Tenor

I. § 4 Nr. 12 der Satzung über die Erhebung von Benutzungsgebühren für die Bestattungseinrichtungen der Stadt Bad Neustadt an der Saale (Bestattungsgebührensatzung) vom 3. Mai 2007 wird in Bezug auf die Erlaubnistatbestände für gewerbliche Steinmetzarbeiten (Jahresgebühr und Einzelerlaubnis) für unwirksam erklärt.

II. Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, sofern nicht die Antragstellerin vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Antragstellerin wendet sich mit ihrem am 20. Juli 2007 erhobenen Normenkontrollantrag gegen die Satzung über die Erhebung von Benutzungsgebühren für die Bestattungseinrichtungen der Antragsgegnerin vom 3. Mai 2007 (Bestattungsgebührensatzung). Nach § 33 der Friedhofs- und Bestattungssatzung (im folgenden FBS) der Antragsgegnerin bedürfen gewerbliche Arbeiten auf Friedhöfen der vorherigen Zulassung durch die Antragsgegnerin. Die Zulassung wird nur Gewerbetreibenden erteilt, die in fachlicher, betrieblicher und persönlicher Hinsicht zuverlässig sind. Die Zulassung ist schriftlich zu beantragen. Die Antragsgegnerin stellt eine widerrufliche Zulassungsbescheinigung aus. Nach § 4 Ziffer 12 der Bestattungsgebührensatzung wird für die Erlaubnis für gewerbliche Steinmetzarbeiten eine Gebühr in Höhe von 500 Euro für eine sogenannte Jahreszulassung bzw. eine Gebühr von 35 Euro für eine Einzelerlaubnis, 30 Euro für eine Grabmalgenehmigung und 15 Euro für die Erlaubnis zur Beschriftung einer Urnenplatte erhoben.

Die Antragstellerin ist ein Steinmetzbetrieb, der u.a. auf den acht Friedhöfen der Antragsgegnerin tätig ist. Den mit Bescheid vom 9. Januar 2007 erhobenen Jahresbeitrag von 300 Euro hat die Antragstellerin unter Vorbehalt geleistet. Gegen den Bescheid wurde fristgerecht Widerspruch eingelegt, den das Landratsamt Rhön-Grabfeld mit Widerspruchsbescheid vom 28. Juni 2007 zurückwies. Auf die Anfechtungsklage der Antragstellerin hat das Verwaltungsgericht Würzburg mit Urteil vom 27. Februar 2008 (W 2 K 07.866) den Bescheid und den Widerspruchsbescheid aufgehoben. Die Gebührenerhebung beruhe auf einer nichtigen Rechtsgrundlage. Die in § 4 Nr. 12 Bestattungsgebührensatzung (a.F.) festgelegte Gebühr sei nicht unmittelbar mit der Zulassung zu gewerblichen Tätigkeiten auf den städtischen Friedhöfen verknüpft. Während diese Zulassung auf Antrag einmalig und widerruflich erteilt werde, fielen die Gebühren jährlich an. Die Gebühr werde gemäß ihrem Wortlaut auch nicht für die Überprüfung der Gewerbetreibenden erhoben, sondern für die "Erlaubnis für gewerbliche Steinmetzarbeiten". Dies werde auch dadurch bestätigt, dass Personalaufwand abgegolten werden solle, der durch Standsicherheitsüberprüfungen der Grabsteine und durch die Entfernung überdimensionierter Fundamente entstehe. Dies habe mit einer Überprüfung der Zuverlässigkeit von Steinmetzen nichts zu tun. Damit werde die Gebühr nicht für eine Amtshandlung, sondern davon unabhängig dafür erhoben, dass der Gewerbetreibende auf dem Friedhof tätig werden dürfe.

