VG Würzburg, Urteil vom 26.01.2010 - W 1 K 09.955
Fundstelle
openJur 2012, 105631
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Tenor

I. Die Klage wird abgewiesen.

II. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der zu vollstreckenden Kosten abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

Der Kläger begehrt die Feststellung der Rechtswidrigkeit einzelner Aufgabenzuweisungen.

Der Kläger ist als Erster Justizhauptwachtmeister (BesGr. A 5) beim Amtsgericht … eingesetzt. Der Plan über die Verteilung der nichtrichterlichen Geschäfte weist ihm – ebenso wie dem Justizhauptwachtmeister T… – ab dem 1. Juni 2008 u.a. Aufgaben der sog. Hausverwaltung zu. Dazu gehören das „Reinigen und Sauberhalten des Grundstücks“ sowie die „Pflege der Gartenanlage einschließlich des Dachgartens.“ Bis dahin oblag die Hausverwaltung einschließlich der o.g. Aufgaben einem Amtsinspektor, der diese als nebenamtlicher Hausmeister gegen eine zusätzliche Vergütung versah. Vertreter waren der Kläger sowie sein o.g. Kollege. Der neue nebenamtliche Hausmeister, Justizhauptsekretär S…, verrichtet im Nebenamt nur noch Hausdienstgeschäfte innerhalb des Dienstgebäudes. Konkretisiert wird der Geschäftsverteilungsplan durch regelmäßige Weisungen des Direktors des Amtsgerichts.

Am 30. Juli 2009 erhob der Kläger Widerspruch gegen die oben genannte Neuverteilung seiner Geschäfte sowie die hierauf gestützten Weisungen, der mitWiderspruchsbescheidvom 20. August 2009 als verfristet, jedenfalls aber unbegründet zurückgewiesen wurde.

Am 29. September 2009 erhob der KlägerKlagezum Bayerischen Verwaltungsgericht Würzburg. Die o.g. Zuteilung der Gartenpflege und Reinigung des Außenbereichs verletze seinen Anspruch auf Zuweisung einer amtsangemessenen Beschäftigung. Anders als sonstige praktische Tätigkeiten, die üblicherweise dem Justizwachtmeisterdienst übertragen würden, seien diese mit Schmutz und Schweiß verbunden. Prozessbeteiligte sowie Besucher sprächen ihn immer wieder spöttisch auf die Gärtnerarbeit an. Untergraben werde damit sein zum Vollzug originärer Justizhauptwachtmeisteraufgaben erforderliches Ansehen. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Augsburg verstoße die Zuweisung derartiger Aufgaben gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung; in der Praxis sei kein einziger Fall bekannt geworden, in dem in den letzten Jahrzehnten ein Justizwachtmeister die Hausdienstgeschäfte als originäre Dienstaufgabe und damit ohne zusätzliche Vergütung oder Freizeitausgleich ausgeübt habe. Gemäß der Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums der Justiz über die Aufgaben des Justizwachtmeisterdienstes vom 2. Februar 2009 sei zudem allein die Verrichtung von Tätigkeiten innerhalb des Gebäudes zulässig. Die Zuweisung von Hausdienstaufgaben stehe zugleich unter dem Vorbehalt, dass die Beamten durch ihre sonstigen Dienstaufgaben dauernd nicht voll in Anspruch genommen würden. Dies sei hier jedoch nicht der Fall.

Der Kläger beantragt:

Es wird festgestellt, dass die allgemeine dienstliche Anordnung des Reinigens und Sauberhaltens des Grundstücks und der Pflege der Gartenanlage einschließlich des Dachgartens sowie die Einzelweisungen zum Heckenschneiden, Unkrautjäten, Straßenkehren, Abfall- und Unrataufsammeln, Entleeren der Abfallkörbe, Gartengießen, Rasennachsäen, Wegrechen von Spuren auf dem Rasen, Unkrautjäten auf der Dachterrasse und dem Graspflaster des Parkplatzes rechtswidrig sind und den Kläger in seinen Rechten verletzen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage als unzulässig, hilfsweise unbegründet abzuweisen.

