Bayerischer VGH, Beschluss vom 20.01.2012 - 4 CE 11.2771
Fundstelle
openJur 2012, 120310
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Tenor

I. Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

II. Die Antragsteller haben die Kosten des Beschwerdeverfahrens als Gesamtschuldner zu tragen.

III. Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 2.500 Euro festgesetzt.

Gründe

I.

Die Beteiligten streiten um die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens.

1. Am 20. März 2011 wurde beim Landratsamt Aichach-Friedberg ein Antrag auf immissionsschutzrechtliche Genehmigung eines Hähnchenmaststalls auf dem Grundstück Fl.Nr. 430/1 der Gemarkung Baindlkirch gestellt. Das Amt für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten Augsburg teilte dazu mit Schreiben vom 27. Mai 2011 mit, eine ausreichende Futtergrundlage für den künftigen Bestand an Masthähnchen erfordere eine Bewirtschaftungsfläche von 97,26 ha; die eigenbewirtschaftete Nutzfläche des Vorhabensträgers betrage aber gegenwärtig nur 45,11 ha.

Mit Bescheid vom 31. August 2011 stellte das Landratsamt Aichach-Friedberg im Rahmen eines Vorbescheids nach § 9 Abs. 1 BImSchG die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens fest, wobei bestimmte naturschutzrechtliche und wasserwirtschaftliche Belange nicht Gegenstand der Vorbescheidsfrage seien. Der Hähnchenmaststall sei nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB im Außenbereich privilegiert.

2. Am 29. August 2011 reichte der Antragsteller zu 3 im Namen aller vertretungsberechtigten Personen das „Bürgerbegehren aus Anlass des geplanten Hühnermaststalles südlich Baindlkirch“ bei der Antragsgegnerin ein. Beigefügt waren Unterschriftenlisten mit insgesamt 409 Unterschriften.

Die Fragestellung lautete:

„Sind Sie dafür, dass

I. für das unten abgebildete Gebiet südlich des Ortsteils Baindlkirch ein Bebauungsplan aufgestellt wird mit dem Mindestinhalt, dass eine für den Hühnermaststall verbindliche Baufläche weiter abgerückt von der Wohnbebauung, für diese Baufläche als Art der Nutzung „Wirtschaftsstellen land- und forstwirtschaftlicher Betriebe und die dazu gehörigen Wohnungen und Wohngebäude“, im Übrigen eine von der Bebauung freizuhaltende landwirtschaftliche Fläche, außerdem Flächen und Maßnahmen zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen im Sinne des Bundes-Immissionsschutzgesetzes sowie eine hinreichende straßenmäßige Erschließung festgesetzt werden

II. um diese Planungsziele zu sichern, eine Veränderungssperre gemäß § 14 BauGB für das unter I. genannte und unten abgebildete Plangebiet erlassen wird

sowie außerdem und unabhängig von vorstehenden Fragen I. und II.

III. der gemeindliche Flächennutzungsplan dahin geändert wird, dass Konzentrationszonen für emittierende landwirtschaftliche Betriebe (insbesondere Mastbetriebe) im Gemeindegebiet unter Ausschluss dieser Nutzungen außerhalb dieser Konzentrationszonen vorgesehen werden sollen?“

Als Begründung war auf den Unterschriftenlisten folgender Text abgedruckt:

„Die Genehmigung des beantragten Vorhabens kann möglicher Weise den Ortsteil Baindlkirch beeinträchtigen, weil von ihm schädliche Umwelteinwirkungen ausgehen können. Das Vorhaben bedarf daher der Steuerung durch Bebauungsplanung. Mit der Festlegung einer Baufläche soll sichergestellt werden, dass das Vorhaben räumlich von der vorhandenen Wohnbebauung so weit wie möglich abrückt. Die Art der Nutzung soll auf auch sonst im Außenbereich zulässige land- und forstwirtschaftliche Betriebe beschränkt werden. Die übrigen Flächen im Bebauungsplangebiet sollen von einer auch landwirtschaftlichen Bebauung möglichst freigehalten werden. Es sind Flächen und Maßnahmen für Anlagen und Vorkehrungen zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen festzusetzen, um Nutzungskonflikte soweit wie möglich zu vermeiden. Da die derzeit gebotenen Wege nicht ausreichen, muss auch eine geordnete Straßenerschließung vorgesehen werden. Zur Sicherung dieser Bebauungsplanung bedarf es der Veränderungssperre, damit keine vollendeten Tatsachen geschaffen werden.

