Bayerischer VGH, Beschluss vom 21.10.2011 - 22 ZB 11.2154
Fundstelle
openJur 2012, 118419
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Tenor

I. Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II. Der Kläger trägt die Kosten des Antragsverfahrens.

III. In Abänderung des Beschlusses des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 26. Juli 2011 wird der Streitwert für beide Rechtszüge auf je 15.000 Euro festgesetzt.

Gründe

I.

Der am … 1943 geborene Kläger begehrt seine Anerkennung als Prüfingenieur für Standsicherheit über die mit Vollendung seines 68. Lebensjahres erreichte Altersgrenze hinaus. Das Staatsministerium des Innern hat seinen Antrag, über den 12. November 2011 hinaus als Prüfingenieur für Standsicherheit tätig sein zu dürfen, hilfsweise bis zur Vollendung seines 71. Lebensjahres und notfalls unter Ausschluss der Annahme neuer Prüfaufträge, abgelehnt (Bescheid vom 18.3.2010). Seine hiergegen erhobene Verpflichtungs- bzw. Feststellungsklage blieb beim Bayerischen Verwaltungsgericht München ohne Erfolg (Urteil vom 26.7.2011 M 16 K 10.1891, nach vorübergehendem Ruhen: M 16 K 11.1633).

Der Kläger hat die Zulassung der Berufung beantragt und angekündigt, seinen Geschäftssitz zum 13. November 2011 vom Freistaat Bayern in das Land Hessen verlegen zu wollen, um über das 68. Lebensjahr hinaus als Prüfingenieur tätig sein zu können.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und die Behördenakten Bezug genommen.

II.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung gegen die Ablehnung der Verpflichtung des Beklagten im Urteil vom 26. Juli 2011, den Kläger über die Vollendung seines 68. Lebensjahres hinaus als Prüfingenieur anzuerkennen, bleibt erfolglos. Aus den insoweit maßgeblichen Darlegungen des Klägers (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) ergeben sich die geltend gemachten Zulassungsgründe (§ 124 Abs. 2 Nrn. 1 und 3 VwGO) nicht.

Dass der Kläger künftig seinen Geschäftssitz nach Hessen verlagern könnte, stellt gegenwärtig noch keine entscheidungserhebliche Tatsache dar. Auf § 4 Satz 1 Nr. 4, § 6 Abs. 5 Satz 3, § 9 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung über die Prüfingenieure, Prüfämter und Prüfsachverständigen im Bauwesen vom 29. November 2007 (PrüfVBau) i. d. F. der Bekanntmachung vom 3. Januar 2011 (GVBl S. 829) wird jedoch vorsorglich hingewiesen.

1. Ergebnisbezogene ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) vermochte der Kläger nicht darzulegen.

a) Der Kläger rügt zunächst, die einschlägige Norm des § 7 Abs. 1 Nr. 4 PrüfVBau beruhe nicht auf einer nach Inhalt, Zweck und Ausmaß im Sinne des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG hinreichend bestimmten Ermächtigungsnorm. Art. 80 Abs. 2 Satz 2 BayBO sei nicht hinreichend bestimmt. Die Normzwecke ließen sich nicht eindeutig bestimmen; außer in Belangen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung wie der Standsicherheit von Bauten könnte der Normzweck auch in arbeitsmarktpolitischen Zielen wie der Öffnung des Kreises der Prüfingenieure für jüngere Nachwuchsingenieure liegen. Damit aber sei die Ermächtigungsnorm zu unbestimmt. Dies gelte erst recht für die Altersgrenze, die nur “soweit erforderlich“ festzulegen sei.

Dieser Einwand ist nicht berechtigt. Das Verwaltungsgericht hat in nicht zu beanstandender Weise Art. 80 Abs. 2 Satz 2 BayBO als hinreichend bestimmte Ermächtigungsnorm angesehen. Bereits dem Wortlaut nach ist die Festlegung einer Altersgrenze vorgesehen; der Inhalt der Ermächtigungsnorm für die vorliegende Rechtsverordnung ist damit ohne weiteres konkret genug formuliert. Der Zweck der Ermächtigung ergibt sich aus dem Gesamtzusammenhang der Regelungen. Die Regelung dient dem besonders wichtigen Gemeinwohlbelang, die Sicherheit der Bauten, der Gebäudenutzer und der Allgemeinheit im Sinne von Art. 10 und Art. 62 BayBO zu schützen. Der Prüfingenieur übernimmt im Rahmen seiner gesetzlichen Aufgaben solche der Bauordnungsbehörde nach Art. 62 Abs. 3 und Art. 77 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BayBO. Der Prüfingenieur bestätigt insofern die materielle Legalität der baulichen Anlage mit der Folge, dass insofern die jeweiligen bauaufsichtlichen Anforderungen kraft Gesetzes als eingehalten gelten (Art. 62 Abs. 4 Satz 2 und Art. 77 Abs. 2 Satz 3 BayBO, jeweils i. V. m. § 10 Abs. 2 Satz 1 PrüfVBau). Anhaltspunkte dafür, dass der Normgeber auch soziale und arbeitsmarktpolitische Gesichtspunkte verfolgt habe, lassen sich hingegen nicht entnehmen. Dies umso mehr, als der kleine Kreis der im Freistaat Bayern anerkannten Prüfingenieure nicht zahlenmäßig beschränkt ist, so dass eine Zugänglichkeit der Berufsgruppe für geeignete Bewerber jederzeit gegeben ist und nicht durch ein zwangsweises Ausscheiden älterer Prüfingenieure erst herbeigeführt werden muss.

