Bayerischer VGH, Beschluss vom 31.08.2011 - 8 ZB 11.549
Fundstelle
openJur 2012, 117731
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Tenor

I. Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III. Der Streitwert für das Antragsverfahren wird auf 40.000 Euro festgesetzt.

Gründe

I.

Der Kläger ist ein Wasserbeschaffungsverband im Sinne des Gesetzes über Wasser- und Bodenverbände (Wasserverbandsgesetz - WVG). Er verlangt von der beklagten Gemeinde Mehrkosten für die Errichtung einer im Jahr 2006 größer dimensionierten Wasserleitung für die Löschwasserversorgung (150 mm statt 60 mm). Die größere Dimensionierung war in Besprechungen zwischen dem damaligen ersten Bürgermeister … der Beklagten und Vertretern des klägerischen Wasserbeschaffungsverbands, insbesondere dem ersten Verbandsvorsteher …, mündlich abgesprochen worden.

Am 26. Oktober 2004 fasste der Gemeinderat der Beklagten folgenden Beschluss:

„Die Gemeinde bezieht das Wasser vom Verband … zu einem noch auszuhandelnden Preis und versorgt weiterhin das Gebiet … im … und auch künftig das westlich anschließende Gelände bis zur Firma …. Der Verband verlegt die neue Leitung nach … im erforderlichen Ausmaß, das auch den Feuerschutz gewährleistet, und den Mehrpreis, der zwischen den Erfordernissen Versorgung und denen der Feuersicherheit entsteht, trägt die Gemeinde. Weitere Details sind noch auszuhandeln.“

Nach der Errichtung der Leitung mit 150 mm Durchmesser kam es zu umfangreichen Verhandlungen zwischen den Beteiligten. Die Beklagte fand sich jedoch zur Erstattung der Mehrkosten (31.858,33 Euro zusätzliche Aufwendungen, 8.107,72 Euro Finanzierungskosten) nicht bereit. Ein entsprechender Gemeinderatsbeschluss kam nicht zustande. Ein Vertragsschluss unterblieb.

Im Berufungszulassungsverfahren hat der Kläger eine eidesstattliche Versicherung des früheren ersten Bürgermeisters … vom 6. Mai 2011 vorgelegt, die folgenden Inhalt hat:

„Ich war von 1993 bis 2005 1. Bürgermeister der Gemeinde …-….

Im Jahr 2004 fanden Gespräche mit dem Wasserbeschaffungsverband … über die Verlegung der alten Trinkwasserleitung des Wasserbeschaffungsverbandes im Bereich des künftigen Baugebiets … 2 statt. Die bisherige Leitung verlief über den Bereich des neuen Baugebiets … 2 und musste deshalb verlegt werden.

Der Gemeinderat fasste am 26.10.2004 einen Beschluss, dass die Leitung vom Wasserbeschaffungsverband neu verlegt werden soll, wobei ein höherer Querschnitt als bisher gewählt werden sollte, da die Wasserleitung auch den Brandschutz gewährleisten sollte. Es sollte dadurch die Löschwasserversorgung sicher gestellt werden.

Ich persönlich bat Herrn … vom Wasserbeschaffungsverband darum, die neue Leitung für die Erfordernisse des Brandschutzes mit einem Querschnitt von 150 mm zu verlegen. Herr … sicherte mir zu, die Verlegung unverzüglich vorzunehmen, um zu gewährleisten, dass sie die Umsetzung des Bebauungsplans für das Gebiet … 2 nicht verzögern würde.

Nachverhandlungen über die Frage der Dimensionierung der Wasserleitung waren von Seiten der Gemeinde nicht vorgesehen. Ich sicherte dem Wasserbeschaffungsverband entsprechend dem Gemeinderatsbeschluss vom 26.10.2004 zu, dass die Mehrkosten für die Höherdimensionierung der Wasserleitung zwecks Brandschutz von der Gemeinde übernommen werden würden. Auch in der Vergangenheit hat es in vergleichbaren Fällen keine schriftliche Vereinbarung gegeben, da man sich auf mündliche Abreden verlassen konnte.

