VG München, Urteil vom 05.08.2008 - M 16 K 07.3715
Fundstelle
openJur 2012, 94373
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Tenor

I. Das Verfahren hinsichtlich der Erlaubnis zur Entgegennahme und Vermittlung von Wetten aus Anlass sportlicher Wettkämpfe an Unternehmen des deutschen Lotto- und Toto-Blocks wird abgetrennt und erhält das Aktenzeichen M 16 K 08.3803.

II. Im verbleibenden Verfahren wird die Klage abgewiesen.

III. Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

IV. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

V. Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin begehrt eine Erlaubnis für die Vermittlung von Sportwetten.

Mit Schreiben ihrer Bevollmächtigten vom ... Juni 2006 an das Bayerische ... beantragte die Klägerin die Erteilung einer Erlaubnis zur Vermittlung von Wetten aus Anlass sportlicher Wettkämpfe an die Fa. ... Ltd. In G. und andere im EU-Ausland zugelassene Wettunternehmen. Am ... Juni 2006 erfolgte eine Präzisierung dergestalt, dass im Gebiet des Freistaats Bayern auch an andere im EU-Ausland zugelassene Wettunternehmen, auch unter Zuhilfenahme von Telekommunikationsmitteln, vermittelt werden sollte. Mit Schreiben vom ... Februar 2007 wurde der Antrag um die Vermittlung an Unternehmen des deutschen Lotto- und Toto-Blocks erweitert.

Das ... erließ am ... Juli 2007, zur Post gegeben am ... Juli 2007, den folgenden Bescheid:

„1. Die Anträge werden abgelehnt.

2. Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.

3. Für diesen Bescheid wird eine Gebühr von 600 € festgesetzt, die durch den geleisteten Kostenvorschuss abgegolten ist.“

In der Begründung ist ausgeführt, dass verfahrensgegenständlich die Anträge zur Vermittlung von Sportwetten in das EU-Ausland seien. Die neuen Anträge hinsichtlich der Vermittlung von Sportwetten an Unternehmen des deutschen Lotto- und Toto-Blocks würden abgetrennt und in einem eigenen Verfahren behandelt. Den verbleibenden Anträgen stehe entgegen, dass eine Erlaubnismöglichkeit für private Sportwetten nicht vorgesehen sei. Gemäß § 5 Abs. 2 und Abs. 4 LottStV würden die beantragten Sportwetten ausschließlich durch den Freistaat Bayern veranstaltet. Diese Regelung sei zwar nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts mit Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbar, jedoch bleibe die bisherige Rechtslage weiterhin anwendbar. Soweit eine Erlaubnis für die Vermittlung an im EU-Ausland lizenzierte Unternehmen beantragt sei, seien durch die fehlende Erlaubnismöglichkeit auch keine Grundfreiheiten des EG-Vertrags ungerechtfertigt beeinträchtigt. Im EU-Ausland erteilte Lizenzen berechtigten nicht zur Tätigkeit in Bayern, da die EU-Mitgliedsstaaten nicht ermächtigt seien, außerhalb ihres Hoheitsbereichs verbindliche Erlaubnisse zu erteilen. Eine Bewilligungsmöglichkeit sei weder für In- noch für Ausländer vorgesehen, so dass eine unterschiedliche Behandlung nicht vorliege. Zudem diene das Monopol - zumindest nach Umsetzung der vom Bundesverfassungsgericht geforderten Kriterien - in verhältnismäßiger Art und Weise der Bekämpfung der Spielsucht. Der EuGH habe den Mitgliedsstaaten ausreichendes Ermessen eingeräumt. Weitergehende Anforderungen hätten sich auf strafrechtliche Sanktionen bezogen.

Mit Schriftsatz ihrer Bevollmächtigten vom ... August 2007, beim Bayerischen Verwaltungsgericht München eingegangen am selben Tag, hat die Klägerin hiergegen Klage erhoben und beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids des ... vom ... Juli 2007 zu verpflichten, den Antrag der Klägerin vom ... Juni 2006 (ergänzt und neu gefasst am ... Februar 2007) unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

Zur Begründung wird vorgetragen, der Bescheid genüge bereits dem Bestimmtheitsgebot nicht, weil nicht erkennbar sei, inwieweit Unternehmen des deutschen Lotto- und Toto-Blocks erfasst seien. Dass der Klägerin eine Erlaubnis kategorisch vorenthalten werde, sei mit Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 101 BV nicht zu vereinbaren. Den gesetzlichen Regelungen sei zu entnehmen, dass der bayerische Gesetzgeber die Vermittlung von Glücksspielen nichtbayerischer Veranstalter nicht vollständig ausschließe. Für das Ziel einer Begrenzung des Wettangebots sei eine Reduzierung der Annahmestellen für staatliche Wetten zwingend erforderlich. Wissenschaftliche Studien hätten gezeigt, dass die Wettumsätze bei konsequenter Durchsetzung des Monopols nur unwesentlich niedriger lägen als bei einer Öffnung des Marktes. Es erscheine möglich, das durch die Reduzierung der Annahmestellen freiwerdende Kontingent an andere Vermittlungsinteressenten nach einem fairen, transparenten und diskriminierungsfreien Verfahren zu vergeben. Auch könne der Freistaat sein eigenes Angebot wesentlich stärker reduzieren als im Gesetz vorgesehen. Jedenfalls seien die Beschränkungen nicht verhältnismäßig im engeren Sinne. Inhaltliche Kriterien betreffend Art und Zuschnitt der Sportwetten - wie vom BVerfG gefordert - enthielten der GlüStV und das Ausführungsgesetz nicht. Die entsprechenden Regelungen blieben den Erlaubnissen vorbehalten. Die inhaltslose Regelung in § 21 GlüStV genüge den Anforderungen nicht. Möglichkeiten des Spieler- und Jugendschutzes seien nicht genutzt. § 10 Abs. 3 GlüStV bestimme lediglich, dass die Zahl der Annahmestellen begrenzt werden solle, was einen reinen Programmsatz ohne rechtlichen Gehalt darstelle. Art. 1 Abs. 3 S. 2 AGGlüStV gehe nicht darüber hinaus. Schließlich liege ein Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht vor. Die Beschränkungen würden den Anforderungen des EuGH, die Gelegenheiten zum Spiel zu vermindern und die Tätigkeiten in diesem Bereich kohärent und systematisch zu begrenzen, nicht gerecht. Wegen der verschiedenen Regelungen für die einzelnen Glücksspielbereiche bestehe kein einheitliches System, insbesondere zwischen den verschiedenen Sportarten. Auch seien die staatlichen Wetten jederzeit und überall verfügbar. Insoweit könnten die Vorgaben des BVerfG auch für die Beurteilung der Kohärenz herangezogen werden. Die Inkohärenz zeige sich auch am Internetverbot, das für weit gefährlichere Spielformen nicht gelte. In der Gesamtbetrachtung der Glücksspielpolitik fehle die Systematik und Kohärenz schon deshalb, weil andere Formen wie das Automatenspiel und der Bereich der Spielcasinos nicht erfasst seien. Betrachtet werden müsse der Glücksspielsektor in seiner Gesamtheit. Die Kommission (Stellungnahme v. ...12.2007, Rs. C-316/07 u.a.) gehe davon aus, dass Spiele mit einem vergleichbaren Spielsuchtpotenzial miteinander verglichen werden sollten. Der EuGH werde sich dieser Auffassung anschließen. Allerdings habe die Kommission den Standpunkt vertreten, dass die Zulassung privater Anbieter in Bereichen des Glücksspiels mit höherem Gefährdungspotential nicht notwendigerweise einer Monopolisierung anderer Bereiche entgegenstehe. Wenn eine sektorale Betrachtung in dem Fall angezeigt sei, dass in unterschiedlichen Sektoren unterschiedliche Ziele verfolgt würden, folge im Umkehrschluss daraus, dass es in gleichgelagerten Fällen einen nachvollziehbaren sachlichen Grund für ein unterschiedliches Maß an Beschränkungen geben müsse. Mit dem GlüStV verfolgten die Länder einen ganzheitlichen Ansatz, es solle das Glücksspielwesen in Deutschland geregelt werden. Tatsächlich werde aber nur ein wesentlich geringerer Umfang geregelt, so seien etwa Spielbanken z.T. ausgeschlossen. Damit werde mit dem GlüStV das von den Ländern selbst gesetzte Ziel von ihnen nicht kohärent verfolgt. Die kategorische Vorenthaltung von Erlaubnissen sei weiter nicht erforderlich. Weshalb im einem Bereich Beschränkungen ausreichten (gewerbliches Spielrecht), im anderen Bereich es aber zusätzlich eines Monopols bedürfe, sei nicht nachvollziehbar. Ebensowenig sei plausibel, warum im Bereich der Pferdewetten nach Meinung des Staates die Aufsicht über private Veranstalter ausreichend sein solle, bei den Sportwetten hingegen nicht. Gleiches gelte für Geldspielgeräte. Es spreche kaum etwas dafür, dass der Sportwettbetrieb bei einem Monopol effektiver überwacht werden könne als in einem Konzessionsmodell mit einer wirklich nachfrageorientiert beschränkten Zahl von Vertriebsstellen. Mit einem Monopol steige illegale Wetttätigkeit, die nicht einfach zu unterbinden sei. Der nationale Gesetzgeber habe ferner die Vorgaben des EuGH im Hinblick auf Untersuchung der Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit zu beachten. Erforderlich, aber nicht vorhanden seien begleitende Untersuchungen; spezifische Schätzungen seien nicht ausreichend.

Der Beklagte beantragt aus den Gründen des angefochtenen Bescheids

Klageabweisung.

Das Gericht hat zur Sache am 27. Mai 2008 mündlich verhandelt. Die Beklagtenseite ist zur Glücksspielpolitik des Freistaats und den eingeleiteten Maßnahmen angehört worden. Im Termin hat nicht vollständig geklärt werden können, wie sich die Werbung ausgestaltet und ob die Sicherungs- und Kontrollmöglichkeiten des Kartensystems den Anforderungen in der Praxis gerecht werden. Offen geblieben ist auch Art und Ausmaß der von Klägerseite vorgelegten Untersuchung (…). Den Beteiligten ist deshalb aufgegeben worden, zur Ausgestaltung der Werbung und zum Kartensystem sowie dem Hintergrund der Untersuchung näher Stellung zu nehmen.

Der Beklagte hat daraufhin dargelegt, die Werbung beschränke sich auf die zur Wahrung des Auftrags, legale Spiel- und Wettmöglichkeiten anzubieten, erforderliche Information. Seit Mitte 2006 sei der gesamte Werbeauftritt erheblich eingeschränkt worden. Angefügt seien immer (Warn)hinweise zur Suchtproblematik, dem Teilnahmeausschluss Minderjähriger und zu Hilfsmöglichkeiten. Ziel der imagebezogenen Informationskampagne sei es, die Vorteile eines staatlichen Monopols darzustellen. Im Jahre 2007 seien insbesondere die Themen Suchtprävention, Jugendschutz und Kompetenz in Sachen Glücksspiel im Vordergrund gewesen, im Jahre 2008 Verantwortungsbewusstsein, Kompetenz der Vertriebsorgane sowie Sicherheit und Service. Die Kampagne erfolge vierteljährlich in Tageszeitungen, auf Plakaten und Anzeigen in Zeitschriften. Parallel gebe es einzelne Informationen zu LOTTO, GlücksSpirale, KENO, ODDSET, TOTO. Hierbei sollten die Bürger über die angebotenen Produkte informiert werden mit Plakaten in Annahmestellen, Flyern, Infoscreen in U-Bahnhöfen, Funkspots, Anzeigenvorlagen für Bezirksstellen und Anzeigen in Zeitungen. Zeitlich orientiere man sich an den Startterminen der angebotenen Sportarten, bei Lotto erfolge ein Hinweis auf einen möglichen Jackpot. Insgesamt seien die Mittel für Werbung von 2007 auf 2008 um ca. 2 Millionen Euro reduziert worden; hiervon fließe zusätzlich rund die Hälfte aller aufgewendeten Mittel in die Umsetzung der Informationskampagne. Die von Klägerseite vorgelegte Untersuchung wird in mehreren Punkten angezweifelt. Technisch sei es nicht möglich, einen Auftrag ohne Kundenkarte abzugeben, so dass die Kunden über eine nicht gesperrte Karte verfügen müssten. Im Rahmen der Beantragung der Kundenkarte werde die Identität und Volljährigkeit des Kunden anhand eines amtlichen Lichtbildausweises geprüft und die Daten mit der Sperrdatenbank abgeglichen. Die vorläufige Kundenkarte gelte 56 Tage und für maximal 1000,- €. Über Allgemeinverfügung hätten die Annahmestellen entsprechende Anweisungen erhalten. Zur Sicherung des Systems seien organisatorische sowie technische Vorkehrungen getroffen worden und würden Kontrollmaßnahmen durchgeführt.