Der neue Hausmeister sei nur bereit, Aufgaben im Gebäudeinnern zu übernehmen; weitere ernsthafte Bewerber habe es nicht gegeben. Bereits diese Verrichtungen beanspruchten das der Nebentätigkeitsvergütung zugrunde gelegte Zeitpensum. Für leichte Gartenarbeiten und die Reinigung des Grundstücks sei man daher auf die Mithilfe der beiden Justizwachtmeister angewiesen. Das Amtsgericht … verfüge über weitläufige Außenanlagen, so seien Rasenflächen von 800 m², zahlreiche Bäume, Sträucher und Pflanzbeete zu pflegen. Ein großer Teil der Arbeiten werde an Gärtnerbetriebe übertragen, eine vollumfängliche Vergabe sei jedoch weder finanzierbar noch praktikabel. Es werde versucht, den Einsatz auf ein Minimum zu beschränken, regelmäßig übertragen würden nur noch folgende Aufgaben: Gartenbewässerung, Unkrautjäten, das Zurückschneiden einzelne Zweige von Hecken (soweit sie die Nutzung der Parkplätze beeinträchtigen), Säuberung der Anlage inklusive Leerung der Papierkörbe im Außenbereich. Das Schneiden der Hecken sei den Wachtmeistern ausdrücklich untersagt, hierfür besäßen sie nicht die erforderlichen Fähigkeiten. Faktisch würden sie montags bis freitags in der Zeit zwischen 07:00 Uhr und 08:00 Uhr abwechselnd eingesetzt, in den Wintermonaten nur eingeschränkt. Dieser geringe zeitliche Einsatz von geschätzt 60 bis 80 Stunden pro Jahr sei zuzumuten. Inwiefern Gartenarbeit unangemessen für einen Beamten des einfachen Dienstes sein solle, sei unverständlich. Der Direktor des Amtsgerichts habe selbst bereits Unkräuter aus dem Gerichtsgarten entfernt.

Für die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie die vorgelegten Behördenakten einschließlich der Personalakte verwiesen.

Gründe

1) Die Klage ist zulässig, aber unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die begehrte Feststellung, die angegriffenen Anweisungen sind rechtmäßig (§ 43 VwGO).

2) Die Klage ist als Feststellungsklage (§ 43 VwGO) zulässig. Sowohl die allgemeine Weisung durch den Geschäftsverteilungsplan als auch die angegriffenen Einzelweisungen stellen innerbehördliche Organisationsmaßnahmen ohne Verwaltungsaktqualität dar (vgl. BVerwGE 60, 144; BayVGH v. 10.03.1981 BayVBl. 1981, 464), die den konkreten Aufgabebereich des Klägers regeln und daher im Verhältnis zu diesem ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis begründen (zur Statthaftigkeit der Feststellungsklage gegen dienstliche Anordnungen vgl. auch BVerwG v. 02.03.2006 Az. 2 C 3.05 – juris). Die Subsidiaritätsklausel des § 43 Abs. 2 VwGO steht der Zulässigkeit der Klage nicht entgegen; dem Kläger geht es um die grundsätzliche Rechtmäßigkeit bestimmter Aufgabenzuweisungen (vgl. Kopp/Schenke, 16. A., § 43, RdNr. 29; vgl. auch BVerwG a.a.O.). Die Frist des § 70 VwGO galt für den nach § 54 Abs. 2 BeamtStG (§ 126 Abs. 3 BRRG) i.V.m. Art. 15 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 AGVwGO statthaften Widerspruch nicht (Kopp/Schenke, VwGO, 16. A., Vorb § 68 Rd.Nr. 3)

3) Die angegriffenen, auf das Weisungsrecht des Dienstherrn (§ 35 Satz 2 BeamtStG) gestützten Anordnungen sind jedoch rechtmäßig. Als innerbehördliche Abläufe betreffende Organisationsmaßnahmen sind sie nur daraufhin überprüfbar, ob sie das subjektive Recht des Klägers auf amtsgemäße Beschäftigung verletzen oder der Dienstherr allgemeine oder besondere Ermessensschranken nicht beachtet hat. Im Grundsatz kann der Dienstherr aus jedem sachlichen Grund den Aufgabenbereich des Beamten verändern, so lange diesem ein amtsangemessener Aufgabenbereich verbleibt (BVerwGE 89, 179).