Zu verhandeln war demgegenüber die Versorgung des Gebiets im … durch den Wasserbeschaffungsverband mit Trinkwasser. Hierzu hatte der Gemeinderat beschlossen, dass der Wasserbeschaffungsverband das Gebiet im … mitversorgen solle, jedoch waren hierzu noch Verhandlungen über die Konditionen notwendig. Wie diese Verhandlungen ausgegangen sind, entzieht sich meiner Kenntnis, da sie in die Amtsperiode meines Nachfolgers fielen. Diese Verhandlung hat jedoch nichts mit der Verlegung der Wasserleitung durch den Wasserbeschaffungsverband zu tun.“

Eine weitere, dort ebenfalls vorgelegte eidesstattliche Versicherung des ersten Verbandsvorstehers des Wasserbeschaffungsverbands … vom 5. Mai 2011 hat folgenden Wortlaut:

„1. Ich bin 1. Verbandsvorsteher des Wasserbeschaffungsverbandes ….

Ich habe am 21.4.2005 an einer Besprechung im Rathaus der Gemeinde …-… teilgenommen, bei der es unter anderem um die Löschwasserversorgung des Ortsteils …, …, ging.

Anwesend war auch der Kommandant der freiwilligen Feuerwehr …, Herr …, der auf Nachfrage gegenüber den Anwesenden erklärte, seiner Meinung nach könne die Löschwasserversorgung des Ortsteils … durch eine Entnahme von Löschwasser aus der … sichergestellt werden.

Ich erklärte daraufhin, sollte dieser Umstand richtig sein, würde eine Dimensionierung der neu zu errichtenden Wasserleitung nach … auf einen Durchmesser von 150 mm entbehrlich sein. Ich habe mich weder dahingehend geäußert, eine „Überdimensionierung“ könne entfallen, noch habe ich von einer Leitung von … bis … gesprochen, sondern vielmehr von einer Leitung nach ….

2. Ich habe im Jahr 2010 mich bei Herrn Kreisbrandrat …, Brandschutzdirektion …, erkundigt, ob die Wasserleitung nach … zu hoch dimensioniert errichtet worden ist. Herr … teilte mir telefonisch mit, dass man mit einem Querschnitt von 150 mm für die Löschwasserversorgung auf der sicheren Seite sei. Der Bau der Wasserleitung in diesem Ausmaß sei richtig gewesen.“

Eine im Jahr 2010 erhobene Klage des Wasserbeschaffungsverbands hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 1. März 2011 abgewiesen. Die Voraussetzungen der geltend gemachten öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag seien nicht erfüllt.

Hiergegen richtet sich der Antrag auf Zulassung der Berufung, mit dem Verfahrensfehler und ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils geltend gemacht werden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen.

II.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung bleibt ohne Erfolg. Die geltend gemachten Zulassungsgründe (§ 124 Abs. 2 Nrn. 5 und 1 VwGO) sind nicht gegeben.

1. Der behauptete Verfahrensfehler der mangelnden Sachaufklärung (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO) liegt nicht vor.

