VG München, Urteil vom 02.12.2008 - M 16 K 08.2836
Fundstelle
openJur 2012, 97278
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Tenor

I. Die Klage wird abgewiesen.

II. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

Die Klagepartei wendet sich gegen eine Untersagung der Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung von Sportwetten.

Mit Bescheid der ... vom ... Juni 2008 wurde der Klagepartei die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung von Sportwetten untersagt (1.) und die Einstellung der Tätigkeiten unter Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 25.000 € verfügt (2., 3.). Gestützt wurde die Untersagung auf den am 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrag.

Mit Schriftsatz ihres Bevollmächtigten vom 13. Juni 2008, beim Bayerischen Verwaltungsgericht München eingegangen am 16. Juni 2008, hat die Klagepartei hiergegen Klage erhoben und beantragt,

den Bescheid der ... vom ... Juni 2008 aufzuheben.

Zur Begründung wird vorgetragen, auch nach Inkrafttreten des GlüStV habe sich die tatsächliche Ausgestaltung des Monopols nicht geändert. Das Angebot sei nicht reduziert worden und Werbung werde in gleichem Ausmaße betrieben. Die neue gesetzliche Ausgestaltung entspreche nicht den Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts, insbesondere hinsichtlich Suchtbekämpfung, Jugendschutz und Vertriebsnetz. Auch verstoße das Sportwettenmonopol gegen europäisches Gemeinschaftsrecht. Eine kohärente und systematische Strategie zur Bekämpfung der Glücksspielsucht sei nicht vorhanden, weil vor allem Glücksspielautomaten und Pferdewetten nicht von dem Verbot abgedeckt seien.

Die Beklagtenseite beantragt aus den Gründen des angefochtenen Bescheids

Klageabweisung.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und vorgelegten Behördenakten verwiesen.

Gründe

Über den Rechtsstreit konnte im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden werden, § 101 Abs. 2 VwGO.

Die zulässige Klage ist nicht begründet. Die Untersagung der Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung von Sportwetten ist rechtmäßig und verletzt die Klagepartei nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).

1. Nach § 9 Abs. 1 Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV - Bek. vom 5.12.2007, GVBl 2007, 906 ff.) hat die Glücksspielaufsicht die Aufgabe, die Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel unterbleibt. Hierzu kann die zuständige Behörde die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen, insbesondere nach § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 GlüStV die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung öffentlicher Glückspiele untersagen. Die Anordnung entspricht den Anforderungen dieser Befugnisnorm und erweist sich damit als rechtmäßig.

2. Der Glücksspielstaatsvertrag und das bayerische Ausführungsgesetz (AGGlüStV - Bek. v. 20.12.2007 GVBl 2007, 922 ff.) mit dem darin verankerten Staatsmonopol entsprechen auch den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts.

a) Eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG durch die unterschiedliche Regelung der jeweiligen Glücksspielmärkte scheidet wegen der bundesstaatlich vorgegebenen Kompetenzverteilung aus. Die Länder sind aufgrund der bundesrechtlichen Normierung in der Gewerbeordnung und der Spielverordnung an einer Regelung dieser ebenfalls suchtgefährdenden Bereiche gehindert. Dies gilt auch nach der Föderalismusreform, da die auf die Länder übergegangene Gesetzgebungskompetenz im Bereich der Spielhallen nur Aspekte mit räumlicher Relevanz betrifft. Zudem sei darauf hingewiesen, dass das Bundesverfassungsgericht (v. 14.10.2008 Az. 1 BvR 928/08), obwohl auch eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG gerügt war, eine solche von vorneherein ausgeschlossen und allein eine Verletzung der Berufsfreiheit als in Betracht kommend angesehen hat.

Im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 GG ist ein Staatsmonopol nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG v. 28.3.2006 Az. 1 BvR 1054/01) als solches nicht unzulässig, solange es aus gewichtigen Gründen des Allgemeinwohls begründet wird. Hauptzweck sei die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht, danebender Schutz der Spieler vor betrügerischen Machenschaften seitens der Wettanbieter und ein darüber hinaus gehender Verbraucherschutz, insbesondere vor der hier besonders nahe liegenden Gefahr irreführender Werbung und die Abwehr von Gefahren aus mit dem Wetten verbundener Folge- und Begleitkriminalität. Die Verbindung von Sport mit Wetten auf den Ausgang von Sportereignissen könne bei Wettteilnehmern zu der Versuchung führen, den Spielausgang nicht dem Glück zu überlassen, sondern das Ergebnis in einem für sie günstigen Sinne zu manipulieren. Damit gehe von Sportwetten auch eine Gefahr für die Integrität des Sportgeschehens aus. Demgegenüber schieden fiskalische Interessen des Staates als solche zur Rechtfertigung der Errichtung eines Wettmonopols aus, nicht aber die Sicherstellung, dass ein erheblicher Teil der Einnahmen aus Glücksspielen zur Förderung öffentlicher oder steuerbegünstigter Zwecke im Sinne der Abgabenordnung verwendet werde.

Eine Einschränkung der Berufsfreiheit kann nach ständiger Rechtsprechung nur erfolgen, wenn das Mittel geeignet, erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinne ist. Art. 12 Abs. 1 GG konkretisiert das Grundrecht der freien Entfaltung der Persönlichkeit im Bereich der individuellen Leistung und Existenzerhaltung; er zielt auf eine möglichst unreglementierte berufliche Betätigung ab (grundlegend BVerfG v. 27.1.1982 BVerfGE 59, 302). Bei der Einschätzung der Verhältnismäßigkeit verfügt der Gesetzgeber über einen Beurteilungs- und Prognosespielraum. Infolge dieser Einschätzungsprärogative können Maßnahmen, die der Gesetzgeber zum Schutz eines wichtigen Gemeinschaftsguts wie der Abwehr der Gefahren, die mit dem Veranstalten und Vermitteln von Glücksspielen verbunden sind, für erforderlich hält, verfassungsrechtlich nur beanstandet werden, wenn nach den dem Gesetzgeber bekannten Tatsachen und im Hinblick auf die bisher gemachten Erfahrungen feststellbar ist, dass Beschränkungen, die als Alternativen in Betracht kommen, die gleiche Wirksamkeit versprechen, die Betroffenen indessen weniger belasten. Hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne muss ein Staatsmonopol konsequent am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und Bekämpfung der Wettsucht ausgerichtet sein und hierfür entsprechende materiellrechtliche Regelungen und strukturellen Sicherungen enthalten, die dies hinreichend gewährleisten. Die Bekämpfung und Begrenzung von Wettsucht muss sich in der rechtlichen wie tatsächlichen Ausgestaltung des Wettmonopols positiv ausdrücken. Gerade aus suchtmedizinischer Sicht fordert das BVerfG insoweit auch im Rahmen staatlicher Glücksspielmonopole eine aktive Prävention, insbesondere durch angebotsimmanente Aufklärung, Früherkennung problematischen Spielverhaltens und Förderung der Motivation zur Verhaltensänderung.

Zu den erforderlichen Regelungen gehören inhaltliche Kriterien betreffend Art und Zuschnitt der Sportwetten sowie Vorgaben zur Beschränkung ihrer Vermarktung. Die Werbung für das Wettangebot hat sich zur Vermeidung eines Aufforderungscharakters bei Wahrung des Ziels, legale Wettmöglichkeiten anzubieten, auf eine Information und Aufklärung über die Möglichkeit zum Wetten zu beschränken. Die Einzelausgestaltung ist an dem Ziel der Suchtbekämpfung und damit verbunden des Spielerschutzes auszurichten, auch etwa durch Vorkehrungen wie der Möglichkeit der Selbstsperre. Geboten sind Maßnahmen zur Abwehr von Suchtgefahren, die über das bloße Bereithalten von Informationsmaterial hinausgehen. Die Vertriebswege sind so auszuwählen und einzurichten, dass Möglichkeiten zur Realisierung des Spieler- und Jugendschutzes genutzt werden. Insbesondere eine Verknüpfung von Wettmöglichkeiten mit Fernsehübertragungen von Sportereignissen würde dem Ziel der Suchtbekämpfung zuwiderlaufen und die mit dem Wetten verbundenen Risiken verstärken. Schließlich hat der Gesetzgeber die Einhaltung dieser Anforderungen durch geeignete Kontrollinstanzen sicherzustellen, die eine ausreichende Distanz zu den fiskalischen Interessen des Staates aufweisen.

b) Gemessen an diesen Grundsätzen begegnet der GlüStV mit dem bayerischen Ausführungsgesetz keinen durchgreifenden Bedenken (BayVGH v. 2.6.2008 Az. 10 CS 08.1008; VGH BW v. 17. 3.2008 Az. 6 S 3069/07; OVG Hbg. v. 25.3.2008 Az. 4 Bs 5/08; Nds. OVG v. 8.7.2008 Az. 11 MC 71/08; OVG Münster v. 30.7.2008 Az. 4 B 2056/07).