a) Letzteres ist hier der Fall. Aus Art. 33 Abs. 5 GG folgt, dass der Beamte einen Anspruch auf Übertragung eines seinem Amt im statusrechtlichen und abstrakt - funktionellen Sinne entsprechenden Amts im konkret funktionellen Sinne, d.h. eines amtsgemäßen Aufgabenbereichs hat (vgl. BVerwGE 89, 179). Inhalt, Bedeutung, Umfang und Verantwortung und damit die Wertigkeit des Amtes werden in erster Linie durch die Zugehörigkeit zu einer Laufbahn und Laufbahngruppe, durch das Endgrundgehalt der Besoldungsgruppe und durch die dem Beamten verliehene Amtsbezeichnung gekennzeichnet (vgl. BVerwGE 65, 270; BVerwGE 89, 179). Weitere Anhaltspunkte ergeben sich aus der für das Amt geforderten Vor- und Ausbildung (vgl. BVerwG v. 02.09.1999 Az. 2 C 36/98 – juris), darüber hinaus können traditionelle Leitbilder zur inhaltlichen Konkretisierung beitragen (BVerwGE 123, 107). Ob eine Tätigkeit im umgangssprachlichen Sinne als unterwertig anzusehen ist, ist nicht entscheidend (BVerwG a.a.O.).

Anhand der vorgenannten formalen Kriterien, insbesondere der Zuordnung des Amtes zur Laufbahn des einfachen Dienstes und der Besoldungsgruppe A 5 sowie der Aus- und Vorbildung (erfolgreicher Besuch einer Hauptschule, Vorbereitungsdienst von mindestens sechs Monaten, §§ 27f. LbV), lässt sich sein Inhalt nicht scharf umgrenzen. Maßgeblich erscheint daher sein traditionelles Leitbild, das aus dem Gesetz sowie der tatsächlichen Praxis folgt. Danach nehmen Wachtmeister zum einen hoheitsrechtliche Befugnisse wahr, insbesondere sind sie zur Anwendung unmittelbaren Zwangs befugt (vgl. Art. 1 JSOG). Zum anderen werden sie herkömmlich zu einer Reihe sonstiger praktischer, keine besondere Ausbildung oder technische Fertigkeit erfordernder Tätigkeiten herangezogen, etwa der Betreuung des Post- und Aktenverkehrs. Dazu gehören auch die der Pflege von Dienstgebäude und Außenbereichsanlagen – einschließlich Hof- und Vorgärten – dienenden so genannten Hausdienstgeschäfte. Eine entsprechende Zuweisung findet sich seit den 50er Jahren durchgehend in den Bekanntmachungen des Bayerischen Staatsministeriums der Justiz über die Aufgaben des Justizwachtmeisterdienstes (vgl. Bek. v. 29.02.1972, JMBl. 31; Bek. v. 16.07.1974, JMBl. 305; Bek. v. 30.06.1982, JMBl. 207; Bek. v. 02.02.2009, JMBl. 25). Vergleichbare Regelungen gibt es in Baden-Württemberg (Verwaltungsvorschrift des Justizministeriums vom 16.12.2004, Die Justiz 2005, S. 70) und Nordrhein-Westfalen (Dienstordnung über den Justizwachtmeisterdienst vom 12.11.1999, JMBl. NRW S. 274). Ihre Grenze findet diese überkommene Zuordnung von Hausdienstgeschäften, wie sich ebenfalls aus den vorgenannten Bekanntmachungen ergibt, dort, wo sie besondere Fertigkeiten erfordern oder üblicherweise von Reinigungskräften verrichtet zu werden pflegen. Dabei handelt es sich um eine Ausprägung der Gedanken der Zumutbarkeit sowie der Wahrung von Würde und Ansehen des Amtes (vgl. dazu VG Berlin 9.10.2007 Az. VG 26 A 145.05).

Das Gericht sieht keinen Anhaltspunkt dafür, dass diese formale Zuweisung der Hausdienstgeschäfte zu dem genuinen Aufgabenkreis des Justizwachtmeisterdienstes in der Praxis nicht umgesetzt worden wäre (aA VG Augsburg v. 28.06.2007 Az. Au 2 K 06.139 u.a. – juris). Das Bayerische Staatsministerium der Justiz geht ausweislich eines Schreibens an den dortigen Hauptpersonalrat vom 2. Februar 2009 davon aus, der Umfang der vom Justizwachtmeisterdienst wahrzunehmenden Hausdienstgeschäfte sei in jahrelanger Übung festgelegt und bekannt; genannt werden der Winterdienst sowie die Pflege der Hof- und Vorgärten. Im laufenden Prozess hat der Beklagte entsprechende Beispiele von mehreren Amtsgerichten in Unterfranken benannt. Gespräche mit Geschäftsleitern aus Nordrhein-Westfalen und Baden-Württemberg ergaben, dass die dortigen Aufgabenbeschreibungen ebenfalls die Praxis widerspiegeln.