Vollkommen unabhängig von dem Hühnermaststall in Baindlkirch soll zur Steuerung landwirtschaftlicher Mastbetriebe der Flächennutzungsplan geändert werden, damit sich solche Vorhaben im gesamten Gemeindegebiet künftig auf dafür geeignete Flächen „konzentrieren“. Hierfür bedarf es auf der Ebene der vorbereitenden Bauleitplanung der Darstellung von Konzentrationszonen für Mastbetriebe. Damit soll einerseits eine Zersiedelung des Außenbereichs entgegengewirkt, andererseits Flächen für solche Nutzungen unter Vermeidung von Konfliktlagen reserviert werden.“

Aufgrund eines Beschlusses des Gemeinderat vom 27. September 2011 wies die Antragsgegnerin das von den Antragstellern eingereichte Bürgerbegehren mit Bescheid vom 12. Oktober 2011 als unzulässig zurück (Ziffer 1.) und lehnte die Durchführung des beantragten Bürgerentscheids ab (Ziffer 2.).

Die Antragsteller stellten daraufhin beim Verwaltungsgericht Augsburg einen Antrag nach § 123 VwGO auf einstweilige Zulassung des Bürgerbegehrens. Der Anordnungsgrund ergebe sich aus der Gefahr, dass der Anspruch auf Zulassung des Bürgerbegehrens durch die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung überholt werde. Dem Anordnungsanspruch stehe der erteilte Vorbescheid nicht entgegen, da dieser unter zwei Vorbehalten stehe und noch anfechtbar sei. Eine unzulässige Koppelung zwischen der beabsichtigten Aufstellung eines Bebauungsplans und der Änderung des Flächennutzungsplans bestehe nicht. Das Begehren sei auch nicht deshalb unzulässig, weil für landwirtschaftliche Betriebe keine Konzentrationsflächen ausgewiesen werden könnten. Ein Verbot dieses Inhalts gebe es nicht.

Die Antragsgegnerin beantragte, den Antrag abzulehnen. Der Standort des Vorhabens sei aufgrund des Vorbescheids bereits planungsrechtlich gesichert. Da die in der Fragestellung enthaltene Festsetzung für den Alternativstandort „Wirtschaftsstellen land- und forstwirtschaftlicher Betriebe“ vorsehe, sei danach das beantragte Vorhaben als gewerbliche Anlage im Plangebiet überhaupt nicht mehr zulässig.

Der Bevollmächtigte des Vorhabensträgers erklärte mit Schreiben vom 3. November 2011, dass das Vorhaben mangels ausreichender Flächen nicht auf überwiegend eigener Futtergrundlage betrieben werden könne.

Mit Beschluss vom 7. November 2011 lehnte das Verwaltungsgericht den Antrag ab. Das eingereichte Bürgerbegehren sei insgesamt unzulässig. Bei Frage I. sei die Fragestellung irreführend, was zu einer unzulässigen Beeinflussung des Willens der abstimmenden Bürger geführt haben könne. Nach dem Wortlaut des Bürgerbegehrens sollten in dem Bebauungsplan Flächen für die Landwirtschaft festgesetzt werden, auf denen der Hühnermaststall möglichst weit abgerückt von der Wohnbebauung verwirklicht werden solle. Bei dem geplanten Stall handle es sich aber um kein landwirtschaftliches, sondern um ein gewerbliches Vorhaben, das bei Verwirklichung der in Frage I. beschriebenen Planung im gesamten Bereich des Bebauungsplans nicht mehr zulässig wäre, während die Fragestellung des Bürgerbegehrens das Gegenteil suggeriere. Der mangels öffentlicher Bekanntmachung noch anfechtbare Vorbescheid biete dem Vorhabensträger noch keine gesicherte Rechtsgrundlage. Wegen der Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens hinsichtlich Frage I. könne auch der Erlass einer Veränderungssperre nicht begehrt werden (Frage II.). Frage III. des Bürgerbegehrens sei schon deshalb unzulässig, weil dem Baugesetzbuch Konzentrationsflächen für die Landwirtschaft fremd seien; § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB sei in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nicht genannt. Auch werde in dem Bürgerbegehren irreführenderweise der Eindruck erweckt, dass durch die Konzentrationszonen Mastbetriebe wie der geplante Hühnermaststall in bestimmten Gebieten konzentriert werden sollten. Bei solchen Betrieben könne es sich aber auch um gewerbliche Betriebe handeln.

