Bayerischer VGH, Urteil vom 22.01.2009 - 4 N 08.708
Fundstelle
openJur 2012, 97426
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Tenor

I. Der Antrag wird abgelehnt.

II. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

III. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Die Antragstellerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, sofern nicht der Antragsgegner vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Antragstellerin wendet sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen die Fortschreibung des Regionalplans der Region Augsburg (9), soweit hierin ein Vorbehaltsgebiet für die öffentliche Wasserversorgung festgesetzt worden ist, das Teile ihres Gemeindegebiets betrifft.

1. Am 6. Mai 2004 beschloss der Planungsausschuss des Regionalen Planungsverbandes den Entwurf zur Fortschreibung des Regionalplans zum Kapitel B XI, Wasserwirtschaft. Dieser Entwurf sah u.a. die Ausweisung von Vorranggebieten und Vorbehaltsgebieten für die öffentliche Wasserversorgung vor. Das vorgesehene Vorbehaltsgebiet (VB) für die öffentliche Wasserversorgung T 204, das sich über das Gebiet mehrerer Gemeinden erstreckt, liegt im Gemeindegebiet der Antragstellerin östlich ihres Siedlungsgebietes und östlich der Bundesstraße B 17 alt; im südöstlichen Teil grenzt das VB T 204 an die weitere Schutzzone III B eines mit Verordnung vom 24.10.1991 festgesetzten Wasserschutzgebiets an, das der Sicherung der Wasserversorgung für die Städte Augsburg und Königsbrunn dient. Nach der verbindlichen Fassung des Regionalplans vom 15. Juni 1996 war im Bereich des nunmehr vorgesehenen VB T 204 u.a. eine Vorrangfläche für den Abbau von Kies und Sand (VR 103 K/S) – dieses erstreckt sich in einem nicht unerheblichem Umfang auch in den Schutzbereich des Wasserschutzgebietes - sowie eine Vorbehaltsfläche für Kies- und Sandabbau festgesetzt (VB 501 K/S). Der Entwurf zur Fortschreibung des Regionalplans sah die Ersetzung der bisher für den Kies- und Sandabbau vorgesehenen Gebiete durch das Vorbehaltsgebiet T 204 vor. Dieses sollte nunmehr ohne Unterbrechung von Kloster Lechfeld im Süden bis zur Stadt Königsbrunn im Norden festgesetzt werden. Auf die zeichnerische Darstellung wird verwiesen (Akte des RPV Bl. 60). Die Festlegung des Vorbehaltsgebiets für die öffentliche Wasserversorgung wurde im Wesentlichen damit begründet, dass nach den Vorgaben des neuen Landesentwicklungsprogramms Bayern (LEP) vor allem der nachhaltigen Wasserwirtschaft sowie dem Schutz und der Sicherung der natürlichen Lebensgrundlagen besonderes Gewicht zukomme. Die vorgeschlagenen Vorrang- und Vorbehaltsgebiete dienten der Sicherung dieser Flächen für die Trinkwasserversorgung. Das VB T 204 ziele auf die Sicherung der Trinkwassergewinnungsgebiete für die Städte Augsburg und Königsbrunn ab und besitze zugleich Bedeutung für die Sicherung der regionalen Trinkwassergewinnung auch für spätere Generationen.

Mit Stellungnahme vom 14. September 2004 widersprach die Antragstellerin der geplanten Ausweisung des Vorbehaltsgebiets T 204, soweit dieses das Gemeindegebiet betrifft. Sie verwies darauf, dass im Landschaftsplan-Entwurf sowie im Vorentwurf für ihren neuen Flächennutzungsplan der Bereich zwischen der Bundesstraße B 17 alt und dem rechtsverbindlichen Wasserschutzgebiet als Kiesabbaufläche vorgesehen sei. Bestandskräftige Abbaugenehmigungen lägen bereits vor, auch gebe es hier schon mehrere Kiesbaggerseen. Ferner betreibe sie auf einer verfüllten Altlastenverdachtsfläche eine Grüngutannahmestelle neben dem Römersee, der als Fischweiher genutzt werde. Die Vorbehaltsgebietsausweisung widerspreche den vorhandenen Nutzungen und greife in bestehende Rechte ein. Für die nicht mehr verfüllbaren Baggerseen könne sich die Gemeinde außerhalb des rechtsverbindlichen Wasserschutzgebietes eine geordnete Nutzung als Freizeiteinrichtung vorstellen. Das fragliche Gebiet sei zur Sicherung der künftigen öffentlichen Wasserversorgung nicht geeignet; die wasserrechtlichen Bestimmungen reichten aus, um die Trinkwasserversorgung sicher zu stellen.

Nach Würdigung der von der Antragstellerin erhobenen Einwendungen entschied der Planungsausschuss, das Vorranggebiet 103 K/S aus dem VB T 204 herauszunehmen, es jedoch im Übrigen bei der vorgeschlagenen Festsetzung zu belassen. Auch unter Berücksichtigung der von der Gemeinde angesprochenen Nutzungen halte die Fachbehörde die Ausweisung des VB T 204 zur Sicherung der Trinkwasserversorgung weiterhin für erforderlich. Den bisherigen Nutzungen werde Bestandsschutz eingeräumt.

Am 26. April 2006 beschloss der Planungsausschuss die 5. Änderung der Fortschreibung des Regionalplans, am 11. Juli 2006 beschloss er den normativen Teil der Fortschreibung als 2. Verordnung zur 5. Änderung des Regionalplans. Auf Antrag des Regionalen Planungsverbandes vom 3. August 2006 erklärte die Regierung von Schwaben mit Bescheid vom 2. Februar 2007 die 2. Verordnung zur 5. Änderung des Regionalplans der Region Augsburg für verbindlich; am 20. März 2007 wurde sie bekannt gemacht (RABl. 2007, 73) und trat am 21.März 2007 in Kraft (§ 2 Zweite VO zur 5. Änderung des Regionalplanes der Region Augsburg).