Nach diesen Vorgaben verlassen die übertragenen Tätigkeiten den Aufgabenbereich eines Ersten Justizhauptwachtmeisters nicht. Als Arbeiten zur Pflege der Vor- und Hofgärten sind sie den Hausdienstgeschäften zuzurechnen. Besondere technische Fertigkeiten erfordern sie nicht, ihrer Art nach sind sie nicht üblicherweise von Reinigungskräften zu verrichten. Soweit dem Kläger das Aufsammeln von Unrat aufgegeben wird, handelt es sich seinem Vortrag nach in erster Linie um das Entfernen von Zigarettenstummeln aus dem Eingangsbereich mit Hilfe eines Greifers. Solche Maßnahmen der Grobreinigung sind nicht üblicherweise Reinigungskräften vorbehalten; mit besonderem Schmutz sind sie nicht verbunden. Das von den gärtnerischen Tätigkeiten allein problematisch erscheinende Unkrautjäten ist ebenfalls nicht unzumutbar, dem Kläger nach wird es mit einem Stecher oder einer Hacke im Stehen verrichtet. Diese – bei objektiver Betrachtung nützlichen, ehrbaren und nicht mit groben Verunreinigungen verbundenen – Tätigkeiten sind auch mit der Würde und dem Amt des Klägers vereinbar. Einzelne mögen das Bild des Löwenzahn zupfenden Beamten zwar als humoristisch empfinden, solche Tätigkeiten als geringwertig einschätzen und die Autorität des Amtes dadurch gemindert sehen. Der Dienstherr hat sich solche schiefen Wertvorstellungen jedoch nicht zu eigen machen, sondern sie allein bei der Ausübung seines Ermessens zu berücksichtigen.

b) Das danach eröffnete Ermessen ist nicht fehlerhaft ausgeübt worden (§ 114 VwGO). Maßnahmen der streitigen Art stehen nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in der nahezu uneingeschränkten organisatorischen Dispositionsbefugnis des Dienstherrn. Seine Ermessenserwägungen können daher im Allgemeinen gerichtlich nur daraufhin überprüft werden, ob sie durch Ermessensmissbrauch maßgebend geprägt, d.h. die Gründe des Dienstherrn nur vorgeschoben oder aus anderen Gründen willkürlich sind (vgl. BVerwGE 80, 179, BVerwG v. 28.11.1991 Az. 2 C 7/89 – juris). Darüber hinaus ergeben sich hier Ermessenschranken aus der aktuellen vorgenannten Bekanntmachung vom 2. Februar 2009, die aufgrund des hierarchischen Aufbaus der Verwaltung auch für den Behördenleiter ermessenslenkende Wirkung entfaltet. Diese weist den Justizwachtmeistern, wenn sie durch ihre sonstigen Dienstaufgaben dauernd nicht voll in Anspruch genommen werden, als Tätigkeit im Innendienst die Besorgung der Hausdienstgeschäfte zu, soweit sie nicht einem anderen Bediensteten übertragen sind; ausgenommen sind Arbeiten, die in der Regel von Reinigungskräften verrichtet werden, sowie Arbeiten, die besondere technische Kenntnisse und handwerkliche Fähigkeiten voraussetzen (Ziffer 4.2.7).