b) Der Kläger macht weiter geltend, die starre Altersgrenze beruhe nicht auf empirischen Daten, sei daher unverhältnismäßig und verstoße gegen den Gleichheitssatz. Dies zeige insbesondere der Vergleich mit anderen Bundesländern, wo teils höhere Altersgrenzen wie in Hessen oder gleitende Klauseln bestünden, dass vor Erreichen der Altersgrenze angenommene Prüfaufträge noch abgearbeitet werden könnten. In der Republik Österreich gar könnten Ziviltechniker ohne Altersgrenze tätig bleiben.

Auch dieser Einwand trägt den Zulassungsantrag nicht. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend den Beurteilungs- und Prognosespielraum des jeweiligen Landesgesetzgebers gesehen und die Vergleichbarkeit der landesspezifischen Regelungen damit verneint. Dass die Länder den Spielraum unterschiedlich ausfüllen, liegt in der Natur ihrer durch das Föderalismusprinzip nach Art. 30 GG geschützten staatlichen Hoheitsgewalt. Art. 3 Abs. 1 GG steht dem nicht entgegen, weil er nur zur Anwendung kommt, wenn die Ungleichbehandlung von demselben Normgeber herrührt.

Die Festlegung einer Altersgrenze von 68 Jahren kann auf allgemeine Erfahrungswerte gestützt werden und bedarf keiner spezifischen Untermauerung durch empirisch erhobene Daten (vgl. BVerfG vom 7.8.2007 Az. 1 BvR 1941/07 <juris> RdNr. 14; BayVGH vom 28.1.2009 Az. 22 BV 08.1413 RdNr. 27 m. w. N.; BVerwG vom 26.1.2011 Az. 8 C 45/09 <juris> RdNr. 35). Es sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass die vom Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung zu den Altersgrenzen im Bereich von 68 Jahren vertretene Annahme, nach der allgemeinen Lebenserfahrung werde die Gefahr einer Beeinträchtigung der Leistungsfähigkeit mit zunehmendem Alter größer, nicht mehr zutreffend sein könnte (vgl. BVerfG vom 7.8.2007 Az. 1 BvR 1941/07 <juris> RdNr. 14). Dafür, dass diese Gefahr erst ab dem achten Lebensjahrzehnt relevant sein soll, fehlen ebenfalls gesicherte Anhaltspunkte. Die pauschale gegenteilige Behauptung des Klägers bietet jedenfalls keinen Anlass, von dieser Einschätzung abzuweichen.

c) Darüber hinaus rügt der Kläger, statt der starren Altersgrenze seien allenfalls individuelle Überprüfungen der Leistungsfähigkeit entsprechend § 7 Abs. 4 PrüfVBau für Prüfingenieure nach Vollendung des 68 Lebensjahres verhältnismäßig, wie sie (nur) für jüngere Prüfingenieure vorgesehen seien. Auch bei diesen bestehe das Risiko eines Leistungsabfalls vor Erreichen der Altersgrenze; dennoch habe der Gesetzgeber hier anders als mit der generellen Altersgrenze auf eine vorbeugende Maßnahme verzichtet und nehme es hin, dass sich Leistungsbeeinträchtigungen erst im Nachhinein zeigten.

Auch dieses Argument verhilft dem Zulassungsantrag nicht zum Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat überzeugend und im Einklang mit obergerichtlicher Rechtsprechung dargelegt, dass eine individuelle Prüfung für den Einzelnen belastender sein kann als eine feste Altersgrenze und dem Zweck einer Vorbeugung gegen altersbedingt eintretende Leistungsbeeinträchtigungen nicht in gleicher Weise dienen kann, weil sich bei zunächst unerkannten Leistungsbeeinträchtigungen die Gefahren für die Sicherheit möglicherweise bereits verwirklicht haben (vgl. BayVGH vom 28.1.2009 Az. 22 BV 08.1413 RdNr. 29 m. w. N.; BVerwG vom 26.1.2011 Az. 8 C 45/09 <juris> RdNrn. 32 ff.).