Zur Begründung des Normenkontrollantrags trägt die Antragstellerin vor, es sei rechtlich nicht nachzuvollziehen, dass gemäß § 4 Ziffer 12 der Bestattungsgebührensatzung allein Steinmetzbetriebe nunmehr 500 Euro für die jährliche Zulassung zahlen sollten, während alle anderen Gewerbetreibenden keine Verwaltungsgebühr zahlen müssten. Da die Gebühr eine Gegenleistung für eine besondere Leistung der Verwaltung oder für eine Inanspruchnahme von öffentlichen Einrichtungen sei, hänge ihre Höhe grundsätzlich von Art und Umfang der besonderen Leistung bzw. der konkreten Inanspruchnahme ab. Für die Ermittlung der Gebührenhöhe sei der Wirklichkeitsmaßstab anzuwenden. Die Antragsgegnerin hätte daher einen bestimmten Personal- und Sachaufwand darlegen müssen. Die entscheidende Frage sei, wie lange ein städtischer Mitarbeiter brauche, um die Gewerbezulassung und die Eintragung in die Handwerksrolle zu überprüfen. Die Gebührenerhöhung zeige, wie willkürlich die Antragsgegnerin vorgehe. Zum einen sei die Gebühr um ein mehrfaches höher als in der Stadt Würzburg, zum anderen sei der Aufwand der Prüfung, ob eine Berechtigungskarte zu erteilen sei, nicht davon abhängig, ob ein Gewerbetreibender nur einmal oder öfters auf den Friedhöfen zu tun habe. Dementsprechend sehe die Kostensatzung der Landeshauptstadt eine einheitliche Gebühr vor. Auch dem Umstand, dass sich die Zulassung auf mehrere gewerbliche Betätigungen und auf mehrere Friedhöfe beziehe, komme keinerlei Bedeutung für die Gebührenhöhe zu. Es sei unzulässig, den wirtschaftlichen Wert der Zulassung, der sich in der potentiellen Verdienstmöglichkeit des Steinmetzes ausdrücke, der Gebührenbemessung zugrunde zu legen. Denn die Verdienste würden bereits über unterschiedliche Steuerarten abgeschöpft. Die Friedhofssatzung der Antragsgegnerin missachte den Grundsatz der Gleichbehandlung im Sinn der Belastungsgleichheit. Ein sachlicher Differenzierungsgrund für die unterschiedlichen Gebührenhöhe der Einzelerlaubnis, der Grabmalgenehmigung und der Erlaubnis, eine Urnenplatte beschriften zu dürfen, sei nicht erkennbar. Die Ausstellung eines einfachen Berechtigungsscheins solle nun 500 Euro kosten, während die Antragsgegnerin für die Ausgrabung einer Leiche zur auswärtigen Überführung 250 Euro verlange. Von den nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zulässigen Gebührenzwecken (Kostendeckung, Vorteilsausgleich, Verhaltenslenkung, soziale Zwecke) komme hier nur der Gesichtspunkt der Kostendeckung in Frage, der aber von der Antragsgegnerin in keiner Weise verifiziert werden könne. Es sei nicht nachvollziehbar, warum die Gebühr für die Zulassung eines Gewerbetreibenden jährlich neu anfalle. Dem Zulassungszweck sei in der Regel mit einer einmaligen Überprüfung genügt. Im Zweifelsfall könne diese wiederholt werden. Zudem könnten dem Erlaubnisinhaber bestimmte Meldepflichten auferlegt werden (z.B. bei Streichung aus der Handwerksrolle oder Betriebsinhaberwechsel). Hier werde jedoch ein völlig unnötiger Verwaltungsaufwand erzeugt, um eine zusätzliche Einnahmequelle zu haben. Für die "Neuerteilung der Jahreszulassung" würden keine Nachweise verlangt, sondern bloß eine Rechnung übersandt. Dies bedeute, dass die Antragsgegnerin gar nichts prüfe, sondern nur Geld ohne Gegenleistung einnehmen wolle. Damit handele es sich um keine Gebühr, sondern um eine Steuer, für die es weder im Landes- noch im Bundesrecht eine Rechtsgrundlage gebe.

Die Antragstellerin beantragt,

§ 4 Ziffer 12 der Gebührenordnung zur Friedhofsordnung für nichtig zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Normenkontrollantrag abzulehnen.

Die Zulassung zur Ausführung gewerblicher Arbeiten auf dem Friedhof sei eine dem Gewerbetreibenden zurechenbare besondere Amtshandlung, für die eine Verwaltungsgebühr verlangt werden könne. Die Antragsgegnerin habe von der Ermächtigung des Art. 20 Kostengesetz Gebrauch gemacht und die Gebührensätze gemäß Art. 6 Abs. 2 Kostengesetz festgelegt. Der Gebührensatz für die Genehmigung zur Vornahme gewerblicher Arbeiten im Friedhof halte sich innerhalb des von Nr. 750 Kommunales Kostenverzeichnis vorgesehenen Rahmens. Es verstoße nicht gegen das Gleichbehandlungsgebot, dass zwar nicht nur Steinmetze, sondern gleichermaßen Bildhauer, Gärtner und sonstige Gewerbetreibende in die generelle Zulassungspflicht des § 33 Abs. 1 FBS einbezogen, aber nur für die Zulassung der Steinmetze eine Gebührenpflicht eingeführt worden sei. Deren Tätigkeiten (Grabmalerrichtung, Abbau und Wiederaufbau vorhandener Grabmäler, Instandsetzung und -haltung von Grabstätten) sei typischerweise mit dem Einsatz von schwerem Material und Werkstoffen, dem Einsatz von Fahrzeugen, Transportmitteln und technischen Arbeitshilfen verbunden. Sie wiesen eine sehr viel höhere Schadensneigung auf als die Tätigkeit von Bestattern und Gärtnern. Soweit es zu Schäden und Beanstandungen auf den Friedhöfen gekommen sei, seien diese regelmäßig auf fehlende Standsicherheit von Grabmälern, Beschädigungen im Zusammenhang mit technischen Arbeitshilfen von Steinmetzen, nicht angezeigte Grabmalerrichtungen, Instandsetzungen und sonstige Arbeiten zurückzuführen gewesen.