Die Antragsteller haben gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Beschwerde zum Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingelegt. Sie beantragen,

die Antragsgegnerin unter Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 7. November 2011 zu verpflichten, das am 29. August 2011 eingereichte Bürgerbegehren gemäß Art. 18a Abs. 8 Satz 1 GO einstweilen zuzulassen.

Das Verwaltungsgericht unterstelle zu Unrecht, dass der im Bürgerbegehren erwähnte Hühnermaststall exakt derjenige sein solle, welcher derzeit geplant sei. Die geplante Festsetzung „Wirtschaftsstellen land- und forstwirtschaftlicher Betriebe“ führe nicht zur Unzulässigkeit von Hühnermastställen schlechthin, sondern bedeute nur, dass der Besatz des geplanten Hühnermaststalles soweit reduziert werden müsse, dass er unter den Begriff der Landwirtschaft gefasst werden könne. Der Wille der Abstimmenden sei eindeutig darauf gerichtet, die konkret erkennbare städtebauliche Konfliktsituation zu lösen. Auch Frage III. sei nicht irreführend, da jedenfalls für gewerbliche Mastbetriebe eine Konzentrationszone mit der Wirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB dargestellt werden könne. Unzutreffend sei die Rechtsmeinung des Verwaltungsgerichts, die Konzentrationsflächenklausel des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB führe zur materiellen Unzulässigkeit des Begehrens, soweit damit landwirtschaftliche Betriebe erfasst werden sollten. Eine auf solche Betriebe bezogene Konzentrationsflächendarstellung stehe zwar einem landwirtschaftlichen Betrieb nicht strikt entgegen; sie sei indes nicht unzulässig. Da das Begehren nur auf die Einleitung eines Bauleitplanverfahrens abziele und noch offen sei, ob die dabei formulierten Ziele abwägungsfehlerfrei erreichbar seien, könne hier noch nicht von einer Irreführung gesprochen werden.

Die Antragsgegnerin beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Der Wortlaut der Frage I. ebenso wie die Begründung des Bürgerbegehrens zeigten deutlich, dass es ganz konkret um „das beantragte Vorhaben“ des Hühnermaststalls gehe. Dabei komme nicht zum Ausdruck, dass künftig nur noch solche Mastanlagen zulässig sein sollten, für die die überwiegende Futtermittelversorgung auf eigenen Flächen gesichert sei; insoweit würden die Abstimmenden irregeführt. Es werde stillschweigend im Sinne einer Negativplanung jede gewerbliche Mast ausgeschlossen, ohne dass dies aus der Fragestellung und Begründung erkennbar wäre. Die in Frage III. geforderte Ausweisung von „Konzentrationsflächen für emittierende landwirtschaftliche Betriebe“ erlaube das Baugesetzbuch nicht. Die Fragestellung erwecke zudem den irreführenden Eindruck, die Bürger könnten durch die Abstimmung mit „Ja“ für das geplante Vorhaben einen neuen Standort bestimmen.

Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen.

II.

Die zulässige Beschwerde bleibt ohne Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend entschieden, dass kein Anordnungsanspruch auf vorläufige Zulassung des Bürgerbegehrens „Bürgerbegehren aus Anlass des geplanten Hühnermaststalles südlich Baindlkirch“ glaubhaft gemacht ist. Die von den Antragstellern dargelegten Gründe, auf deren Überprüfung der Verwaltungsgerichtshof gemäß § 146 Abs. 4 S. 6 VwGO beschränkt ist, führen zu keiner anderen Beurteilung.

1. Das in Frage I. genannte Planungsziel, „eine für den Hühnermaststall verbindliche Baufläche weiter abgerückt von der Wohnbebauung“ festzusetzen, ist irreführend formuliert. Denn damit wird der Eindruck erweckt, das streitige Vorhaben könne nach Inkrafttreten des Bebauungsplans noch innerhalb des Plangebiets - wenn auch an anderer Stelle - verwirklicht werden. Die für die zu überplanende Fläche geforderten Festsetzungen lassen aber für den geplanten Hühnermaststall, der mangels überwiegend eigener Futtermittelgrundlage nicht als landwirtschaftliches Vorhaben gemäß § 201 BauGB anzusehen ist, keinen Raum mehr. Auf der innerhalb des Plangebiets gelegenen „verbindlichen Baufläche“ sollen als Art der Nutzung (§ 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB) in Anlehnung an § 5 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO lediglich „Wirtschaftsstellen land- und forstwirtschaftlicher Betriebe und die dazugehörigen Wohnungen und Wohngebäude“ zulässig sein, so dass dort Gewerbebetriebe aller Art ausgeschlossen sind. Da das Bürgerbegehren für das übrige Plangebiet nur von der Bebauung freizuhaltende landwirtschaftliche Flächen (§ 9 Abs. 1 Nr. 10 i.V.m. Nr. 18 a BauGB, vgl. BVerwG vom 17.12.1998 NVwZ 1999, 984) sowie Flächen zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen (§ 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB) und Verkehrsflächen (§ 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB) vorsieht, ließe sich der gewerblich betriebene Hühnermaststall im Geltungsbereich des vorgeschlagenen Bebauungsplans an keinem Standort mehr verwirklichen.