Nach § 1 GlüStV sind dessen Ziele,

1. das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen,

2. das Glücksspielangebot zu begrenzen und den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, insbesondere ein Ausweichen auf nicht erlaubte Glücksspiele zu verhindern,

3. den Jugend- und den Spielerschutz zu gewährleisten und

4. sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt, die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abgewehrt werden.

Diese Ziele wiederholen die Anforderungen des BVerfG zur Rechtfertigung eines Staatsmonopols, insbesondere sollen sie der Abgrenzung von bloßen fiskalischen Interessen des Staates dienen. Der GlüStV belässt es auch nicht bei der bloßen Nennung der Ziele, sondern enthält zu ihrer Sicherung ein detailliertes Regelungssystem, das die Einhaltung der Ziele gewährleisten soll. Zu diesem Zweck unterliegt zunächst die Werbung Beschränkungen (§ 5 GlüStV). Sie darf insbesondere nur der Information, aber nicht der Ermunterung zur Teilnahme dienen, muss Hinweise auf die Suchtgefahr und das Verbot der Teilnahme Minderjähriger enthalten und ist im Fernsehen, Internet sowie über Telekommunikationsanlagen verboten. Dies entspricht der Forderung des BVerfG, dass Vorgaben zur Beschränkung der Vermarktung zu treffen sind. § 4 Abs. 3 Satz 2 GlüStV verbietet grundsätzlich die Teilnahme Minderjähriger am Glückspiel und verpflichtet die Veranstalter, zum Zwecke des Jugendschutzes sicherzustellen, dass Minderjährige auch tatsächlich von der Teilnahme ausgeschlossen sind. Die vom BVerfG als besonders bedenklich eingestufte Spielteilnahme über das Internet oder über SMS ist nach § 4 Abs. 4 und § 21 Abs. 3 S. 3 GlüStV verboten. Zur Vorbeugung und Bekämpfung von Glücksspielsucht sind Sozialkonzepte zu entwickeln (§ 6 GlüStV), Aufklärung zu betreiben (§ 7 GlüStV) und ein übergreifendes Sperrsystem zu errichten (§ 8 GlüStV). Speziell für Sportwetten enthält § 21 Abs. 3 GlüStV die Verpflichtung, den Ausschluss eines gesperrten Spielers durch Ausweiskontrollen, vergleichbare Identitätskontrollen und Abgleiche mit der Sperrdatei zu gewährleisten. Die Einführung neuer Glücksspielangebote und die erhebliche Erweiterung bestehender Vertriebswege wird durch § 9 Abs. 5 GlüStV erschwert. Für das Glücksspielangebot muss ein aus Experten bestehendes Fachgremium hinzugezogen werden, die Zahl der Annahmestellen ist zur Erreichung der Ziele zu begrenzen (§ 10 GlüStV) und wissenschaftliche Forschung zur Vermeidung und Abwehr von Suchtgefahren ist zu betreiben (§ 11 GlüStV). Hiermit wird auch die Forderung des BVerfG erfüllt, die Bekämpfung und Begrenzung von Wettsucht müsse sich in der Ausgestaltung des Wettmonopols positiv ausdrücken, insbesondere sei eine aktive Prävention geboten. Dem wird dadurch entsprochen, dass Sozialkonzepte zu entwickeln sind, Aufklärung zu betreiben ist, ein Fachgremium zu beteiligen ist und wissenschaftliche Forschung zu betreiben ist. Als weitere tragende Säule der Regelung ist die Errichtung eines umfassenden Sperrsystems vorgesehen. Insgesamt enthält der GlüStV damit eine Konzeption mit Maßnahmen zur Abwehr von Suchtgefahren, die über das bloße Bereithalten von Informationsmaterial - wie vom BVerfG als ungenügend erachtet - hinausgeht. Gewährleistet sind auch der Spieler- und Jugendschutz. Ferner ist die Verknüpfung von Wettmöglichkeiten mit Fernsehübertragungen von Sportereignissen ausgeschlossen. Schlussendlich ist durch die Regelung in § 9 Abs. 6 GlüStV die ausreichende Distanz der Kontrollinstanzen zu den fiskalischen Interessen sichergestellt. Danach darf die Glücksspielaufsicht nicht durch eine Behörde ausgeübt werden, die für die Finanzen des Landes oder die Beteiligungsverwaltung der in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstalter zuständig ist.

Gewährleistet sind auch der Spieler- und Jugendschutz. Das BVerfG selbst stellt beispielhaft hierfür auf Vorkehrungen wie der Möglichkeit der Selbstsperre ab. Zur Spielersperre enthält § 8 GlüStV umfangreiche Regelungen einschließlich der Selbstsperre (§ 8 Abs. 2 S. 1 GlüStV). Weiter verlangt das BVerfG Maßnahmen zur Abwehr von Suchtgefahren, die über das bloße Bereithalten von Informationsmaterial hinausgehen. Durch die oben genannten Regelungen ist auch dies sichergestellt. Beispielhaft erwähnt das BVerfG ferner, dass eine Verknüpfung von Wettmöglichkeiten mit Fernsehübertragungen von Sportereignissen dem Ziel der Suchtbekämpfung zuwiderlaufen würde. Dementsprechend wird die Verknüpfung in § 21 Abs. 2 GlüStV ausgeschlossen. Das BVerfG stellt auch keine höheren Anforderungen an die gesetzliche Beschränkung. In § 10 Abs. 3 GlüStV ist vorgeschrieben, dass die Zahl der Annahmestellen begrenzt werden soll. Art. 1 Abs. 3 S. 2 AGGlüStV schreibt zusätzlich eine Verringerung auf 3.700 Annahmestellen vor. Damit ist den Vorgaben des BVerfG Genüge getan. Mehr als die Beschränkung der Vermarktung wird nicht gefordert.

c) Auch die tatsächliche Ausgestaltung entspricht den Vorgaben des BVerfG. Die materiell-rechtlichen Regelungen enthalten entsprechende strukturelle Sicherungen, die gewährleisten, dass die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht in der Realität durchführbar ist und durchgeführt wird. Der Freistaat Bayern hat dem Gericht seine Glücksspielpolitik ausführlich dargelegt. Insbesondere wurde auf das zwischenzeitlich erarbeitete „Sozialkonzept der Staatlichen Lotterieverwaltung“ verwiesen und die Maßnahmen zur aktiven Prävention einschließlich der regelmäßigen Evaluation dargestellt. Vorgelegt wurden auch Plakate, die in den Annahmestellen ausgehängt sind und erläutert, dass regelmäßige Kontrollen und Testkäufe stattfänden. Als wichtigste Neuerung wurde das Erfordernis einer elektronischen Kundenkarte vorgestellt, ohne die eine Wettabgabe nicht möglich ist. Begleitend dazu ist am 30. Juni 2008 die Landesstelle für Glücksspielsucht eröffnet worden. Die Zahl der Annahmestellen sei rückläufig und im Betriebskonzept der Staatlichen Lotterieverwaltung seien eindeutige Vorgagen zur Reduzierung bis zum Jahre 2011 enthalten. Werbung finde in den Annahmestellen, mittels Radiospots, Plakaten und ähnlichem statt, wobei immer Hinweise zur Volljährigkeit, Suchtgefahr und Hilfsmöglichkeiten enthalten seien. Entsprechend den Vorgaben sei strukturell sichergestellt, dass die Glücksspielaufsicht von den Sicherheitsbehörden und nicht von der Finanzverwaltung wahrgenommen werde. Die Kontrolle bei einem Staatsmonopol sei effektiver, weil die zuständige Mittelbehörde in die Staatsverwaltung eingebunden sei. Damit könne wesentlich flexibler mittels unanfechtbarer Weisung oder Allgemeinverfügung reagiert werden.