Der rechtliche Ansatz der Antragstellerin - Äquivalenzprinzip und Wirklichkeitsmaßstab - lasse die maßgebliche Regelung des Art. 6 Abs. 2 Kostengesetz unberücksichtigt. Die Vorschrift enthalte kein Kostendeckungs- sondern ein bloßes Kostenorientierungsgebot. Neben den Aspekt der Kostendeckung trete bei begünstigenden Amtshandlungen die angemessene Bedeutung der Angelegenheit für den Gebührenschuldner, d.h. der wirtschaftliche Wert oder der sonstige Nutzen. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs könne die Gebühr im Einzelfall durchaus höher sein, als sie es unter bloßer Berücksichtigung des Verwaltungsaufwands wäre, solange die sich aus dem Äquivalenzprinzip ergebende Obergrenze nicht überschritten werde. Der Verwaltungsaufwand gehe über je einen Blick auf die Gewerbezulassung und die Eintragung in die Handwerksrolle weit hinaus. Denn damit werde nur die erforderliche Sachkunde nicht aber die Zuverlässigkeit der zuzulassenden Steinmetze nachgewiesen. Wegen der Schadensgeneigtheit der Steinmetztätigkeiten werde die Zuverlässigkeit im Hinblick auf die zeitlichen Beschränkungen, das Verbot der Berufsausübung in der Nähe von Bestattungsfeiern, die Benutzung der engen Friedhofswege mit Kraftfahrzeugen und die beschränkten Lagermöglichkeiten von Materialien stichprobenartig durch Kontrollen von Mitarbeitern des Stadtbauhofs auf den Friedhöfen überprüft. Die Antragsgegnerin händige den zugelassenen Steinmetzen Schlüssel für die Zufahrtstore ihrer Friedhöfe aus. Sie habe bei der Zulassung auch die jeweils eingesetzten Fahrzeuge zu überprüfen, Anzeigen entgegenzunehmen und die Arbeiten bei möglichen Störungen von Bestattungsfeiern oder ähnlichen sonstigen Arbeiten zu koordinieren.

Für die Gebührenbemessung seien die von der Antragstellerin gezogenen Vergleiche zu anderen Kommunen ohne Bedeutung. Die Antragsgegnerin sei nach der überörtlichen Prüfung ihrer Leistungsgebühren im Bestattungswesen in den Jahren 2003 bis 2006 durch den Prüfer des Bayerischen Kommunalen Prüfungsverbands aufgefordert worden, ihre Gebühren neu zu kalkulieren und anzuheben, weil im Rechnungsjahr 2006 nur eine Kostendeckung von 54,8 % erzielt worden sei. Die angegriffene Gebühr sei damit schon nach dem Kostendeckungsprinzip gerechtfertigt. Der nach Art. 6 Kostengesetz zu berücksichtigende wirtschaftliche Nutzen der Zulassung sei für die Antragstellerin vor dem Hintergrund, dass die drei örtlichen Steinmetzbetriebe ungefähr 80 % der Steinmetzarbeiten für 180 bis 200 Bestattungen ausführten, hoch zu veranschlagen. Die Entscheidung der Antragstellerin für die Jahresgebühr zeige, dass sie ihre Verdienstmöglichkeiten so einschätze, dass diese gerechtfertigt sei. Es handele sich, da bei den drei örtlichen Steinmetzbetrieben rund 400 gewerbliche Einzeltätigkeiten anfielen, auch nicht um eine "reine Geldeinnahmequelle". Die Möglichkeit, eine Jahresgebühr festzusetzen, sei anerkannt; der Zulassungszweck erfordere es, wegen der festgestellten Schäden und Beanstandungen Sachkunde, Eignung und Zuverlässigkeit der Gewerbetreibenden im jährlichen Turnus zu überprüfen.