Dass für jüngere Prüfingenieure, welche die Altersgrenze noch nicht erreicht haben, nach § 7 Abs. 4 PrüfVBau (nur) eine individuelle Prüfung vorgesehen ist, ergibt sich ohne weiteres daraus, dass der Gesetzgeber bei dieser Gruppe das Risiko altersbedingt eintretender Leistungsbeeinträchtigungen deutlich niedriger einschätzt als bei der Gruppe jener, welche die Altersgrenze erreicht haben. Dass sich diese Einschätzung im Rahmen des dem Normgeber zustehenden Einschätzungsspielraums bewegt, hat der Kläger nicht substantiiert in Frage gestellt. Um dennoch etwaigen Gefahren im Einzelfall vorzubeugen, besteht die behördliche Überwachungsbefugnis, welche nach Darlegung des Beklagten von ihm auch wahrgenommen wird.

d) Schließlich macht der Kläger einen Verstoß gegen europäisches Gemeinschaftsrecht geltend. Die Bautensicherheit sei kein legitimer und von Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie des Rates zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf (Richtlinie 2000/78/EG) vom 27. November 2000 (ABl L 303 vom 2.12.2000, S. 16) gedeckter Schutzzweck für altersbezogene Regelungen. Zudem sei die strittige Altersgrenze für die Erreichung des angestrebten Ziels eines Schutzes der öffentlichen Sicherheit nicht notwendig im Sinne von Art. 2 Abs. 5 der Richtlinie 2000/78/EG und auch keine angemessene berufliche Anforderung im Sinne von Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2000/78/EG.

Auch dieses Argument verhilft dem Zulassungsantrag nicht zum Erfolg. Es mag sein, dass ein Ziel wie die Bautensicherheit nicht zu den in Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 1 der Richtlinie 2000/78/EG genannten Zielen gehört (vgl. zur Flugsicherheit EuGH vom 13.9.2011 C-447/09 <juris> RdNrn. 80, 82 – Prigge). Das schließt jedoch nicht aus, dass Maßnahmen, die auf die Vermeidung von Unglücksfällen in Folge mangelhafter Standsicherheit von Bauten abzielen, indem sie die Leistungsfähigkeit der für die Überwachung der Standsicherheit zuständigen Prüfingenieure gewährleisten, unter Art. 2 Abs. 5 der Richtlinie 2000/78/EG fallen (vgl. EuGH a.a.O. RdNr. 58). Sie verfolgen insofern auch einen rechtmäßigen Zweck im Sinne von Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2000/78/EG (vgl. EuGH a.a.O. RdNr. 69) und stellen eine angemessene berufliche Anforderung im Sinne dieser Vorschrift dar.

Wie das Bundesverwaltungsgericht in ausführlicher Würdigung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zur Richtlinie 2000/78/EG dargelegt hat (vgl. BVerwG vom 26.1.2011 Az. 8 C 45/09 <juris> RdNrn. 26 ff.), hat dieser in seinen Entscheidungen in einigen Fällen nur auf sozialpolitische Ziele zur Rechtfertigung altersbedingter Ungleichbehandlungen, in anderen Fällen aber auch auf Sicherheitsbelange abgestellt. So hat er auch jüngst in einem Fall auf arbeitsmarktpolitische Ziele abgestellt, welche das vorlegende Verwaltungsgericht als tragend angesehen hatte, aber durchaus die Verfolgung mehrerer und anderer Ziele als legitim angesehen (vgl. EuGH vom 21.7.2011 C-159/10 und C-160/10 <juris> Rn. 44 ff.).