2. Mit am 14. März 2008 eingegangenen Normenkontrollantrag wendet sich die Antragstellerin gegen die Festsetzung des Vorbehaltsgebiets T 204 für die öffentliche Wasserversorgung, soweit sich dieses auf das Gemeindegebiet erstreckt. Die Festsetzung beruhe auf einem Verfahrensmangel und sei auch aus materiellen Gründen unwirksam.

Im Aufstellungsverfahren sei eine Beteiligung der Öffentlichkeit unterblieben, obwohl nach § 7 Abs. 6 Satz 1, Abs. 7 Satz 2 und 3 ROG eine rechtzeitige Unterrichtung der Öffentlichkeit vorgeschrieben sei. Bei Anwendung der Übergangsvorschrift des § 23 Abs. 3 Satz 3 ROG sei klärungsbedürftig, was unter „Aufstellung, die bis zum 20.7.2006 abgeschlossen ist“ zu verstehen sei. Insoweit sei nicht auf den Beschluss des Planungsausschusses vom 11. Juli 2006 abzustellen, sondern auf die Bekanntmachung der Zweiten Verordnung zur Fünften Änderung des Regionalplanes der Region Augsburg (9) der Regierung von Schwaben vom 20. März 2007 (RABl 2007 S. 73), zumindest aber auf den Antrag auf Verbindlicherklärung vom 3. August 2006.

In materiell-rechtlicher Hinsicht sei die Festsetzung des Vorbehaltsgebiets T 204, soweit sie das Gebiet der Antragstellerin betreffe, rechtsfehlerhaft. Sie verstoße gegen das Willkürverbot, beruhe auf sachfremden Erwägungen und sei zur angestrebten Sicherung der Trinkwasserversorgung nicht erforderlich. Entsprechend dem bislang festgesetzten Vorranggebiet 103 K/S sowie der Vorbehaltsfläche 501 K/S wolle die Antragstellerin den Kiesabbau auf den fraglichen Bereich konzentrieren und habe entsprechende Festsetzungen in ihren Flächennutzungsplan übernommen. Das Landratsamt Augsburg habe den Flächennutzungsplan mit Bescheid vom 8. Januar 2008 mit der Maßgabe genehmigt, dass in der Planzeichnung die nachrichtliche Darstellung des VR 103 K/S der Neufassung des Regionalplans angepasst werde. Wegen dieser Maßgabe sei derzeit noch eine Klage beim Verwaltungsgericht Augsburg anhängig.

Dadurch, dass die 5. Änderung des Regionalplans die bestehenden Vorrang- und Vorbehaltsgebiete für den Kies- und Sandabbau räumlich vom Vorbehaltsgebiet T 204 getrennt habe, sei von Süd nach Nord ein „Fleckerlteppich“ mit sich zum Teil überschneidenden unterschiedlichen Nutzungen entstanden. Gebiete für die Wasserversorgung wechselten sich mit Gebieten für Kies- und Sandabbau ab. Diese planerischen Vorgaben seien willkürlich, denn Schutzgebiete für die Wasserversorgung könnten ihre Funktion nicht erfüllen, wenn sie durch Kiesabbauflächen unterbrochen würden. Obwohl auf diese Weise das Grundwasser gar nicht effektiv geschützt werden könne, solle gleichwohl weiterer Kiesabbau verhindert werden. Dies widerspreche dem Gebot, nachgeordnete Planungsträger nur einzuengen, soweit dies erforderlich sei. Im Übrigen führe der unscharfe Maßstab bei der Festsetzung im Regionalplan dazu, dass die Antragstellerin Schwierigkeiten habe, auf den schmalen Grundstücken der Flurnrn. 734 ff. den zulässigen vom unzulässigen Kiesabbau abzugrenzen.

Die Grundstücke FlNrn. 687/709 würden vom Regionalplan wasserrechtlichen Beschränkungen unterworfen, obwohl hierzu keine bindenden wasserrechtlichen Vorgaben bestanden hätten. Wenn diese Grundstücke schon nicht in die Wasserschutzgebietsverordnung einbezogen seien, hätte es besonderer Recherchen und Abwägungen bedurft, um gleichwohl ein Vorbehaltsgebiet für die Wasserversorgung festzusetzen. Dies sei indes nicht geschehen. Letztlich sei daher reines Wunschdenken für die Festsetzung des Vorbehaltsgebiets maßgebend gewesen. Die Grundstücke FlNrn. 726/734 lägen zwar im weiteren Schutzgebiet III B der Wasserschutzgebietsverordnung. Soweit das VR 103 K/S um die Grundstücke reduziert worden sei, auf denen der Kiesabbau bereits beendet sei, ergebe sich wieder zulasten der Antragstellerin eine die Beachtung erschwerende Unschärfe. Die Willkürlichkeit der angegriffenen Festsetzung ergebe sich auch daraus, dass der Regionale Planungsverband die von der Antragstellerin erhobenen Einwendungen nur unzureichend gewürdigt habe. Sie seien formularmäßig zurückgewiesen worden. Der allgemeine Hinweis auf die Versorgung von 320.000 Einwohnern mit Trinkwasser könne die Festsetzung ebenso wenig tragen wie der Hinweis auf die vertraglichen Vereinbarungen zum Kiesabbau; gerade der Hinweis auf die vertraglichen Vereinbarungen zeige, dass sich das Gebiet nicht für den Grundwasserschutz eigne. Im Übrigen vertrete der Freistaat Bayern in unterschiedlichen Verwaltungsverfahren widersprüchliche Ansichten zur Vereinbarkeit von Gewässerschutz und Kiesabbau.