Die Antragstellerin hat mit Schriftsatz vom 31. Oktober 2007 darauf hingewiesen, dass Gärtnereien eine Vielzahl von Grabpflegeverträgen betreuten und ebenfalls schweres Gerät einsetzten. Auch Bestatter erledigten den Grabaushub maschinell; die ausgehobene Erde müsse abtransportiert oder zwischengelagert werden. Die Antragsgegnerin könne sich auch nicht auf das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 5. April 2007 (DÖV 2007, 708) berufen, weil in diesem Fall die von der (deutlich niedrigeren) Gebührenpflicht ausgenommenen Bestatter den Sarg mit dem Leichnam nur an der Friedhofskapelle abzuliefern hätten und sämtliche anschließenden Tätigkeiten von städtischen Bediensteten ausgeführt würden. Der von der Antragsgegnerin aufgeführte Prüfungsaufwand könne bei der erstmaligen Zulassung eines Steinmetzbetriebs nicht entstehen; für die zugelassenen Steinmetzbetriebe fehle es an Überprüfungs- oder Beanstandungsprotokollen der eingesetzten Bauhofmitarbeiter. Es könne davon ausgegangen werden, dass ein in die Handwerksrolle eingetragener Steinmetz die notwendige fachliche Eignung und Zuverlässigkeit besitze; es stehe der Antragsgegnerin nicht zu, neue Hürden für die Berufsausübung des Steinmetzen aufzubauen, für die es keinerlei sachliche Rechtfertigung gebe.

Daraus, dass die vergleichbare Stadt Hannoversch Münden (neun Ortsteilfriedhöfe) für die Zulassung von Handwerksbetrieben nur 44 Euro für einen Zeitraum von vier Jahren verlange, werde augenscheinlich, dass hier ein grobes Missverhältnis zwischen Gebühr und Bedeutung der von der öffentlichen Gewalt erbrachten Leistung für den Gebührenschuldner vorliege. Der wirtschaftliche Wert der Zulassung werde von der Antragsgegnerin überschätzt. Der Umsatz der Antragstellerin auf den Friedhöfen der Antragsgegnerin habe in den letzten Jahren wenige tausend Euro betragen; im Durchschnitt würden keine fünf Grabmale pro Jahr verkauft, denn ein neues Grabmal falle nur bei etwa 10 % der Bestattungen an. Unabhängig davon würden fast schon 40 % der Grabmale vollständig vorgefertigt aus Indien und China angeliefert, so dass hier kaum Wertschöpfung anfalle.

Die Antragsgegnerin nahm mit Schriftsatz vom 13. Mai 2008 erneut Stellung. Zum verwaltungsgerichtlichen Urteil führte sie aus, dieses vermenge den Wortlaut der Bestattungsgebührensatzung ("Erlaubnis") in unzulässiger Weise mit der Frage, wofür die Gebühr in der Praxis tatsächlich verlangt werde. Eine Gesamtschau von § 33 Abs. 1 und 2 FBS und § 4 Nr. 12 Bestattungsgebührensatzung ergebe, dass die Erlaubnis für gewerbliche Steinmetzarbeiten nichts anderes sein könne als die Erteilung der Zulassung nach vorheriger Zuverlässigkeitsprüfung. Auch in den Kommunalen Kostenverzeichnissen sei nur von einer "Genehmigung zur Vornahme gewerblicher Arbeiten im Friedhof" die Rede. Die Friedhofssatzung enthalte keine Regelung über die Dauer der Zulassung. Diese "Lücke" schließe die Benutzungsgebührensatzung, die eine jährliche Zulassung vorsehe.