Die Klägerin hat zu den aufgeworfenen Fragen wie folgt Stellung genommen: Bei der vorgelegten Untersuchung sei die Anonymität des Auftraggebers gewährleistet gewesen, eingesetzt worden seien erfahrene und geschulte Testpersonen. 106 Annahmestellen ergäben einen repräsentativen Schnitt. Sämtliche Spielteilnahmen seien mit vorläufigen Kundenkarten erfolgt. Dies dürfte die Gesamtquote der erfolgreichen Umgehungsversuche erhöht haben, am Ergebnis ändere es jedoch nichts. Die Bezirksstellenleiter seien als selbständige Gewerbetreibende bei der Betreuung der Annahmestellen in einem Interessenkonflikt. Hinsichtlich der Werbung sei die Frage der gemeinschaftsrechtlichen Zulässigkeit offen. Der EuGH habe nur für das Ziel der Kriminalitätsbekämpfung Werbung in Grenzen für zulässig erachtet. Auf jeden Fall dürfe Werbung nur betrieben werden, um die Kanalisierung der ohnehin vorhandenen Wettleidenschaft hin zu legalen Angeboten zu erreichen. Es gebe keinen Grund, dass das wettinteressierte Publikum nicht wüsste, dass Lotto ... die Sportwette ODDSET veranstalte, in jeder Annahmestelle gespielt werden könne, wo die Annahmestellen zu finden seien und auf welche Sportereignisse gewettet werden könne, so dass für die Werbung kein Bedürfnis bestehe. Darüber hinaus bestehe ein strukturelles Regelungsdefizit, weil der GlüStV keine Beschränkung auf ordnungspolitisch indizierte Informationsmaßnahmen enthalte. Für ODDSET-Wetten werde weiterhin mit aufforderndem Charakter geworben. Das Gesamtvolumen der Werbeaufwendungen liege um ein Vielfaches über dem der bwin-Gruppe. Der Werbeetat sei auch nicht rückläufig, wenn der für Werbung verwandte Umsatzanteil, die absoluten Zahlen oder die Relation zum Rohertrag der Wetten betrachtet werde. Das Werbeverbot würde umgangen durch Kooperationen, Werbung für Zahlenlotto und assoziierende Slogans. Festzuhalten bleibe, dass extensive Werbeetats nach dem GlüStV zulässig, aber auf Dauer wirtschaftlich verfehlt seien. Diese Erkenntnis käme bei einem privaten Unternehmen früher; hierzu bedürfe es keines Monopols. Bei den verwendeten Werbeslogans handle es sich zwar um Information, jedoch werde durch die Platzierung des Plakataufstellers zum Wetten animiert. Jeder, der von der staatlichen Wette „ODDSET“ wisse, gehe davon aus, dass man auch auf Fußballspiele wetten könne. Die Anzeige „Ehrlich wetten. Ein Gewinn für alle“ stelle das Wetten als sozialadäquate Unterhaltung dar. Die Internetadresse von LOTTO und Telefonnummer der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung würden als Hinweis auf Informationen über das Wetten und kostenslose Produkthotline gedeutet, nicht als Hilfsmöglichkeiten. Auch der Abdruck von Quotenlisten in der Tagespresse diene dazu, den Leser zum Wetten zu verleiten. Im Bereich der Casinospiele lasse die Werbung ebenfalls eine Ausrichtung auf das Ziel der Spielsuchtbekämpfung vermissen. Den Lottoannahmestellenbetreibern stünden ferner weitergehendere Rechtsschutzmöglichkeiten zu als Vermittlern, die mit nicht marktbeherrschenden Privatunternehmen zusammenarbeiteten.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und vorgelegten Behördenakten verwiesen.

Gründe

Über die Klage konnte im Einverständnis der Beteiligten ohne weitere mündliche Verhandlung entschieden werden, § 101 Abs. 2 VwGO.

I. Soweit die Klägerin die Erlaubnis zur Entgegennahme und Vermittlung von Wetten aus Anlass sportlicher Wettkämpfe an Unternehmen des deutschen Lotto- und Toto-Blocks begehrt, war das Verfahren gemäß § 93 VwGO abzutrennen. Seitens des Beklagten wurde insoweit in der mündlichen Verhandlung eine Genehmigungsfähigkeit nicht ausgeschlossen, allerdings bedurfte es noch der Vorlage weiterer Unterlagen. Die Beteiligten streben hierfür eine einvernehmliche Lösung an.

II. Die noch verbleibende Klage zur Vermittlung an Wettunternehmen aus einem Mitgliedsstaat der Europäischen Union ist zulässig.

1. Das Verwaltungsgericht München ist zuständig, auch wenn nach neuer Rechtslage die Regierung ... zur Entscheidung über die Anträge berufen wäre, Art. 2 Abs. 4 Nr. 3 des bayerischen Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV - Bek. vom 5.12.2007, GVBl 2007, 906 ff. sowie AGGlüStV - Bek. v. 20.12.2007, GVBl 2007, 922 ff.). Unabhängig von einem möglicherweise damit verbundenen Zuständigkeitswechsel auf Seiten des Gerichts ist vorliegend jedenfalls ein Fall von § 83 VwGO, § 261 ZPO, § 17 Abs. 1 Satz 1 GVG gegeben. Das heißt, das Gericht, welches im Zeitpunkt der Klageerhebung für die gestellten Anträge zuständig war, bleibt es auch im Falle etwaiger Zuständigkeitsänderungen während des Gerichtsverfahrens. Dies ist nach dem Grundsatz der „perpetuatio fori“ das Verwaltungsgericht München, weil bei Klageerhebung das ... zuständig war. Zwar musste die Klägerin damit rechnen, dass ihr Verfahren erst nach Inkrafttreten der neuen Rechtslage entschieden wird. Ihr geht es vorliegend auch ersichtlich um die Zeiträume nach dem 1. Januar 2008 und um die Klärung der Frage nach neuem Recht. Dennoch konnte sie im August 2007 nicht bereits bei einem Gericht, welches möglicherweise nach neuer Rechtslage nach dem 1. Januar 2008 zuständig sein würde, Klage erheben. Das AGGlüStV war zu diesem Zeitpunkt nicht einmal verkündet, geschweige denn in Kraft getreten. Ein behördlicher Zuständigkeitswechsel bewirkt somit lediglich einen von Amts wegen zu berücksichtigenden gesetzlichen Parteiwechsel im Sinne von § 173 VwGO i.V.m. §§ 239 ff. ZPO (BVerwG v.14.12.1989 GewArch 1990, 258). Dessen ungeachtet ist das Verwaltungsgericht München ohnehin auch nach neuer Rechtslage gemäß § 52 Nr. 3 Sätze 2 und 5 VwGO zuständig. Danach ist das Verwaltungsgericht zuständig, in dessen Bezirk der Beschwerte seinen Sitz oder Wohnsitz hat, wenn sich die Zuständigkeit der Behörde auf mehrere Verwaltungsgerichtsbezirke erstreckt. Dies ist bei der Regierung ... der Fall.

2. Der Klage fehlt nicht das Rechtsschutzbedürfnis, weil ein vorheriger Antrag an die zuständige Behörde nicht gestellt worden wäre. Die Klägerin hat ihren Antrag an das ... gerichtet. Im Zeitpunkt der Antragstellung gab es noch keine gesetzliche Regelung für Sportwetten. Da die Klägerin der Auffassung war, Sportwetten vermitteln und veranstalten zu dürfen, wandte sie sich - aus damaliger Sicht konsequent - mangels der jetzt vorhandenen Regelung an das ...…. Das Innenministerium war zuständige Genehmigungsbehörde im Sinn des Staatsvertrages zum Lotteriewesen in Deutschland (Lotteriestaatsvertrag - LottStV) gemäß Art. 1 Abs. 1 Nr. 4 i.V.m. Nr. 3 b) BayAGLottStV. Mit der Einführung des GlüStV und dem bayerischen AG hierzu wurde der Bereich des Glücksspielrechts erstmals einer gesetzlichen Regelung unterworfen. Danach ist nunmehr die Regierung ... ... für das Begehren der Klägerin zuständig, Art. 2 Abs. 4 Nr. 3 AGGlüStV. Die neue gesetzliche Zuständigkeitsregelung in Art. 2 Abs. 4 AGGlüStV differenziert zwischen der Vermittlung von Glücksspielen durch Annahmestellen nach § 3 Abs. 5 GlüStV, Verkaufsstellen der Süddeutschen Klassenlotterie und Losbriefverkäufer (Art. 2 Abs. 4 Nr. 1 AGGlüStV) bzw. durch Lotterieeinnehmer der Süddeutschen Klassenlotterie nach § 3 Abs. 5 GlüStV mit Sitz in Bayern (Art. 2 Abs. 4 Nr. 2 AGGlüStV) einerseits und den sonstigen Vermittlern, für die die Regierung ... zuständig ist (§ 2 Abs. 4 Nr. 3 AGGlüStV, „im Übrigen“). Nach § 3 Abs. 5 GlüStV sind Annahmestellen und Lotterie-Einnehmer in die Vertriebsorganisation von Veranstaltern nach § 10 Abs. 2 GlüStV eingegliederte Vermittler. Diese wiederum sind nur juristische Personen des öffentlichen Rechts oder privatrechtliche Gesellschaften, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind. Um eine solche öffentliche Beteiligung handelt es sich vorliegend nicht; vielmehr ist die Klägerin eine Privatperson. Hierfür kommt die Auffangzuständigkeit in § 2 Abs. 4 Nr. 3 AGGlüStV zur Anwendung. Auch aus der Begründung zum Gesetzesentwurf ergibt sich, dass sich die Auffangzuständigkeit auf gewerbliche Spielvermittler, wie hier, bezieht. Zwar wäre das ... gemäß Art. 4 Abs. 1 AGGlüStV (neben den Gemeinden, den Landratsämtern und den Regierungen) zuständig für die Ausübung der Befugnisse nach § 9 Abs. 1 GlüStV. Das ... wäre allerdings auch nach den allgemeinen Zuständigkeitsvorschriften für sicherheitsrechtliche Maßnahmen (beispielsweise aus dem LStVG) zuständig. Die von der Klägerin begehrte Verpflichtung fällt jedoch nicht unter die Zuständigkeit der „Glücksspielaufsicht“ (so die Überschrift zu Art. 4 AGGlüStV) bzw. der Sicherheitsbehörden, sondern ist systematisch den Befugnissen der Genehmigungsbehörde, hier der Regierung ... zuzurechnen, da die Erteilung einer Erlaubnis im Streit steht. Somit ist nach Überzeugung der erkennenden Kammer nunmehr die Regierung ... berufen, über den von der Klägerin geltend gemachten Anspruch zu entscheiden. Einen Antrag an die nach dem heutigen Art. 2 Abs. 4 Nr. 3 AGGlüStV zuständige Regierung ... konnte die Klägerin nicht richten. Grundsätzlich steht einem Dritten zwar kein Rechtsschutzbedürfnis dafür zur Seite, dass ein Gericht anstelle einer Behörde, die womöglich dazu bereit ist, unter Auferlegung der Kosten auf den Rechtsträger der Behörde Maßnahmen zur Sicherung seiner Rechte trifft. Daraus folgt, dass der Dritte sein Begehren grundsätzlich zunächst an die (zuständige) Behörde herantragen muss (BayVGH 19.4.1993 BayVBl. 1993, S. 565). Eine solche Fallkonstellation ist vorliegend aber nicht gegeben. Die Klägerin hat sich vor Klageerhebung an das ... gewandt und ihr Begehren damit vor Befassung des Gerichts an den Beklagten als Rechtsträger herangetragen. Erst im Laufe des Verfahrens trat die Rechtsänderung ein, durch die erstmals die Zuständigkeit der Regierung ... begründet wurde. Diese spätere Rechtsänderung kann der Klägerin nicht zum Nachteil gereichen, wenn sie im Zeitpunkt der Antragstellung alles Erforderliche getan hat. Es wäre Aufgabe des Ministeriums gewesen, den Antrag an die zwischenzeitlich zuständig gewordene Behörde weiterzuleiten. Das BayVwVfG enthält keine dem § 83 VwGO bzw. § 17 a Abs. 2 GVG entsprechende Regelung über die Verweisung von Verwaltungssachen an die zuständige Behörde, die bei einer unzuständigen Behörde anhängig sind. Eine Weiterleitung ist jedoch in sinngemäßer Anwendung des in § 17 a Abs. 2 GVG zum Ausdruck kommenden Rechtsgedankens nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen als zulässig anzusehen, zumal das dortige VwVfG nichts Gegenteiliges besagt (VG Stuttgart v. 1.2.2008 Az. 10 K 2990/04). Das Erfordernis, die Behörde vor Erhebung einer Klage mit dem entsprechenden Anliegen zu befassen, besteht nicht um seiner selbst willen; es genügt vielmehr, wenn die ursprünglich zuständige Behörde von dem Begehren Kenntnis hat und die Möglichkeit besteht, sich mit dem Begehren auseinandersetzen zu können. Dem ... obliegt nach Art. 4 Abs. 1 S. 1 AGGlüStV ebenfalls die Glücksspielaufsicht. Es hat bereits deutlich gemacht, dass es eine Genehmigung nicht erteilen wird und hat im Laufe des gerichtlichen Verfahrens nach Inkrafttreten der Neuregelung weder von dieser Meinung Abstand genommen noch der jetzt zuständigen Regierung ... entsprechende aufsichtliche Weisungen erteilt. Damit entscheidet nicht das Gericht anstelle einer Behörde, die hierzu bereit wäre. Hinzu kommt, dass in jedem Fall der Freistaat Bayern gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO richtiger Beklagter ist.