Diese rechtlich zwingende Konsequenz der Planung kommt im Text des Bürgerbegehrens und in der beigefügten Begründung an keiner Stelle auch nur ansatzweise zum Ausdruck. Mit den Formulierungen „abgerückt von der Wohnbebauung“ (Frage I.) bzw. „soll sichergestellt werden, dass das Vorhaben räumlich von der vorhandenen Wohnbebauung so weit wie möglich abrückt“ (Satz 3 der Begründung) wird vielmehr die unzutreffende Vorstellung erzeugt, durch die Planung werde lediglich der Abstand zwischen dem Hühnermaststall und den vorhandenen Wohnhäusern vergrößert, so dass der auf der räumlichen Nähe unterschiedlicher Grundstücksnutzungen beruhende Nachbarschaftsstreit gleichsam einer Kompromisslösung zugeführt werde. Dass die vorgeschlagenen Festsetzungen das umstrittene Projekt im gesamten Plangebiet gänzlich zu Fall bringen würden, war offenbar selbst den Initiatoren des Bürgerbegehrens ursprünglich nicht bewusst; für die Unterzeichner war dies aus der Art der Fragestellung und den beigefügten Erläuterungen erst recht nicht erkennbar.

Die Sperrwirkung der Planung für den zur Genehmigung gestellten Hühnermaststall durfte entgegen dem Beschwerdevorbringen nicht deshalb unerwähnt bleiben, weil das Bürgerbegehren nur in ganz allgemeiner Form darauf gerichtet gewesen wäre, standortbezogene Anforderungen für Hühnermastställe festzulegen. Bei der Planung ging es erkennbar (zumindest vorrangig) um die Lösung des durch den Genehmigungsantrag entstandenen konkreten Immissionskonflikts. Schon der Titel „Bürgerbegehren aus Anlass des geplanten Hühnermaststalls südlich Baindlkirch“ deutet an, dass mit den Mitteln der Ortsplanung auf das laufende Genehmigungsverfahren eingewirkt werden sollte. Dementsprechend bezieht sich Frage I. – im Unterschied zu Frage III. – auf Festsetzungen für ein ganz bestimmtes Projekt („den“ Hühnermaststall) und nicht bloß für einen Vorhabenstyp. Noch eindeutiger kommt in der beigefügten Begründung zum Ausdruck, dass das Bürgerbegehren primär darauf abzielt, das bereits beantragte Vorhaben wegen seiner möglicherweise schädlichen Umwelteinwirkungen auf den Ortsteil Baindlkirch einer „Steuerung durch Bebauungsplanung“ zu unterwerfen.

Eine ortsplanerische Steuerung wäre zwar auch dadurch möglich gewesen, dass für das Plangebiet keine gewerblichen, sondern nur noch landwirtschaftliche Mastställe zugelassen werden. Dass in einer solchen aus nachbarlicher Sicht irrelevanten Beschränkung – neben der mit Immissionsschutzerwägungen begründeten Vergrößerung des Abstands zur Wohnbebauung – ein weiteres Ziel der Planung liegen könnte, kommt aber in dem Bürgerbegehren nirgendwo zum Ausdruck. Die Unterzeichner konnten daher nicht erkennen, dass der Träger des umstrittenen Vorhabens infolge der planerischen Festsetzungen nicht nur die ausdrücklich geforderte Standortverschiebung vornehmen, sondern überdies sein bisheriges Betriebskonzept umstellen, nämlich entweder den vorgesehenen Tierbesatz verringern oder die eigenbewirtschafteten Flächen ausweiten müsste, um in dem Plangebiet überhaupt noch einen Hühnermaststall verwirklichen zu können.