Im Übrigen wies die Antragsgegnerin darauf hin, dass nur hinsichtlich der Gärtner behauptet worden sei, diese setzten kein schweres Gerät auf den Friedhöfen ein. Die Bestatter unterlägen aufgrund privatrechtlicher Verträge dem jederzeitigen Haftungszugriff der Antragsgegnerin; da diese nur nach Voranmeldung tätig würden, komme es zu weit weniger Beanstandungen als bei Steinmetzen, die regelmäßig ohne Vorankündigung tätig würden und über Schlüssel für die Friedhofstore verfügten. Den satzungsrechtlichen Anzeigepflichten kämen diese häufig nicht nach. Zum personellen Aufwand wurde ergänzend vorgetragen, dass im Rahmen der Zuverlässigkeitsprüfung Arbeiten der Steinmetzbetriebe unterjährig kontrolliert würden. Falls solche Arbeiten angezeigt würden, übernähme ein Mitarbeiter des Bauhofs der Antragsgegnerin die Kontrolle vor Ort. So werde u.a. kontrolliert, ob die Genehmigungen für die Errichtung der Grabmäler eingehalten seien, ob nach dem Einebnen von Grabflächen die Fundamente ordentlich entfernt und die Grabflächen aufgefüllt bzw. abgekiest worden seien. Urnenplatten würden bei ihrer Einrichtung und Auflösung kontrolliert. Zudem finde eine stichprobenmäßige Kontrolle des Arbeitsumfelds der Firmen statt. Der Bauhof sei angewiesen, die ständig auf den Friedhöfen gewerblich tätigen Steinmetzbetriebe durch mindestens fünf jährliche Kontrollgänge je Betrieb zu überprüfen. Bei der Beurteilung der Äquivalenz der Gebühr sei nicht auf die individuellen Verhältnisse des durch die Amtshandlung Begünstigten abzustellen, vielmehr könne der Satzungsgeber das Interesse pauschal ansetzen. Es handle sich auch nicht um eine "exorbitante Gebühr". Die Antragsgegnerin sei bei Erlass der Satzung von einem Mittelwert von Fahrzeug- und Personalkosten pro Stunde von 41,73 Euro ausgegangen. Der durchschnittliche fallbezogene Aufwand bei der Erteilung einer Einzelerlaubnis sei ca. 50 Minuten. Für die Erteilung der Jahreserlaubnis werde von fünf jährlichen ca. eineinhalbstündigen Kontrollgängen einschließlich Fahrzeiten und dem Sachaufwand für den Kfz-Einsatz ausgegangen. Im Übrigen würden Personal- und Sachkosten für die Erteilung der Jahreserlaubnis angesetzt.

Der Antragsteller hat abschließend dahin Stellung genommen, dass die von der Antragsgegnerin ermittelten Personaldurchschnittskosten nicht nachvollziehbar und nachträglich erstellt worden seien. Bei der Verabschiedung der fraglichen Satzungsänderung habe diese Berechnung den Stadträten nicht als Entscheidungsgrundlage vorgelegen. Kontrollgänge zur Überprüfung der Standsicherheit von Grabmalen sowie zur Einhaltung der Friedhofssatzung hätten mit der Berechtigungskarte für Steinmetze nichts zu tun.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung und den Inhalt der Gerichtsakte verwiesen.

Gründe

Der zulässige Normenkontrollantrag ist begründet. § 4 Nr. 12 der Bestattungsgebührensatzung ist in Bezug auf die Erlaubnistatbestände für gewerbliche Steinmetzarbeiten mit dem allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) nicht vereinbar, da nur diese der Gebührenpflicht unterliegen, obwohl nach § 33 Abs. 1 der Friedhofs- und Bestattungssatzung alle Gewerbetreibenden für ihre Tätigkeiten auf den städtischen Friedhöfen der Zulassung bedürfen (1.). Zum anderen steht die Gebührenbemessung im Hinblick auf die Jahresgebühr von 500 Euro in einem groben Missverhältnis zu den verfolgten legitimen Gebührenzwecken (2.).

181. Der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG verbietet, wesentlich Gleiches ohne zureichende sachliche Gründe ungleich oder wesentlich Ungleiches willkürlich gleich zu behandeln. Dabei stellt eine Systemwidrigkeit allein zwar noch keinen Gleichheitsverstoß dar, liefert aber ein Indiz dafür. Von einem selbst gesetzten Regelsystem darf der Satzungsgeber nur abweichen, wenn es dafür zureichende Gründe gibt (vgl. BVerfG vom 10.10.2001 BVerfGE 104, 74/87 m.w.N.). Werden verschiedene Personengruppen und nicht nur verschiedene Sachverhalte ungleich behandelt, ist eine strenge Prüfung vorzunehmen (BVerfG vom 26.1.1993 BVerfGE 88, 87/96 f. m.w.N.).