Auch dieser engere Rahmen wird nicht überschritten. Entgegen der Auffassung des Klägers schließt die Verwaltungsvorschrift Außenbereichsarbeiten nicht durch die Zuordnung von Hausdienstgeschäften zum Innendienst aus. Innen- und Außendienst werden in Bezug auf die Dienstbehörde definiert: Dem Außendienst unterfallen der Verkehr mit anderen Behörden sowie der Umgang mit sonstigen Stellen und Personen. Zum Innendienst gehören hingegen Tätigkeiten, die in der Behörde selbst anfallen. Dies folgt aus dem allgemeinen Sprachgebrauch sowie den exemplarischen Auflistungen in der Bekanntmachung. Zudem wird der Terminus der Hausdienstgeschäfte aus der Bekanntmachung von 1956 übernommen, dem auch Außenbereichsarbeiten unterfielen (s.o.); eine Stütze findet dieses Verständnis in dem vorgenannten Schreiben des Ministeriums. Soweit Hausdienstgeschäfte den Justizwachtmeistern nur übertragen sind, wenn sie durch ihre sonstigen Dienstaufgaben dauernd nicht voll in Anspruch genommen werden, ist zum einen nicht zu erkennen, dass die vorgelegte Personalbedarfsberechnung falsch ist; danach besteht beim Amtsgericht … nur Bedarf für 1,73 Justizwachtmeister. Darüber hinaus dient dieser Vorbehalt allein dem objektiven Interesse des Dienstherrn daran, Beamte vorrangig für ihre Kernaufgaben einzusetzen, die weniger leicht an sonstige Kräfte vergeben werden können. Er verleiht dem Beamten kein subjektives Recht. Nach allgemeinen Grundsätzen kann er bei übermäßiger Belastung nicht gerade die Abnahme der ihm unliebsamen Aufgaben verlangen, sondern muss die Art der Entlastung dem Dienstherrn überlassen (vgl. BVerwGE 65, 253). Entgegen der Auffassung des Klägers sind die Hausdienstgeschäfte auch nicht dem nebenamtlichen Hausmeister S… übertragen, die verfahrensgegenständlichen Arbeiten obliegen ihm privatrechtlich gerade nicht. Im Übrigen dient auch dieser Vorbehalt allein dem öffentlichen Interesse an einem zweckmäßigen Personaleinsatz.

Dem Beklagten ist es auch nicht nach Art. 3 Abs. 1 GG verwehrt, sich auf die vorgenannte Verwaltungsvorschrift zu berufen. Dementsprechenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts Augsburgs kann die Kammer nach den o.g. Erkenntnissen nicht beitreten. Zudem hindert der Gleichheitssatz die Verwaltung nicht, im Rahmen ihres Ermessensspielraums eine bisher geübte Praxis aus sachgerechten Erwägungen für die Zukunft zu ändern (vgl. BVerwG v. 11.05.1988 Az. 2 B 58.88 – juris).

Solche sachgerechten Erwägungen wurden hier aber angestellt; daraus folgt zugleich, dass die angegriffenen Weisungen auch unter dem Blickwinkel des allgemeinen Organisationsermessens nicht zu beanstanden sind . Der Direktor des Amtsgerichts hat nachvollziehbar ausgeführt, der neue nebenamtliche Hausmeister sei zur Übernahme der gegenständlichen Außenbereichsarbeiten nicht bereit gewesen, eine Vergabe an Dienstleister nicht finanzierbar und praktikabel. Weitergehende Erwägungen des Gerichts, insbesondere zu einer anderweitigen Vergabe respektive Gestaltung des Hausmeisteramtes oder zum gartenpflegerischen Standard, sind nicht angezeigt. Die Organisation des Dienstbetriebs sowie die Entscheidung über das Erscheinungsbild der Behörde – einschließlich der Fragen, ob ein löwenzahnübersäter Garten dem Ansehen der Justiz abträglich ist und die Justizwachtmeister dem Bürger zugleich als Gärtner gegenübertreten sollen – sind dem Dienstherrn überantwortet; Willkür ist nicht erkennbar. Das Bemühen um eine Begrenzung der Tätigkeiten ist sichtbar; Gelegenheit zum Umziehen nach der Arbeit wird gegeben. Ebenfalls zu sehen ist das Bestreben, das Ansehen der Justizwachtmeister zu wahren. Der Außenbereichseinsatz findet vor Beginn des wesentlichen Besucherverkehrs statt, die Uniform ist dabei nicht zu tragen. Frotzeleien von Behördenangehörigen ist der der Direktor des Amtsgerichts entgegengetreten (vgl. Stellungnahme an die Präsidentin des LG … vom 6. Juli 2009). Wo unter Zumutbarkeitsgesichtspunkten die zeitliche Grenze der Inanspruchnahme für Außenbereichsarbeiten liegt, bedarf keiner weiteren Erörterung; der in Rede stehende Einsatz von wöchentlich maximal zwei bis drei Stunden erreicht sie jedenfalls nicht.

c) Die Aufgabenzuweisungen an sich sind damit nicht zu beanstanden. Weitere Schranken können sich im Einzelfall ergeben, etwa bei schlechten Witterungsbedingungen oder in Abhängigkeit von der Gesundheit des Klägers. Diese Fragen sind punktuell aufgrund der allgemeinen Fürsorgepflicht zu regeln und nicht Gegenstand dieses Streitverfahrens.

4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 VwGO, die zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Berufung war wegen grundsätzlicher Bedeutung nach §§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.

Beschluss

Der Streitwert wird auf 5.000,00 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 2 GKG).