Die Antragstellerin beantragt:

Die zweite Verordnung zur 5. Änderung des Regionalplans der Region Augsburg (9) wird für unwirksam erklärt, soweit für das Gemeindegebiet der Antragstellerin ein Vorbehaltsgebiet für die öffentliche Wasserversorgung festgesetzt worden ist.

Der Antragsgegner beantragt, den Normenkontrollantrag zurückzuweisen.

Die Antragstellerin sei nicht antragsbefugt, da eine mögliche Rechtsverletzung durch die Festsetzung des VB T 204 nicht ersichtlich sei. Die Festlegung des Vorbehaltsgebiets bedeute, dass in diesem Bereich der öffentlichen Wasserversorgung besondere Bedeutung zukomme. Dieses regionalplanerische Gewicht könne die Gemeinde in der Bauleitplanung zwar nicht infrage stellen, jedoch könne im Einzelfall dieser Belang hinter noch gewichtigeren Belangen zurücktreten; mithin scheide eine mögliche Rechtsverletzung aus.

Eine Verpflichtung, die Öffentlichkeit an der Fortschreibung des Regionalplans zu beteiligen, habe nicht bestanden, denn die Fortschreibung sei vor dem 20. Juli 2006 beschlossen und angenommen worden. Annahme bedeute die abschließende Beschlussfassung im Planungsausschuss; diese datiere vom 24. Juni 2006, der Beschluss über die Verordnung sei am 11. Juli 2006 gefasst worden.

Die Einwände gegen die Festsetzung des VB T 204 griffen nicht durch. Der Vorentwurf der Fortschreibung gehe auf den Fachbeitrag des Sachgebiets Wasserwirtschaft der Regierung zurück. Im Rahmen seiner Abwägung habe der Regionale Planungsverband der Bedeutung der Trinkwassergewinnungsgebiete für die Städte Augsburg und Königsbrunn sowie für die Trinkwasserversorgung in der Region für künftige Generationen einen höheren Stellenwert als einzelnen kommunalen Interessen eingeräumt. Aus wasserwirtschaftlicher Sicht habe der mit der Festlegung des Vorbehaltsgebiets T 204 bezweckte Grundwasserschutz besondere Bedeutung. Dies entspreche auch den Vorgaben des LEP. Gerade mit Blick auf das bereits erhebliche Maß an bestehenden Beeinträchtigungen solle mit der Festsetzung erreicht werden, dass weitere, den Trinkwasserschutz gefährdende Nutzungen im Einzelfall zu überprüfen und restriktiv zu handhaben seien.

Das Vorbehaltsgebiet T 204 habe deswegen nicht durchgängig festgesetzt werden können, weil der Bedeutung des Vorranggebiets 103 K/S Rechnung getragen worden sei. Obwohl von Seiten der Wasserwirtschaft die Beibehaltung auch des reduzierten Vorranggebiets 103 K/S als problematisch eingestuft worden sei, habe sich der Regionale Planungsverband mit Blick auf den Widerstand aus dem kommunalen Bereich und bestehende vertragliche Vereinbarungen zum Kiesabbau für die Beibehaltung des Vorranggebiets entschieden. Die Angriffe gegen die „Unschärfe“ der Festlegungen gingen ins Leere, denn diese sei bei dem für die zeichnerische Darstellung im Regionalplan vorgeschriebenen Maßstab (1:100.000) systemimmanent und mit dem Rechtsstaatsprinzip vereinbar. Entgegen der Behauptung der Antragstellerin habe sich der Regionale Planungsverband auch mit den Stellungnahmen des Industrieverbandes Steine und Erden und der Wehrbereichsverwaltung auseinandergesetzt. Im Übrigen liege nach Kenntnis des Regionalen Planungsverbandes auch noch keine konkrete Planung der Antragstellerin für eine Freizeitnutzung der Baggerseen vor. Unbeschadet dessen sei auch wegen des festgesetzten VB T 204 eine Freizeitnutzung nicht generell ausgeschlossen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie die Akte des Regionalen Planungsverbands zur 5. Fortschreibung des Regionalplans der Region Augsburg Bezug genommen. Hinsichtlich des Verlaufs der mündlichen Verhandlung wird auf die Sitzungsniederschrift verwiesen.

Gründe

Der Normenkontrollantrag ist zulässig, aber unbegründet.

1. Der Normenkontrollantrag ist statthaft. Die Festlegung eines Vorbehaltsgebiets zählt zu den normativen Vorgaben des Regionalplans, denn nach ihrem materiellen Gehalt löst sie für die öffentlichen Planungsträger eine Pflicht zur Berücksichtigung dieser Vorgabe aus. Nach Art. 19 Abs. 1 Satz 2 BayLplG sind die im Regionalplan enthaltenen normativen Vorgaben als Rechtsverordnung beschlossen worden. Die streitgegenständliche 2. Verordnung zur 5. Änderung des Regionalplans kann daher nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, Art. 5 AGVwGO als eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens sein.