Der Kläger meint, das Erstgericht hätte bei ordnungsgemäßer Sachverhaltsaufklärung (§ 86 Abs. 1 VwGO) zu dem Ergebnis kommen müssen, die Beklagte habe den Willen geäußert, die Wasserleitung nach … müsse unter Berücksichtigung der für den Feuerschutz notwendigen Dimensionierung erstellt werden. Davon ist aber das Erstgericht in seinem Urteil vom 1. März 2011 S. 7 und S. 8 oben im Ergebnis ohnedies ausgegangen. Auch wenn man die vom Kläger im Zulassungsverfahren neu vorgetragenen Umstände wertet (u.a. eidesstattliche Versicherungen des im Zeitpunkt der Verhandlungen amtierenden ersten Bürgermeisters der Beklagten und des damaligen ersten Verbandsvorstehers des Klägers), die nach der Rechtsprechung berücksichtigt werden dürfen (vgl. BVerwG vom 11.11.2002 NVwZ 2003, 490; vom 15.12.2003 NVwZ 2004, 744), ergibt sich insoweit kein abweichendes Ergebnis. Danach stellt sich die Sachlage nämlich so dar, dass der Gemeinderat der Beklagten am 24. Oktober 2004 in seinem Beschluss gewissermaßen den Grundkonsens über die neue Wasserleitung wiedergab, der zwischen den Parteien erzielt worden war. In dem Gemeinderatsbeschluss ist indes weder die Dimensionierung der Leitung konkret benannt, die im Hinblick auf die Belange der Versorgung und der Feuersicherheit erforderlich war, noch werden die dafür anfallenden Mehrkosten konkret aufgeführt. In dem Beschluss heißt es am Ende vielmehr, die weiteren Details seien noch auszuhandeln. Dieser Sachverhalt stimmt überein mit dem Inhalt der vom Kläger vorgelegten eidesstattlichen Versicherungen des früheren ersten Bürgermeisters … und des ersten Verbandsvorstehers …. Erster Bürgermeister … erklärt dort, er persönlich habe um eine Verlegung mit einem Leitungsquerschnitt von 150 mm gebeten, diese Angelegenheit also selbst entschieden. In solchen Fällen sei auch in der Vergangenheit ohne schriftliche Vereinbarung vorgegangen worden, weil man sich auf mündliche Vereinbarungen habe verlassen können. Er habe die Tragung der Mehrkosten – mündlich – zugesichert. Aus den Darstellungen des ersten Verbandsvorstehers … ergibt sich kein abweichender Sachverhalt.

Wenn nunmehr das Erstgericht bei Wertung des letzten Satzes des Gemeinderatsbeschlusses vom 26. Oktober 2004, die weiteren Details seien noch auszuhandeln, sowie weiterer Gesprächsnotizen aus dieser Zeit, mündliche Abreden über den Leitungsquerschnitt und eine Zusage der Mehrkostenübernahme aus Rechtsgründen (insbesondere Art. 38 Abs. 2 Satz 1 GO) als ungültig ansieht und auf dieser Grundlage die Voraussetzungen einer öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag als nicht erfüllt erachtet, ist es nicht zielführend, ihm mangelnde Sachverhaltsaufklärung vorzuwerfen. Vielmehr sind die Aussagen des früheren ersten Bürgermeisters …, des ersten Verbandsvorstehers … sowie sonstige Rügen zur Sachverhaltsermittlung des Erstgerichts nicht entscheidungserheblich.

2. Das Ersturteil leidet auch nicht an ernstlichen Richtigkeitszweifeln. Auch insoweit ist kein Zulassungsgrund gegeben (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Vielmehr stehen einer Heranziehung der Grundsätze der Geschäftsführung ohne Auftrag im öffentlichen Recht – entgegen der Ansicht der Klägerbevollmächtigten – Rechtsgründe entgegen.

Richtig ist zwar, dass ein Anspruch aus Geschäftsführung ohne Auftrag analog §§ 677 ff. BGB grundsätzlich auch im öffentlichen Recht erhoben werden kann (vgl. BVerwG vom 6.9.1988 BVerwGE 80, 170 ff.). Allerdings ist im Hinblick auf die Notwendigkeit, dass nicht nur die Erfüllung der Aufgabe, sondern die Geschäftsführung selbst im öffentlichen Interesse liegen muss, eine sorgfältige Prüfung der jeweiligen Umstände geboten (vgl. BVerwGE vom 6.9.1988 BVerwGE 80, 170/173 f.). Außerdem schließen vielfach Sondertatbestände des öffentlichen Rechts die Heranziehung dieses Instituts, das ohnedies nur subsidiär zur Anwendung kommen kann, aus.