Dies bedeutet im Rahmen einer an den legitimen Gebührenzwecken der Kostendeckung und des Ausgleichs von Vorteilen orientierten Gebührenbemessung, dass die mit einer Zuverlässigkeitsprüfung nach § 33 Abs. 2 FBS verbundene Zulassung nicht für die Personengruppe der Steinmetze gebührenpflichtig, für alle anderen Gewerbetreibenden indes gebührenfrei sein kann. Der von der Antragsgegnerin vorgetragene Umstand, Steinmetzarbeiten wiesen eine deutlich höhere Schadensgeneigtheit auf und müssten daher engmaschig kontrolliert werden, mag bei der Entscheidung, für welche Gewerbezweige das Zulassungsverfahren zu den Friedhöfen vorgeschrieben wird, von Bedeutung sein können (vgl. OVG RP vom 5.4.2007 DÖV 2007, 708/709). Entscheidet sich der Friedhofsträger indes - wie hier - dafür, alle Gewerbetreibenden der Zulassungspflicht zu unterwerfen, stellt dieser Umstand für die Frage, ob die diesbezügliche Amtshandlung gebührenpflichtig ist, keinen sachlichen Differenzierungsgrund dar. Vor dem Hintergrund, dass Art. 62 Abs. 2 Nr. 1 GO die Entscheidungsfreiheit der Gemeinde entscheidend begrenzt (vgl. Lichtenfeld in Driehaus <Hrsg.>, Kommunalabgabenrecht, RdNr. 2 Zu § 5), kann ein nach Berufszweigen unterschiedlich hoher Prüfungsaufwand allenfalls die Höhe der Gebühr beeinflussen. Schon deshalb war § 4 Nr. 12 Bestattungsgebührensatzung in Bezug auf die Erlaubnistatbestände für gewerbliche Steinmetzarbeiten (Jahresgebühr und Einzelerlaubnis) für unwirksam zu erklären.

202. Unbeschadet des festgestellten Gleichheitsverstoßes ist § 4 Nr. 12 Bestattungsgebührensatzung auch deshalb unwirksam, weil die Gebührenbemessung zu den verfolgten legitimen Gebührenzwecken in einem groben Missverhältnis steht (BVerfG vom 19.3.2003 BVerfGE 108, 1/19).

a) Art. 20 Kostengesetz ermächtigt die Gemeinden, für ihre Amtshandlungen im eigenen Wirkungskreis Kosten zu erheben. In letzteren fällt nach Art. 83 Abs. 1 BV die Totenbestattung. Die Gemeinden haben dafür zu sorgen, dass jeder Verstorbene schicklich beerdigt werden kann (Art. 149 Abs. 1 Satz 1 BV), sie sind insbesondere verpflichtet, Friedhöfe herzustellen und zu unterhalten, soweit dafür ein öffentliches Bedürfnis besteht (Art. 7 BestG). Friedhöfe sind öffentliche Einrichtungen, die den Verstorbenen als würdige Ruhestätte und der Pflege ihres Andenkens gewidmet sind (Art. 8 Abs. 1 BestG). Der Friedhofszweck umfasst indes nicht die Tätigkeiten von Gewerbetreibenden, auch wenn gewerbliche Arbeiten auf dem Friedhof regelmäßig deshalb anfallen, weil die Grabnutzungsberechtigten die erforderlichen Arbeiten zur Anlage und Pflege der Gräber, insbesondere die Aufstellung von Grabdenkmälern, nicht selbst vornehmen können. Die Friedhofsatzung einer Gemeinde regelt daher nicht nur die Friedhofsbenutzung im engeren Sinn, sondern kann auch - wie die Antragsgegnerin dies in § 33 FBS getan hat - gewerbliche Tätigkeiten auf den Friedhöfen von einer Zulassung abhängig machen und deren Voraussetzungen regeln (vgl. zum Ganzen BayVGH vom 8.3.1968 BayVGH n. F. 21, 47/48 f und vom 9.9.1981 BayVBl 1982, 594/595). Die Zulassung zur Ausführung gewerblicher Tätigkeiten auf Friedhöfen ist mithin eine dem Gewerbetreibenden zurechenbare besondere Amtshandlung, für die als Gegenleistung eine Gebühr verlangt werden darf. Von dieser Möglichkeit der Kostenerhebung hat die Antragsgegnerin durch den Erlass der angegriffenen Satzungsbestimmung Gebrauch gemacht. Dabei handelt es sich um eine Verwaltungs-, nicht um eine Benutzungsgebühr im Sinn des Art. 8 KAG.

b) Indes bedarf nicht nur die Erhebung der Verwaltungsgebühr dem Grunde nach der Rechtfertigung; rechtfertigungsbedürftig ist die Gebühr auch der Höhe nach (vgl. BVerfG vom 19.3.2003, a.a.O., S. 17). Sowohl bei der Bestimmung der Gebührenart (Festgebühr - wie hier -, Wertgebühr, Zeitgebühr, Rahmengebühr) als auch der Gebührenhöhe steht dem Satzungsgeber ein Regelungsspielraum zu. Die Gebührenbemessung hat sich dabei an dem mit der Amtshandlung verbundenen Verwaltungsaufwand und der Bedeutung der Angelegenheit für den Antragsteller zu orientieren (vgl. für die Festsetzung bei vorgegebenem Gebührenrahmen Art. 6 Abs. 2 KostenG). Der Regelungsspielraum ist indes durch das dem Gebührenbegriff immanente Äquivalenzprinzip begrenzt. Dieses leitet sich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und damit aus dem Rechtsstaatsprinzip ab. Es besagt, dass die Leistung des Bürgers in Gestalt der Gebühr und die konkrete Leistung der Verwaltung nicht in einem groben Missverhältnis, also der Wert der einen und der anderen Leistung nicht außer Verhältnis zueinander stehen dürfen (BVerwG vom 25.8.1999 BVerwGE 109, 272/ 274 m.w.N.).