Entgegen der Rechtsauffassung des Antragsgegners ist die Antragstellerin auch antragsbefugt. Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu werden, sowie jede Behörde den Normenkontrollantrag stellen. Die Antragsbefugnis der Antragstellerin ergibt sich daraus, dass das Vorbehaltsgebiet T 204 (auch) in ihrem Gemeindegebiet liegt, daher gemeindliche Interessen berühren kann und für sie als Planungsträgerin und Behörde gesetzliche Pflichten auslöst. Bei der Festlegung von Vorbehaltsgebieten handelt es sich nach der Legaldefinition des § 7 Abs. 4 Nr. 2 ROG, Art. 11 Abs. 2 Nr. 2 BayLplG um Gebiete, in denen bestimmte raumbedeutsame Funktionen oder Nutzungen bei der Abwägung mit konkurrierenden raumbedeutsamen Nutzungen besonderes Gewicht beigemessen werden soll. Nach inzwischen wohl herrschender Meinung handelt es sich bei der Festlegung dieser Gebietskategorie um einen Grundsatz der Raumordnung i.S. von § 3 Nr. 3 ROG und nicht um ein Ziel der Raumordnung und Landesplanung (BVerwG vom 13.3.2003 BVerwG 118, 33/48; BayVGH vom 4.4.1994 VGH n.F. 48, 100/103; Wolff, BayVBl 2001, 737/740 f; Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, RdNr. 104 zu § 7; Schink in Jarass <Hrsg.>, Raumordnungsgebiete (Vorbehalts-, Vorrang- und Eignungsgebiete) nach dem neuen Raumordnungsgesetz, 1998, S. 58; Lehners, Raumordnungsgebiete nach dem Raumordnungsgesetz 1998, S. 52; a.A. Goppel, BayVBl 1998, 289/291; ders. in Jarass, S. 27 ff.; Hendler in Jarass, S. 109). Dem schließt sich der Senat an, denn die Ausweisung eines Vorbehaltsgebiets enthält kein auf der Ebene der Landesplanung getroffenes abschließendes Abwägungsergebnis, das eine strikte Bindungswirkung auslöst, sondern schreibt als Abwägungsdirektive die besondere Gewichtung eines bestimmten Belangs vor.

Grundsätze der Raumordnung sind nach § 4 Abs. 2 ROG von öffentlichen Stellen bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen in der Abwägung oder bei der Ermessensausübung nach Maßgabe der dafür geltenden Vorschriften zu berücksichtigen. Als kommunale Gebietskörperschaft zählt die Antragstellerin zu den öffentlichen Stellen i.S. von § 3 Nr. 5 ROG; insbesondere als Trägerin der kommunalen Planungshoheit (Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 11 Abs. 2 BV) ist sie zur Berücksichtigung der Vorgabe des Regionalplans verpflichtet, so dass sie ohne weiteres antragsbefugt ist. Der Umstand, dass im Einzelfall bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen im Rahmen der Abwägung der privilegierte Belang „überwunden“ werden kann, schließt entgegen der Ansicht des Antragsgegners die Antragsbefugnis nicht aus.

2. Der Normenkontrollantrag ist indes nicht begründet, da die streitgegenständliche Teilfortschreibung des Regionalplans weder an formellen (a) noch an materiellen Mängeln (b) leidet.

a) Entgegen der Rechtsauffassung der Antragstellerin beruht die Fortschreibung des Fachkapitels Wasserwirtschaft nicht deshalb auf einem rechtserheblichen Verfahrensfehler, weil die Öffentlichkeit nicht an der Teilfortschreibung beteiligt worden ist.

Mit Art. 2 des Gesetzes zur Anpassung des Baugesetzbuchs an EU-Richtlinien vom 24. Juni 2004 (BGBl I S. 1359) wurde neben der Richtlinie 2001/42/EG auch die Richtlinie 2003/35/EG vom 26. Mai 2003, die in Art. 2 Abs. 2 den Mitgliedsländern aufgegeben hat, die Öffentlichkeit frühzeitig und in effektiver Weise an der Vorbereitung und Änderung oder Überarbeitung der Programme und Pläne zu beteiligen, umgesetzt. Der am 20. Juni 2004 in Kraft getretene § 7 Abs. 6 ROG begründet nunmehr die Verpflichtung für öffentliche Planungsträger, neben den öffentlichen Stellen auch der Öffentlichkeit frühzeitig und effektiv Gelegenheit zur Stellungnahme zum Entwurf des Raumordnungsplans und seiner Begründung zu geben. In § 22 ROG setzte der Bundesgesetzgeber eine Frist zur Umsetzung der EU-Richtlinie 2001/42/EG bis zum 31. Dezember 2006. Bis zu deren Umsetzung durch die Länder seien die Vorschriften des ROG unmittelbar anzuwenden. In § 23 Abs. 3 ROG wurde eine Übergangsregelung getroffen.

Mit Gesetz vom 27. Dezember 2004 (GVBl S. 521), das am 1. Januar 2005 in Kraft getreten ist, setzte der Landesgesetzgeber die genannte EU-Richtlinie durch das neue Landesplanungsgesetz um. Nunmehr ist in Art. 13 Abs. 2 BayLplG für die Aufstellung von Raumordnungsplänen die Beteiligung der Öffentlichkeit vorgeschrieben. Nach der in Art. 34 Abs. 2 BayLplG getroffenen Übergangsregelung kann von der Anwendung des Art. 13 Abs. 2 Satz 1 BayLplG abgesehen werden, „wenn die förmliche Einleitung des Verfahrens zur Ausarbeitung und Aufstellung des Raumordnungsplans vor dem 21. Juli 2004 erfolgt ist und die abschließende Beschlussfassung über den Raumordnungsplan vor dem 21. Juli 2006 erfolgt ist;“ im Übrigen sind diese Verfahren nach den Vorschriften des neuen Gesetzes zu Ende zu führen.

Das Verfahren für die streitgegenständliche Fortschreibung des Regionalplans bemisst sich nach der bayerischen Übergangsregelung, da der Landesgesetzgeber innerhalb der im Bundesgesetz vorgeschriebenen Frist die Richtlinie 2001/42/EG umgesetzt hat. Wegen der zeitgerechten Umsetzung der EU- Richtlinie kommt daher weder § 22 Satz 3 ROG noch die mit ihm in unmittelbarem rechtlichen Zusammenhang stehende Übergangsregelung des § 23 Abs. 3 ROG zum Zuge. Auch die rahmengesetzliche Überleitungsvorschrift ist in Übereinstimmung mit § 22 Satz 3 ROG nur anwendbar, wenn eine Umsetzung der Richtlinie in Landesrecht noch nicht vorgenommen worden ist (Runkel, a.a.O., RdNr. 25 zu § 23).