Hieraus ergibt sich, dass nicht nur gesetzliche Vorgaben getroffen wurden, sondern auch strukturelle Sicherungen für die praktische Ausgestaltung enthalten sind. Insbesondere sind die Annahmestellen bereits reduziert worden und es existiert eine Planung zur weiteren Begrenzung. Dass eine Reduzierung gar nicht stattgefunden hätte, trifft nicht zu. Die Zahl der Annahmestellen hat sich den vorgelegten Unterlagen zufolge vom Höchststand im Januar 1997 mit 4.354 im Jahr 1997 kontinuierlich nach unten entwickelt. Im Mai 2008 gab es noch 3.970 Stellen. Eine völlige Aufgabe des Vertriebsnetzes wird vom BVerfG nicht gefordert. Gerade weil die nicht erlaubten Wettanbieter über das Internet einen leichten Zugang zum Kunden haben, konnte es der Gesetzgeber als notwendig ansehen, das bestehende kundennahe Betriebssystem für die staatliche Sportwette aufrecht zu erhalten, um eine Verlagerung des Wettgeschehens in den illegalen Bereich zu verhindern (BayVGH v. 8.7.2008 Az. 10 CS 08.1364; v. 2.6.2008 Az. 10 CS 08.1008). Den Darlegungen zum Sperr- und Kartensystem zufolge sind auch der Spieler- und Jugendschutz gewährleistet. Dass es eine hundertprozentige Sicherheit nicht geben kann, liegt auf der Hand. Allerdings wird diese auch vom BVerfG auch nicht gefordert, solange ein entsprechendes System vorhanden ist. Das System des Freistaats gewährleistet, dass Minderjährige und Kunden, die in der zentralen Spielsuchtdatei erfasst sind, bereits bei der Beantragung einer elektronischen Kundenkarte durch Abgleich mit der Sperrdatenbank bzw. bei der Spielauftragsabgabe erkannt und von der Spielteilnahme ausgeschlossen werden. Eine vorläufige Karte wird nur ausgestellt, wenn der Abgleich negativ ist; sie gilt 56 Tage und für einen Einsatz von maximal 1.000 €. Zur Sicherung werden sowohl organisatorische (Schulungen etc.) als auch technische Maßnahmen ergriffen und Kontrollen durchgeführt. Hinzu kommt, dass die Zahl der vorläufigen Karten rückläufig ist, da im Laufe der Zeit eine annähernde Registrierung der spielwilligen Personen erfolgt ist. Soweit im Einzelfall beim Vertrieb oder bei der Werbung gegen die gesetzlichen Anforderungen des Glücksspielstaatsvertrags verstoßen wird, hat die Glücksspielaufsicht dagegen vorzugehen. Allerdings kann aus einzelnen Verstößen gegen den Glücksspielstaatsvertrag nicht auf dessen Verfassungswidrigkeit geschlossen werden. Verfassungswidrig kann eine gesetzliche Regelung durch mangelhaften Vollzug erst werden, wenn dieser auf ein normatives Defizit zurückzuführen ist, das Gesetz also gleichsam auf Ineffektivität angelegt ist (BayVGH v. 8.7.2008 Az. 10 CS 08.1364; v. 2.6.2008 Az. 10 CS 08.1008). Dies ist jedoch den obigen Erläuterungen zufolge nicht der Fall. Gleiches gilt auch den Komplex der Werbung. Wie dargelegt, beschränkt der GlüStV die Werbung in ausreichendem Maße. Das Ziel, die Spiel- und Wettsucht in geordnete Bahnen zu lenken, kann ohne Werbung für die staatlichen Wettangeboten nicht erreicht werden. Daher kann ein Verzicht auf alle massenwirksamen Werbewege nicht gefordert werden (BayVGH v. 8.7.2008 Az. 10 CS 08.1364). Der möglicherweise nach wie vor hohe Werbeetat liegt auch darin begründet, dass der Freistaat eine imagebezogene Informationskampagne gestartet sowie ein Sozialkonzept erarbeitet hat. Mit dem Einwand, Lotto könne über das Internet gespielt werden, vermag die Klägerseite ebenfalls nicht durchzudringen. Nach § 4 Abs. 4 GlüStV ist die Veranstaltung und Vermittlung über das Internet nicht zulässig. Den gesetzlichen Vorgaben ist mit der Information auf der Internetseite von Lotto Bayern, dass der Abschluss von Spielaufträgen im Internet ab 1. Januar 2009 aufgrund der Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrages nicht mehr möglich ist, auch Genüge getan.

d) Mit seiner Entscheidung vom 14. Oktober 2008 (Az. 1 BvR 928/08) hat das Bundesverfassungsgericht den Regelungskomplex des GlüStV gebilligt und als seinen Anforderungen entsprechend angesehen. Der GlüStV dient vorrangig dem Ziel, die Bevölkerung, insbesondere Kinder und Jugendliche, vor den Gefahren der Glückspielsucht und der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität zu schützen. Damit werden dem Bundesverfassungsgericht zufolge überragend wichtige Gemeinwohlziele verfolgt, die selbst objektive Berufswahlbeschränkungen zu rechtfertigen vermögen. Auch wenn bei dieser Entscheidung das Internet-Vermittlungsverbot in § 4 Abs. 4 GlüStV im Vordergrund stand, hat das Bundesverfassungsgericht sich aufgrund der Verfassungsbeschwerden mit der Rechtmäßigkeit des Erlaubnisvorbehalts in § 4 Abs. 1 und 1 GlüStV und des in den Ausführungsgesetzen begründeten Staatsmonopols insgesamt befasst. An der Verfassungsmäßigkeit bestehen damit keine Zweifel mehr.

3. Schließlich führen auch die europarechtlichen Vorgaben zu keinem anderen Ergebnis. Die Einschränkungen der Grundfreiheiten sind gerechtfertigt, da die neuen normativen Vorgaben einschließlich der Maßnahmen der Bayerischen Staatsregierung im Wesentlichen den bislang vom EuGH aufgestellten Anforderungen an eine die Grundfreiheiten einschränkende „Glücksspielpolitik“ entsprechen. Somit kann dahingestellt bleiben, inwieweit sich der Kläger überhaupt hierauf berufen kann, weil er in Kabul geboren ist und kein EG-Bürger sein dürfte.

a) Da nicht die Auslegung der europarechtlichen Bestimmungen im Raum steht, bedarf es keiner Aussetzung des Verfahrens und der Durchführung eines Vorabentscheidungsverfahrens nach § 234 Abs. 2, Abs. 1a) EGV. Die Voraussetzungen, unter denen die europäischen Grundfreiheiten im Glücksspielbereich eingeschränkt werden können, sind in der bisherigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs hinreichend geklärt. Vor allem in den Entscheidungen „Gambelli“ (v. 6.11.2003 Az. C-243/01 Slg. 2003 S. I-13031) und „Placanica“ (v. 6.3.2007 Az. C-338/04 Slg. 2007 S. I-01891) hat der EuGH die Thematik ausführlich erörtert und entsprechende Vorgaben für Einschränkungen der Grundfreiheiten gegeben.

Es ist Sache der nationalen Gerichte, zu prüfen, ob die nationale Regelung angesichts ihrer konkreten Anwendungsmodalitäten tatsächlich den Zielen Rechnung trägt, die sie rechtfertigen können, und ob die mit ihr auferlegten Beschränkungen nicht außer Verhältnis zu diesen Zielen stehen. Damit obliegt dem erkennenden Gericht die Überprüfung, ob das staatliche Wettmonopol tatsächlich dem von dem Mitgliedstaat geltend gemachten und dem vom Gerichtshof anerkannten Ziel gerecht wird (so auch OVG NRW v. 22.2.2008 Az. 13 B 1215/07; Stellungnahme der Kommission v. 10.12.2007, Rs. C-316/07 u.a.). Es kommt maßgeblich darauf an, inwieweit die konkreten gesetzlichen Beschränkungen den Vorgaben des EuGH, die er zur Auslegung der Grundfreiheiten bislang getroffen hat, entsprechen. Einer Aussetzung des Verfahrens und Vorlage an den EuGH, wie sie zum Beispiel vom VG Schleswig (B. v. 30.1.2008 Az. 12 A 102/06) erfolgt ist, bedarf es nicht. Nach Art. 234 Abs. 1 a) EGV entscheidet der Gerichtshof im Wege der Vorabentscheidung über die Auslegung des Vertrags. Das wäre nur der Fall, wenn Fragen zur Auslegung der einschlägigen Freiheitsrechte des EG-Vertrags im Raum stünden. Der Gerichtshof hat jedoch zur Zulässigkeit eines Staatsmonopols im Glücksspielbereich Kriterien aufgestellt. Angesichts der bis dato vorhandenen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs besteht eine weitere Klärungsbedürftigkeit über die Auslegung von Bestimmungen des EG-Vertrags nicht (vgl. VG Stuttgart v. 1.2.2008 Az. 10 K 2990/04). Solange lediglich in einem ersten Schritt überprüft wird, ob diese vom EuGH bislang genannten Anforderungen eingehalten sind, stellt sich die Frage einer Vorlage nicht. Art. 234 EGV begründet keine Zuständigkeit des EuGH zur Anwendung des Gemeinschaftsrechts auf den konkreten Fall; erst recht ist er nicht zur Auslegung oder Anwendung nationalen Rechts befugt. Insoweit ist die strikte Trennung der Aufgaben des EuGH und des nationalen Gerichts zu beachten (Geiger, EGV, Rn. 5 zu Art. 234 EGV). Eine Vorlage in diesem Prüfungsstadium würde deshalb bedeuten, dass eine Subsumptionsfrage nach der Vereinbarkeit des GlüStV einschließlich des Ausführungsgesetzes mit Gemeinschaftsrecht gestellt würde. Sie käme damit erst dann in Betracht, wenn die nationale Regelung den bislang vom EuGH aufgestellten Kriterien nicht entsprechen sollte. Dann wäre in einem zweiten Schritt zu fragen, ob die konkrete nationale Regelung dennoch den Grundfreiheiten des Vertrags genügt. Erst in diesem Verfahrensstadium stünde die Auslegung des Vertrags im Raum, die zu einem Vorabentscheidungsverfahren führen könnte. Zudem besteht nach Art. 234 Abs. 2 und 3 EGV eine Pflicht zur Vorlage nur dann, wenn sich eine derartige Frage bei einem Gericht stellt, dessen Entscheidungen selbst nicht mehr mit Rechtsmitteln angefochten werden können. Im Übrigen kann eine Vorlage erfolgen, wenn das angerufene Gericht eine Entscheidung zum Erlass des Urteils für erforderlich hält. Hierüber befindet das Gericht in eigener Zuständigkeit (Geiger, EGV, Rn. 11 zu Art. 234 EGV). Im vorliegenden Fall besteht damit keine Pflicht des Gerichts zur Herbeiführung einer Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs, weil das Urteil mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden kann und das Gericht die Berufung zugelassen hat.

b) Nach derzeitigem Stand der Rechtsprechung des EuGH (s.o. „Gambelli“ und „Placanica“) ist eine Beschränkung zulässig zum einen aufgrund der in den Artikeln 45 EG und 46 EG ausdrücklich vorgesehenen Ausnahmeregelungen, zum anderen, wenn sie aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses erfolgt, geeignet ist, die Verwirklichung des mit ihr verfolgten Zieles zu gewährleisten, und nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Zieles erforderlich ist. Zu den zwingenden Gründen des Allgemeininteresses zählen der Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen. Beschränkungen der Anzahl der Wirtschaftsteilnehmer können zwar grundsätzlich gerechtfertigt sein, müssen jedoch in jedem Fall dem Anliegen gerecht werden, die Gelegenheiten zum Spiel wirklich zu vermindern und die Tätigkeiten in diesem Bereich kohärent und systematisch zu begrenzen. Steuermindereinnahmen gehören nicht zu den in Artikel 46 EG genannten Gründen und bilden keinen zwingenden Grund des Allgemeininteresses, der zur Rechtfertigung angeführt werden kann. Sittliche, religiöse oder kulturelle Besonderheiten und die sittlich und finanziell schädlichen Folgen für den Einzelnen wie für die Gesellschaft, die mit Spielen und Wetten einhergehen, können ein ausreichendes Ermessen der staatlichen Stellen rechtfertigen, festzulegen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben. Soweit die Behörden eines Mitgliedstaats die Verbraucher dazu anreizen und ermuntern, an Lotterien, Glücksspielen oder Wetten teilzunehmen, damit dem Fiskus daraus Einnahmen zufließen, können sich die Behörden dieses Staates nach der Rechtsprechung des EuGH nicht im Hinblick auf die Notwendigkeit, die Gelegenheiten zum Spiel zu vermindern, auf die öffentliche Sozialordnung berufen. Die auferlegten Beschränkungen dürfen nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung des mit ihnen verfolgten Zieles erforderlich ist. Schließlich müssen die Beschränkungen in dem Sinne unterschiedslos anwendbar sein, dass sie in gleicher Weise und mit den gleichen Kriterien für nationale Wirtschaftsteilnehmer wie für solche aus anderen Mitgliedstaaten gelten; sie müssen in nichtdiskriminierender Weise angewandt werden.

c) Bei Anwendung dieser Grundsätze auf den GlüStV und das Ausführungsgesetz begegnet die nationale Regelung in ihren konkreten Anwendungsmodalitäten keinen Bedenken. Beschränkungen der Spieltätigkeiten können durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses wie den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen gerechtfertigt sein. Aus den Entscheidungen des Gerichtshofs ergibt sich nicht, dass die Errichtung eines staatlichen Wettmonopols mit Gemeinschaftsrecht grundsätzlich nicht zu vereinbaren wäre. Vielmehr lässt der Gerichtshof Beschränkungen - somit auch ein Staatsmonopol und den Ausschluss der übrigen Marktteilnehmer hinsichtlich einer Betätigung im Sportwettenmarkt - grundsätzlich zu, solange sie durch zwingende Allgemeininteressen gerechtfertigt sind. Hierbei sind dem EuGH zufolge sowohl die nationale gesetzliche Regelung (1) als auch ihre konkreten Anwendungsmodalitäten (2) in den Blick zu nehmen und zu prüfen, ob sie tatsächlich den genannten Zielen Rechnung tragen. In der konkreten Ausgestaltung räumt der EuGH dem jeweiligen Staat ein weites Ermessen ein; ihm obliegt es, festzulegen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben.

(1) In der gesetzlichen Regelung sind die maßgeblichen Gesichtspunkte, unter denen eine Beschränkung möglich ist, berücksichtigt. Danach ist das Staatsmonopol grundsätzlich gerechtfertigt.

Mit den bereits dargestellten Regelungen hält der GlüStV in Ergänzung durch das Ausführungsgesetz einer gemeinschaftsrechtlichen Überprüfung stand. Im Wesentlichen entsprechen sich die Vorgaben des BVerfG und des EuGH. Wie die obigen Ausführungen gezeigt haben, ist davon auszugehen, dass das im GlüStV und im Ausführungsgesetz zum Ausdruck kommende Gesamtkonzept die Gelegenheit zur Teilnahme an Sportwetten tatsächlich begrenzt. Insgesamt ist eine kohärente und systematische Begrenzung der Sportwettensucht im Sinne der Rechtsprechung des EuGH gewährleistet (BayVGH v. 2.6.2008 Az. 10 CS 08.1008; VGH BW v. 17. 3.2008 Az. 6 S 3069/07; OVG Hbg. v. 25.3.2008 Az. 4 Bs 5/08; Nds. OVG v. 8.7.2008 Az. 11 MC 71/08; OVG NRW v. 30.7.2008 Az. 4 B 2056/07 und v. 22.2.2008 Az. 13 B 1215/07).

Zunächst sind zwingende Gründe des Allgemeininteresses vorhanden, zu denen der EuGH den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen zählt. Insoweit bestehen keine Unterschiede zur bereits behandelten Rechtsprechung des BVerfG. Wie dargelegt, unterliegt die Werbung Beschränkungen (§ 5 GlüStV), aus Gründen des Jugendschutzes sind Sicherungsmechanismen vorgeschrieben (§ 4 Abs. 3 GlüStV), zur Vorbeugung und Bekämpfung von Glücksspielsucht sind Sozialkonzepte zu entwickeln (§ 6 GlüStV), Aufklärung zu betreiben (§ 7 GlüStV) und ein übergreifendes Sperrsystem zu errichten (§ 8 GlüStV, speziell für Sportwetten § 21 Abs. 3 GlüStV). Die Einführung neuer Glücksspielangebote und die erhebliche Erweiterung bestehender Vertriebswege wird durch § 9 Abs. 5 GlüStV erschwert. Für das Glücksspielangebot muss ein aus Experten bestehendes Fachgremium hinzugezogen werden, die Zahl der Annahmestellen ist zur Erreichung der Ziele zu begrenzen (§ 10 GlüStV) und wissenschaftliche Forschung zur Vermeidung und Abwehr von Suchtgefahren ist zu betreiben (§ 11 GlüStV). Der GlüStV enthält eine Konzeption mit Maßnahmen zur Abwehr von Suchtgefahren, die über das bloße Bereithalten von Informationsmaterial hinausgeht. Durch die Regelung in § 9 Abs. 6 GlüStV ist auch die ausreichende Distanz der Kontrollinstanzen zu den fiskalischen Interessen sichergestellt. Damit wird insgesamt den Vorgaben des EuGH zur Vermeidung und Bekämpfung der Glücksspielsucht, zur Kanalisierung und Begrenzung des Glücksspielangebots, zum Jugend- und Spielerschutz sowie zur Sicherstellung eines fairen Spiels und zum Schutz vor Kriminalität entsprochen. Im GlüStV sind diese Ziele ausdrücklich genannt. An erster Stelle steht die Suchtgefahr, deren Vorbeugung und Bekämpfung umfangreiche Maßnahmen gewidmet sind. Das Angebot soll generell begrenzt und in geordnete legale Bahnen gelenkt werden. Dies wiederum dient dem Verbraucherschutz, der Betrugsvorbeugung und der Minderung der Begleitkriminalität. Der im GlüStV geschaffene Gesamtkomplex dient damit zweifellos gewichtigen Allgemeininteressen, nicht bloßen fiskalischen Interessen, was nicht ausreichend wäre.

Diese Maßnahmen zur Begrenzung der Wetttätigkeiten stellen angesichts der den Mitgliedstaaten eingeräumten ausreichenden Einschätzungsprärogative bei der Frage nach der Ausgestaltung der Regelung grundsätzlich ein geeignetes und erforderliches Mittel dar. Die auferlegten Beschränkungen stehen auch nicht außer Verhältnis zu den Zielen, die sie rechtfertigen können. Wegen der Gestaltungsfreiheit ist es Sache der Mitgliedstaaten, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen. Dies ist mit dem GlüStV geschehen. Wie vom EuGH gefordert, wurden die sittlich und finanziell schädlichen Folgen für den Einzelnen sowie die Gesellschaft, die mit Spielen und Wetten einhergehen, zur Grundlage der Regelungen genommen. Von Klägerseite wird hervorgehoben, dass sich eine Sanktion im Licht der Rechtsprechung des EuGH als unverhältnismäßig darstellt, wenn zur Teilnahme an Wetten ermuntert wird, sofern sie im Zusammenhang mit Spielen stattfindet, die von zugelassenen nationalen Einrichtungen organisiert werden. Hierzu ist anzumerken, dass vorliegend nicht eine (strafrechtliche) Sanktion im Raum steht, sondern eine sicherheitsrechtliche Anordnung. Dies hat bereits der angefochtene Bescheid herausgestellt. Ferner sieht das Gesetz vor, dass ein Anreiz zum Spiel nicht gegeben werden darf. Insoweit kann auf die obigen Erläuterungen Bezug genommen werden. Werbung für erlaubtes Glücksspiel hat sich bei Wahrung des Ziels, legale Sportwetten anzubieten, auf Information und Aufklärung über Möglichkeiten zum Wetten zu beschränken (§ 5 Abs. 1 GlüStV). Ein spezielles Werbeverbot für Sportwetten ist darüber hinaus in § 21 GlüStV geregelt, der ein Trikot- und Bandenwerbeverbot enthält. Weil sich die Werbe- und Vertriebsbeschränkungen auch mindernd auf die staatlichen Gewinne auswirken, kann davon, dass das staatliche Glücksspielmonopol in seiner gegenwärtigen Ausgestaltung nur fiskalischen Interessen dient, nicht mehr die Rede sein (so auch OVG NRW v. 22.2.2008 Az. 13 B 1215/07). Da nach § 3 Abs. 5 i.V.m. § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV lediglich staatliche Organisationen oder solche, an denen der Staat beteiligt ist, eine Zulassung erhalten können, besteht auch keine Diskriminierung ausländischer Anbieter. Diese können wie die inländischen privaten Anbieter keine Lizenz erhalten, so dass inländische wie ausländische Wirtschaftsteilnehmer in gleicher Weise vom Markt ferngehalten werden. In der Praxis können deutsche Wirtschaftsteilnehmer damit ebenso wenig Konzessionen erhalten. Das Kriterium der Nichtdiskriminierung wäre dem EuGH zufolge nur dann nicht beachtet, wenn die Bedingungen von deutschen Unternehmern leichter erfüllt werden könnten als von denjenigen aus dem Ausland.

(2) Die konkreten Anwendungsmodalitäten stehen ebenfalls nicht im Widerspruch zu den Anforderungen des EuGH. Die im Rahmen obiger Erläuterungen zu deutschem Verfassungsrecht dargestellten Maßnahmen der Bayerischen Staatsregierung zeigen, dass die auferlegten Beschränkungen auch kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeiten beitragen. In dem vom Freistaat aufgebauten System manifestieren sich zwingende Gründen des Allgemeininteresses wie Verbraucherschutz, Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen. Hierbei räumt der EuGH den staatlichen Stellen ein ausreichendes Ermessen ein, das sich aus sittlichen, religiösen oder kulturellen Besonderheiten und den sittlich und finanziell schädlichen Folgen rechtfertigt. Dass dieses Ermessen bei der Ausfüllung und konkreten Anwendung sachwidrig ausgeübt worden wäre, ist nicht ersichtlich. Insbesondere haben die Erläuterungen des Freistaats gezeigt, dass die Behörden die Verbraucher nicht dazu anreizen und ermuntern, an Lotterien, Glücksspielen oder Wetten teilzunehmen, damit dem Fiskus daraus Einnahmen zufließen. Werbung wird vielmehr betrieben, um das Spiel in legale Bahnen zu leiten; Einnahmeerzielung steht nicht Im Vordergrund. Damit sind die Vorgaben des EuGH erfüllt, dass die in diesem Sektor tätigen Wirtschaftsteilnehmer einer Kontrolle unterworfen und Glücksspieltätigkeiten in Bahnen gelenkt werden, die diesen Kontrollen unterliegen. Dass Werbung grundsätzlich verboten wäre, ergibt sich aus der Rechtsprechung des EuGH nicht. Inhaltlich hat der Freistaat darauf verwiesen, dass der gesamte Werbeauftritt seit Mitte 2006 erheblich eingeschränkt und der Informationscharakter verstärkt wurde. Zentrale Säule bildeten die imagebezogene Informationskampagne und die Information zu den Produkten, in die rund die Hälfte der aufgewendeten Mittel flössen. Der Freistaat hat zudem nachvollziehbar dargelegt, dass nach seinem Dafürhalten bei einer Zulassung von Privatpersonen hinreichender Schutz nicht sichergestellt werden kann. Da die zuständige Mittelbehörde in die Staatsverwaltung eingebunden ist, kann die Kontrolle wesentlich effektiver ausgeübt werden, indem mittels unanfechtbarer Weisung oder Allgemeinverfügung reagiert wird. Schließlich gelten die Beschränkungen in gleicher Weise und mit den gleichen Kriterien für nationale Wirtschaftsteilnehmer wie für solche aus anderen Mitgliedstaaten.

Im Einklang mit den Schlussanträgen des Generalanwalts in der Rechtssache C-42/07 vom 14. Oktober 2008 Rn. 245 ff. ist für die Beurteilung von der Prämisse auszugehen, dass das Gemeinschaftsrecht Glücks- und Geldspiele nicht den Marktgesetzen unterwerfen will. Grundsätzlich soll zwar die Errichtung eines möglichst weit geöffneten Marktes Ziel sein, weil ein lauterer Wettbewerb im Allgemeinen technologischen Fortschritt gewährleistet und die Qualität verbessert, zugleich jedoch die Kosten niedrig hält. Allerdings kommen diese Vorteile im Bereich des Glücks- und Geldspiels nicht zum Tragen. Wettbewerb würde die Dienstleistenden zwangsläufig dazu veranlassen, die Attraktivität der Spiele für die Verbraucher zu erhöhen. Dies scheint dem Generalanwalt keine Quelle für Fortschritt und Entwicklung zu sein. Ihm ist beizupflichten, dass die Glücks- und Geldspiele nur dann funktionieren können, wenn die allermeisten Spieler mehr verlieren als gewinnen. Eine Öffnung des Marktes in diesem Bereich, die eine Zunahme des für die Spiele bestimmten Teils der privaten Haushalte bedeuten würde, hätte unausweichlich nur eine Schmälerung der Mittel der meisten Haushalte zur Folge.

d) Die von Klägerseite vorgebrachten Bedenken vermögen hieran nichts zu ändern.

(1) Dass die Bereiche der Spielautomaten, der Pferdewetten, der Spielcasinos und der Sportwetten unterschiedlich geregelt sind, ist für die Rechtmäßigkeit der für einen Sektor des Glücksspielbereichs geltenden Vorschriften ohne Bedeutung.

Der Rechtsprechung des EuGH wird entnommen, dass eine Kohärenz im geforderten Sinne nicht bestehe, wenn in anderen Bereichen private Buchmacher zugelassen seien.

Dies lässt sich jedoch der Entscheidung „Placanica“ so nicht entnehmen. Wörtlich formuliert der EuGH:

„52. Hinsichtlich der Ziele, die diese Hemmnisse rechtfertigen können, ist in diesem Zusammenhang zu unterscheiden zwischen zum einen dem Ziel, die Gelegenheiten zum Spiel zu vermindern, und - soweit Glücksspiele zugelassen sind - zum anderen dem Ziel, dadurch Straftaten vorzubeugen, dass die in diesem Sektor tätigen Wirtschaftsteilnehmer einer Kontrolle unterworfen und Glücksspieltätigkeiten in Bahnen gelenkt werden, die diesen Kontrollen unterliegen. 53. Zu dem Ziel der erstgenannten Art ergibt sich aus der Rechtsprechung, dass Beschränkungen der Anzahl der Wirtschaftsteilnehmer zwar grundsätzlich gerechtfertigt sein können, jedoch in jedem Fall dem Anliegen gerecht werden müssen, die Gelegenheiten zum Spiel wirklich zu vermindern und die Tätigkeiten in diesem Bereich kohärent und systematisch zu begrenzen.“

Hier ist allein von den verschiedenen zulässigen Zielen die Rede, die Beschränkungen rechtfertigen können. Die Formulierung „zum Spiel“ ist nicht dahingehend zu verstehen, dass bewusst der Singular gewählt wurde, um die Spielsucht in einem übergreifenden Sinne ausdrücken zu können. Gemeint ist vielmehr nur, dass Beschränkungen dem Ziel dienen müssen, die Spielsucht zu begrenzen und nicht - insoweit ungeschrieben - fiskalischen Interessen. In der Entscheidung „Gambelli“ ist der EuGH sogar ausdrücklich von einem „Glücksspielsektor der Wetten über Sportereignisse“ ausgegangen (Rn. 48) und hat hierfür verlangt, dass die beschränkenden nationalen Maßnahmen geeignet sein müssen, kohärent und systematisch zur „Begrenzung der Wetttätigkeiten“ beizutragen (Rn. 67). Die Zielerreichung wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass der Mitgliedstaat eine noch umfassendere Beschränkung, d.h. auch das Verbot jeglicher Sportwetten, hätte verfolgen können. Da es sich um unterschiedliche Märkte mit einem unterschiedlichen Spielsuchtpotential handelt, darf der Staat für die einzelnen Bereiche gesonderte Einzelkonzepte entwickeln. Zweifelsohne stellt das einem einzelnen (staatlichen) Veranstalter eingeräumte Sportwettenmonopol lediglich einen Bereich des nationalstaatlichen Glücksspielwesens dar. Auch sind die einzelnen Bereiche des Glücksspielwesens in Deutschland verschieden geregelt. Der Rechtsprechung des EuGH lässt sich jedoch nicht entnehmen, dass das Glücksspielwesen zwingend als Ganzes zu betrachten wäre. Weshalb der Kohärenzbegriff ein funktionales Übergreifen von Maßnahmen über die einzelnen Teilbereiche des Glücksspielwesens hinweg implizieren sollte, erschließt sich nicht. Der Europäische Gerichtshof selbst hat in der Vergangenheit keine Gesamtuntersuchungen angestellt. Beispielsweise hat er bei der Frage der Lotteriewerbung in Großbritannien den sehr restriktiven Kurs des Vereinigten Königreichs nicht mit dem Argument in Frage gestellt, dass dort Sportwetten in großem Umfang zugelassen werden (BayVGH v. 2.6.2008 Az. 10 CS 08.1008 mit Verweis auf EuGH vom 24.3.1994, NJW 1994, 2013 - Schindler; OVG Hbg. v. 25.3.2008 Az. 4 Bs 5/08). Ebenso wenig hat der Europäische Gerichtshof in der Gambelli-Entscheidung Untersuchungen zur Verbreitung von gewerblichen Spielhallen, öffentlichen Spielkasinos oder TV- bzw. Radiogewinnspielen in Italien angestellt oder verlangt.

Weiter ist davon auszugehen, dass Pferdewetten aufgrund ihrer Bedeutung und der mit ihnen einhergehenden Gefahren mit den hier in Rede stehenden Sportwetten nicht vergleichbar und deshalb nicht gleichermaßen regelungsbedürftig sind. Zwar sind die Oddset-Sportwetten am ehesten mit den bundesrechtlich geregelten Pferdewetten vergleichbar. Mit dem Angebot werden jedoch unterschiedliche Spieler erreicht, weil der Pferderennsport, anders als der bei Sportwetten dominierende Fußball, keinen Breitensportcharakter hat. Entsprechend ist daher auch das Suchtpotenzial zu beurteilen. Dieses richtet sich u.a. nach der Angebotsfrequenz und ist besonders dann erhöht, wenn der Wettende meint, aufgrund seiner Sachkenntnis den Wetterfolg beeinflussen zu können. Zudem werden Pferdesportwetten seit Jahrzehnten von privaten Veranstaltern angeboten, ohne dass - soweit ersichtlich - auffällige Suchterscheinungen bekannt geworden sind.

Hinzu kommt, dass eine möglicherweise ebenso hohe Suchtgefahr in einem Glücksspielsektor nicht die Rechtswidrigkeit der Beschränkung eines anderen Sektors hervorrufen kann. Nur weil ein weiterer Teil noch nicht zugleich mitgeregelt ist, sondern erst schrittweise eingegriffen wird, kann einem vorhergehenden Teilstück nicht die „Existenzberechtigung“ abgesprochen werden. Für die Vereinbarkeit eines Sportwettenmonopols mit Gemeinschaftsrecht kommt es nicht darauf an, ob auch in anderen Sektoren des Glücksspielmarkts das Ziel einer Verminderung der Spielgelegenheiten verfolgt wird. Dies widerspräche dem Sinn und Zweck sowohl der Bekämpfung der Suchtgefahr im Allgemeinen als auch der Rechtsprechung des EuGH, die dadurch gekennzeichnet ist, dass eine Beschränkung grundsätzlich erlaubt ist, solange sie auf zwingenden Gründen beruht und nicht nur fiskalischen Interessen dient. In der Konsequenz würde dies nämlich dazu führen, dass in einem Bundesstaat mit Bund- und Länderkompetenzen eine Beschränkung überhaupt nicht möglich wäre. Dahingehend ist die Rechtsprechung des EuGH nicht zu verstehen. Besonders deutlich wird das bei einer Einbeziehung des bislang bundesgesetzlich geregelten besonders suchtgefährdenden Automatenspiels, das - noch - von privater Seite veranstaltet werden darf (vgl. § 33c GewO). Unbestritten ist hier ein nicht zu unterschätzendes Gefährdungspotenzial vorhanden. Bereits das BVerfG (BVerfG v. 28.3.2006, Az. 1 BvR 1054/01, Nr. 100) hat darauf hingewiesen, dass die mit Abstand prozentual wie absolut häufigsten Fälle von Spielsucht die Besucher von Spielhallen und das Spiel an Glücksspielautomaten betreffen. Allerdings wird die hieraus gezogene Schlussfolgerung vom EuGH so nicht gefordert. Konsequent zu Ende gedacht würde nämlich die Auffassung, den Spielsuchtgefahren in Deutschland werde wegen der unterschiedlichen Regelung nicht kohärent und systematisch begegnet, letztendlich dazu führen, dass gerade bei den hochgradig suchtgefährdeten Bereichen eine Eindämmung an der bundesstaatlich vorgegebenen Kompetenzverteilung scheitern würde. In den Erläuterungen zum neuen Glücksspielstaatsvertrag (vgl. hierzu unter II. 3) wird deshalb auch darauf verwiesen, dass die Länder durch die abschließende Normierung des Bundes in der Gewerbeordnung und der Spielverordnung von vornherein gehindert waren. Selbst wenn aus gemeinschaftsrechtlicher Sicht eine „kohärente und systematische Begrenzung der Wetttätigkeiten“ Regelungen im Bereich des gewerblichen Spielrechts erfordern sollte, können diese vom zuständigen Gesetz- bzw. Verordnungsgeber auch außerhalb des Glücksspielstaatsvertrags getroffen werden (VGH BW v. 17.3.2008 Az. 6 S 3069/07). Auf die Besonderheiten eines Bundesstaats ist der EuGH ebenso wenig eingegangen wie auf eine Aufteilung in Sektoren. Vielmehr wird aus allen Entscheidungen allein deutlich, dass eine Beschränkung nur dann erfolgen kann, wenn sie dem Ziel der Bekämpfung der Spielsucht dient und nicht fiskalische Interessen im Vordergrund stehen.

Schließlich hat auch die Kommission in ihrer Stellungnahme v. 10.12.2007 (Rs. C-316/07 u.a.) keine andere Auffassung vertreten. Es ist zwar richtig, dass der Kommission zufolge Spiele mit einem vergleichbaren Spielsuchtpotenzial miteinander verglichen werden sollten. Hieraus folgert die Kommission, dass in der Bewertung der Kohärenz der Spielpolitik Spiele mit einem den Sportwetten vergleichbaren oder höheren Spielsuchtpotenzial an erster Stelle relevant sind. Diese Äußerungen stehen allerdings in einem anderen Zusammenhang. Im Rahmen der Kriterien zur Kohärenz und Systematik geht es um die Frage, ob nationale Maßnahmen zweckmäßig und verhältnismäßig sind. Hierbei kommt es der Kommission zufolge ausschlaggebend darauf an, wie die einzelnen Spiele in ihrer Gefährdungsstufe zu bewerten sind (Rn. 49). Es ist Sache der Mitgliedsstaaten, jede Beschränkung einer Grundfreiheit mit Hinweisen auf ihre Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit zu rechtfertigen. Je größer die Missstände sind, die in einem Sektor gegeben sind, desto eher können nationale Maßnahmen dazu beitragen, das erwünschte Ziel zu erfüllen. Wenn in einem Glücksspielsektor konkrete und fundierte Hinweise auf bestehende Probleme vorliegen, kann ein Monopolsystem nach Auffassung der Kommission durchaus der Verhältnismäßigkeit entsprechen. In diesem Zusammenhang wird dann die Äußerung getroffen, dass Spiele mit einem vergleichbaren Spielsuchtpotenzial miteinander verglichen werden sollten und in der Bewertung der Kohärenz der Spielpolitik Spiele mit einem den Sportwetten vergleichbaren oder höheren Spielsuchtpotenzial an erster Stelle relevant sind. Damit ist aber alleine ausgesagt, dass ein Monopol in erster Linie für die Sparten mit hohem Gefährdungsgrad in Betracht kommt. Im Gegenteil hat die Kommission all diesen Erwägungen vorangestellt, dass in jüngster Rechtsprechung klargemacht worden sei, dass eine sektorale Betrachtungsweise im Glücksspielsektor notwendig sei (Rn. 34). Für jede Spielform und jede Beschränkung sei gesondert zu prüfen, ob die Beschränkung geeignet sei, die Verwirklichung der von dem fraglichen Mitgliedsstaat geltend gemachten Ziele zu gewährleisten. Hierauf wird bei den folgenden Ausführungen sogar explizit nochmals verwiesen. Gleiches gilt für die Schlussanträge des Generalanwalts in der Rechtssache C-42/07 (vom 14. Oktober 2008 Rn. 256 ff., 300 ff.). Dieser geht davon aus, dass mangels gemeinschaftsweiter Harmonisierung die Festlegung des Sortiments der angebotenen Spiele und die Festlegung der Bedingungen für ihre Veranstaltung im Ermessen der Mitgliedsstaaten liegen. Das Gemeinschaftsrecht sollte sich seiner Meinung nach darauf beschränken, einem Mitgliedstaat zu untersagen, die einschränkenden Maßnahmen in ihrem Zweck zu entfremden und einen größtmöglichen Gewinn anzustreben. Zweifel an der Kohärenz könnten sich nur ergeben, wenn Spiele zugelassen würden, die vergleichbar seien. Diese Frage stelle sich jedoch nicht bei Kasinospielen in ihrer traditionellen Form, deren Bedingung völlig anders seien.

(2) Gefolgt werden kann aus den soeben dargestellten Gründen auch nicht der Auffassung, nach der Lindman-Entscheidung müssten die Untersuchungen zur Verhältnismäßigkeit auch die besondere Gefährlichkeit gerade dieser Art von Glücksspielen erkennen lassen, soweit solche Eingriffe sich - wie in Deutschland - nicht auf alle Formen von Glücksspielen beziehen, sondern nur auf bestimmte Arten. Der EuGH führt zwar aus, dass die Rechtfertigungsgründe, die von einem Mitgliedstaat geltend gemacht werden könnten, von einer Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und zur Verhältnismäßigkeit der von diesem Staat erlassenen beschränkenden Maßnahme begleitet werden müssten. Erforderlich sei ein Element statistischer oder sonstiger Natur, das einen Schluss auf die Schwere der Gefahren, die mit dem Betreiben vom Glücksspielen verbunden seien, oder gar auf einen besonderen Zusammenhang zwischen solchen Gefahren und der Teilnahme der Staatsangehörigen des betreffenden Mitgliedstaats an in anderen Mitgliedstaaten veranstalteten Lotterien zuließe. Damit ist allerdings allein das Erfordernis aufgestellt, dass der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gewahrt sein muss. Dass sich jede gesetzliche und behördliche Maßnahme am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit messen lassen muss, steht aus verfassungsrechtlichen Gründen außer Zweifel und bedarf keiner besonderen Erwähnung. Insofern wird vom EuGH keine neue, zusätzliche Anforderung aufgestellt. Mehr als die Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes verlangt der EuGH auch nicht. Dass die besondere Gefährlichkeit gerade dieser Art von Glücksspielen herausgestellt sein müsste, lässt sich der Lindman- Entscheidung nicht entnehmen. Das Bundesverfassungsgericht hat seinem Urteil vom 28.3.2006 hinsichtlich der Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der Beschränkungen durch das staatliche Wettmonopol aktuelle wissenschaftliche Erkenntnisse zur Gefahr der Spielsucht zugrunde gelegt und ausgeführt, dass schon aufgrund des gegenwärtigen Erkenntnisstands mit einem nicht unerheblichen Suchtpotential bei Sportwetten mit festen Gewinnquoten zu rechnen ist und der Gesetzgeber dies mit dem Ziel der Abwehr einer höchstwahrscheinlichen Gefahr zum Anlass für Prävention nehmen darf. Dass der EuGH weitergehende Anforderungen stellen würde, lässt sich der bisherigen Rechtsprechung nicht entnehmen (BayVGH v. 8.7.2008 Az. 10 CS 08.1364; VGH BW v. 17. 3.2008 Az. 6 S 3069/07; Nds. OVG v. 8.7.2008 Az. 11 MC 71/08; OVG NRW v. 30.7.2008 Az. 4 B 2056/07). Ausreichend ist eine nach dem Stand der Forschung plausible Gefahrenprognose. Zu berücksichtigen ist, dass der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs ein anders gelagerter Sachverhalt zugrunde lag. Die dortige finnische Regelung entfaltete ersichtlich diskriminierende Wirkung, da Gewinne aus in anderen Mitgliedstaaten veranstalteten Lotterien als besteuerbare Einkünfte des Gewinners behandelt wurden, während Gewinne aus in Finnland veranstalteten Lotterien selbst nicht besteuerbar waren. Insoweit kam dem Hinweis des Europäischen Gerichtshofs im konkreten Fall, dass die ihm übermittelten Akten kein Element statistischer oder sonstiger Natur aufwiesen, die einen Zusammenhang zwischen dem Regelungsziel der Suchtbekämpfung und der steuerlichen Regelung darlegen, nur deklaratorische Funktion zu. Auch die Kommission hat hervorgehoben (Stellungnahme v. 10.12.2007 Rs. C-316/07 u.a., Rn. 44, 47), dass der nationale Gesetzgeber nicht stets vor Schaffung und Inkraftsetzung einer einschränkenden Norm diese auf Übereinstimmung mit den Grundfreiheiten prüfen müsse. Nicht genügend sei lediglich eine allgemeine, nicht durch Daten oder Fakten unterstützte Behauptung. Es bedürfe konkreter, faktischer Angaben zu den behaupteten Problemen.

(3) Weiter wendet die Klägerseite ein, dass es sich um eine unverhältnismäßige und nicht zwingend notwendige Maßnahme zur Bekämpfung der Spielsucht handelt, wenn Private praktisch vom Zugang zu einer Lizenz ausgeschlossen sind.

Mangels Vergleichbarkeit der Sachverhalte kann zunächst aus der Entscheidung „Placanica“ nicht der Erst-Recht-Schluss gezogen werden, es sei als gemeinschaftsrechtswidrig anzusehen, wenn ein privatrechtliches Unternehmen überhaupt keine Lizenz erhalten könne. Vielmehr hat der EuGH hier nochmals klargestellt, dass eine Vorschrift, wonach die im Glücksspielsektor tätigen Wirtschaftsteilnehmer und deren Räumlichkeiten einer vorherigen Kontrolle und einer fortwährenden Überwachung unterzogen werden, eindeutig dem Ziel dient, eine Einbeziehung dieser Wirtschaftsteilnehmer in kriminelle oder betrügerische Tätigkeiten zu unterbinden. An der Verhältnismäßigkeit der Maßnahme lässt der EuGH keinen Zweifel. Die Besonderheit dieser Fallkonstellation lag jedoch darin begründet, dass die Betroffenen bereit waren, polizeiliche Genehmigungen einzuholen und sich einer derartigen Kontrolle und Überwachung zu unterziehen. Da die polizeilichen Genehmigungen aber ausschließlich Konzessionsinhabern erteilt wurden, wäre es ihnen allerdings unmöglich gewesen, sich derartige Genehmigungen zu beschaffen. Das Fehlen einer polizeilichen Genehmigung darf dem EuGH zufolge deshalb Personen, die sich derartige Genehmigungen nicht hätten beschaffen können, weil deren Erteilung den Besitz einer Konzession voraussetzt, von deren Erhalt sie unter Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht ausgeschlossen worden waren, auf jeden Fall nicht zum Vorwurf gemacht werden. Insoweit waren also inländische Konzessionsinhaber besser gestellt. In einem solchen Fall stellt ein Verbot, die Wetten im Inland zu vermitteln, eine unverhältnismäßige und nicht zwingend notwendige Maßnahme zur Bekämpfung der Spielsucht dar. Eine derartige Konstellation ist vorliegend aber nicht gegeben, da weder inländische noch ausländische Privatunternehmen zum Zug kommen können. Dienstleistungen ausländischer Unternehmen können insoweit in Deutschland in dem selben Umfang angeboten bzw. nicht angeboten werden, in dem dies deutschen Sportwettenveranstaltern im Inland möglich ist. Der in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung zum Teil gezogene Schluss, dass die deutsche Regelung, nach der ein privatrechtliches Unternehmen überhaupt keine Lizenz erhalten könne, erst recht als gemeinschaftsrechtswidrig anzusehen sein dürfte, kann so nicht gezogen werden. Der Gerichtshof stellt maßgeblich darauf ab, dass die Erteilung einer Genehmigung den Besitz einer Konzession voraussetzt, die von ausländischen Privatunternehmen nicht zu erlangen ist. Inhalt der Entscheidung war nicht die Tatsache, dass Private nach den dortigen Regelungen praktisch vom Zugang zu einer Lizenz ausgeschlossen waren, sondern die Benachteilung ausländischer Bewerber im Vergleich zu inländischen, denen die Einholung einer Konzession möglich war.

Aus den obigen Darlegungen ergibt sich auch, dass der klägerischen Argumentation, ein Monopol sei nicht gerechtfertigt, wenn in anderen, mindestens gleich gefährlichen Bereichen private Anbieter auftreten könnten, der Boden entzogen ist. In Anbetracht der bereits erwähnten Tatsache, dass jede Regelung und jedes hiermit verfolgte Ziel gesondert betrachtet werden müssen, ist die Ausformung der Regelung anderer Spiele im Glücksspielsektor nicht als solche ausschlaggebend für die Beurteilung des Bereichs der Sportwetten. Die Zulassung von privaten Anbietern in gewissen Segmenten ist also allein kein Beweis dafür, dass die Spielpolitik nicht kohärent und systematisch hinsichtlich Sportwetten wäre (so Stellungnahme der Kommission v. 10.12.2007 Rs. C-316/07 u.a., Rn. 52). Da es - wie bereits erwähnt - den Mitgliedsstaaten unbenommen bleibt, die Ziele ihrer Spielpolitik und die Regelungsmethoden festzulegen, ist es ihnen ebenfalls erlaubt, gewisse Spiele einem innerstaatlichen Monopol zu unterwerfen, auch wenn andere Spiele durch private Anbieter angeboten werden dürfen, so lange die Spielpolitik für das jeweilige Spiel kohärent und systematisch bleibt. Dies dürfte nämlich nicht voraussetzen, dass sämtliche Glücksspielsektoren einem einheitlichen Regelungswerk unterworfen werden (VGH BW v. 17.3.2008 Az. 6 S 3069/07).

Zudem lässt sich die Rechtsprechung des BVerfG angesichts des vom EuGH ebenfalls eingeräumten weiten Ermessensspielraums des nationalen Gesetzgebers übertragen. Danach darf der Gesetzgeber hinsichtlich der Suchtgefahren wegen seines weiten Beurteilungsspielraums davon ausgehen, dass diese mit Hilfe eines auf die Bekämpfung von Sucht und problematischem Spielverhalten ausgerichteten Wettmonopols mit staatlich verantwortetem Wettangebot effektiver beherrscht werden können als im Wege einer Kontrolle privater Wettunternehmen. Der Gesetzgeber konnte im Bereich der Sportwetten eine Monopolregelung als geeignete und erforderliche Maßnahme ansehen, weil ein staatliches Ausschließlichkeitsrecht den Vorteil bietet, die Wettleidenschaft systematisch zu bekämpfen, den Betrieb der Sportwetten in geordnete Bahnen zu lenken und die Risiken im Hinblick auf Betrug und andere Straftaten weitgehend auszuschalten (BayVGH v. 2.6.2008 Az. 10 CS 08.1008 unter Verweis auf EuGH vom 21.9.1999 DVBl 2000, 111 - Läärä RdNr. 37). Eine Berufung auf die öffentliche Sozialordnung scheidet nicht deswegen aus, weil der Freistaat Bayern selbst die Bürger in unzulässiger Weise zum Wetten animieren würde. Wie bereits ausgeführt, hat der Freistaat Bayern mit dem Glücksspielstaatsvertrag das Staatsmonopol konsequent auf die Bekämpfung der Glücksspiel- und Wettsucht ausgerichtet. Eine beschränkte Zulassung privater Wettanbieter darf im Hinblick auf die dann erforderliche staatliche Aufsicht als weit weniger effektiv angesehen werden (so VGH BW v. 17.3.2008 Az. 6 S 3069/07). Berücksichtigt ist dabei auch, dass sich die Staatliche Lotterieverwaltung privater Annahmestellen bedient, deren Einnahmen vom Umsatz der Wetteinnahmen abhängen. Gleichwohl liegt es auf der Hand, dass z.B. die Einführung einer einheitlichen, für alle Annahmestellen obligatorischen Kundenkarte, mit der die Teilnahme Jugendlicher und gesperrter Spieler unterbunden werden kann, ohne Umgehungsmöglichkeiten ausschließlich in einem monopolisierten System durchgesetzt werden kann (BayVGH v. 2.6.2008 Az. 10 CS 08.1008). Wirksamer und schneller erfolgt die Umsetzung durch ein monopolisiertes System auch deshalb, weil für die Privatteilnehmer vorab bereits Pflichten festgelegt werden müssten. Zwar könnte der Staat die für gemeinnützige Zwecke erforderlichen Beträge auch durch eine Besteuerung privater Tätigkeiten erlangen, jedoch stellt die Verpflichtung einer zugelassenen öffentlich-rechtlichen Stelle zur Abführung der Erträge aus ihrer Tätigkeit eine deutlich wirksamere Maßnahme dar, um angesichts der Risiken von Betrug und anderen Straftaten die aus diesen Tätigkeiten resultierenden Gewinne streng zu begrenzen (so auch Schlussanträge des Generalanwalts in der Rechtssache C-42/07 vom 14. Oktober 2008, Rn. 77, 313). Die dem Staatsvertrag zugrunde liegende Einschätzung der Länder begegnet deshalb keinen Bedenken.

Ferner gebietet es das Diskriminierungsverbot nicht, dass Sportwetten gänzlich verboten werden müssten. Die Schaffung eines staatlichen Monopols bewirkt keine Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit, die allein für das Diskriminierungsverbot maßgebend ist. Jedem anderen als der zugelassenen öffentlichen Stelle ist der Betrieb der Spiele untersagt. Insoweit werden unterschiedlos sowohl die im nationalen Hoheitsgebiet als auch die in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Wirtschaftsteilnehmer getroffen (so auch Schlussanträge des Generalanwalts in der Rechtssache C-42/07 vom 14. Oktober 2008, Rn. 77, 318).

(4) Zum Einwand, dass Werbung betrieben werde, ist auf Folgendes hinzuweisen: Dass Werbung stattfindet, ist unstreitig. Dies ist nach dem oben Gesagten auch zulässig, denn das Ziel, die Spiel- und Wettsucht in geordnete Bahnen zu lenken, kann ohne Werbung für die Staatlichen Lotterien und Wettangebote nicht erreicht werden (BayVGH v. 8.7.2008 Az. 10 CS 08.1364; Nds. OVG v. 8.7.2008 Az. 11 MC 71/08). Die Lenkung lässt sich nur erreichen, wenn das staatliche Glücksspielangebot einen hinreichenden Bekanntheitsgrad besitzt und behält. Da die Einnahmeerzielung damit nicht im Vordergrund steht, bedarf es auch keiner weiteren Klärung, inwieweit ein auffordernder Charakter besteht. Der EuGH missbilligt allein, dass Behörden die Verbraucher dazu anreizen und ermuntern, an Lotterien, Glücksspielen oder Wetten teilzunehmen, damit dem Fiskus daraus Einnahmen zufließen. Selbst wenn einzelne Werbebeispiele gegen § 5 Abs. 1 GlüStV verstoßen sollten, lässt dies alleine noch nicht auf ein flächendeckendes oder strukturelles Vollzugsdefizit schließen (BayVGH v. 8.7.2008 Az. 10 CS 08.1364). Freilich wird der Freistaat seine Bemühungen zur Reduzierung der Werbung und der Kanalisierung des Spielangebots weiter aufrechterhalten und vorantreiben müssen.

Insgesamt war die Klage deshalb mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.

Die Berufung war zuzulassen, weil die Rechtssache sowohl besondere tatsächliche und rechtliche Schwierigkeiten aufweist als auch grundsätzliche Bedeutung hat, § 124 Abs. 2 Nr. 2 und 3 VwGO.

 

Beschluss

Der Streitwert wird auf 25.000 € festgesetzt (§ 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz -GKG-).