Da diese gravierende Rechtsfolge der beabsichtigten Planung weder im Text des Bürgerbegehrens noch in der Begründung angesprochen, sondern lediglich das räumliche Abrücken von der Wohnbebauung erwähnt wurde, liegt insoweit eine Irreführung der abstimmungsberechtigten Bürger vor, aus der sich die Unzulässigkeit der konkreten Fragestellung ergibt. Wie der Senat bereits in früheren Entscheidungen dargelegt hat, ergeben sich aus dem Recht auf Teilhabe an der Staatsgewalt gemäß Art. 7 Abs. 2 BV in Gestalt der Abstimmungsfreiheit zwingende Anforderungen an die Richtigkeit der Begründung eines Bürgerbegehrens. Die Stimmberechtigten können sowohl bei der Frage, ob sie ein Bürgerbegehren unterstützen und diesem zur erforderlichen Mindestunterschriftenzahl verhelfen (Art. 18a Abs. 6 GO), als auch bei der nachfolgenden Abstimmung über den Bürgerentscheid nur dann sachgerecht entscheiden, wenn sie den Inhalt des Begehrens verstehen, seine Auswirkungen überblicken und die wesentlichen Vor- und Nachteile abschätzen können. Mit diesen Grundsätzen ist es nicht vereinbar, wenn in der Fragestellung oder in der Begründung eines Bürgerbegehrens in einer für die Abstimmung relevanten Weise unzutreffende Tatsachen behauptet werden oder die geltende Rechtslage unzutreffend oder unvollständig erläutert wird (vgl. BayVGH vom 9.12.2010 KommunalPraxis Bayern 2011, 155 f.; Thum, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in Bayern, Art. 18a Abs. 4 Anm. 8 c jew. m. w. N.). Das Gleiche muss gelten, wenn wie hier die Folgen einer angestrebten Rechtsänderung so lückenhaft oder missverständlich dargestellt werden, dass die Bürger, soweit sie nicht über spezielle Vorkenntnisse verfügen, den eigentlichen Inhalt des Regelungsvorschlags nicht erfassen können.

2. Auch Frage III. des Bürgerbegehrens ist, wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, rechtlich unzulässig. Die vorgeschlagene Änderung des Flächennutzungsplans dahingehend, „dass Konzentrationszonen für emittierende landwirtschaftliche Betriebe (insbesondere Mastbetriebe) im Gemeindegebiet unter Ausschluss dieser Nutzungen außerhalb dieser Konzentrationszonen vorgesehen werden sollen“, steht im unauflösbaren Widerspruch zur Regelung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB, wonach Konzentrationszonen mit rechtlicher Ausschlusswirkung nur für Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nrn. 2 bis 6 BauGB und nicht auch für landwirtschaftliche Vorhaben (§ 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB) möglich sind. Der Gesetzgeber hat insoweit ganz bewusst von einer Anwendung des „Planvorbehalts“ auf land- oder forstwirtschaftliche Betriebe abgesehen (vgl. BT-Drs 13/4978 S. 7; Krautzberger in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 11. Aufl. 2009, RdNr. 76 zu § 35). Das in Frage III. beschriebene Planungsziel lässt sich somit nach geltendem Recht nicht erreichen; soweit der gegenteilige Eindruck vermittelt wird, liegt auch darin eine Irreführung.

Entgegen der von den Antragstellern im Beschwerdeverfahren geäußerten Rechtsauffassung kann Frage III. auch nicht dahingehend (um-) gedeutet werden, dass in den Flächennutzungsplan landwirtschaftliche Konzentrationszonen ohne die Wirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB aufgenommen werden sollen. Unabhängig von der Frage, ob für eine solche – im Genehmigungsverfahren unbeachtliche – Darstellung die notwendige planungsrechtliche Erforderlichkeit gegeben wäre (§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB), widerspräche dieses Verständnis jedenfalls dem klaren Wortlaut der Fragestellung, die den Ausschluss emittierender landwirtschaftlicher Nutzungen außerhalb der Konzentrationszonen als intendierte Rechtsfolge ausdrücklich hervorhebt. Da die Unterzeichner des Bürgerbegehrens aufgrund der Fragestellung annehmen müssen, durch die Ausweisung von Konzentrationszonen könnten bestimmte Flächen von der Bebauung mit landwirtschaftlichen Mastbetrieben freigehalten werden, wären sie in diesem Falle wiederum über die rechtlichen Konsequenzen des Planungsvorschlags getäuscht.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 159 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 47 Abs. 1 i.V.m. § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 2 GKG i.V.m. Nrn. 1.5, 22.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).