Nach der einschlägigen Übergangsvorschrift des Art. 34 Abs. 2 Satz 1 BayLplG war für die Fortschreibung des Regionalplans eine Öffentlichkeitsbeteiligung entbehrlich. Der für die Teilfortschreibung zuständige Planungsausschuss (Art. 7 Abs. 5 Nr. 2 BayLplG) hat am 6. Mai 2004 förmlich die Einleitung der Fortschreibung, am 26. April 2006 abschließend die Festsetzungen und deren Begründung und am 11. Juli 2006 den normativen Teil als 2. Verordnung zur 5. Änderung des Regionalplans beschlossen. Danach sind die gesetzlichen Fristen, bei denen sich die Aufstellung und Änderung des Regionalplans nach altem Recht bemisst, eingehalten; die Beteiligung der Öffentlichkeit war mithin nicht geboten. Der Einwand der Antragstellerin, die landesrechtliche Übergangsregelung sei falsch, ist nicht nachvollziehbar. Der Landesgesetzgeber hat im Rahmen des ihm zustehenden Ermessens an den Zeitpunkt angeknüpft, an dem das zuständige Verbandsorgan abschließend über die Aufstellung oder Änderung des Raumordnungsplans entschieden hat. Dies ist sachgerecht; es war bundes- noch landesrechtlich zwingend vorgegeben, bei der Übergangsregelung auf den Antrag auf Verbindlicherklärung als formalen Verfahrensschritt oder gar auf den Zeitpunkt der Bekanntmachung der Änderungsverordnung abzustellen.

b) Die von der Antragstellerin angegriffene Festsetzung des Vorbehaltgebiets für die öffentliche Wasserversorgung T 204 ist materiell-rechtlich nicht zu beanstanden. Die Festsetzung des Vorbehaltsgebiets ist mit der durch Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 11 Abs. 2 BV verfassungsrechtlich garantierten Planungshoheit der Antragstellerin vereinbar, denn die Festlegung dient der Sicherung eines übergeordneten und überörtlichen Ziels; sie ist zur Erreichung dieses Ziels erforderlich und geeignet und beruht auf einer fehlerfreien Abwägung des regionalen Planungsträgers.

Die Festlegung des VB T 204 im Regionalplan berührt die nur im Rahmen der Gesetze gewährleistete Planungshoheit der Antragstellerin, denn aufgrund dieser Ausweisung ist die Antragstellerin gesetzlich verpflichtet, bei eigenen raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen, insbesondere bei der Aufstellung von Bebauungsplänen, den Belangen der öffentlichen Wasserversorgung ein besonderes Gewicht beizumessen (§ 3 Nr. 3, § 4 Abs. 2, § 7 Abs. 4 Nr. 2 ROG, Art. 11 Abs. 2 Nr. 2 BayLplG). Auch wenn die Festlegung des Vorbehaltsgebiets als Grundsatz der Raumordnung anders als die Ziele der Raumordnung keine strikte Beachtens- und Anpassungspflicht auslöst (§ 3 Nr. 2, § 4 Abs. 1 ROG, § 1 Abs. 4 BauGB), sondern (nur) den Charakter einer verbindlichen Abwägungsdirektive hat, ist die Vorgabe einer besonderen Gewichtung dieses bestimmten öffentlichen Belangs grundsätzlich geeignet, die gemeindliche Planungshoheit einzuschränken. Diese Einschränkung ist rechtlich nur dann zulässig, wenn dies aus Gründen der übergeordneten und überörtlichen Planung erforderlich ist.

Erforderlich ist die im Regionalplan getroffene Gebietsausweisung nur dann, soweit hierfür mit Blick auf die Ordnung und Entwicklung des größeren Raumes (hier: Region) sachliche Gründe sprechen (BVerwG vom 7.2.2005 NVwZ 2005, 584/586; Gaentzsch in Berliner Kommentar zum BauGB, RdNr. 32 zu § 1; Gierke in Brügelmann, BauGB, RdNr. 381 zu § 1). Die Ausweisung des VB T 204 zielt auf die Sicherung der Trinkwasserversorgung für die Städte Augsburg und Königsbrunn sowie generell auch auf die Sicherung der Trinkwasserversorgung für künftige Generationen in der Region ab. Mit der Festsetzung soll erreicht werden, dass für künftige Nutzungen, die mit dem Gewässerschutz kollidieren können, ein besonders strenger Maßstab gilt. Anders als bei einem Vorranggebiet werden dadurch gegenläufige Nutzungen aber nicht von vornherein unterbunden. Unmittelbare wasserrechtliche Beschränkungen sind entgegen der Ansicht der Antragstellerin mit der Ausweisung des Vorbehaltsgebiets für die öffentliche Wasserversorgung nicht verbunden.

Dem Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen, dem Verfassungsrang zukommt (Art. 20 a GG, Art. 3 Abs. 2, Art. 141 Abs. 2 BV), messen auch die Ziele des Landesentwicklungsprogramms (VO vom 12.3.2003, GVBl S. 173) wesentliche Bedeutung zu. Ziel B I 3.2.2.3 LEP sieht zur Sicherung von genutzten und zur Nutzung vorgesehenen Trinkwasservorkommen die Ausweisung von Wasserschutzgebieten vor (Satz 1). Außerhalb der Schutzgebiete sollen empfindliche Bereiche der Grundwassereinzugsgebiete als Vorrang- oder Vorbehaltsgebiete für die öffentliche Wasserversorgung durch die Regionalpläne gesichert werden (Satz 2). Die Festsetzung des VB T 204 dient der Umsetzung dieses übergeordneten und überörtlichen Ziels des LEP. Im Gegensatz zur Festsetzung eines Wasserschutzgebiets, bei dem unmittelbar für die in seinem Bereich liegenden Grundstücke auch für Private bestimmte Nutzungen und Handlungen verboten werden können (vgl. im Einzelnen § 19 WHG), beschränkt sich die Festlegung des Vorbehaltsgebiets darauf, eine Abwägungsleitlinie für künftige Planungen und Maßnahmen vorzugeben (vgl. Czychowski/Reinhardt, Wasserhaushaltsgesetz, 9. Aufl. 2007, RdNr. 12 zu § 19 WHG; Droste, Das Wasserrecht in Bayern, Band 1, RdNr. 60 zu § 19 WHG).