23c) Die in der angefochtenen Satzungsbestimmung festgesetzte jährliche Gebühr von 500 Euro für die Erlaubnis, auf den Friedhöfen der Antragsgegnerin Steinmetzarbeiten vorzunehmen, hält sich nicht innerhalb der aufgezeigten Grenzen. Dies ergibt sich bei einer Gesamtschau aus folgenden Gesichtspunkten:

aa) Das Staatsministerium des Innern hat gemäß Art. 20 Abs. 2 Kostengesetz eine Mustersatzung für kommunale Körperschaften erlassen und dieser eine beispielhafte Zusammenstellung einzelner Gebührenregelungen - das sog. kommunale Kostenverzeichnis (KommKVz; abgedruckt bei Rott/Stengel, Verwaltungskostenrecht für Staats- und Gemeindebehörden in Bayern) - beigefügt. Unter Tarif-Nr. 750 ist dort für die Genehmigung zur Vornahme gewerblicher Arbeiten im Friedhof eine Gebühr von 10 bis 600 Euro aufgeführt (zu den Umständen, die eine Anhebung der Muster-Sätze erfordern können, vgl. Hinweise für den Gebrauch des KommKVz Nr. 1 a.E.). Dieser Rahmengebührensatz geht indes von einer (widerruflichen) Genehmigung auf Dauer aus. Zwar kann es der Friedhofszweck rechtfertigen, es nicht bei einer einmaligen Überprüfung zu belassen. Wird aber vorgeschrieben, dass die Prüfung von Zeit zu Zeit wiederholt wird, kann dies nicht ohne Auswirkung auf die Gebührenhöhe bleiben. Dabei bedarf es hier keiner Entscheidung, ob eine alljährliche Pflicht zur Neubeantragung der Genehmigung noch sachgerecht ist (so OVG RP, a.a.O., DÖV 2007, 708/709), oder ob nur ein Turnus von drei bis fünf Jahren zumutbar ist (Gaedke, Handbuch des Friedhofs- und Bestattungsrechts, 9. Aufl. 2004, S. 238 unter Hinweis auf das Urteil des Senats vom 9.9.1981 BayVBl 1982, 594/595, dem eine Satzung mit fünfjährigem Turnus zugrunde lag); je kürzer der Genehmigungszeitraum angesetzt wird, desto stärker ist die Gebühr zu reduzieren. Eine Jahresgebühr von 500 Euro ist deshalb schon aus diesem Grund zweifelhaft.

bb) Zu berücksichtigen ist weiterhin, dass die Verwaltungsgebühr an die Amtshandlung anzuknüpfen hat. Die Friedhofs- und Bestattungssatzung schreibt in § 33 keine jährliche Zuverlässigkeitsprüfung vor. Diese "Lücke" lässt sich durch die Bestattungsgebührensatzung nicht auffüllen. Es kommt (auch tatsächlich) nicht jährlich zu einer Amtshandlung. Selbst wenn eine weitere Zuverlässigkeitsprüfung tatsächlich erfolgt, ist weder ein Unterlassen des Zulassungswiderrufs noch die Duldung der Fortsetzung von gewerblichen Tätigkeiten auf den Friedhöfen eine Amtshandlung (vgl. allgemein Rott/Stengel, Erl. 9 c zu Art. 1 KostenG sowie die a.a.O. vor den Erläuterungen zu Art. 20 KostenG abgedruckte Bekanntmachung des Bayer. Staatsministeriums des Innern, Ziff. 1.1). Auch eine Rechtsvorschrift, die vorsehen würde, dass eine Genehmigung nach Ablauf einer bestimmten Frist als erteilt gilt, existiert nicht. Hier wird die Zulassung auf Antrag einmalig und widerruflich erteilt. Eine Verwaltungsgebühr, die an die Amtshandlung Zuverlässigkeitsprüfung anknüpft - wobei hinsichtlich des Nachweises der Sachkunde keine über das geltende Handwerksrecht hinausgehenden Anforderungen gestellt werden dürfen (Klingshirn, Bestattungsrecht in Bayern, Erl. XIII, RdNr. 44) - kann nicht zu einer Benutzungsgebühr umgestaltet werden, zumal ein Benutzungsverhältnis im rechtlichen Sinn nicht besteht.

cc) Schließlich ist es rechtlich nicht möglich, den allgemeinen Überwachungsaufwand für die Friedhöfe der Antragsgegnerin in die Gebühr für die nach Zuverlässigkeitsprüfung zu erteilende Zulassung einfließen zu lassen. Denn gewerberechtlich unzuverlässig ist nur derjenige, der keine Gewähr dafür bietet, dass er sein Gewerbe in Zukunft ordnungsgemäß ausüben wird (vgl. zu den anerkannten Fallgruppen - andere Gewerbeuntersagung, Straftaten, mangelnde wirtschaftliche Leistungsfähigkeit, Steuerschulden, Verletzung sozialversicherungsrechtlicher Verpflichtungen und sonstiges - Marks in Landmann/Rohmer, GewO, RdNr. 29 ff. zu § 35); vereinzelt bleibende Verstöße gegen die Friedhofs- und Bestattungssatzung fallen nicht darunter.

Auch der Satzungsgeber der Friedhofsgebührensatzung hat den rechtsstaatlichen Grundsatz der Normenklarheit zu beachten. Der Gebührenpflichtige muss erkennen können, für welche öffentliche Leistung die Gebühr erhoben wird und welche Zwecke der Satzungsgeber mit der Gebührenbemessung verfolgt. Eine - erforderlichenfalls im Wege der Auslegung gewinnbare - hinreichende Regelungsklarheit darüber, welche Kosten einer öffentlichen Leistung sowie welche durch die öffentliche Leistung gewährten Vorteile in die Bemessung der Gebührenhöhe eingeflossen sind, ist notwendige Voraussetzung dafür, dass mehrere Gebührenregelungen in der Satzung so aufeinander abgestimmt werden können, dass die Gebührenschuldner nicht durch unterschiedliche Gebühren zur Deckung gleicher Kosten einer Leistung oder zur Abschöpfung desselben Vorteils einer Leistung mehrfach herangezogen werden (vgl. BVerfG vom 19.3.2003, a.a.O., S. 20, 29).

Eine mehrfache Berücksichtigung des allgemeinen Überwachungsaufwands - soweit dieser nicht der Verpflichtung des Nutzungsberechtigten nach § 29 Abs. 2 FBS zuzuordnen ist, das Grabmal und die sonstigen Grabanlagen dauerhaft standfest zu halten - drängt sich hier mit Blick auf § 6 der Bestattungsgebührensatzung auf. Diese Bestimmung sieht die Erhebung sonstiger Gebühren nach der Kostensatzung vor. Hierüber lässt sich eine Gebührenerhebung für Einzelanordnungen (vgl. § 36 FBS) nach Beanstandungen rechtfertigen. Dementsprechend hat ohne Beanstandung gebliebener Überwachungsaufwand kostenfrei zu bleiben (vgl. für die Bauüberwachung Tarif-Nr. 2.I.1/Tarifstelle 1.38 des staatlichen Kostenverzeichnisses mit zugehöriger Vollzugsbekanntmachung, abgedruckt bei Rott/Stengel, a.a.O.). Neben dem für die Erteilung der Einzelerlaubnis von der Antragsgegnerin angesetzten Personalaufwand von 50 Minuten kommt dann derjenige für die Auswertung von Einzelbeanstandungen und sonstigen Erkenntnissen (Aktenvermerken) über die antragstellende Steinmetzfirma in Betracht. Daraus ergibt sich, dass der für die Kostendeckung der Zuverlässigkeitsprüfung zu veranschlagende Betrag nur einen kleinen Bruchteil der Jahresgebühr ausmacht. Dieser Gebührentatbestand des § 4 Nr. 12 Bestattungsgebührensatzung war deshalb auch wegen des Verstoßes gegen das Äquivalenzprinzip für unwirksam zu erklären.

3. Die Antragsgegnerin hat die Entscheidungsformel in derselben Weise zu veröffentlichen, wie die Rechtsvorschrift bekannt zu machen wäre (§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 und § 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da kein Zulassungsgrund nach § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Beschluss

Der Streitwert wird auf 10.000 Euro festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG; die in Nr. 15.4 ausgesprochene Empfehlung des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit <NVwZ 2004, 1327> ist für verwaltungskostenrechtliche Streitigkeiten nicht einschlägig).