27So ist es auch im vorliegenden Fall. Der Heranziehung der Vorschriften der Geschäftsführung ohne Auftrag stehen hier Art. 38 Abs. 2 Satz 1 GO und die von der Rechtsprechung dazu entwickelten Grundsätze entgegen, wie auch das Erstgericht zutreffend erkannt hat.

Wie der im maßgeblichen Zeitraum amtierende erste Bürgermeister … in seiner vom Kläger vorgelegten eidesstattlichen Versicherung einräumt, hat er den Leitungsbau mit einer Dimensionierung von 150 mm selbst ohne Beteiligung (Zustimmung) des Gemeinderats bestellt und in ebensolcher Weise die Vergütung der Mehrkosten zugesagt. Dabei hat er ohne Vertretungsmacht gehandelt, so dass er die beklagte Gemeinde dem Kläger gegenüber nicht zu verpflichten vermochte.

Nach der Dimension der für die Beklagte zu erwartenden Verpflichtung von ca. 40.000 Euro Mehrkosten (ohne Nebenforderungen) und der geringen Größe der Beklagten schied ein Handeln des ersten Bürgermeisters aus eigener Zuständigkeit (laufende Angelegenheit nach Art. 37 Abs. 1 Nr. 1 GO, ständig wiederkehrendes Geschäft des täglichen Lebens im Sinn des Art. 38 Abs. 2 Satz 1, 2. Halbs. GO) offensichtlich aus.

30Für sein Agieren in den Verhandlungen mit dem Wasserbeschaffungsverband (vgl. dazu auch § 2 Nr. 11 WVG) genügte es deshalb nicht, dass er nach Art. 38 Abs. 1 GO befugt war, die Gemeinde nach außen zu vertreten. Denn die Vertreterstellung des ersten Bürgermeisters beinhaltet nach ständiger Rechtsprechung nicht per se dessen Vertretungsmacht. Die zugehörige Willensbildung in der Gemeinde ist aber nur dann seine Sache, wenn sie ihm ausdrücklich zugewiesen ist (etwa nach Art. 37 Abs. 1 Nr. 1 GO). Ist sie dies nicht, so darf der erste Bürgermeister Erklärungen für die Gemeinde nur in Vollzug eines Gemeinderats- (oder Ausschuss-)Beschlusses abgeben. Die Vertretungsmacht des ersten Bürgermeisters ist somit durch die Entscheidungszuständigkeit des Gemeinderats (Ausschusses) nach Art. 29, Art. 30 Abs. 2 GO als Hauptorgan beschränkt. Für Rechtsgeschäfte (wie hier den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrags) hat dies zur Folge, dass diese nach §§ 177 ff. BGB (hier i.V.m. Art. 62 Satz 2 BayVwVfG) schwebend unwirksam sind (vgl. zum Ganzen BayVerfGH vom 29.2.1972 VerfGH 25, 27/43; BayVGH vom 18.2.2002 BayVBl 2002, 438/439; BayObLG vom 24.4.1986 BayVBl 1986, 476 f.; Widtmann/Grasser/Glaser, GO, Stand Mai 2011, RdNr. 3 zu Art. 38). Einseitige Rechtsgeschäfte sind in der Konsequenz dessen grundsätzlich nichtig.

Vorliegend bedeutet dies, dass die Abrede über den Einbau einer Wasserleitung mit einem Durchmesser von 150 mm und die damit verbundene Zusage, die Mehrkosten dieses Einbaus zu übernehmen, in zweifacher Hinsicht fehlerhaft war. Zum einen hätte die darin liegende Vereinbarung eines öffentlich-rechtlichen Vertrags (Art. 54 Satz 1, Art. 56 Abs. 1 BayVwVfG i.V.m. §§ 1, 2 Nr. 1 WVG) nach Art. 38 Abs. 2 Satz 1 GO (wie übrigens auch nach Art. 57 BayVwVfG) wegen der damit verbundenen erheblichen Verpflichtungen der Schriftform bedurft. Zum anderen hätte der erste Bürgermeister die entsprechenden Erklärungen zu diesem Rechtsgeschäft überhaupt nur abgeben dürfen, wenn er im Innenverhältnis durch einen entsprechenden Beschluss des Gemeinderats gedeckt gewesen wäre. Da es an beiden Erfordernissen mangelt, war die mündlich getroffene Vereinbarung zunächst schwebend unwirksam. Nachdem in der Folgezeit der Gemeinderat in Hinblick auf den Inhalt und die Folgen, insbesondere die Kosten der Vereinbarung des ersten Bürgermeisters dieser unstreitig nicht zustimmte, kam kein öffentlich-rechtlicher Vertrag zustande. Die vom ersten Bürgermeister getroffene Vereinbarung war vielmehr nichtig.