Die Festlegung des Vorbehaltsgebiets für die öffentliche Wasserversorgung war erforderlich. Da mit der entsprechenden Ausweisung nur eine relative Bindungswirkung verbunden ist, ist die Erforderlichkeit bereits dann zu bejahen, wenn sachliche Gründe für die Normierung dieser Planungsleitlinie sprechen und das mit der Gebietsausweisung verfolgte Ziel nicht durch ein anderes, die Planungshoheit nachgeordneter Planungsträger weniger einengendes Mittel erreicht werden kann (Schink, a.a.O., S. 78; Gierke, a.a.O. RdNr. 383 zu § 1). Das ist vorliegend der Fall. Dass es sich bei der Sicherung der Trinkwasserversorgung um einen raumplanerischen Belang von hohem Gewicht handelt, der auch in den gesetzlich festgelegten Grundsätzen der Raumordnung ausdrücklich angesprochen ist (§ 2 Abs. 2 Nr. 8 ROG, Art. 2 Nr. 9b BayLplG), liegt auf der Hand und bedarf keiner weiteren Vertiefung. Die Ressource Wasser ist knapp und daher auch für künftige Generationen zu schützen. Die Festlegung des VB T 204 ist nicht willkürlich. Hinsichtlich dieser Festlegung hat sich der Regionale Planungsverband an dem Vorschlag des Sachgebiets Wasserwirtschaft orientiert, das diesen Vorschlag in Abstimmung mit dem Wasserwirtschaftsamt Donauwörth erarbeitet hat (vgl. Art. 19 Abs. 1 BayLplG). Aufgrund hydrogeologischer Untersuchungen war die Fachbehörde zu dem Ergebnis gelangt, dass dem fraglichen Bereich besondere Bedeutung für die künftige Trinkwasserversorgung zukommt und hatte dementsprechend die Ausweisung eines Vorranggebiets für die öffentliche Wasserversorgung vorgeschlagen (Schreiben der Regierung von Schwaben vom 10.7.2000, Akte des RPV Bl. 1 ff, insbesondere Bl. 4 unter 3.5.1 nebst zeichnerischer Darstellung, Bl. 25) Die Festlegung ist danach fachlich begründet und daher nicht willkürlich.

Die Erforderlichkeit ist auch nicht aus sonstigen Gründen zu verneinen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist eine überörtliche Planung nicht erforderlich, wenn ihr auf unabsehbare Zeit nicht überwindbare öffentliche oder tatsächliche Hindernisse entgegenstehen (BVerwG vom 16.3.2006 4 BN 38/05 <juris, Tz. 9 m.w.N.>). Derartige tatsächliche oder rechtliche Hindernisse sind nicht ersichtlich. Dies ergibt sich auch unter Berücksichtigung des Umstands, dass das VB T 204 im Gemeindegebiet der Antragstellerin durch das VR 103 K/S unterbrochen wird. Kies- und Sandabbau ist wegen der Begrenztheit dieser Rohstoffe nicht auf unabsehbare Zeit möglich. Der Umstand, dass in dem Bereich, für den der Regionale Planungsverband der öffentlichen Wasserversorgung eine besondere Priorität eingeräumt hat, zum Teil ein Vorranggebiet für Kies- und Sandabbau besteht, musste den Planungsträger nicht zum Verzicht auf das Vorbehaltsgebiet zwingen. Dem besonderen Gewicht der Sicherung der Trinkwasserversorgung kann er künftig dadurch Rechnung tragen, dass er für erschöpfte Abbauflächen in Ergänzung des bestehenden Planungskonzepts eine Nutzung vorsieht, die dem Grundwasserschutz nicht widerspricht.

Das fragliche Gebiet ist für die angestrebte Sicherung der künftigen Trinkwasserversorgung geeignet. Auch insoweit lässt die fachliche Beurteilung keinen Fehler erkennen, denn unstreitig verfügt das Gebiet südlich von Augsburg über erhebliche Grundwasserreserven. Das langfristige Bestreben, die Trinkwasserversorgung auch für künftige Generationen zu sichern, wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass im Bereich des VB T 204 derzeit nach Art eines „Fleckerlteppichs“ in seinem südlichen Teil von dem in seinem Umfang reduzierten VR 103 K/S teilweise unterbrochen und in seinem nördlichen Teil vom VB 501 K/S überlagert wird. Auch wenn der Abbau von Kies und Sand jedenfalls bei Nassauskiesung unzweifelhaft einem optimalen Grundwasserschutz entgegensteht, schließt das gegenwärtige Nebeneinander der unterschiedlichen Nutzungen nicht die Geeignetheit des Bereichs für die Festlegung als Vorbehaltsgebiet aus. Für die Geeignetheit der Gebietsausweisung reicht es nämlich aus, wenn die Festlegung geeignet ist, einen Beitrag zur Zielerreichung (Sicherung der Trinkwasserversorgung) zu erreichen; es muss nicht das bestmögliche und das am besten geeignete Gebiet sein (Schink, a.a.O, S.78). Allein die Tatsache, dass im fraglichen Bereich Grundwasserreserven vorhanden sind, trägt die getroffene Festsetzung. Die Lage des VB T 204, das sich, begrenzt durch die Kr A 30 im Westen und das Wasserschutzgebiet im Osten, von der Gemeinde Graben im Süden bis zur Stadt Königsbrunn im Norden erstreckt, indiziert, dass das Vorbehaltsgebiet darauf angelegt ist, das mit der Ausweisung des Wasserschutzgebiets verfolgte Ziel zu ergänzen. Das entspricht der Zielvorgabe des LEP, wonach außerhalb von Schutzgebieten empfindliche Gebiete durch Vorranggebiete und Vorbehaltgebiete im Regionalplan gesichert werden sollen.