Die Altersgrenze von 68 Jahren für Prüfingenieure liegt über dem allgemeinen Renteneintrittsalter nach nationalem deutschen Recht und insbesondere auch über der Pensionsaltersgrenze für die technischen Beamten der Bauaufsichtsbehörden, deren Aufgaben die Prüfingenieure in bestimmtem Umfang mit materieller Legalisierungsfunktion wahrnehmen sollen. Sie steht auch nicht im Widerspruch zu inter- oder supranationalen Vorschriften über Altersgrenzen für vergleichbare Prüfingenieure. Die Notwendigkeit und Angemessenheit der strittigen Altersgrenze für die Erreichung des angestrebten Ziels der Bautensicherheit lässt sich auch nicht im Hinblick auf das Urteil des Europäischen Gerichtshofs zur Altersgrenze für Verkehrsflugzeugführer (vgl. EuGH vom 13.9.2011 C-447/09 <juris> Rn. 80 ff. – Prigge) in Frage stellen. In seiner Entscheidung zur Altersgrenze für Verkehrsflugzeugführer hat der Europäische Gerichtshof im vertikalen Vergleich zwar eine gegenüber der allgemein verbindlichen gesetzlichen Altersgrenze von 65 Jahren niedrigere tarifvertragliche Altersgrenze von 60 Jahren beanstandet (vgl. EuGH a.a.O. <juris> RdNrn. 80 ff.). Es handelte sich dort jedoch um denselben räumlichen Geltungsbereich der inmitten stehenden Normen, weil der in Deutschland geltende Tarifvertrag der bundesgesetzlichen Regelung widersprach. Dies unterscheidet jene Fallgestaltung maßgeblich von der hier vorliegenden, in welcher keine abweichende Regelung im Freistaat Bayern gilt. Dass in anderen Bundesländern oder in anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union abweichende Regelungen bestehen, spielt insofern keine entscheidende Rolle. Die einzelstaatliche Souveränität für landesspezifische Regelungen ist nämlich anerkannt (vgl. EuGH vom 21.7.2011, C-159/10 und C-160/10, <juris> RdNr. 97). Solange die Europäische Union keine Rechtsetzungskompetenz für europaweite allgemeine oder berufsspezifische Altersgrenzen beansprucht und ausübt, können die nationalen und die berufsspezifischen Besonderheiten nicht unter Berufung auf einen horizontalen Vergleich nivelliert werden.

2. Soweit der Kläger eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) geltend macht, hat er nicht in einer den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügenden Weise dargelegt, welche Rechtsfrage vorliegend erstens entscheidungserheblich, zweitens klärungsbedürftig und drittens über den Einzelfall hinaus von Bedeutung ist (zum Erfordernis des kumulativen Vorliegens dieser Voraussetzungen vgl. Happ in Eyermann, VwGO, 13. Aufl. 2010, RdNrn. 36 bis 39 zu § 124). Im Übrigen sind die aufgeworfenen Rechtsfragen bereits höchstrichterlich geklärt.

a) Der Kläger wirft die Rechtsfrage auf, ob die starre Altersgrenze des § 7 Abs. 1 Nr. 4 PrüfVBau für die Tätigkeit von Prüfingenieuren im Bauwesen in Bayern angesichts der fortdauernden Leistungsfähigkeit der alternden Bevölkerung noch verhältnismäßig und mit dem Gleichheitssatz vereinbar sei.

Diese Rechtsfrage ist durch die höchstrichterliche Rechtsprechung bereits allgemein und für andere Berufsgruppen hinreichend geklärt (vgl. BVerfG vom 7.8.2007 Az. 1 BvR 1941/07 <juris> RdNrn. 9, 14; BVerwG vom 26.1.2011 Az. 8 C 45/09 <juris> RdNrn. 29 ff.; BayVGH vom 28.1.2009 Az. 22 BV 08.1413 RdNrn. 25 ff. m. w. N.). Bund und Länder haben insoweit einen Beurteilungs- und Prognosespielraum, den sie jeweils selbständig ausfüllen. Die Altersgrenze wird daher für verschiedene Berufsgruppen unterschiedlich festgesetzt. Dafür, dass die fortdauernde Leistungsfähigkeit der alternden Bevölkerung allgemein eine Anhebung oder gar eine Aufgabe der für den Kläger als Prüfingenieur geltenden Altersgrenze erfordert, hat der Kläger keine besonderen Anhaltspunkte dargelegt.

b) Weiter wirft der Kläger die Rechtsfrage auf, ob eine starre Altersgrenze zulässig ist, wenn auch weniger einschneidende Maßnahmen wie eine regelmäßige Untersuchung ab einem bestimmten Lebensjahr möglich seien, die das zu schützende Rechtsgut in gleicher Weise vor Beeinträchtigungen bewahren würden.

Diese Rechtsfrage würde sich in einem evtl. Berufungsverfahren so nicht stellen, weil nach den insoweit nicht zu beanstandenden Feststellungen des Verwaltungsgerichts gerade nicht von der gleichen Wirksamkeit anderer denkbarer Maßnahmen auszugehen ist.

Kosten: § 154 Abs. 2 VwGO.

Streitwert: § 63 Abs. 3 Satz 1, § 52 Abs. 1, § 47 Abs. 3 GKG i. V. m. Ziffer 14.1 des Streitwertkataloges.