32Dieses Ergebnis kann nicht dadurch korrigiert werden, dass die Mehrkosten des Einbaus der stärkeren Leitung über die analoge Anwendung der §§ 677 ff. BGB beansprucht werden. Art. 38 Abs. 2 Satz 1 GO ist eine Schutzvorschrift zugunsten der Gemeinden. Die Vorschrift und die dazu ergangenen Rechtssprechungsgrundsätze bezwecken im öffentlichen Interesse, öffentlich-rechtliche Körperschaften wie hier die beklagte Gemeinde und ihre Mitglieder davor zu schützen, dass ihre Vertretungsregelungen durch ein Handeln einzelner Organe ohne Vertretungsmacht unterlaufen werden (vgl. Widtmann/Grasser/Glaser, GO, RdNr. 5 zu Art. 38; vgl. auch BGH vom 20.9.1984 NJW 1985, 1778/1780). Die Heranziehung der §§ 677 ff. BGB würde aber gerade dazu führen, dass Art. 38 Abs. 2 Satz 1 GO ebenso wie die Art. 29, 30 Abs. 2 GO als Schutzvorschriften umgangen würden. Infolgedessen muss die Heranziehung der §§ 677 ff. BGB überhaupt ausscheiden. Der Wille der Gemeinde, die einen Vertragsschluss abgelehnt hat, steht einer Geschäftsführung des Klägers ohne Auftrag von vorneherein entgegen. Eine Unbeachtlichkeit des Willens der Gemeinde nach § 679 BGB kommt im Hinblick auf die genannten Vorschriften der Gemeindeordnung nicht in Betracht.

Eine Korrektur dieses Ergebnisses könnte nur nach den Grundsätzen von Treu und Glauben (§ 242 BGB) erfolgen, die auch im öffentlichen Recht Anwendung finden (vgl. Widtmann/Grasser/Glaser, GO, RdNr. 5 zu Art. 38 m.w.N.). Dafür besteht vorliegend indes keine Veranlassung. Der Kläger ist ebenfalls eine öffentlich-rechtliche Körperschaft. Seinen handelnden Personen mussten die Regelungen der Kommunalgesetze über das Handeln eines Vertreters vertraut sein. Diese durften sich daher auf Aussagen wie die des ersten Bürgermeisters der Beklagten gerade nicht verlassen, auch in der Vergangenheit habe es in vergleichbaren Fällen keine schriftlichen Vereinbarungen gegeben, da man sich auf mündliche Abreden habe verlassen können. Stattdessen hätten sie vor Leistung auf einer ordnungsgemäßen vertraglichen Regelung bestehen müssen.

Ob andere Anspruchsgrundlagen für die geforderten Leistungen in Betracht kommen könnten, ist schon deshalb nicht zu prüfen, weil dazu jegliche Darlegungen des Klägers fehlen (vgl. § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO). Nicht Gegenstand des Rechtsstreits ist im Übrigen, ob etwa eine Haftung des ersten Bürgermeisters der Beklagten als Vertreter ohne Vertretungsmacht möglich sein könnte.

Diese Entscheidung ist gemäß § 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO unanfechtbar.

Kostenentscheidung: § 154 Abs. 2 VwGO.

Streitwertfestsetzung: § 52 Abs. 3 GKG.

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