworden und die frühere Androhung ohne Erfolg geblieben ist (BayVGH vom 29.7.2002 Az. 20 ZB 02.1265 <juris> RdNr. 7 m.w.N.). Dies ist der Fall, wenn der Pflichtige innerhalb der von der Behörde in der ersten Androhung gesetzten Frist der Anordnung nicht nachgekommen ist. Eine erfolglose Anwendung des Zwangsmittels ist nicht erforderlich (Giehl, Verwaltungsverfahrensrecht in Bayern, VwZVG, Art. 36 IV. Nr. 1; BVerwG vom 30.11.1994 Az. 4 B 243/94 <juris> Orientierungssatz). Die Vollstreckungsbehörde braucht nicht erst zu vollstrecken, sondern kann, ohne das angedrohte, aber offensichtlich erfolglose Zwangsmittel anzuwenden, ein schärferes Zwangsmittel androhen (Harrer/Kugele u.a., Verwaltungsrecht in Bayern, VwZVG, Art. 36 RdNr. 14 m.w.N.). Die Rechtsansicht des Klägers hätte zur Folge, dass es bei fällig gestellten Zwangsgeldern von der Zahlungsmoral des Pflichtigen abhinge, ob die Behörde ein neues Zwangsgeld androhen darf. Die Beugewirkung des Zwangsgeldes tritt nicht erst mit der Fälligstellung oder Beitreibung des angedrohten Zwangsgeldes, sondern bereits mit dessen Androhung ein. Die Androhung des Zwangsgeldes ist ein aufschiebend bedingter Leistungsbescheid. Der Pflichtige kann das Fälligwerden des Zwangsgeldes nur verhindern, indem er der zu vollstreckenden Pflicht vor Fristablauf nachkommt, da mit Fristablauf das Zwangsgeld automatisch fällig wird. Eine Zwangsgeldfestsetzung kennt das Bayerische Landesrecht im Gegensatz zu § 14 VwVG nicht (vgl. hierzu Harrer/Kugele, a.a.O.).

Zu Recht hat das Erstgericht angenommen, dass eine wirksame und vollziehbare Untersagungsverfügung aus dem Bescheid vom 27. März 2009 vorliegt. Das Unterlassungsgebot verlangt im Übrigen vom Kläger nichts rechtlich oder tatsächlich Unmögliches. Die Untersagungsverfügung beschränkt sich eindeutig auf das Gebiet des Freistaats Bayern. Dies hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in seinem Beschluss vom 22. Juli 2009 (Az. 10 CS 09.1184, a.a.O.) ausdrücklich betont. Auch wenn die bundesweite Einstellung der Vermittlung von Glücksspielen im Internet die faktische Folge der Befolgung der Untersagungsverfügung sein sollte, führt dies nicht zu einer rechtlichen Kompetenzerweiterung der bayerischen Landesbehörden und zur Unwirksamkeit der Grundverfügung. Die Zwangsgeldandrohung misst sich rechtlich betrachtet keine weitergehenden Auswirkungen als die Durchsetzung der auf das Gebiet Bayerns beschränkten Untersagungsverfügung zu. Die faktischen Folgen können allenfalls im Einzelfall im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung der Zwangsgeldandrohung Bedeutung erlangen. Insoweit ist jedoch darauf zu verweisen, dass eine eventuelle bundesweite Einstellung des beanstandeten Internetangebots für den Kläger zumutbar ist, weil das Verbot, Glücksspiele im Internet zu veranstalten und zu vermitteln, bundesweit gilt.