Das derzeitige Nebeneinander von Kies- und Sandabbau und die angestrebte Sicherung der Trinkwasserversorgung ist darauf zurückzuführen, dass der Regionale Planungsverband im Rahmen seiner Abwägung gerade in Reaktion auf den Widerstand aus dem kommunalen Bereich den Kies- und Sandabbau in den Bereichen weiterhin zugelassen hat, in denen private Unternehmer aufgrund bestehender vertraglicher Vereinbarungen hierzu berechtigt sind. Schon die naturgemäß zeitliche Begrenzung des Kies- und Sandabbaus und die Möglichkeit, erschöpfte Abbauflächen künftig in das Vorbehaltsgebiet einzubeziehen oder nur solche Nutzungen zuzulassen, die mit dem mit dem Vorbehaltsgebiet verfolgten Zweck vereinbar sind, tragen die Festsetzung.

Über die Festsetzung des VB T 204 ist auch im Übrigen abwägungsfehlerfrei entschieden worden.

Nach § 7 Abs. 7 ROG, Art. 14 BayLplG sind bei der Ausarbeitung und Aufstellung von Raumordnungsplänen die normativen Vorgaben der Raumordnungspläne, die im Raumordnungsgesetz und im bayerischen Landesplanungsgesetz enthaltenen Grundsätze der Raumordnung gegeneinander und untereinander abzuwägen. In die Abwägung sind u.a. die Ergebnisse des nach Art. 13 BayLplG durchgeführten Anhörungsverfahrens (Art. 14 Abs. 2 Nr. 2 BayLplG) sowie bei Regionalplänen die Flächennutzungspläne und die Ergebnisse der von Gemeinden beschlossenen sonstigen städtebaulichen Planungen einzustellen. Die Fortschreibung des Regionalplans wäre hiernach fehlerhaft, wenn der Regionale Planungsverband überhaupt keine Abwägung vorgenommen hätte, in die Abwägung nicht die Belange eingestellt hätte, die nach den genannten Vorgaben hätten eingestellt werden müssen oder wenn der Ausgleich zwischen den verschiedenen Belangen in einer Weise vorgenommen worden wäre, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnisse steht (BVerwG vom 12.12.1969 BVerwGE 34, 301/309; vom 14.2.1975 BVerwGE 48, 56/63).

Auch in Bezug auf die Anforderungen an das Gebot gerechter Abwägung, das sich aus dem Wesen einer rechtsstaatlichen Planung ergibt und daher für alle Arten von Planungen gilt (BVerwG vom 14.2.1975, a.a.O., S. 63; Gierke, a.a.O., RdNr. 388 zu § 1; Runkel, a.a.O., RdNrn. 60 ff. zu § 3), ist zu berücksichtigen, dass es sich bei der Festlegung eines Vorbehaltsgebiets nicht um das Ergebnis einer abschließenden Abwägung mit strikter Bindungswirkung, sondern nur um eine vorgegebene Abwägungsdirektive handelt.

Die Festlegung des VB T 204 weist keine Abwägungsdefizite auf. Eine Abwägung hat stattgefunden. Der Regionale Planungsverband hat nicht ohne eigene Bewertung den Vorschlag der Fachbehörde übernommen, vielmehr hat er im Rahmen seiner planerischen Entscheidung sich dafür entschieden, anstelle des von der Fachbehörde vorgeschlagenen Vorranggebiets nur ein Vorbehaltsgebiet auszuweisen; auf diese Weise wollte er den Interessen der betroffenen Gemeinden entgegen kommen. Der Regionale Planungsverband hat sich im Übrigen, wie gesetzlich vorgeschrieben, mit den einzelnen Stellungnahmen, die im Anhörungsverfahren eingegangen sind, befasst und hat diese zum Anlass genommen, teilweise Änderungen an dem Entwurf der Fortschreibung des Regionalplans vorzunehmen. Insoweit wird auf die Auswertung der Stellungnahmen zur 5. Änderung des Regionalplans der Region Augsburg verwiesen (vgl. Akte d. RPV S. 141 ff).

Der Regionale Planungsverband hat sich auch mit der Stellungnahme der Antragstellerin vom 14. September 2004 befasst und sich aufgrund dieser Stellungnahme dafür entschieden, das VR 103 K/S aus dem VB T 204 herauszunehmen, ihm also „Bestandsschutz“ einzuräumen; im Übrigen hat er den Einwendungen der Antragstellerin nicht Rechnung getragen. Der Regionale Planungsverband hat nicht verkannt, dass in dem als Vorbehaltsgebiet vorgesehenen und später auch festgesetzten Bereich eine erhebliche Vorbelastung durch vorhandene Nutzungen besteht. Gleichwohl ist er der fachlichen Auffassung der Fachbehörde gefolgt, dass die Ausweisung eines Vorbehaltsgebiets für die öffentliche Wasserversorgung erforderlich ist. Dies ist, wie bereits ausgeführt, mit Blick auf den Planungshorizont der regionalplanerischen Festlegung nicht zu beanstanden. Der Regionale Planungsverband hat sich bei seiner Entscheidung auch nicht über verbindliche Bauleitpläne der Antragstellerin hinweggesetzt. Deren Flächennutzungsplan mit integriertem Landschaftsplan wurde erst am 20. November 2006 und damit zeitlich nach dem Regionalplan beschlossen. Bezüglich der Nutzung des Römersees als Fischweiher und der vorhandenen Baggerseen als Badeweiher hat der Regionale Planungsverband Bestandsschutz bejaht. Rechtlich ist auch nicht zu beanstanden, dass er dem Hinweis der Antragstellerin, sie könne sich für künftige Baggerseen eine Freizeitnutzung vorstellen, kein besonderes Gewicht beigemessen hat, weil noch kein konkretes Planungskonzept der Antragstellerin besteht.