III. Die mithin zulässige Klage ist aber nicht begründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung der begehrten Erlaubnis (§ 113 Abs. 5 VwGO).

1. Die Klage ist zutreffend gegen den Freistaat Bayern gerichtet. Nach § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ist die Klage zu richten gegen das Land oder die Körperschaft, deren Behörde den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen oder den beantragten Verwaltungsakt unterlassen hat. Unabhängig davon, ob dies das ... oder die Regierung ... ist, ist die Klage in jedem Fall gegen den Freistaat Bayern zu richten. Soweit durch die Neuregelung in Art. 2 Abs. 4 Nr. 3 AGGlüStV die Regierung ... zur Durchführung des Lotteriestaats- bzw. Glücksspielstaatsvertrags als zuständig bestimmt wurde, ist zwar durch eine Organisationsänderung ein Zuständigkeitswechsel beim Beklagten eingetreten. Dieser hat jedoch vorliegend keine Folgen, da lediglich eine Änderung der Behörde, aber keine Änderung des Rechtsträgers eingetreten ist.

242. Schriftsätzlich hat die Klägerin eine Anspruchsgrundlage nicht genannt. Sie beruft sich allein darauf, dass der Beklagte das Ziel einer Begrenzung des Wettangebots nicht ernstlich verfolge und die im Gesetz enthaltenen Beschränkungen nicht verhältnismäßig seien. Mit der gesetzlichen Regelung werde weder den Anforderungen des BVerfG noch des EuGH entsprochen. In der mündlichen Verhandlung wurde die Argumentation dahingehend präzisiert, dass nicht der gesamte Glücksspielstaatsvertrag, sondern nur der Ausschluss von Privatpersonen in § 10 GlüStV nichtig sei. Der einzige Ansatzpunkt für eine einen Rechtsanspruch einräumende Norm wäre § 4 GlüStV, wonach öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden dürfen (Abs. 1 S. 1). Die Erlaubnis ist zu versagen, wenn das Veranstalten oder das Vermitteln des Glücksspiels den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderläuft, wobei auf die Erteilung der Erlaubnis kein Rechtsanspruch besteht (§ 4 Abs. 2 S. 1 und 3 GlüStV). Hiermit ist grundsätzlich die Erteilung einer Erlaubnis vorgesehen, worauf auch die Klägerin hinweist. Allerdings schließt § 10 Abs. 5 i.V.m. Abs. 2 GlüStV die Erteilung einer Erlaubnis an Privatpersonen aus. Danach darf die Erlaubnis nur juristischen Personen des öffentlichen Rechts oder privatrechtlichen Gesellschaften erteilt werden, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind. Dies ist bei der Klägerin nicht der Fall. Ihr könnte lediglich gemäß § 10 Abs. 5 GlüStV die Veranstaltung von Lotterien und Ausspielungen mit geringerem Gefährdungspotential nach §§ 11 ff. GlüStV erlaubt werden. Zu einem Anspruch der Klägerin auf die begehrte Erlaubnis hingegen könnte man deshalb allenfalls unter den Prämissen gelangen, dass zum einen der in § 10 GlüStV geregelte Ausschluss von Privatpersonen verfassungs- oder gemeinschaftsrechtswidrig ist und zum anderen die Rechtswidrigkeit des § 10 GlüStV hinsichtlich dieses Ausschlusses zu einer bloßen Teilnichtigkeit führen würde, die den Regelungskomplex des GlüStV und des Ausführungsgesetzes im Übrigen unberührt ließe. Auch insoweit vermag die Klägerin aber nicht durchzudringen, da das im GlüStV vorgesehene Staatsmonopol weder verfassungs- noch europarechtswidrig ist.

253. Ein Widerspruch zu deutschem Verfassungsrecht liegt nicht vor.

a) Eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG durch die unterschiedliche Regelung der jeweiligen Glücksspielmärkte scheidet wegen der bundesstaatlich vorgegebenen Kompetenzverteilung aus. Die Länder sind wegen der Normierung des Bundes in der Gewerbeordnung und der Spielverordnung an einer Regelung dieser ebenfalls suchtgefährdenden Bereiche gehindert. Dies gilt auch nach der Föderalismusreform, da die auf die Länder übergegangene Gesetzgebungskompetenz im Bereich der Spielhallen nur Aspekte mit räumlicher Relevanz betrifft. Im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 GG ist ein Staatsmonopol nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG v. 28.3.2006 Az. 1 BvR 1054/01) als solches nicht unzulässig, solange es aus gewichtigen Gründen des Allgemeinwohls begründet wird. Hauptzweck sei die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht, daneben der Schutz der Spieler vor betrügerischen Machenschaften seitens der Wettanbieter und ein darüber hinaus gehender Verbraucherschutz, insbesondere vor der hier besonders nahe liegenden Gefahr irreführender Werbung und die Abwehr von Gefahren aus mit dem Wetten verbundener Folge- und Begleitkriminalität. Die Verbindung von Sport mit Wetten auf den Ausgang von Sportereignissen könne bei Wettteilnehmern zu der Versuchung führen, den Spielausgang nicht dem Glück zu überlassen, sondern das Ergebnis in einem für sie günstigen Sinne zu manipulieren. Damit gehe von Sportwetten auch eine Gefahr für die Integrität des Sportgeschehens aus. Demgegenüber schieden fiskalische Interessen des Staates als solche zur Rechtfertigung der Errichtung eines Wettmonopols aus, nicht aber die Sicherstellung, dass ein erheblicher Teil der Einnahmen aus Glücksspielen zur Förderung öffentlicher oder steuerbegünstigter Zwecke im Sinne der Abgabenordnung verwendet werde.

Eine Einschränkung der Berufsfreiheit aus den soeben genannten Gründen kann nach ständiger Rechtsprechung nur erfolgen, wenn das Mittel geeignet, erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinne ist. Art. 12 Abs. 1 GG konkretisiert das Grundrecht der freien Entfaltung der Persönlichkeit im Bereich der individuellen Leistung und Existenzerhaltung; er zielt auf eine möglichst unreglementierte berufliche Betätigung ab (grundlegend BVerfG v. 27.1.1982 BVerfGE 59, 302). Bei der Einschätzung der Verhältnismäßigkeit verfügt der Gesetzgeber über einen Beurteilungs- und Prognosespielraum. Infolge dieser Einschätzungsprärogative können Maßnahmen, die der Gesetzgeber zum Schutz eines wichtigen Gemeinschaftsguts wie der Abwehr der Gefahren, die mit dem Veranstalten und Vermitteln von Glücksspielen verbunden sind, für erforderlich hält, verfassungsrechtlich nur beanstandet werden, wenn nach den dem Gesetzgeber bekannten Tatsachen und im Hinblick auf die bisher gemachten Erfahrungen feststellbar ist, dass Beschränkungen, die als Alternativen in Betracht kommen, die gleiche Wirksamkeit versprechen, die Betroffenen indessen weniger belasten. Hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne muss ein Staatsmonopol konsequent am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und Bekämpfung der Wettsucht ausgerichtet sein und hierfür entsprechende materiellrechtliche Regelungen und strukturellen Sicherungen enthalten, die dies hinreichend gewährleisten. Die Bekämpfung und Begrenzung von Wettsucht muss sich in der rechtlichen wie tatsächlichen Ausgestaltung des Wettmonopols positiv ausdrücken. Gerade aus suchtmedizinischer Sicht fordert das BVerfG insoweit auch im Rahmen staatlicher Glücksspielmonopole eine aktive Prävention, insbesondere durch angebotsimmanente Aufklärung, Früherkennung problematischen Spielverhaltens und Förderung der Motivation zur Verhaltensänderung.

Zu den erforderlichen Regelungen gehören inhaltliche Kriterien betreffend Art und Zuschnitt der Sportwetten sowie Vorgaben zur Beschränkung ihrer Vermarktung. Die Werbung für das Wettangebot hat sich zur Vermeidung eines Aufforderungscharakters bei Wahrung des Ziels, legale Wettmöglichkeiten anzubieten, auf eine Information und Aufklärung über die Möglichkeit zum Wetten zu beschränken. Die Einzelausgestaltung ist an dem Ziel der Suchtbekämpfung und damit verbunden des Spielerschutzes auszurichten, auch etwa durch Vorkehrungen wie der Möglichkeit der Selbstsperre. Geboten sind Maßnahmen zur Abwehr von Suchtgefahren, die über das bloße Bereithalten von Informationsmaterial hinausgehen. Die Vertriebswege sind so auszuwählen und einzurichten, dass Möglichkeiten zur Realisierung des Spieler- und Jugendschutzes genutzt werden. Insbesondere eine Verknüpfung von Wettmöglichkeiten mit Fernsehübertragungen von Sportereignissen würde dem Ziel der Suchtbekämpfung zuwiderlaufen und die mit dem Wetten verbundenen Risiken verstärken. Schließlich hat der Gesetzgeber die Einhaltung dieser Anforderungen durch geeignete Kontrollinstanzen sicherzustellen, die eine ausreichende Distanz zu den fiskalischen Interessen des Staates aufweisen.

b) Gemessen an diesen Grundsätzen begegnet der GlüStV mit dem bayerischen Ausführungsgesetz keinen durchgreifenden Bedenken (BayVGH v. 2.6.2008 Az. 10 CS 08.1008; VGH BW v. 17. 3.2008 Az. 6 S 3069/07; OVG Hbg. v. 25.3.2008 Az. 4 Bs 5/08; Nds. OVG v. 8.7.2008 Az. 11 MC 71/08; OVG Münster v. 30.7.2008 Az. 4 B 2056/07).

Nach § 1 GlüStV sind dessen Ziele,

1. das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen,

2. das Glücksspielangebot zu begrenzen und den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, insbesondere ein Ausweichen auf nicht erlaubte Glücksspiele zu verhindern,

3. den Jugend- und den Spielerschutz zu gewährleisten und

4. sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt, die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abgewehrt werden.

Diese Ziele wiederholen die Anforderungen des BVerfG zur Rechtfertigung eines Staatsmonopols, insbesondere sollen sie der Abgrenzung von bloßen fiskalischen Interessen des Staates dienen. Der GlüStV belässt es auch nicht bei der bloßen Nennung der Ziele, sondern enthält zu ihrer Sicherung ein detailliertes Regelungssystem, das die Einhaltung der Ziele gewährleisten soll. Zu diesem Zweck unterliegt zunächst die Werbung Beschränkungen (§ 5 GlüStV). Sie darf insbesondere nur der Information, aber nicht der Ermunterung zur Teilnahme dienen, muss Hinweise auf die Suchtgefahr und das Verbot der Teilnahme Minderjähriger enthalten und ist im Fernsehen, Internet sowie über Telekommunikationsanlagen verboten. Dies entspricht der Forderung des BVerfG, dass Vorgaben zur Beschränkung der Vermarktung zu treffen sind. § 4 Abs. 3 Satz 2 GlüStV verbietet grundsätzlich die Teilnahme Minderjähriger am Glückspiel und verpflichtet die Veranstalter, zum Zwecke des Jugendschutzes sicherzustellen, dass Minderjährige auch tatsächlich von der Teilnahme ausgeschlossen sind. Die vom BVerfG als besonders bedenklich eingestufte Spielteilnahme über das Internet oder über SMS ist nach § 4 Abs.4 und § 21 Abs. 3 S. 3 GlüStV verboten. Zur Vorbeugung und Bekämpfung von Glücksspielsucht sind Sozialkonzepte zu entwickeln (§ 6 GlüStV), Aufklärung zu betreiben (§ 7 GlüStV) und ein übergreifendes Sperrsystem zu errichten (§ 8 GlüStV). Speziell für Sportwetten enthält § 21 Abs. 3 GlüStV die Verpflichtung, den Ausschluss eines gesperrten Spielers durch Ausweiskontrollen, vergleichbare Identitätskontrollen und Abgleiche mit der Sperrdatei zu gewährleisten. Die Einführung neuer Glücksspielangebote und die erhebliche Erweiterung bestehender Vertriebswege wird durch § 9 Abs. 5 GlüStV erschwert. Für das Glücksspielangebot muss ein aus Experten bestehendes Fachgremium hinzugezogen werden, die Zahl der Annahmestellen ist zur Erreichung der Ziele zu begrenzen (§ 10 GlüStV) und wissenschaftliche Forschung zur Vermeidung und Abwehr von Suchtgefahren ist zu betreiben (§ 11 GlüStV). Hiermit wird auch die Forderung des BVerfG erfüllt, die Bekämpfung und Begrenzung von Wettsucht müsse sich in der Ausgestaltung des Wettmonopols positiv ausdrücken, insbesondere sei eine aktive Prävention geboten. Dem wird dadurch entsprochen, dass Sozialkonzepte zu entwickeln sind, Aufklärung zu betreiben ist, ein Fachgremium zu beteiligen ist und wissenschaftliche Forschung zu betreiben ist. Als weitere tragende Säule der Regelung ist die Errichtung eines umfassenden Sperrsystems vorgesehen. Insgesamt enthält der GlüStV damit eine Konzeption mit Maßnahme zur Abwehr von Suchtgefahren, die über das bloße Bereithalten von Informationsmaterial - wie vom BVerfG als ungenügend erachtet - hinausgeht. Gewährleistet sind auch der Spieler- und Jugendschutz. Ferner ist die Verknüpfung von Wettmöglichkeiten mit Fernsehübertragungen von Sportereignissen ausgeschlossen. Schlussendlich ist durch die Regelung in § 9 Abs. 6 GlüStV die ausreichende Distanz der Kontrollinstanzen zu den fiskalischen Interessen sichergestellt. Danach darf die Glücksspielaufsicht nicht durch eine Behörde ausgeübt werden, die für die Finanzen des Landes oder die Beteiligungsverwaltung der in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstalter zuständig ist.

Soweit von Klägerseite eingewendet wird, das BVerfG verlange inhaltliche Kriterien betreffend Art und Zuschnitt der Sportwetten, ist dem zwar beizupflichten. Allerdings kann diese Aussage des BVerfG nicht isoliert betrachtet werden; erforderlich ist vielmehr die Würdigung des Gesamtkontextes. Das BVerfG hat der zitierten Äußerung nämlich vorangestellt, dass sich für die verfassungsgemäße Ausgestaltung eines Wettmonopols materiellrechtliche und organisatorische Anforderungen ergeben. Deren Umsetzung im Einzelnen und im Zusammenspiel miteinander obliegt dem BVerfG zufolge jedoch dem Gesetzgeber. Dieser hat in § 21 GlüStV eindeutige Vorgaben für Sportwetten getroffen und insbesondere Kombinations- und Einzelwetten zugelassen. Explizit geregelt sind die strikte Trennung der Veranstaltung von Sportereignissen und Sportwetten sowie die Spielersperre. Dass einzelne inhaltliche Details der Regelung in der Erlaubnis überlassen bleiben, begegnet angesichts der dem Gesetzgeber vom BVerfG zur Umsetzung eingeräumten Freiheit keinen Bedenken (BayVGH v. 8.7.2008 Az. 10 CS 08.1364 und v. 2.6.2008 Az. 10 CS 08.1008; OVG Hbg. v. 25.3.2008 Az. 4 Bs 5/08; OVG Münster v. 30.7.2008 Az. 4 B 2056/07). Auch die Vorgabe, dass Möglichkeiten zur Realisierung des Spieler- und Jugendschutzes genutzt werden müssen, hat der Gesetzgeber eingehalten. Das BVerfG selbst stellt beispielhaft hierfür auf Vorkehrungen wie der Möglichkeit der Selbstsperre ab. Zur Spielersperre enthält § 8 GlüStV umfangreiche Regelungen einschließlich der Selbstsperre (§ 8 Abs. 2 S. 1 GlüStV). Weiter verlangt das BVerfG Maßnahmen zur Abwehr von Suchtgefahren, die über das bloße Bereithalten von Informationsmaterial hinausgehen. Durch die oben genannten Regelungen ist auch dies sichergestellt. Beispielhaft erwähnt das BVerfG ferner, dass eine Verknüpfung von Wettmöglichkeiten mit Fernsehübertragungen von Sportereignissen dem Ziel der Suchtbekämpfung zuwiderlaufen würde. Dementsprechend wird die Verknüpfung in § 21 Abs. 2 GlüStV ausgeschlossen. Soweit sich die Klägerin gegen die gesetzliche Beschränkung der Annahmestellen als bloße „Programmsätze“ wendet, ist dem entgegenzuhalten, dass das BVerfG auch keine höheren Anforderungen stellt. In § 10 Abs. 3 GlüStV ist vorgeschrieben, dass die Zahl der Annahmestellen begrenzt werden soll. Art. 1 Abs. 3 S. 2 AGGlüStV schreibt zusätzlich eine Verringerung auf 3.700 Annahmestellen vor. Damit ist den Vorgaben des BVerfG Genüge getan. Mehr als die Beschränkung der Vermarktung wird nicht gefordert.

c) Auch die tatsächliche Ausgestaltung entspricht den Vorgaben des BVerfG. Die materiell-rechtlichen Regelungen enthalten entsprechende strukturelle Sicherungen, die gewährleisten, dass die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht in der Realität durchführbar ist und durchgeführt wird. Der Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung die Glücksspielpolitik des Freistaats Bayern ausführlich dargelegt. Insbesondere wurde auf das zwischenzeitlich erarbeitete „Sozialkonzept der Staatlichen Lotterieverwaltung“ verwiesen und die Maßnahmen zur aktiven Prävention einschließlich der regelmäßigen Evaluation dargestellt. Vorgelegt wurden auch Plakate, die in den Annahmestellen ausgehängt sind und erläutert, dass regelmäßige Kontrollen und Testkäufe stattfänden. Als wichtigste Neuerung wurde das Erfordernis einer elektronischen Kundenkarte vorgestellt, ohne die eine Wettabgabe nicht möglich ist. Begleitend dazu ist am ... Juni 2008 die Landesstelle für Glücksspielsucht eröffnet worden. Die Zahl der Annahmestellen sei rückläufig und im Betriebskonzept der Staatlichen Lotterieverwaltung seien eindeutige Vorgagen zur Reduzierung bis zum Jahre 2011 enthalten. Werbung finde in den Annahmestellen, mittels Radiospots, Plakaten und ähnlichem statt, wobei immer Hinweise zur Volljährigkeit, Suchtgefahr und Hilfsmöglichkeiten enthalten seien. Entsprechend den Vorgaben sei strukturell sichergestellt, dass die Glücksspielaufsicht von den Sicherheitsbehörden und nicht von der Finanzverwaltung wahrgenommen werde. Die Kontrolle bei einem Staatsmonopol sei effektiver, weil die zuständige Mittelbehörde in die Staatsverwaltung eingebunden sei. Damit könne wesentlich flexibler mittels unanfechtbarer Weisung oder Allgemeinverfügung reagiert werden.

Hieraus ergibt sich, dass nicht nur gesetzliche Vorgaben getroffen wurden, sondern auch strukturelle Sicherungen für die praktische Ausgestaltung enthalten sind. Insbesondere sind die Annahmestellen bereits reduziert worden und es existiert eine Planung zur weiteren Begrenzung. Dass eine Reduzierung gar nicht stattgefunden hätte, trifft nicht zu. Die Zahl der Annahmestellen hat sich den vorgelegten Unterlagen zufolge vom Höchststand im Januar 1997 mit 4.354 im Jahr 1997 kontinuierlich nach unten entwickelt. Im Mai 2008 gab es noch 3.970 Stellen. Eine völlige Aufgabe des Vertriebsnetzes wird vom BVerfG nicht gefordert. Gerade weil die nicht erlaubten Wettanbieter über das Internet einen leichten Zugang zum Kunden haben, konnte es der Gesetzgeber als notwendig ansehen, das bestehende kundennahe Betriebssystem für die staatliche Sportwette aufrecht zu erhalten, um eine Verlagerung des Wettgeschehens in den illegalen Bereich zu verhindern (BayVGH v. 2.6.2008 Az. 10 CS 08.1008). Auf die Frage, ob die Wettumsätze bei einer Öffnung des Marktes nur unwesentlich höher lägen und eine weitergehende Reduzierung möglich wäre, kommt es nicht an. Einer Beweisaufnahme, wie im Schriftsatz der Klägerin vom ... Mai 2008 angeregt, bedarf es deshalb nicht. Ebensowenig ist von Bedeutung, dass das durch die Reduzierung freiwerdende Kontingent auch privat vergeben werden könnte. Den Darlegungen zum Sperr- und Kartensystem zufolge sind auch der Spieler- und Jugendschutz gewährleistet. Die in der mündlichen Verhandlung noch offene Frage, ob mit dem Kartensystem der Jugendschutz ausreichend sichergestellt ist („…“), hat sich zwischenzeitlich geklärt. Die Bevollmächtigten der Klägerin haben selbst vorgetragen, dass sämtliche Spielteilnahmen nur mit vorläufigen Kundenkarten erfolgt seien. Damit ist der Aussagekraft der Untersuchung der Boden entzogen; eine weitere Beweisaufnahme wie im Schriftsatz der Klägerin vom ... Mai 2008 auf Basis der genannten Untersuchung angeregt, erübrigt sich deshalb (siehe hierzu auch BayVGH v. 2.7.2008 Az. 10 CS 08.1646). Dass in diesem vorübergehenden Zeitrahmen das Sicherheitssystem noch nicht vollständig greifen kann, liegt auf der Hand. Die von Beklagtenseite zusätzlich vorgetragenen Bedenken zur Qualität der Untersuchung bedürfen damit keiner näheren Erörterung mehr. Ungeachtet dessen wird eine hundertprozentige Sicherheit nie gewährleistet sein, ist jedoch auch nicht gefordert, solange ein entsprechendes System vorhanden ist. Dieses gewährleistet, dass Minderjährige und Kunden, die in der zentralen Spielsuchtdatei erfasst sind, bereits bei der Beantragung durch Abgleich mit der Sperrdatenbank bzw. bei der Spielauftragsabgabe erkannt und von der Spielteilnahme ausgeschlossen werden. Eine vorläufige Karte wird nur ausgestellt, wenn der Abgleich negativ ist; sie gilt 56 Tage und für einen Einsatz von maximal 1.000 €. Zur Sicherung werden sowohl organisatorische (Schulungen etc.) als auch technische Maßnahmen ergriffen und Kontrollen durchgeführt. Hinzu kommt, dass die Zahl der vorläufigen Karten rückläufig ist, da im Laufe der Zeit eine annähernde Registrierung der spielwilligen Personen erfolgt ist. Soweit im Einzelfall beim Vertrieb oder bei der Werbung gegen die gesetzlichen Anforderungen des Glücksspielstaatsvertrags verstoßen wird, hat die Glücksspielaufsicht dagegen vorzugehen. Allerdings kann aus einzelnen Verstößen gegen den Glücksspielstaatsvertrag nicht auf dessen Verfassungswidrigkeit geschlossen werden. Verfassungswidrig kann eine gesetzliche Regelung durch mangelhaften Vollzug erst werden, wenn dieser auf ein normatives Defizit zurückzuführen ist, das Gesetz also gleichsam auf Ineffektivität angelegt ist (BayVGH v. 2.6.2008 Az. 10 CS 08.1008). Dies ist jedoch den obigen Erläuterungen zufolge nicht der Fall.

394. Schließlich ergibt sich auch aus Europarecht kein Anspruch der Klägerin auf Erteilung der begehrten Erlaubnis. Da die Klägerin deutsche Staatsangehörige ist, käme eine Beeinträchtigung von vorneherein nur hinsichtlich der Vermittlung für in anderen Staaten ansässige Unternehmen in Betracht. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs können sich inländische Wettbüros, die als Vermittler für einen in einem europäischen Mitgliedsstaat zugelassenen Wettanbieter auftreten wollen, sowohl auf die Niederlassungs- als auch die Dienstleistungsfreiheit berufen. Die Einschränkungen sind allerdings gerechtfertigt, da die neuen normativen Vorgaben einschließlich der Maßnahmen der ... im Wesentlichen den bislang vom EuGH aufgestellten Anforderungen an eine die Grundfreiheiten einschränkende „Glücksspielpolitik“ entsprechen.

a) Nach der bisherigen Rechtsprechung der Kammer (exemplarisch Az.: M 16 K 05.2229, S. 23 UA) erfüllte die bis 31. Dezember 2007 geltende Gesetzeslage und deren Vollzug im Freistaat Bayern nicht die vom Europäischen Gerichtshof (siehe nur „Gambelli“ v. ...11.2003, Rechtssache C-243/01 und „Placanica“ v. ...3.2007 Rechtssachen C-338/04, C-359/04 und C-360/04) aufgestellten Anforderungen zur Einschränkung der Grundfreiheiten der Art. 43 und 49 EG. Mit Inkrafttreten des Glückspielstaatsvertrags und des bayerischen Ausführungsgesetzes hierzu am 1. 1.2008 kommt es nunmehr maßgeblich darauf an, ob die neuen normativen Vorgaben und die Maßnahmen der Bayerischen Staatsregierung den Anforderungen des EuGH an eine die Grundfreiheiten einschränkende „Glücksspielpolitik“ entsprechen. In den Entscheidungen des Eilrechtsschutzes hat die erkennende Kammer nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages (erstmals v. 7.4.2008, Az. M 16 S 08.851 u. M 16 S 08.1128) die Erfolgsaussichten der Klage zunächst als offen betrachtet und die aufschiebende Wirkung der erhobenen Klagen unter Auflagen angeordnet. Hingegen hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in seinen Beschwerdeentscheidungen (exemplarisch v. 2.6.2008, Az. 10 CS 08.1008 u. 10 CS 08.1102) die Entscheidungen der erkennenden Kammer auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung unter Auflagen dahingehend abgeändert, dass die Anträge insgesamt abgelehnt wurden. Zur Begründung stellt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof im Wesentlichen darauf ab, dass der seit 1. Januar 2008 geltende Glücksspielstaatsvertrag die sich aus der Verfassungswidrigkeit der früheren Rechtslage ergebende Konsequenz vollzogen habe und nunmehr den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts entspreche. Auch die Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit aus Art. 43 und 49 EGV würden nicht verletzt. Insbesondere werde die in Bayern geltende Rechtslage den Anforderungen des Europäischen Gerichtshofes an eine widerspruchsfreie und systematisch auf Begrenzung der Wettleidenschaft angelegte Glücksspielpolitik gerecht. Hierbei sei nicht auf den gesamten Glücksspielbereich im weiteren Sinne abzustellen, sondern nur auf den spezifischen Sektor der Sportwetten, was im Einzelnen dargelegt wird. Angesichts dieser Entwicklung der obergerichtlichen Rechtsprechung orientierte sich die erkennende Kammer in der Folge ebenfalls an der gesetzlichen Grundentscheidung für den Ausschluss der aufschiebenden Wirkung. Nach den Darlegungen der Beklagtenseite zur Glücksspielpolitik des Freistaats Bayern in vorliegender mündlicher Verhandlung lässt sich die dem Hauptsacheverfahren vorbehaltene Frage, ob die neuen normativen Vorgaben und die Maßnahmen der Bayerischen Staatsregierung den Anforderungen des EuGH an eine die Grundfreiheiten einschränkende „Glücksspielpolitik“ entsprechen, im bejahenden Sinne beantworten. Dieses Ergebnis wird vornehmlich auch auf weitere zwischenzeitlich ergangene obergerichtliche Rechtsprechung gestützt.

b) Da nicht die Auslegung der europarechtlichen Bestimmungen im Raum steht, bedarf es keiner Aussetzung des Verfahrens und der Durchführung eines Vorabentscheidungsverfahrens nach § 234 Abs. 2, Abs. 1a) EGV. Die Voraussetzungen, unter denen die europäischen Grundfreiheiten im Glücksspielbereich eingeschränkt werden können, sind in der bisherigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs hinreichend geklärt. Vor allem in den Entscheidungen „Gambelli“ (v. 6.11.2003 Az. C-243/01 Slg. 2003 S. I-13031) und „Placanica“ (v. 6.3.2007 Az. C-338/04 Slg. 2007 S. I-01891) hat der EuGH die Thematik ausführlich erörtert und entsprechende Vorgaben für Einschränkungen der Grundfreiheiten gegeben.

Es ist Sache der nationalen Gerichte, zu prüfen, ob die nationale Regelung angesichts ihrer konkreten Anwendungsmodalitäten tatsächlich den Zielen Rechnung trägt, die sie rechtfertigen können, und ob die mit ihr auferlegten Beschränkungen nicht außer Verhältnis zu diesen Zielen stehen. Damit obliegt dem erkennenden Gericht die Überprüfung, ob das staatliche Wettmonopol tatsächlich dem von dem Mitgliedstaat geltend gemachten und dem vom Gerichtshof anerkannten Ziel gerecht wird (so auch OVG NRW v. 22.2.2008 Az. 13 B 1215/07; Stellungnahme der Kommission v. ...12.2007, Rs. C-316/07 u.a.). Es kommt maßgeblich darauf an, inwieweit die konkreten gesetzlichen Beschränkungen den Vorgaben des EuGH, die er zur Auslegung der Grundfreiheiten bislang getroffen hat, entsprechen. Einer Aussetzung des Verfahrens und Vorlage an den EuGH, wie sie zum Beispiel vom VG Schleswig (B. v. 30.1.2008 Az. 12 A 102/06) erfolgt ist, bedarf es nicht. Nach Art. 234 Abs. 1 a) EGV entscheidet der Gerichtshof im Wege der Vorabentscheidung über die Auslegung des Vertrags. Das wäre nur der Fall, wenn Fragen zur Auslegung der einschlägigen Freiheitsrechte des EG-Vertrags im Raum stünden. Der Gerichtshof hat jedoch zur Zulässigkeit eines Staatsmonopols im Glücksspielbereich Kriterien aufgestellt. Angesichts der bis dato vorhandenen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs besteht eine weitere Klärungsbedürftigkeit über die Auslegung von Bestimmungen des EG-Vertrags nicht (vgl. VG Stuttgart v. 1.2.2008 Az. 10 K 2990/04). Solange lediglich in einem ersten Schritt überprüft wird, ob diese vom EuGH bislang genannten Anforderungen eingehalten sind, stellt sich die Frage einer Vorlage nicht. Art. 234 EGV begründet keine Zuständigkeit des EuGH zur Anwendung des Gemeinschaftsrechts auf den konkreten Fall; erst recht ist er nicht zur Auslegung oder Anwendung nationalen Rechts befugt. Insoweit ist die strikte Trennung der Aufgaben des EuGH und des nationalen Gerichts zu beachten (Geiger, EGV, Rn. 5 zu Art. 234 EGV). Eine Vorlage in diesem Prüfungsstadium würde deshalb bedeuten, dass eine Subsumptionsfrage nach der Vereinbarkeit des GlüStV einschließlich des Ausführungsgesetzes mit Gemeinschaftsrecht gestellt würde. Sie käme damit erst dann in Betracht, wenn die nationale Regelung den bislang vom EuGH aufgestellten Kriterien nicht entsprechen sollte. Dann wäre in einem zweiten Schritt zu fragen, ob die konkrete nationale Regelung dennoch den Grundfreiheiten des Vertrags genügt. Erst in diesem Verfahrensstadium stünde die Auslegung des Vertrags im Raum, die zu einem Vorabentscheidungsverfahren führen könnte. Zudem besteht nach Art. 234 Abs. 2 und 3 EGV eine Pflicht zur Vorlage nur dann, wenn sich eine derartige Frage bei einem Gericht stellt, dessen Entscheidungen selbst nicht mehr mit Rechtsmitteln angefochten werden können. Im Übrigen kann eine Vorlage erfolgen, wenn das angerufene Gericht eine Entscheidung zum Erlass des Urteils für erforderlich hält. Hierüber befindet das Gericht in eigener Zuständigkeit (Geiger, EGV, Rn. 11 zu Art. 234 EGV). Im vorliegenden Fall besteht damit keine Pflicht des Gerichts zur Herbeiführung einer Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs, weil das Urteil mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden kann und das Gericht die Berufung zugelassen hat.

c) Nach derzeitigem Stand der Rechtsprechung des EuGH (s.o. „Gambelli“ und „Placanica“) ist eine Beschränkung zulässig zum einen aufgrund der in den Artikeln 45 EG und 46 EG ausdrücklich vorgesehenen Ausnahmeregelungen, zum anderen, wenn sie aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses erfolgt, geeignet ist, die Verwirklichung des mit ihr verfolgten Zieles zu gewährleisten, und nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Zieles erforderlich ist. Zu den zwingenden Gründen des Allgemeininteresses zählen der Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen. Beschränkungen der Anzahl der Wirtschaftsteilnehmer können zwar grundsätzlich gerechtfertigt sein, müssen jedoch in jedem Fall dem Anliegen gerecht werden, die Gelegenheiten zum Spiel wirklich zu vermindern und die Tätigkeiten in diesem Bereich kohärent und systematisch zu begrenzen. Steuermindereinnahmen gehören nicht zu den in Artikel 46 EG genannten Gründen und bilden keinen zwingenden Grund des Allgemeininteresses, der zur Rechtfertigung angeführt werden kann. Sittliche, religiöse oder kulturelle Besonderheiten und die sittlich und finanziell schädlichen Folgen für den Einzelnen wie für die Gesellschaft, die mit Spielen und Wetten einhergehen, können ein ausreichendes Ermessen der staatlichen Stellen rechtfertigen, festzulegen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben. Soweit die Behörden eines Mitgliedstaats die Verbraucher dazu anreizen und ermuntern, an Lotterien, Glücksspielen oder Wetten teilzunehmen, damit dem Fiskus daraus Einnahmen zufließen, können sich die Behörden dieses Staates nach der Rechtsprechung des EuGH nicht im Hinblick auf die Notwendigkeit, die Gelegenheiten zum Spiel zu vermindern, auf die öffentliche Sozialordnung berufen. Die auferlegten Beschränkungen dürfen nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung des mit ihnen verfolgten Zieles erforderlich ist. Schließlich müssen die Beschränkungen in dem Sinne unterschiedslos anwendbar sein, dass sie in gleicher Weise und mit den gleichen Kriterien für nationale Wirtschaftsteilnehmer wie für solche aus anderen Mitgliedstaaten gelten; sie müssen in nichtdiskriminierender Weise angewandt werden.

d) Bei Anwendung dieser Grundsätze auf den GlüStV und das Ausführungsgesetz begegnet die nationale Regelung in ihren konkreten Anwendungsmodalitäten keinen Bedenken. Beschränkungen der Spieltätigkeiten können durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses wie den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen gerechtfertigt sein. Aus den Entscheidungen des Gerichtshofs ergibt sich nicht, dass die Errichtung eines staatlichen Wettmonopols mit Gemeinschaftsrecht grundsätzlich nicht zu vereinbaren wäre. Vielmehr lässt der Gerichtshof Beschränkungen - somit auch ein Staatsmonopol und den Ausschluss der Klägerin hinsichtlich einer Betätigung im Sportwettenmarkt - grundsätzlich zu, solange sie durch zwingende Allgemeininteressen gerechtfertigt sind. Hierbei sind dem EuGH zufolge sowohl die nationale gesetzliche Regelung (1) als auch ihre konkreten Anwendungsmodalitäten (2) in den Blick zu nehmen und zu prüfen, ob sie tatsächlich den genannten Zielen Rechnung tragen. In der konkreten Ausgestaltung räumt der EuGH dem jeweiligen Staat ein weites Ermessen ein; ihm obliegt es, festzulegen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben.

(1) In der gesetzlichen Regelung sind die maßgeblichen Gesichtspunkte, unter denen eine Beschränkung möglich ist, berücksichtigt. Danach ist das Staatsmonopol grundsätzlich gerechtfertigt.

Mit den bereits dargestellten Regelungen hält der GlüStV in Ergänzung durch das Ausführungsgesetz einer gemeinschaftsrechtlichen Überprüfung stand. Im Wesentlichen entsprechen sich die Vorgaben des BVerfG und des EuGH. Wie die obigen Ausführungen gezeigt haben, ist davon auszugehen, dass das im GlüStV und im Ausführungsgesetz zum Ausdruck kommende Gesamtkonzept die Gelegenheit zur Teilnahme an Sportwetten tatsächlich begrenzt. Insgesamt ist eine kohärente und systematische Begrenzung der Sportwettensucht im Sinne der Rechtsprechung des EuGH gewährleistet (BayVGH v. 2.6.2008 Az. 10 CS 08.1008; VGH BW v. 17. 3.2008 Az. 6 S 3069/07; OVG Hbg. v. 25.3.2008 Az. 4 Bs 5/08; Nds. OVG v. 8.7.2008 Az. 11 MC 71/08; OVG NRW v. 30.7.2008 Az. 4 B 2056/07 und v. 22.2.2008 Az. 13 B 1215/07).

Zunächst sind zwingende Gründe des Allgemeininteresses vorhanden, zu denen der EuGH den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen zählt. Insoweit bestehen keine Unterschiede zur bereits behandelten Rechtsprechung des BVerfG. Wie dargelegt, unterliegt die Werbung Beschränkungen (§ 5 GlüStV), aus Gründen des Jugendschutzes sind Sicherungsmechanismen vorgeschrieben (§ 4 Abs. 3 GlüStV), zur Vorbeugung und Bekämpfung von Glücksspielsucht sind Sozialkonzepte zu entwickeln (§ 6 GlüStV), Aufklärung zu betreiben (§ 7 GlüStV) und ein übergreifendes Sperrsystem zu errichten (§ 8 GlüStV, speziell für Sportwetten § 21 Abs. 3 GlüStV). Die Einführung neuer Glücksspielangebote und die erhebliche Erweiterung bestehender Vertriebswege wird durch § 9 Abs. 5 GlüStV erschwert. Für das Glücksspielangebot muss ein aus Experten bestehendes Fachgremium hinzugezogen werden, die Zahl der Annahmestellen ist zur Erreichung der Ziele zu begrenzen (§ 10 GlüStV) und wissenschaftliche Forschung zur Vermeidung und Abwehr von Suchtgefahren ist zu betreiben (§ 11 GlüStV). Der GlüStV enthält eine Konzeption mit Maßnahmen zur Abwehr von Suchtgefahren, die über das bloße Bereithalten von Informationsmaterial hinausgeht. Durch die Regelung in § 9 Abs. 6 GlüStV ist auch die ausreichende Distanz der Kontrollinstanzen zu den fiskalischen Interessen sichergestellt. Damit wird insgesamt den Vorgaben des EuGH zur Vermeidung und Bekämpfung der Glücksspielsucht, zur Kanalisierung und Begrenzung des Glücksspielangebots, zum Jugend- und Spielerschutz sowie zur Sicherstellung eines fairen Spiels und zum Schutz vor Kriminalität entsprochen. Im GlüStV sind diese Ziele ausdrücklich genannt. An erster Stelle steht die Suchtgefahr, deren Vorbeugung und Bekämpfung umfangreiche Maßnahmen gewidmet sind. Das Angebot soll generell begrenzt und in geordnete legale Bahnen gelenkt werden. Dies wiederum dient dem Verbraucherschutz, der Betrugsvorbeugung und der Minderung der Begleitkriminalität. Der im GlüStV geschaffene Gesamtkomplex dient damit zweifellos gewichtigen Allgemeininteressen, nicht bloßen fiskalischen Interessen, was nicht ausreichend wäre.

Diese Maßnahmen zur Begrenzung der Wetttätigkeiten stellen angesichts der den Mitgliedstaaten eingeräumten ausreichenden Einschätzungsprärogative bei der Frage nach der Ausgestaltung der Regelung grundsätzlich ein geeignetes und erforderliches Mittel dar. Die auferlegten Beschränkungen stehen auch nicht außer Verhältnis zu den Zielen, die sie rechtfertigen können. Wegen der Gestaltungsfreiheit ist es Sache der Mitgliedstaaten, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen. Dies ist mit dem GlüStV geschehen. Wie vom EuGH gefordert, wurden die sittlich und finanziell schädlichen Folgen für den Einzelnen sowie die Gesellschaft, die mit Spielen und Wetten einhergehen, zur Grundlage der Regelungen genommen. Von Klägerseite wird hervorgehoben, dass sich eine Sanktion im Licht der Rechtsprechung des EuGH als unverhältnismäßig darstellt, wenn zur Teilnahme an Wetten ermuntert wird, sofern sie im Zusammenhang mit Spielen stattfindet, die von zugelassenen nationalen Einrichtungen organisiert werden. Hierzu ist anzumerken, dass vorliegend nicht eine (strafrechtliche) Sanktion im Raum steht, sondern die Erteilung einer Erlaubnis. Dies hat bereits der angefochtene Bescheid herausgestellt. Ferner sieht das Gesetz vor, dass ein Anreiz zum Spiel nicht gegeben werden darf. Insoweit kann auf die obigen Erläuterungen Bezug genommen werden. Werbung für erlaubtes Glücksspiel hat sich bei Wahrung des Ziels, legale Sportwetten anzubieten, auf Information und Aufklärung über Möglichkeiten zum Wetten zu beschränken (§ 5 Abs. 1 GlüStV). Ein spezielles Werbeverbot für Sportwetten ist darüber hinaus in § 21 GlüStV geregelt, der ein Trikot- und Bandenwerbeverbot enthält. Da sich die Werbe- und Vertriebsbeschränkungen auch mindernd auf die staatlichen Gewinne auswirken, kann davon, dass das staatliche Glücksspielmonopol in seiner gegenwärtigen Ausgestaltung nur fiskalischen Interessen dient, nicht mehr die Rede sein (so auch OVG NRW v. 22.2.2008 Az. 13 B 1215/07). Da nach § 3 Abs. 5 i.V.m. § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV lediglich staatliche Organisationen oder solche, an denen der Staat beteiligt ist, eine Zulassung erhalten können, besteht auch keine Diskriminierung ausländischer Anbieter. Diese können wie die inländischen privaten Anbieter keine Lizenz erhalten, so dass inländische wie ausländische Wirtschaftsteilnehmer in gleicher Weise vom Markt ferngehalten werden. In der Praxis können deutsche Wirtschaftsteilnehmer damit ebenso wenig Konzessionen erhalten. Das Kriterium der Nichtdiskriminierung wäre dem EuGH zufolge nur dann nicht beachtet, wenn die Bedingungen von deutschen Unternehmern leichter erfüllt werden könnten als von denjenigen aus dem Ausland.

(2) Die konkreten Anwendungsmodalitäten stehen ebenfalls nicht im Widerspruch zu den Anforderungen des EuGH. Die im Rahmen obiger Erläuterungen zu deutschem Verfassungsrecht dargestellten Maßnahmen der Bayerischen Staatsregierung zeigen, dass die auferlegten Beschränkungen auch kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeiten beitragen. In dem vom Freistaat aufgebauten System manifestieren sich zwingende Gründen des Allgemeininteresses wie Verbraucherschutz, Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen. Hierbei räumt der EuGH den staatlichen Stellen ein ausreichendes Ermessen ein, das sich aus sittlichen, religiösen oder kulturellen Besonderheiten und den sittlich und finanziell schädlichen Folgen rechtfertigt. Dass dieses Ermessen bei der Ausfüllung und konkreten Anwendung sachwidrig ausgeübt worden wäre, ist nicht ersichtlich. Insbesondere haben die mündliche Verhandlung und die Erläuterungen der Beklagtenseite gezeigt, dass die Behörden die Verbraucher nicht dazu anreizen und ermuntern, an Lotterien, Glücksspielen oder Wetten teilzunehmen, damit dem Fiskus daraus Einnahmen zufließen. Werbung wird vielmehr betrieben, um das Spiel in legale Bahnen zu leiten; Einnahmeerzielung steht nicht Im Vordergrund. Damit sind die Vorgaben des EuGH erfüllt, dass die in diesem Sektor tätigen Wirtschaftsteilnehmer einer Kontrolle unterworfen und Glücksspieltätigkeiten in Bahnen gelenkt werden, die diesen Kontrollen unterliegen. Dass Werbung grundsätzlich verboten wäre, ergibt sich aus der Rechtsprechung des EuGH nicht. Inhaltlich hat der Beklagte darauf verwiesen, dass der gesamte Werbeauftritt seit Mitte 2006 erheblich eingeschränkt und der Informationscharakter verstärkt wurde. Zentrale Säule bildeten der Beklagtenseite zufolge die imagebezogene Informationskampagne und die Information zu den Produkten, in die rund die Hälfte der aufgewendeten Mittel flössen. Die noch in der mündlichen Verhandlung seitens der Klägerin gerügten Werbeauftritte wurden in der anschließenden Stellungnahme zum Großteil nicht mehr aufrecht erhalten. Dies spricht dafür, dass es sich um ältere Slogans handelte. Der Beklagte hat zudem nachvollziehbar dargelegt, dass nach seinem Dafürhalten bei einer Zulassung von Privatpersonen hinreichender Schutz nicht sichergestellt werden kann. Da die zuständige Mittelbehörde in die Staatsverwaltung eingebunden ist, kann die Kontrolle wesentlich effektiver ausgeübt werden, indem mittels unanfechtbarer Weisung oder Allgemeinverfügung reagiert wird. Schließlich gelten die Beschränkungen in gleicher Weise und mit den gleichen Kriterien für nationale Wirtschaftsteilnehmer wie für solche aus anderen Mitgliedstaaten.

e) Die von Klägerseite vorgebrachten Bedenken vermögen hieran nichts zu ändern.

(1) Dass die Bereiche der Spielautomaten, der Pferdewetten, der Spielcasinos und der Sportwetten unterschiedlich geregelt sind, ist für die Rechtmäßigkeit der für einen Sektor des Glücksspielbereichs geltenden Vorschriften ohne Bedeutung.

Über einen Vergleich der verschiedenen Formulierungen wird der Rechtsprechung des EuGH zur kohärenten Begrenzung von Tätigkeiten im Bereich des "Spiels“ entnommen, dass dieser das Kohärenzerfordernis spätestens im Urteil „Placanica“ ausdrücklich über den Glücksspielsektor der "Sportwetten" hinaus auf das gesamte Glücksspielwesen erweitert habe. Zur Rechtfertigung einer Beschränkung der Anzahl der Wirtschaftsteilnehmer fordere der Europäische Gerichtshof die kohärente Begrenzung von Tätigkeiten im Bereich des "Spiels". In der früheren „Gambelli“- Entscheidung des Gerichtshofes sei zwar auch schon von "Beschränkungen der Spieltätigkeiten" die Rede, jedoch mit dem Hinweis, dass diese zu einem kohärenten und systematischen Beitrag zur Begrenzung der "Wetttätigkeiten" geeignet sein müssten. Zudem impliziere der Kohärenzbegriff ein funktionales Übergreifen von Maßnahmen über die einzelnen Teilbereiche des Glücksspielwesens hinweg, soweit diese Maßnahmen auf dasselbe legitime Ziel gerichtet seien.

Dies lässt sich jedoch der Entscheidung „Placanica“ so nicht entnehmen. Wörtlich formuliert der EuGH:

„52. Hinsichtlich der Ziele, die diese Hemmnisse rechtfertigen können, ist in diesem Zusammenhang zu unterscheiden zwischen zum einen dem Ziel, die Gelegenheiten zum Spiel zu vermindern, und - soweit Glücksspiele zugelassen sind - zum anderen dem Ziel, dadurch Straftaten vorzubeugen, dass die in diesem Sektor tätigen Wirtschaftsteilnehmer einer Kontrolle unterworfen und Glücksspieltätigkeiten in Bahnen gelenkt werden, die diesen Kontrollen unterliegen. 53. Zu dem Ziel der erstgenannten Art ergibt sich aus der Rechtsprechung, dass Beschränkungen der Anzahl der Wirtschaftsteilnehmer zwar grundsätzlich gerechtfertigt sein können, jedoch in jedem Fall dem Anliegen gerecht werden müssen, die Gelegenheiten zum Spiel wirklich zu vermindern und die Tätigkeiten in diesem Bereich kohärent und systematisch zu begrenzen.“

Hier ist allein von den verschiedenen zulässigen Zielen die Rede, die Beschränkungen rechtfertigen können. Die Formulierung „zum Spiel“ ist nicht dahingehend zu verstehen, dass bewusst der Singular gewählt wurde, um die Spielsucht in einem übergreifenden Sinne ausdrücken zu können. Gemeint ist vielmehr nur, dass Beschränkungen dem Ziel dienen müssen, die Spielsucht zu begrenzen und nicht - insoweit ungeschrieben - fiskalischen Interessen. In der Entscheidung „Gambelli“ ist der EuGH sogar ausdrücklich von einem „Glücksspielsektor der Wetten über Sportereignisse“ ausgegangen (Rn. 48) und hat hierfür verlangt, dass die beschränkenden nationalen Maßnahmen geeignet sein müssen, kohärent und systematisch zur „Begrenzung der Wetttätigkeiten“ beizutragen (Rn. 67). Die Zielerreichung wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass der Mitgliedstaat eine noch umfassendere Beschränkung, d.h. auch das Verbot jeglicher Sportwetten, hätte verfolgen können. Da es sich um unterschiedliche Märkte mit einem unterschiedlichen Spielsuchtpotential handelt, darf der Staat für die einzelnen Bereiche gesonderte Einzelkonzepte entwickeln. Zweifelsohne stellt das einem einzelnen (staatlichen) Veranstalter eingeräumte Sportwettenmonopol lediglich einen Bereich des nationalstaatlichen Glücksspielwesens dar. Auch sind die einzelnen Bereiche des Glücksspielwesens in Deutschland verschieden geregelt. Der Rechtsprechung des EuGH lässt sich jedoch nicht entnehmen, dass das Glücksspielwesen zwingend als Ganzes zu betrachten wäre. Weshalb der Kohärenzbegriff ein funktionales Übergreifen von Maßnahmen über die einzelnen Teilbereiche des Glücksspielwesens hinweg implizieren sollte, erschließt sich nicht. Der Europäische Gerichtshof selbst hat in der Vergangenheit keine Gesamtuntersuchungen angestellt. Beispielsweise hat er bei der Frage der Lotteriewerbung in Großbritannien den sehr restriktiven Kurs des Vereinigten Königreichs nicht mit dem Argument in Frage gestellt, dass dort Sportwetten in großem Umfang zugelassen werden (BayVGH v. 2.6.2008 Az. 10 CS 08.1008 mit Verweis auf EuGH vom 24.3.1994, NJW 1994, 2013 - Schindler; OVG Hbg. v. 25.3.2008 Az. 4 Bs 5/08). Ebenso wenig hat der Europäische Gerichtshof in der Gambelli-Entscheidung Untersuchungen zur Verbreitung von gewerblichen Spielhallen, öffentlichen Spielkasinos oder TV- bzw. Radiogewinnspielen in Italien angestellt oder verlangt.

Weiter ist davon auszugehen, dass Pferdewetten aufgrund ihrer Bedeutung und der mit ihnen einhergehenden Gefahren mit den hier in Rede stehenden Sportwetten nicht vergleichbar und deshalb nicht gleichermaßen regelungsbedürftig sind. Zwar sind die Oddset-Sportwetten am ehesten mit den bundesrechtlich geregelten Pferdewetten vergleichbar. Mit dem Angebot werden jedoch unterschiedliche Spieler erreicht, weil der Pferderennsport, anders als der bei Sportwetten dominierende Fußball, keinen Breitensportcharakter hat. Entsprechend ist daher auch das Suchtpotenzial zu beurteilen. Dieses richtet sich u.a. nach der Angebotsfrequenz und ist besonders dann erhöht, wenn der Wettende meint, aufgrund seiner Sachkenntnis den Wetterfolg beeinflussen zu können. Zudem werden Pferdesportwetten seit Jahrzehnten von privaten Veranstaltern angeboten, ohne dass - soweit ersichtlich - auffällige Suchterscheinungen bekannt geworden sind.

Hinzu kommt, dass eine möglicherweise ebenso hohe Suchtgefahr in einem Glücksspielsektor nicht die Rechtswidrigkeit der Beschränkung eines anderen Sektors hervorrufen kann. Nur weil ein weiterer Teil noch nicht zugleich mitgeregelt ist, sondern erst schrittweise eingegriffen wird, kann einem vorhergehenden Teilstück nicht die „Existenzberechtigung“ abgesprochen werden. Für die Vereinbarkeit eines Sportwettenmonopols mit Gemeinschaftsrecht kommt es nicht darauf an, ob auch in anderen Sektoren des Glücksspielmarkts das Ziel einer Verminderung der Spielgelegenheiten verfolgt wird. Dies widerspräche dem Sinn und Zweck sowohl der Bekämpfung der Suchtgefahr im Allgemeinen als auch der Rechtsprechung des EuGH, die dadurch gekennzeichnet ist, dass eine Beschränkung grundsätzlich erlaubt ist, solange sie auf zwingenden Gründen beruht und nicht nur fiskalischen Interessen dient. In der Konsequenz würde dies nämlich dazu führen, dass in einem Bundesstaat mit Bund- und Länderkompetenzen eine Beschränkung überhaupt nicht möglich wäre. Dahingehend ist die Rechtsprechung des EuGH nicht zu verstehen. Besonders deutlich wird das bei einer Einbeziehung des bislang bundesgesetzlich geregelten besonders suchtgefährdenden Automatenspiels, das - noch - von privater Seite veranstaltet werden darf (vgl. § 33c GewO). Unbestritten ist hier ein nicht zu unterschätzendes Gefährdungspotenzial vorhanden. Mit Recht verweist die Klägerin im Einklang mit der Rechtsprechung des BVerfG (BVerfG v. 28.3.2006, Az. 1 BvR 1054/01, Nr. 100) darauf, dass die mit Abstand prozentual wie absolut häufigsten Fälle von Spielsucht die Besucher von Spielhallen und das Spiel an Glücksspielautomaten betreffen. Allerdings wird die hieraus gezogene Schlussfolgerung vom EuGH so nicht gefordert. Konsequent zu Ende gedacht würde nämlich die Auffassung, den Spielsuchtgefahren in Deutschland werde wegen der unterschiedlichen Regelung nicht kohärent und systematisch begegnet, letztendlich dazu führen, dass gerade bei den hochgradig suchtgefährdeten Bereichen eine Eindämmung an der bundesstaatlich vorgegebenen Kompetenzverteilung scheitern würde. In den Erläuterungen zum neuen Glücksspielstaatsvertrag (vgl. hierzu unter II. 3) wird deshalb auch darauf verwiesen, dass die Länder durch die abschließende Normierung des Bundes in der Gewerbeordnung und der Spielverordnung von vornherein gehindert waren. Selbst wenn aus gemeinschaftsrechtlicher Sicht eine „kohärente und systematische Begrenzung der Wetttätigkeiten“ Regelungen im Bereich des gewerblichen Spielrechts erfordern sollte, können diese vom zuständigen Gesetz- bzw. Verordnungsgeber auch außerhalb des Glücksspielstaatsvertrags getroffen werden (VGH BW v. 17.3.2008 Az. 6 S 3069/07). Auf die Besonderheiten eines Bundesstaats ist der EuGH ebenso wenig eingegangen wie auf eine Aufteilung in Sektoren. Vielmehr wird aus allen Entscheidungen allein deutlich, dass eine Beschränkung nur dann erfolgen kann, wenn sie dem Ziel der Bekämpfung der Spielsucht dient und nicht fiskalische Interessen im Vordergrund stehen. Aus diesem Grund ist nicht maßgeblich, welchen Marktanteil andere Glücksspielsektoren einnehmen, welche Konditionen dort gelten und wie hoch das Suchtpotential ist, wie im Schriftsatz der Klägerin vom ... Mai 2008 als Beweisanregung vorgetragen.

Schließlich hat auch die Kommission in ihrer Stellungnahme v. ...12.2007 (Rs. C-316/07 u.a.), die von Klägerseite angeführt wird, keine andere Auffassung vertreten. Es ist zwar richtig, dass der Kommission zufolge Spiele mit einem vergleichbaren Spielsuchtpotenzial - hierauf bezieht sich die Klägerseite - miteinander verglichen werden sollten. Hieraus folgert die Kommission, dass in der Bewertung der Kohärenz der Spielpolitik Spiele mit einem den Sportwetten vergleichbaren oder höheren Spielsuchtpotenzial an erster Stelle relevant sind. Diese Äußerungen stehen allerdings in einem anderen Zusammenhang. Im Rahmen der Kriterien zur Kohärenz und Systematik geht es um die Frage, ob nationale Maßnahmen zweckmäßig und verhältnismäßig sind. Hierbei kommt es der Kommission zufolge ausschlaggebend darauf an, wie die einzelnen Spiele in ihrer Gefährdungsstufe zu bewerten sind (Rn. 49). Es ist Sache der Mitgliedsstaaten, jede Beschränkung einer Grundfreiheit mit Hinweisen auf ihre Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit zu rechtfertigen. Je größer die Missstände sind, die in einem Sektor gegeben sind, desto eher können nationale Maßnahmen dazu beitragen, das erwünschte Ziel zu erfüllen. Wenn in einem Glücksspielsektor konkrete und fundierte Hinweise auf bestehende Probleme vorliegen, kann ein Monopolsystem nach Auffassung der Kommission durchaus der Verhältnismäßigkeit entsprechen. In diesem Zusammenhang wird dann die von Klägerseite zitierte Äußerung getroffen, dass Spiele mit einem vergleichbaren Spielsuchtpotenzial miteinander verglichen werden sollten und in der Bewertung der Kohärenz der Spielpolitik Spiele mit einem den Sportwetten vergleichbaren oder höheren Spielsuchtpotenzial an erster Stelle relevant sind. Damit ist aber alleine ausgesagt, dass ein Monopol in erster Linie für die Sparten mit hohem Gefährdungsgrad in Betracht kommt. Im Gegenteil hat die Kommission all diesen Erwägungen vorangestellt, dass in jüngster Rechtsprechung klargemacht worden sei, dass eine sektorale Betrachtungsweise im Glücksspielsektor notwendig sei (Rn. 34). Für jede Spielform und jede Beschränkung sei gesondert zu prüfen, ob die Beschränkung geeignet sei, die Verwirklichung der von dem fraglichen Mitgliedsstaat geltend gemachten Ziele zu gewährleisten. Hierauf wird bei den folgenden Ausführungen sogar explizit nochmals verwiesen. Der von Klägerseite aus einer Detailäußerung gezogene Umkehrschluss, dass es in gleichgelagerten Fällen einen nachvollziehbaren sachlichen Grund für ein unterschiedliches Maß an Beschränkungen geben müsse, kann deshalb bei einer Gesamtbetrachtung der Stellungnahme nicht nachvollzogen werden, insbesondere bei dem deutlichen Hinweis der Kommission, dass es den Mitgliedsstaaten unumstritten frei stehe, die Ziele ihrer Spielpolitik und ein angemessenes Schutzniveau festzulegen. Folglich müsse es nach der Kommission den Mitgliedsstaaten auch gestattet sein, für verschiedene Glücksspiele unterschiedliche Regelungsziele anzustreben und verschiedene Regelungsmethoden vorzusehen.

(2) Gefolgt werden kann aus den soeben dargestellten Gründen auch nicht der Auffassung, nach der „Lindman“-Entscheidung müssten die Untersuchungen zur Verhältnismäßigkeit auch die besondere Gefährlichkeit gerade dieser Art von Glücksspielen erkennen lassen, soweit solche Eingriffe sich - wie in Deutschland - nicht auf alle Formen von Glücksspielen beziehen, sondern nur auf bestimmte Arten. Der EuGH führt zwar aus, dass die Rechtfertigungsgründe, die von einem Mitgliedstaat geltend gemacht werden könnten, von einer Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und zur Verhältnismäßigkeit der von diesem Staat erlassenen beschränkenden Maßnahme begleitet werden müssten. Erforderlich sei ein Element statistischer oder sonstiger Natur, das einen Schluss auf die Schwere der Gefahren, die mit dem Betreiben vom Glücksspielen verbunden seien, oder gar auf einen besonderen Zusammenhang zwischen solchen Gefahren und der Teilnahme der Staatsangehörigen des betreffenden Mitgliedstaats an in anderen Mitgliedstaaten veranstalteten Lotterien zuließe. Damit ist allerdings allein das Erfordernis aufgestellt, dass der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gewahrt sein muss. Dass sich jede gesetzliche und behördliche Maßnahme am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit messen lassen muss, steht aus verfassungsrechtlichen Gründen außer Zweifel und bedarf keiner besonderen Erwähnung. Insofern wird vom EuGH keine neue, zusätzliche Anforderung aufgestellt. Mehr als die Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes verlangt der EuGH auch nicht. Dass die besondere Gefährlichkeit gerade dieser Art von Glücksspielen herausgestellt sein müsste, lässt sich der „Lindman“- Entscheidung nicht entnehmen. Das Bundesverfassungsgericht hat seinem Urteil vom ...3.2006 hinsichtlich der Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der Beschränkungen durch das staatliche Wettmonopol aktuelle wissenschaftliche Erkenntnisse zur Gefahr der Spielsucht zugrunde gelegt und ausgeführt, dass schon aufgrund des gegenwärtigen Erkenntnisstands mit einem nicht unerheblichen Suchtpotential bei Sportwetten mit festen Gewinnquoten zu rechnen ist und der Gesetzgeber dies mit dem Ziel der Abwehr einer höchstwahrscheinlichen Gefahr zum Anlass für Prävention nehmen darf. Dass der EuGH weitergehende Anforderungen stellen würde, lässt sich der bisherigen Rechtsprechung nicht entnehmen (BayVGH v. 8.7.2008 Az. 10 CS 08.1364; VGH BW v. 17. 3.2008 Az. 6 S 3069/07; Nds. OVG v. 8.7.2008 Az. 11 MC 71/08; OVG NRW v. 30.7.2008 Az. 4 B 2056/07). Ausreichend ist eine nach dem Stand der Forschung plausible Gefahrenprognose. Zu berücksichtigen ist, dass der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs ein anders gelagerter Sachverhalt zugrundelag. Die dortige finnische Regelung entfaltete ersichtlich diskriminierende Wirkung, da Gewinne aus in anderen Mitgliedstaaten veranstalteten Lotterien als besteuerbare Einkünfte des Gewinners behandelt wurden, während Gewinne aus in Finnland veranstalteten Lotterien selbst nicht besteuerbar waren. Insoweit kam dem Hinweis des Europäischen Gerichtshofs im konkreten Fall, dass die ihm übermittelten Akten kein Element statistischer oder sonstiger Natur aufwiesen, die einen Zusammenhang zwischen dem Regelungsziel der Suchtbekämpfung und der steuerlichen Regelung darlegen, nur deklaratorische Funktion zu. Auch die Kommission hat hervorgehoben (Stellungnahme v. ...12.2007 Rs. C-316/07 u.a., Rn. 44, 47), dass der nationale Gesetzgeber nicht stets vor Schaffung und Inkraftsetzung einer einschränkenden Norm diese auf Übereinstimmung mit den Grundfreiheiten prüfen müsse. Nicht genügend sei lediglich eine allgemeine, nicht durch Daten oder Fakten unterstützte Behauptung. Es bedürfe konkreter, faktischer Angaben zu den behaupteten Problemen.

(3) Weiter wendet die Klägerseite ein, dass es sich um eine unverhältnismäßige und nicht zwingend notwendige Maßnahme zur Bekämpfung der Spielsucht handelt, wenn Private praktisch vom Zugang zu einer Lizenz ausgeschlossen sind. Es wird angezweifelt, ob ein Ausschluss von allein im EU-Ausland veranstalteten Sportwetten vom deutschen Wettmarkt die zwingend gebotene Maßnahme sei, um die Spielsucht wirksam bekämpfen zu können.

Mangels Vergleichbarkeit der Sachverhalte kann aus der Entscheidung „Placanica“ nicht der Erst-Recht-Schluss gezogen werden, es sei als gemeinschaftsrechtswidrig anzusehen, wenn ein privatrechtliches Unternehmen überhaupt keine Lizenz erhalten könne. Vielmehr hat der EuGH hier nochmals klargestellt, dass eine Vorschrift, wonach die im Glücksspielsektor tätigen Wirtschaftsteilnehmer und deren Räumlichkeiten einer vorherigen Kontrolle und einer fortwährenden Überwachung unterzogen werden, eindeutig dem Ziel dient, eine Einbeziehung dieser Wirtschaftsteilnehmer in kriminelle oder betrügerische Tätigkeiten zu unterbinden. An der Verhältnismäßigkeit der Maßnahme lässt der EuGH keinen Zweifel. Die Besonderheit dieser Fallkonstellation lag jedoch darin begründet, dass die Betroffenen bereit waren, polizeiliche Genehmigungen einzuholen und sich einer derartigen Kontrolle und Überwachung zu unterziehen. Da die polizeilichen Genehmigungen aber ausschließlich Konzessionsinhabern erteilt wurden, wäre es ihnen allerdings unmöglich gewesen, sich derartige Genehmigungen zu beschaffen. Das Fehlen einer polizeilichen Genehmigung darf dem EuGH zufolge deshalb Personen, die sich derartige Genehmigungen nicht hätten beschaffen können, weil deren Erteilung den Besitz einer Konzession voraussetzt, von deren Erhalt sie unter Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht ausgeschlossen worden waren, auf jeden Fall nicht zum Vorwurf gemacht werden. Insoweit waren also inländische Konzessionsinhaber besser gestellt. In einem solchen Fall stellt ein Verbot, die Wetten im Inland zu vermitteln, eine unverhältnismäßige und nicht zwingend notwendige Maßnahme zur Bekämpfung der Spielsucht dar. Eine derartige Konstellation ist vorliegend aber nicht gegeben, da weder inländische noch ausländische Privatunternehmen zum Zug kommen können. Dienstleistungen ausländischer Unternehmen können insoweit in Deutschland in dem selben Umfang angeboten bzw. nicht angeboten werden, in dem dies deutschen Sportwettenveranstaltern im Inland möglich ist. Der in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung zum Teil gezogene Schluss, dass die deutsche Regelung, nach der ein privatrechtliches Unternehmen überhaupt keine Lizenz erhalten könne, erst recht als gemeinschaftsrechtswidrig anzusehen sein dürfte, kann so nicht gezogen werden. Der Gerichtshof stellt maßgeblich darauf ab, dass die Erteilung einer Genehmigung den Besitz einer Konzession voraussetzt, die von ausländischen Privatunternehmen nicht zu erlangen ist. Inhalt der Entscheidung war nicht die Tatsache, dass Private nach den dortigen Regelungen praktisch vom Zugang zu einer Lizenz ausgeschlossen waren, sondern die Benachteilung ausländischer Bewerber im Vergleich zu inländischen, denen die Einholung einer Konzession möglich war.

Aus den obigen Darlegungen ergibt sich auch, dass der klägerischen Argumentation, ein Monopol sei nicht gerechtfertigt, wenn in anderen, mindestens gleich gefährlichen Bereichen private Anbieter auftreten könnten, der Boden entzogen ist. In Anbetracht der bereits erwähnten Tatsache, dass jede Regelung und jedes hiermit verfolgte Ziel gesondert betrachtet werden müssen, ist die Ausformung der Regelung anderer Spiele im Glücksspielsektor nicht als solche ausschlaggebend für die Beurteilung des Bereichs der Sportwetten. Die Zulassung von privaten Anbietern in gewissen Segmenten ist also allein kein Beweis dafür, dass die Spielpolitik nicht kohärent und systematisch hinsichtlich Sportwetten wäre (so Stellungnahme der Kommission v. ...12.2007 Rs. C-316/07 u.a., Rn. 52). Da es - wie bereits erwähnt - den Mitgliedsstaaten unbenommen bleibt, die Ziele ihrer Spielpolitik und die Regelungsmethoden festzulegen, ist es ihnen ebenfalls erlaubt, gewisse Spiele einem innerstaatlichen Monopol zu unterwerfen, auch wenn andere Spiele durch private Anbieter angeboten werden dürfen, so lange die Spielpolitik für das jeweilige Spiel kohärent und systematisch bleibt. Dies dürfte nämlich nicht voraussetzen, dass sämtliche Glücksspielsektoren einem einheitlichen Regelungswerk unterworfen werden (VGH BW v. 17.3.2008 Az. 6 S 3069/07).

Zudem lässt sich die Rechtsprechung des BVerfG angesichts des vom EuGH ebenfalls eingeräumten weiten Ermessensspielraums des nationalen Gesetzgebers übertragen, worauf auch die Klägerseite ausdrücklich verweist. Danach darf der Gesetzgeber hinsichtlich der Suchtgefahren wegen seines weiten Beurteilungsspielraums davon ausgehen, dass diese mit Hilfe eines auf die Bekämpfung von Sucht und problematischem Spielverhalten ausgerichteten Wettmonopols mit staatlich verantwortetem Wettangebot effektiver beherrscht werden können als im Wege einer Kontrolle privater Wettunternehmen. Der Gesetzgeber konnte im Bereich der Sportwetten eine Monopolregelung als geeignete und erforderliche Maßnahme ansehen, weil ein staatliches Ausschließlichkeitsrecht den Vorteil bietet, die Wettleidenschaft systematisch zu bekämpfen, den Betrieb der Sportwetten in geordnete Bahnen zu lenken und die Risiken im Hinblick auf Betrug und andere Straftaten weitgehend auszuschalten (BayVGH v. 2.6.2008 Az. 10 CS 08.1008 unter Verweis auf EuGH vom 21.9.1999 DVBl 2000, 111 - Läärä RdNr. 37). Eine Berufung auf die öffentliche Sozialordnung scheidet nicht deswegen aus, weil der Freistaat Bayern selbst die Bürger in unzulässiger Weise zum Wetten animieren würde. Wie bereits ausgeführt, hat der Freistaat Bayern mit dem Glücksspielstaatsvertrag das Staatsmonopol konsequent auf die Bekämpfung der Glücksspiel- und Wettsucht ausgerichtet. Eine beschränkte Zulassung privater Wettanbieter darf im Hinblick auf die dann erforderliche staatliche Aufsicht als weit weniger effektiv angesehen werden (so VGH BW v. 17.3.2008 Az. 6 S 3069/07). Berücksichtigt ist dabei auch, dass sich die Staatliche Lotterieverwaltung privater Annahmestellen bedient, deren Einnahmen vom Umsatz der Wetteinnahmen abhängen. Gleichwohl liegt es auf der Hand, dass z.B. die Einführung einer einheitlichen, für alle Annahmestellen obligatorischen Kundenkarte, mit der die Teilnahme Jugendlicher und gesperrter Spieler unterbunden werden kann, ohne Umgehungsmöglichkeiten ausschließlich in einem monopolisierten System durchgesetzt werden kann (BayVGH v. 2.6.2008 Az. 10 CS 08.1008). Die dem Staatsvertrag zugrunde liegende Einschätzung der Länder begegnet deshalb keinen Bedenken.

(4) Der Einwand, der EuGH habe Werbung nur für das Ziel der Kriminalitätsbekämpfung in Grenzen zugelassen, beruht auf einem unzutreffenden Zitat der „Placanica“ Entscheidung. Wörtlich formuliert der EuGH dort (Rn. 52 und 53):

„Hinsichtlich der Ziele, die diese Hemmnisse rechtfertigen können, ist in diesem Zusammenhang zu unterscheiden zwischen zum einen dem Ziel, die Gelegenheiten zum Spiel zu vermindern, und - soweit Glücksspiele zugelassen sind - zum anderen dem Ziel, dadurch Straftaten vorzubeugen, dass die in diesem Sektor tätigen Wirtschaftsteilnehmer einer Kontrolle unterworfen und Glücksspieltätigkeiten in Bahnen gelenkt werden, die diesen Kontrollen unterliegen. Zu dem Ziel der erstgenannten Art ergibt sich aus der Rechtsprechung, dass Beschränkungen der Anzahl der Wirtschaftsteilnehmer zwar grundsätzlich gerechtfertigt sein können, jedoch in jedem Fall dem Anliegen gerecht werden müssen, die Gelegenheiten zum Spiel wirklich zu vermindern und die Tätigkeiten in diesem Bereich kohärent und systematisch zu begrenzen …“

Damit bezieht sich der zweite Satz auf die Alternative „Gelegenheit zum Spiel vermindern“. Zudem ist dort von Werbung überhaupt nicht die Rede, sondern allein von zulässigen Beschränkungen. Ob die Werbeaufwendungen über denen von Privatunternehmen liegen, ist eine relative Größe, die nichts über die Werbestrategie aussagt. Insbesondere ist zu berücksichtigen, dass im Werbeetat auch die Kosten für Informations- und Aufklärungskampagnen enthalten sind. Mit dem weiteren Einwand, es gebe keinen triftigen Grund für die Annahme, dass ein statistisch nachweisbarer Anteil des wettinteressierten Publikums nicht wüsste, dass die Sportwette ODDSET veranstaltet werde und wie die näheren Modalitäten seien, würde generell jede Werbung ad absurdum geführt. Dies ist keine Besonderheit der Werbung für Sportwetten. Dass Werbung stattfindet, ist unstreitig. Dies ist nach dem oben Gesagten auch zulässig, denn das Ziel, die Spiel- und Wettsucht in geordnete Bahnen zu lenken, kann ohne Werbung für die Staatlichen Lotterien und Wettangebote nicht erreicht werden (BayVGH v. 8.7.2008 Az. 10 CS 08.1364; Nds. OVG v. 8.7.2008 Az. 11 MC 71/08). Die Lenkung lässt sich nur erreichen, wenn das staatliche Glücksspielangebot einen hinreichenden Bekanntheitsgrad besitzt und behält. Da die Einnahmeerzielung damit nicht im Vordergrund steht, bedarf es auch keiner weiteren Klärung, inwieweit ein auffordernder Charakter besteht. Der EuGH missbilligt allein, dass Behörden die Verbraucher dazu anreizen und ermuntern, an Lotterien, Glücksspielen oder Wetten teilzunehmen, damit dem Fiskus daraus Einnahmen zufließen. Insoweit sind auch die von den Bevollmächtigten der Klägerin zitierten Werbeplakate und Slogans ohne Bedeutung. Hierbei gehen diese zudem schon selbst davon aus, dass es sich um Information handle; Anstoß genommen wird allein an der Platzierung auf dem Gehweg. Ebenso kommt es damit auf die Beweisanregungen der Klägerin zu Werbemaßnahmen im Schriftsatz vom ... Mai 2008 nicht mehr an. Selbst wenn einzelne Werbebeispiele gegen § 5 Abs. 1 GlüStV verstoßen sollten, lässt dies alleine noch nicht auf ein flächendeckendes oder strukturelles Vollzugsdefizit schließen (BayVGH v. 8.7.2008 Az. 10 CS 08.1364). Freilich wird der Beklagte seine Bemühungen zur Reduzierung der Werbung und der Kanalisierung des Spielangebots weiter aufrechterhalten und vorantreiben müssen.

Insgesamt war die Klage deshalb mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.

Die Berufung war zuzulassen, weil die Rechtssache sowohl besondere tatsächliche und rechtliche Schwierigkeiten aufweist als auch grundsätzliche Bedeutung hat, § 124 Abs. 2 Nr. 2 und 3 VwGO.

Beschluss

Der Streitwert wird bis zur Trennung auf insgesamt 30.000 €, ab der Trennung im vorliegenden Verfahren auf 15.000 € festgesetzt (§ 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz -GKG-) Er orientiert sich an Ziffer 54.1 des Streitwertkatalogs.