14Zutreffend ist das Verwaltungsgericht auch davon ausgegangen, dass die Höhe des angedrohten Zwangsgeldes keinen durchgreifenden Bedenken begegnet. Die Höhe des Zwangsgeldes ist nach pflichtgemäßem Ermessen im Rahmen des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit von der Vollstreckungsbehörde zu bemessen (Art. 29 Abs. 3 i.V.m. Art. 31 Abs. 2 Sätze 2 bis 4 BayVwZVG). Dabei ist das wirtschaftliche Interesse von Bedeutung, aber auch das Ausmaß des Ungehorsams und die Dauer und Intensität der Pflichtverletzung. Das Zwangsgeld soll das wirtschaftliche Interesse, das der Pflichtige an der Nichteinhaltung der Untersagungsverfügung hat, erreichen. Der Pflichtige darf keinen Vorteil aus der Nichterfüllung der Anordnung ziehen (BayVGH vom 16.9.2010 1 CS 10.1803 <juris> RdNr. 23). Da dem Beklagten Angaben des Klägers zum wirtschaftlichen Interesse fehlten, war das wirtschaftliche Interesse nach pflichtgemäßem Ermessen zu schätzen (Art. 31 Abs. 2 Satz 4 BayVwZVG). Eine Orientierung an den Sportwetten-Umsätzen der bwin interactive entertainment AG ist hierbei nicht per se ermessensfehlerhaft. Insbesondere ist der Beklagte nicht davon ausgegangen, dass das wirtschaftliche Interesse des Klägers bei dem errechneten auf Bayern entfallenden Spielertrag von 14.309.535,20 Euro liege, sondern lediglich bei einem Vielfachen von 200.000 Euro. Der Beklagte war sich durchaus bewusst, dass ein bestimmter Anteil am weltweiten Sportwettenspielertrag der Muttergesellschaft nicht automatisch das wirtschaftliche Interesse des Klägers darstellt (vgl. S. 104 des VG-Akts). Das Verwaltungsgericht hat insoweit zu Recht darauf hingewiesen, dass die im verwaltungsgerichtlichen Verfahren vom Kläger vorgelegte Gewinn- und Verlustrechnung die Plausibilität des Ergebnisses der Schätzung nicht in Frage stellt. Eine substantiierte Darlegung, dass die Höhe des angedrohten Zwangsgeldes in keinem Verhältnis zu seinem wirtschaftlichen Interesse stehe, ist der Kläger schuldig geblieben. Mit der Androhung des erneuten Zwangsgeldes ist gerade ein Viertel des für Bayern rein prozentual ausgewiesenen Jahresgewinns abgeschöpft. Zudem darf sich in der Höhe des angedrohten Zwangsgeldes nicht nur das wirtschaftliche Interesse des Klägers an der Fortführung der Sportwettenvermittlung im Internet niederschlagen, sondern auch die Tatsache, dass sich der Kläger durch das bisher angedrohte Zwangsgeld in einer Höhe von 150.000 Euro nicht zur Einstellung der untersagten Vermittlungstätigkeit hat bewegen lassen. Auf das Schreiben der Regierung von Mittelfranken vom 31. Juli 2009 hat er nicht reagiert. Der Kläger hat nicht – wie vorgetragen – lediglich die Erfüllungsfrist als zu kurz bemessen angesehen, sondern sich auf den Standpunkt gestellt, dass die Grundverfügung rechtswidrig sei, und die durch den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 12. Juli 2009 eingetretene Vollziehbarkeit der Grundverfügung ignoriert.

Das Verwaltungsgericht hat weiterhin zu Recht angenommen, dass Ermessensfehler bei der Androhung des erneuten Zwangsgelds, die nur in dem durch § 114 Satz 1 VwGO vorgegebenen Rahmen vom Gericht zu überprüfen sind, nicht vorliegen. Die Ermessensausübung hat sich nicht an der Rechtmäßigkeit der Grundverfügung zu orientieren, da unabdingbare Grundlage einer rechtmäßigen Verwaltungsvollstreckung allein die Wirksamkeit, nicht aber die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung ist (BVerwG vom 25.9.2008 Az. 7 C 5/08 <juris> RdNr. 12). Insoweit kommt es für die Vollstreckung nicht darauf an, ob die vollziehbare Anordnung aus dem Bescheid vom 27. März 2009 zu einem faktischen Berufsverbot für den Kläger im gesamten Bundesgebiet führt. Bezüglich der Zumutbarkeit ist nochmals auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 1. Juni 2011 (Az. 8 C 5/10 a.a.O.) zu verweisen. In die Ermessenserwägung einzustellen sind demnach die Bedeutung der Anordnung, die Person des Pflichtigen und das bisherige Verhalten (Giehl, a.a.O., Art. 31 IV.). Der Beklagte hat im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nochmals ausdrücklich erläutert, dass aus seiner Sicht die Androhung eines weiteren Zwangsgeldes erforderlich war, weil mit der Fälligstellung des ersten Zwangsgeldes das Unterlassungsgebot nicht mehr zwangsmittelbewehrt war und aufgrund des bisherigen Verhaltens des Klägers nicht damit zu rechnen war, dass er ohne Verwaltungszwang dem Unterlassungsgebot nachkommen würde. Auch im Bescheid vom 10. August 2009 hat der Beklagte auf das Verhalten des Klägers nach Ergehen des Beschlusses des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 22. Juli 2009 abgestellt.

Die Rechtssache weist keine besonderen rechtlichen oder tatsächlichen Schwierigkeiten im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf. Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten sind anzunehmen, wenn die Rechtssache voraussichtlich in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht größere, d.h. überdurchschnittliche das normale Maß nicht unerheblich überschreitende Schwierigkeiten verursacht. Der Zulassungsantrag sieht die besonderen Schwierigkeiten der Rechtssache – ohne dass dies im Übrigen, wie erforderlich, dargelegt wird – in den Fragen, die auch zu den Zulassungsgründen der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts angeführt werden. Über das normale Maß hinausgehende, die Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordernde Schwierigkeiten werden jedoch nicht aufgezeigt.

Die Entscheidung über die Kosten des Zulassungsverfahrens ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 und § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 1.6.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.

Mit Ablehnung des Antrags auf Zulassung der Berufung ist das Urteil des Verwaltungsgerichts Ansbach vom 16. August 2010 rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).