Ein Abwägungsdefizit in Bezug auf die Vorbehaltsgebietsausweisung lässt sich auch nicht daraus ableiten, dass die Fachbehörde für Wasserwirtschaft, an deren Vorschlag sich der Regionale Planungsverband orientiert hat, keine Grundwassermodelle und Ermittlungen zur Fördermenge angestellt hat, wie dies vom Industrieverband Stein und Erden e.V. in seiner Stellungnahme vom 29. September 2004 (Akte Bl. 88 ff) gefordert worden war (zu Ermittlungen bei der Festsetzung eines Wasserschutzgebiets siehe Czychowski/Reinhardt, RdNr. 11 zu § 19). Der Industrieverband geht selbst davon aus, dass in der Region Augsburg große und reiche Grundwasservorkommen vorhanden sind. Dies bestätigt die Eignung des Bereichs für die langfristig angelegte Sicherung der Trinkwasserversorgung. Da die Ausweisung gerade nicht die Bodennutzung verbindlich regelt, sondern nur ein besonderes Gewicht für künftige Planungen und raumbedeutsame Maßnahmen normiert, waren schon deshalb für diese Festlegung ins Detail gehende Rechenmodelle entbehrlich. Im Übrigen drängt sich auf, dass der Vorschlag der Fachbehörde auf ausreichenden hydrogeologischen Untersuchungen beruht, die im Zusammenhang mit der (nicht streitgegenständlichen) Ausweisung des nahe gelegenen Wasserschutzgebiets Fohlenau I und II angestellt worden sind und für die Bewertung des Grundwasservorkommens im fraglichen Bereich herangezogen werden können.

Der Regionale Planungsverband hat sich im Rahmen der Abwägung mit den Belangen der Landesverteidigung befasst und auch nicht den Umstand übersehen, dass im Grenzbereich zwischen den Gemeinden Oberrottmarshausen und Kleinaitingen eine NATO-Kraftstoff-Fernleitung verläuft. Er hat sich mit der Stellungnahme der Wehrbereichsverwaltung Süd auseinandergesetzt und hat aufgrund dieser Stellungnahme wiederum mit Blick auf den Bestandsschutz die militärischen Liegenschaften aus dem VB T 204 herausgenommen (Akte Bl. 147). Darüber hinaus hat er auch der Pipeline Bestandsschutz eingeräumt (Akte Bl. 146 und 147). Er hat sich insoweit der fachlichen Beurteilung angeschlossen, dass die Querung der Leitung die Ausweisung des Vorbehaltgebiets nicht in Frage stellt. Dass diese Einschätzung fehlerhaft sein sollte, ist weder substantiiert behauptet worden noch sonst ersichtlich. Aus alledem folgt, dass die Festlegung des Vorbehaltsgebiets für die öffentliche Wasserversorgung (soweit sie das Gemeindegebiet der Antragstellerin betrifft) auf keinem Abwägungsdefizit beruht. Der mit der Ausweisung verfolgte Zweck, die künftige Trinkwasserversorgung zu sichern und das sich daraus ergebende Gebot, bei künftigen Planungen und raumbedeutsamen Maßnahmen dem Gewässerschutz besonderes Gewicht beizumessen, ist sachgerecht. Die Ausweisung des Vorbehaltsgebiets konkretisiert beanstandungsfrei die gesetzlich festgelegten Grundsätze der Raumordnung (§ 2 Abs. 2 Nr. 8 ROG, Art. 2 Nr. 9 b BayLplG) sowie das Ziel des LEP für den Bereich der Region Augsburg.

Die Unwirksamkeit der Gebietsausweisung ergibt sich auch nicht aus der von der Antragstellerin kritisierten „Unschärfe“ der Festlegung. Nachdem es sich nicht um eine Standortzuweisung für ein überregional bedeutsames Vorhaben handelt, die ausnahmsweise eine parzellenscharfe Festlegung rechtfertigen kann, hat der Regionale Planungsverband die Gebiete mit dem in der Regionalplanung generell geltenden Maßstab 1:100.000 zeichnerisch dargestellt. Damit wird dem Umstand Rechnung getragen, dass dem örtlichen Planungsträger ein Spielraum bei eigenen Festlegungen verbleiben soll. Trotz der kritisierten Unschärfe, die den Festlegungen der Landes- und Regionalplanung systemimmanent sind, ist die Darstellung hinreichend bestimmt, jedenfalls aber bestimmbar. Nachdem sich im Gemeindegebiet das VB T 204 durchgängig auf das Gebiet zwischen der Kr A 30 und der Grenze des Wasserschutzgebiets erstreckt und der Antragstellerin bekannt ist, wo im Bereich des VR 103 K/S der Abbau von Sand- und Kies auf Grund vertraglicher Absicherung noch möglich ist, ist für sie hinreichend erkennbar, in welchem Teil ihres Gemeindegebiets das ausgewiesene Vorbehaltsgebiet Geltung besitzt.

Aus alledem folgt, dass die Antragstellerin durch die Ausweisung des Vorbehaltgebiets T 204 nicht in ihrer Planungshoheit verletzt wird. Der Normenkontrollantrag ist daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.

Die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da kein Zulassungsgrund nach § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 10.000 Euro festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG).