Tenor

I. Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

II. Die Antragsteller tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

III. Der Streitwert wird auf 10.000 Euro festgesetzt.

Gründe

I.

Die Antragsteller vermittelten Sportwetten für ein in Großbritannien und Gibraltar ansässiges Unternehmen. Mit Bescheid vom 25. Juli 2006 untersagte die Antragsgegnerin den Antragstellern die Vermittlung und Veranstaltung dieser Sportwetten und ordnete den Sofortvollzug an. Den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO wies das Verwaltungsgericht Regensburg mit Beschluss vom 19. September 2006 ab.

Mit Schriftsatz vom 6. Februar 2008 beantragten die Antragsteller eine Abänderung dieses Beschlusses nach § 80 Abs. 7 VwGO. Sie machten im wesentlichen geltend, dass die Untersagungsverfügung nunmehr nach dem am 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Glückspielstaatsvertrag zu beurteilen und dass dieser Staatsvertrag verfassungs- und europarechtswidrig sei. Das Verwaltungsgericht Regensburg wies den Antrag mit Beschluss vom 30. April 2008 ab und führte aus, dass der Antrag schon mangels Durchführung des im Glücksspielstaatsvertrag vorgesehenen Erlaubniserteilungsverfahrens keine Aussicht auf Erfolg haben könne. Im Rahmen dieses Erlaubniserteilungsverfahrens könnten die von den Antragstellern aufgeworfenen Fragen zur Rechtmäßigkeit des Staatsmonopols geklärt werden.

Mit der fristgerecht eingegangen Beschwerde verfolgen die Antragsteller ihr Abänderungsbegehren fort. Zur Begründung führen sie im Wesentlichen aus, dass in § 10 Abs. 5 GlüStV ein Staatsmonopol für Sportwetten vorgeschrieben sei. Die Durchführung des Erlaubnisverfahrens sei daher für Vermittler privater Wettangebote sinnlos. Da für sie kein Erlaubnisverfahren bereit stehe, könnten sie auch nicht auf dem Wege des Erlaubniserteilungsverfahrens verwiesen werden. Gegen das in § 10 Abs. 5 GlüStV festgeschriebene Staatsmonopol bestünden erhebliche verfassungs- und europarechtliche Bedenken, die mehrere Verwaltungsgerichte (Berlin, Mainz, Neustadt a.W., Kassel, Braunschweig, Minden und Freiburg) sowie das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht dazu bewogen hätten, die aufschiebende Wirkung gegen Untersagungsverfügungen herzustellen bzw. die Bescheide aufzuheben. Erhebliche Zweifel an der Verfassungs- und Europarechtsmäßigkeit des Glücksspielstaatsvertrages bestünden hinsichtlich des Gesetzgebungsverfahrens, hinsichtlich der Kohärenz und Systematik der Regelungen im gesamten Glücksspielbereich, hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit des Staatsmonopols, hinsichtlich der Einhaltung der vom Bundesverfassungsgericht gestellten Anforderungen und hinsichtlich des tatsächlichen Marktverhaltens der staatlichen Lotterien. Zum tatsächlichen Markt- und Werbeverhalten der staatlichen Lotterien werden zahlreiche Details vorgetragen (S. 10 ff, 36 ff der Beschwerdeschrift). Die Antragsteller beziehen sich zudem teilweise auf die Ausführungen der Europäischen Kommission im Vertragsverletzungsverfahren gegenüber der Bundesrepublik Deutschland Nr. 2003/4350 sowie auf verschiedene Rechtsgutachten. Wegen der Einzelheiten des Vorbringens wird auf die 71seitige Beschwerdeschrift nebst Anlagen verwiesen.

Die Antragsteller beantragen,

unter Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 30. April 2008 und vom 19. September 2006 die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Ordnungsverfügung vom 25. Juli 2006 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 22. Januar 2007 herzustellen.

Die Antragsgegnerin beantragt,

die Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 30. April 2008 kostenpflichtig zurückzuweisen.

Die Voraussetzungen, unter denen nach § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO der vom Bayerischen Veraltungsgerichtshof vom 8. Dezember 2006 (24 CS 06.2775) bestätigte Beschluss des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 19. September 2006 abgeändert werden könne, lägen nicht vor. Mit dem Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages habe sich die Rechtslage nicht zu Gunsten der Antragsteller geändert.

Die Landesanwaltschaft Bayern teilt als Vertreter des öffentlichen Interesses die Rechtsauffassung der Antragsgegnerin. Die Anfechtungsklage gegen die Untersagungsverfügung habe auch bei Berücksichtigung der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Entscheidung des Beschwerdegerichts voraussichtlich keinen Erfolg, weil die Vermittlung von Sportwetten an einen im EU-Ausland konzessionierten Wettanbieter nach dem Glücksspielstaatsvertrag verboten sei. Dieses Verbot im Glücksspielstaatsvertrag entspreche den vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Anforderungen und verletzte die Rechte der Antragsteller auf Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit aus Art. 43 und 49 EGV nicht. Ergänzend wird insbesondere auf die Stellungnahme der Bundesrepublik Deutschland vom 20. Mai 2008 im Vertragsverletzungsverfahren gegenüber der Europäischen Kommission verwiesen. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die beigezogenen Gerichtsakten Bezug genommen.

II.

Auch nach Inkrafttreten des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag - GlüStV - GVBl 2007, S. 906) hat sich die Sach- und Rechtslage nicht i.S. von § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO zu Gunsten der Antragsteller geändert, weil bei summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage die Vermittlung privater Wettangebote auch auf der Grundlage des § 9 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 GlüStV untersagt werden kann.

1. Die Antragsteller haben zwar gegen die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass für Vermittler privater Wettangebote ein Erlaubnisverfahren bereit stünde, mit gewichtigen Argumenten in Zweifel gezogen. Sie haben zutreffend ausgeführt, dass das Erlaubnisverfahren nach § 4 Abs. 1 GlüStV grundsätzlich nur für Veranstalter und Vermittler staatlicher Wettangebote geschaffen worden ist und dass nach § 4 Abs. 2 Satz 2 GlüStV i.V.m. § 10 Abs. 5 GlüStV die Erteilung einer solchen Erlaubnis an Vermittler privater Sportwettangebote ausgeschlossen ist. Die Veranstaltung von Sportwetten ist in Bayern ausnahmslos dem Freistaat oder juristischen Personen des öffentlichen Rechts oder privat-rechtlichen Gesellschaften, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind, vorbehalten. Es besteht insofern weiterhin ein reines Staatsmonopol, das die Vermittlung privater Wettangebote ausschließt. Das Genehmigungsverfahren für Vermittler staatlicher Wettangebote ist nicht darauf angelegt, auch als Genehmigungsverfahren für Vermittler privater Wettangebote zu dienen, so dass die Antragsteller auch nicht auf die Durchführung dieses Verfahrens verwiesen werden können.

2. Allerdings genügt es für den Erfolg der Beschwerde nicht, dass die Antragsteller die Begründung des Verwaltungsgerichts erschüttert haben. Dies führt vielmehr nur dazu, dass das Beschwerdegericht berechtigt und verpflichtet ist, eine eigenständige Eilentscheidung unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalles ohne die Beschränkung des § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO zu treffen (vgl. Happ, in Eyermann, VwGO, 12. Aufl. 2006, RdNr. 27 zu § 146; OVG Hamburg vom 25.3.2008, 4 Bs 5/08, AU S. 5).

a) Dabei kann die angeordnete Untersagung der Sportwettenvermittlung als Dauerverwaltungsakt nur dann vor Gericht Bestand haben, wenn die Voraussetzungen der Untersagung auch nach der Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der Gerichtsentscheidung noch vorliegen (vgl. VGH BW vom 28.3.2007 NVwZ 2007, 724). Dies bedeutet jedoch nicht - wie die Antragsteller vortragen -, dass die Antragsgegnerin verpflichtet wäre, ihren Bescheid auf Grund der geänderten Gesetzeslage abzuändern oder neu zu erlassen. Es trifft nicht zu, dass der Bescheid ansonsten schon wegen der Begründung mit einer nicht mehr gültigen Gesetzeslage rechtswidrig wäre. Denn der Grundsatz, dass es bei der Anfechtung von Verwaltungsakten auf die Sach- und Rechtslage ihres Erlasses ankommt, wird bei Verwaltungsakten mit Dauerwirkung nicht aufgegeben, sondern lediglich dahingehend ergänzt, dass es wegen des andauernden Regelungsgehalts des Dauerverwaltungsaktes zusätzlich darauf ankommt, ob die fortwirkende Dauerregelung auch nach gegenwärtigem Recht noch Bestand haben kann (vgl. BVerwG vom 5.08.1965 BVerwGE 22, 16, Urt. vom 27.01.1993 BVerwGE 92, 32). Die Behörde hat insofern bei einem Dauerverwaltungsakt eine fortdauernde materielle Überwachungspflicht, jedoch keine fortdauernde formelle Verbescheidungspflicht.

b) Die Antragsteller können die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage auch nicht schon wegen anfänglicher Rechtswidrigkeit des angegriffenen Dauerverwaltungsakts verlangen; der von ihnen zitierte Beschluss des Verwaltungsgerichts Chemnitz vom 8. Mai 2008 (3 K 1516/05) betrifft eine grundlegend andere Fallgestaltung. Es ging darin um eine Untersagung der Sportwettenvermittlung in sog. Altfällen. Auf diese Entscheidung können sich die Antragsteller schon deswegen nicht berufen, weil der angegriffene Bescheid der Antragsgegnerin nicht vor, sondern nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ergangen ist und weil das Bundesverfassungsgericht in dem Beschluss vom 28. März 2006 die Ordnungsbehörden ausdrücklich ermächtigt hat, ungeachtet der Feststellung der Unvereinbarkeit des Staatslotteriegesetzes mit der Verfassung während der Übergangszeit weiterhin gegen unlizenzierte private Sportwettenvermittler vorzugehen. Der Bescheid der Antragsgegnerin ist auf der Grundlage dieser Fortgeltensanordnung – wie bereits im Verfahren 24 CS 06.2775 ausgeführt – rechtmäßig. In dem hier zur Entscheidung stehenden Verfahren nach § 80 Abs. 7 VwGO ist ohnedies die ursprüngliche Rechtmäßigkeit nicht erneut zu prüfen. Zu untersuchen ist vielmehr, ob der angegriffene Bescheid durch eine nachträgliche Änderung der Sach- und Rechtslage rechtswidrig geworden ist.

3. Die in einem Verfahren nach § 80 Abs. 7 VwGO gebotene summarische Überprüfung der Sach- und Rechtslage ergibt, dass auch nach Ablauf der vom Bundesverfassungsgericht gesetzten Übergangsfrist und nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages keine durchgreifenden verfassungs- und europarechtlichen Bedenken gegen die Aufrechterhaltung der streitgegenständlichen Untersagungsverfügungen bestehen. Dabei greifen insbesondere die formellen Einwendungen gegen das Zustandekommen des Glücksspielstaatsvertrages nicht durch.

a) Soweit die Antragsteller bemängeln, dass zwar ein Notifizierungsverfahren für den Glücksspielstaatsvertrag, nicht aber für das dazu gehörige Ausführungsgesetz durchgeführt worden sei, hat ein solcher Mangel keinen Einfluss auf den Ausgang dieses Prozesses. Selbst wenn die Ordnungswidrigkeitenvorschriften im Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag (Art. 9 AGGlüStV) notifizierungspflichtig wären, würde dies die hier streitgegenständliche Frage des Fortbestands einer sicherheitsrechtlichen Untersagungsverfügung nicht berühren.

b) Soweit die Antragsteller die Ansicht vertreten, dass den Ländern für das Internetverbot von Sportwetten die erforderliche Gesetzgebungskompetenz fehle, ist diese Frage ebenfalls nicht entscheidungserheblich. Denn es geht im vorliegenden Fall um die Untersagung der Sportwettenvermittlung in ortsfesten Annahmestellen. Unabhängig davon überzeugt die Ansicht nicht, dass der Bund auf der Grundlage seiner Gesetzgebungskompetenz für das Recht der Wirtschaft (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG) mit dem Telemediengesetz eine abschließende Regelung in Bezug auf verbotene Internet-Inhalte getroffen habe. Im Telemediengesetz ist kein Anhaltspunkt für die Ansicht zu finden, dass es zur Untersagung von nach Bundes- oder Landesrecht verbotenen Verhaltensweisen im Internet einer ausdrücklichen Bestätigung im Telemediengesetz bedürfe. Vielmehr liegt umgekehrt die Ansicht nahe, dass ein Verhalten, das nach Bundes- oder Landesrecht verboten ist, im Internet nicht zulässig sein kann.

c) Nicht zu überzeugen vermag auch die Ansicht, dass der Glücksspielstaatsvertrag schon mangels ausreichender Prüfung und Abwägung der Alternativen zum Staatsmonopol verfassungswidrig sei. Die Verfahrensvorschriften des Grundgesetzes (Art. 77 ff GG) kennen keine ausdrückliche Gesetzesbegründungspflicht und keine besonderen Abwägungsanforderungen an die Gesetzesbegründung. Zwar kann sich unter dem Gesichtspunkt des Grundrechtsschutzes durch Verfahren auch für den Bereich der Gesetzgebung ein Abwägungsgebot ergeben. Das Bundesverfassungsgericht hat insbesondere bei Maßnahmegesetzen mit enteignungsrechtlicher Vorwirkung eine Abwägungspflicht anerkannt (vgl. BVerfG vom 17.7.1996, BVerfG 95, 1 - Südumfahrung Stendal). Aus Art. 12 Abs. 1 GG lassen sich jedoch - wenn überhaupt - jedenfalls keine vergleichbar strengen Abwägungs- und Begründungspflichten herleiten wie aus Art. 14 Abs. 3 GG. Im vorliegenden Fall kann der etwaige Umfang einer solchen legislativen Prüfungs- und Abwägungspflicht offen bleiben, weil der Bundesgesetzgeber sich bei der Verabschiedung des Glücksspielstaatsvertrages ausweislich der Gesetzesbegründung (LT-Drs. 15/8686 S. 9) jedenfalls mit der vom Bundeverfassungsgericht aufgezeigten Alternative der kontrollierten Zulassung privater Sportwettenanbieter befasst und sich aus Gründen der Spielsuchtbekämpfung für das staatliche Wettmonopol entschieden hat.

d) Soweit vorgetragen wird, dass die Entscheidung für die Beibehaltung des Staatsmonopols offenbar auf fiskalischen Erwägungen beruhe, findet dies keine ausreichende Stütze im Glücksspielstaatsvertrag und in dessen Entstehungsgeschichte. In § 1 GlüStV sind die Ziele des Vertrages rechtsverbindlich festgelegt. Dazu zählt insbesondere und an erster Stelle die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht. Fiskalische Ziele werden nicht genannt. Auch die Entstehungsgeschichte des Staatsvertrages gibt für diese eher spekulative These keinen ausreichenden Anhaltspunkt. In der Amtlichen Begründung des Glücksspielstaatsvertrages wird auf die finanziellen Vor- oder Nachteile des Staatsmonopols nicht weiter eingegangen. Soweit unter Verweis auf die Rede eines Abgeordneten im Baden-Württembergischen Landtag eine fiskalische Motivation unterstellt wird, bedarf es keiner näheren Befassung mit dieser Rede. Denn Äußerungen eines baden-württembergischen Parlamentariers können nicht als repräsentativ für die Meinungsbildung im Bayerischen Landtag oder für die Meinungsbildung in der Mehrzahl der anderen am Glücksspielstaatsvertrag beteiligten Länder angesehen werden. Insofern ist davon auszugehen, dass die fiskalischen Auswirkungen des Staatsmonopols lediglich als positiver Nebeneffekt angesehen worden sind (vgl. dazu BVerfG vom 28.3.2006 BVerfGE 115, 276).

e) Die Länder haben bei der Verabschiedung des Glücksspielstaatsvertrages auch den vom Europäischen Gerichtshof (Urteil vom 13.11.2003, C - 42/02 - Lindmann RdNr. 25) aufgestellten Erfordernis einer ausreichenden Untersuchung der Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit von Freiheitsbeschränkungen Rechnung getragen. Die von den Antragstellern zitierte Kritik der Europäischen Kommission ist zwar insofern berechtigt, als gegenwärtig keine ausreichend aussagekräftigen wissenschaftlichen Untersuchungen zur Verbreitung der Spielsucht in Deutschland, insbesondere zur Gefährlichkeit von Sportwetten, vorliegen. Die vom Europäischen Gerichtshof geforderte Berücksichtigung wissenschaftlicher Untersuchungen kann jedoch nicht so verstanden werden, dass der Gesetzgeber bei Fehlen ausreichender statistischer Erhebungen legislative Schritte gänzlich unterlassen müsste. Vielmehr muss - wie die Bundesrepublik Deutschland im Vertragsverletzungsverfahren mit Schriftsatz vom 20. Mai 2008 (S. 10 bis 13) ausgeführt hat - bei Fehlen von wissenschaftlich breit angelegten Untersuchungen eine nach dem Stand der Forschung plausible Gefahrenprognose genügen. Im vorliegenden Fall haben die Länder bei der Ausarbeitung des Glücksspielstaatsvertrages eine umfangreiche Anhörung von Suchtexperten durchgeführt und die vorhandenen wissenschaftlichen Erkenntnisse insbesondere beim Verbot von Internet-Wetten verwertet. Des Weiteren hat der Gesetzgeber in den §§ 11, 27 GlüStV für die Zukunft Maßnahmen zur wissenschaftlicher Forschung und zur Evaluierung der getroffenen Regelungen vorgesehen, so dass der Glücksspielstaatsvertrag nicht schon allein aus formalen Gründen als europarechtswidrig angesehen werden kann.

4. Der Glücksspielstaatsvertrag stellt bei summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage auch inhaltlich keinen unverhältnismäßigen Eingriff in die Berufsfreiheit der Antragsteller dar.

a) Die Antragsteller können sich zwar als deutsche Staatsangehörige auf Art. 12 Abs. 1 GG berufen. Die Berufsfreiheit schützt auch inhaltlich die Freiheit, den eigenen Lebensunterhalt ganz oder teilweise als gewerblicher Wett- oder Spielvermittler zu bestreiten. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil vom 28. März 2006 jedoch ausgeführt, dass der Gesetzgeber die von Art. 6 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit aus Gründen der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht, des Jugend- und Verbraucherschutzes sowie zur Bekämpfung der Folge- und Begleitkriminalität einschränken kann und ein staatliches Wettmonopol als geeignete und erforderliche Maßnahme ansehen kann (vgl. BVerfG 115, 276). Die grundsätzliche Eignung des Staatsmonopols zur Beschränkung des Wettgeschehens und zur Bekämpfung der Spielsucht kann auch nicht mit dem vordergründigen Argument in Frage gestellt werden, dass von einem privaten Wettangebot kein höheres Suchtpotential ausgehe als von einer staatlichen Wette. Die geforderte Öffnung für private Veranstalter im Sinne eines freien Wettbewerbs würde zwangsläufig zu einer Ausweitung des Wettangebots und zu einer Vervielfachung des Wettgeschehens führen. Damit würde der Verbreitung der Spiel- und Wettsucht Vorschub geleistet. Die Antragsteller weisen zwar zu Recht darauf hin, dass neben einem reinen Staatsmonopol und einem freien Wettmarkt als dritte Alternative theoretisch auch die Möglichkeit der Zulassung einer beschränkten Zahl lizenzierter Privatanbieter besteht. Eine solche beschränkte Öffnung des Wettmarkts würde aber ebenso wie eine völlige Öffnung zur Erweiterung des Wettgeschehens führen und ähnlich negative Auswirkungen haben.

b) Auch verfängt die von den Antragstellern vorgetragene Kritik nicht, dass der Glücksspielstaatsvertrag nicht konsequent am Ziel der Suchtbekämpfung ausgerichtet sei. In § 1 GlüStV wird die Ausrichtung des Staatsmonopols an der Bekämpfung der Spielsucht und der Wettleidenschaft, am Jugend- und Verbraucherschutz und am Schutz vor Folge- und Begleitkriminalität ausdrücklich fixiert. Gesetzgeberischer Ausdruck dieses Prinzips der aktiven Suchtbekämpfung sind insbesondere:

- das Gebot der sachlichen und nicht zum Glücksspiel auffordernden Werbung

- das Verbot der Fernseh-, Internet- und Telefonwerbung (§ 5 GlüStV)

- das Verbot der indirekten Werbung für Sportwetten durch Trikot- und Bandenwerbung in Rundfunk und Fernsehen (§ 21 Abs. 2 Satz 2 GlüStV

- das Verbot, den Abschluss von Sportwetten mit der Übertragung von Sportereignissen im Fernsehen zu verknüpfen (§ 21 Abs. 2 Satz 2 GlüStV)

- das uneingeschränkte Verbot der Wettteilnahme über das Internet und über Telekommunikationsanlagen (§§ 4 Abs. 4, 21 Abs. 2 Satz 3 GlüStV)

- das Verbot der Wettannahme bei laufenden Sportereignissen (Livewetten) (§ 21 Abs. 2 Satz 3 GlüStV)

- die Verpflichtung der Glücksspielanbieter zu Präventionsmaßnahmen (§ 6 GlüStV i.V.m. dem Anhang zum GlüStV, § 7 GlüStV)

- die Möglichkeit von Spielersperren (§ 8 GlüStV)

- der Teilnahmeausschluss von gesperrten Spielern (§§ 20, 22 Abs. 2 GlüStV)

- die Verwendung von Sperrdateien (Art. 6 AGGlüStV)

- die Begrenzung der Zahl der Annahmestellen (§ 10 Abs. 3 GlüStV, Art. 1 Abs. 3 Satz 2 AGGlüStV),

- die Durchführung eines strengen Erlaubnisverfahrens für alle Annahmestellen (§ 4 Abs. 1 GlüStV i.V.m. Art. 2 AGGlüStV),

- die Versagung von Erlaubnissen zur Begrenzung des Glücksspielangebots (§ 13 Abs. 1 GlüStV)

- die Sicherstellung der wissenschaftlichen Suchtforschung (§ 11 GlüStV)

- die Beratung der Länder durch einen Fachbeirat von Suchtexperten (§ 10 Abs. 1 Satz 2 GlüStV) sowie

- die fachliche Evaluierung des Staatsvertrages (§ 27 GlüStV).

Schon durch die Vielzahl der Vorschriften wird deutlich dass, der Gesetzgeber dem Ziel der Bekämpfung der Spielsucht und der Begrenzung der Wettleidenschaft große Bedeutung beigemessen hat. Die Regelungen belegen des Weiteren, dass der Glücksspielstaatsvertrag konsequent an diesem Ziel ausgerichtet ist.

c) Die Vorschriften zur Suchtbekämpfung enthalten auch kein Regelungsdefizit. Soweit die Antragsteller vortragen, dass Art und Zuschnitt der Wetten nicht in der verfassungsrechtlich gebotenen Weise vom Gesetzgeber selbst näher geregelt worden sind, ist dies unzutreffend. Der Glücksspielstaatsvertrag enthält nicht nur die eher deskriptive Regelung, dass Sportwetten als Kombinationswetten oder Einzelwetten erlaubt werden können (§ 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV). Vielmehr enthalten das Verbot der Online- und Telefonwetten (§§ 4 Abs. 4, 21 Abs. 2 Satz 3 GlüStV), das Verbot des Wettens bei laufenden Sportereignissen (§ 21 Abs. 2 Satz 3 GlüStV), das Verbot der Verknüpfung der Sportberichterstattung und der Sportwetten (§ 21 Abs. 2 Satz 2 GlüStV) auch normative Beschränkungen der Art des Wettens. Ferner dient der gesetzliche Ausschluss gesperrter Spieler in § 21 Abs. 3 GlüStV der näheren Ausgestaltung des Spielverlaufs. Darüber hinaus eröffnet das Erlaubnisverfahren – wie das OVG Hamburg im Beschluss vom 25.3.2008 (4 Bs 5/06 Umdruck S. 10/11) zutreffend ausgeführt hat – die Möglichkeit, unter Einschaltung des Fachbeirats auf den Zuschnitt neuer Wettangebote Einfluss zu nehmen. Soweit der Gesetzgeber den Zuschnitt der Sportwetten nicht selbst detaillierter ausgestaltet und die genauen Wettspielregeln fixiert hat, hat dies seinen Grund darin, dass diese Einzelheiten des Spiels weder für die Bekämpfung der Wett- und Spielsucht noch für die Beschränkung der grundrechtlich garantierten Gewerbefreiheit der Klägerin besonders bedeutsam sind. Insofern lässt sich aus der sog. Wesentlichkeitstheorie (vgl. dazu BVerfG vom 27.1.1976 BVerfGE 41, 251/260, vom 24.5.2006 BVerfGE 116, 24) kein Regelungsdefizit ableiten.

d) Nicht berechtigt ist auch der Vorwurf, dass der Glücksspielstaatsvertrag entgegen den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts zu wenig Maßnahmen der Suchtprävention vorschreibe und sich in § 7 GlüStV nur maginal von dem vom Bundesverfassunggericht als unzureichend beanstandeten Regeln des § 4 LottStV unterscheide. Der Glücksspielstaatsvertrag verpflichtet die Veranstalter und Vermittler zu einer aktiven Suchtbekämpfung. Um die Spieler zu verantwortungsbewusstem Spiel anzuhalten und der Entstehung von Glücksspielsucht vorzubeugen, haben sie Sozialkonzepte zu entwickeln, ihr Personal zu schulen und die Vorgaben der Richtlinie zur Vermeidung und Bekämpfung der Glücksspielsucht zu erfüllen (§ 6 GlüStV) sowie Aufklärungsmaßnahmen durchzuführen (§ 7 GlüStV). Sperrsysteme (§ 8 GlüStV), die die Teilnahme von Spielsüchtigen verhindern, sind obligatorisch. Damit trifft der Glücksspielstaatsvertrag selbst erheblich mehr präventive Regelungen als § 4 LottStV. Auch geht die Aufklärungspflicht in § 7 GlüStV deutlich über das Verbot irreführender Werbung in § 4 Abs. 3 Satz 2 LottStV hinaus. Nach neuem Recht muss über die Gewinnwahrscheinlichkeiten, die Suchtrisiken und über die Therapiemöglichkeiten aktiv aufgeklärt werden und zwar insbesondere durch Hinweise auf Losen, Spielscheinen und Spielquittungen. Im Gegensatz zu früher genügt das rein passive Bereithalten solcher Informationen nicht. Der Gesetzgeber hat durch die Verankerung aktiver Informationspflichten einer Forderung des Bundesverfassungsgerichts Rechnung getragen und durch die völlig neue Aufklärungspflicht über Gewinnwahrscheinlichkeiten, die einer Empfehlung von Suchtexperten entsprach (vgl. LT-Drs. 15/8486 S. 16), eine wesentlich weiterreichende Suchtpräventionsregelung geschaffen als früher. Darüber hinaus hat der Freistaat Bayern in Erfüllung seiner Verpflichtungen aus dem Glücksspielstaatsvertrag Anlaufstellen für Glücksspielsüchtige geschaffen und als zentrale Schnittstelle einen „Landesstelle Glücksspielsucht“ mit dem Ziel der Verbesserung der Prävention, Suchthilfe und Suchtforschung bei Glücksspielsucht errichtet (vgl. LT-Drs. 15/8601 S.2).

e) Der Senat teilt auch nicht die Ansicht, dass der Glücksspielstaatsvertrag zu wenig oder zu wenig effektive Regelungen für den Jugendschutz enthält. Der Jugendschutz ist in § 1 Nr. 3 GlüStV als Vertragsziel ausdrücklich genannt. § 4 Abs. 3 GlüStV verbietet grundsätzlich die Teilnahme von Minderjährigen an öffentlichen Glücksspielen und § 7 Abs. 1 GlüStV verpflichtet die Glücksspielveranstalter, darüber aktiv aufzuklären. Damit ist der Gesetzgeber seiner verfassungsrechtlich aus Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 2 GG verankerten Schutzpflicht gegenüber Jugendlichen vor den Gefahren des Glücksspiels durch geeignete Maßnahmen nachgekommen. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Beschluss vom 28. März 2006 (BVerfGE 115, 276) keine weitergehenden Anforderungen an den Jugendschutz gestellt. Es trifft zwar zu, dass ein noch weitergehender Schutz dadurch erreicht werden könnte, dass Jugendliche bereits der Zutritt zu Spielannahmestellen - ähnlich wie bei gewerblichen Spielhallen - untersagt würde. Der Gesetzgeber hat aber bei der Erfüllung seiner verfassungsrechtlichen Schutzpflichten einen weiten Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum, der nur durch das verfassungsrechtliche Untermaßverbot begrenzt wird (vgl. BVerfG vom 28.5.1993, BVerfGE 88, 203/262 f.). Vor diesem Hintergrund erscheint die Einschätzung des Gesetzgebers, dass ein komplettes Spielteilnahmeverbot für Minderjährige eine ausreichende Schutzmaßnahme darstellt, grundsätzlich vertretbar. Jedenfalls kann auf der Grundlage der von den Antragstellern vorgetragenen und sonst ersichtlichen Tatsachen nicht festgestellt werden, dass diese Einschätzung des Gesetzgebers offensichtlich fehlsam sei.

f) Auch der Vertrieb der staatlichen Sportwetten bleibt nicht hinter den verfassungsrechtlichen Vorgaben zurück. Insbesondere kann der Kritik der Antragsteller, dass der Vertrieb der Sportwette sich im Vergleich zu früher nicht wesentlich geändert habe und daher weiterhin verfassungswidrig sei, nicht gefolgt werden. Denn die Länder haben aus der Feststellung des Bundesverfassungsgerichts, dass die offensive Vermarktung der Oddset-Wette über mehrere Vertriebswege und dass eine zum Glücksspiel auffordernde Werbung verfassungswidrig sei, erhebliche Konsequenzen gezogen. Der Glücksspielstaatsvertrag hat die vom Bundesverfassungsgericht für besonders bedenklich gehaltenen Vertriebswege über das Internet oder über SMS bei Sportwetten nach § 4 Abs. 4 und § 21 Abs. 3 Satz 3 GlüStV verboten. Zwar haben die Länder an ihrem bestehenden Vertriebssystem über Zeitschriften- und Tabakläden oder ähnliche kleine und mittelständische Handelsbetriebe festgehalten. Entgegen der Ansicht der Antragsteller waren die Länder jedoch nicht verpflichtet, dieses in bewusster Nähe zu Kunden aufgebaute Vertriebssystem komplett aufzugeben. Das Bundesverfassungsgericht hat zwar den Missbrauch des bestehenden Vertriebsnetzes zu einer fiskalisch motivierten Ausweitung des Spiel- und Wettgeschehens kritisiert, aber nicht – wie die Antragsteller – eine völlige Aufgabe dieses Vertriebsnetzes gefordert. Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 (BVerfGE 115, 276) enthält – wie eine Kammer des Gerichts ausdrücklich klar gestellt hat – keine Vorgaben zu den Modalitäten der Vertriebsstruktur (BVerfG vom 1. April 2008, 2 BvR 2680/07, RdNr. 34). Solche Vorgaben lassen sich auch aus der Verfassung nicht zwingend herleiten. Es mag zwar sein, dass die von der Klägerin geforderte grundsätzliche Trennung des Lotto- und Wettgeschäftes vom Einzelhandel geeignet wäre, die mit dem bestehenden Verbundsystem verbundenen Gefahren der Spiel- und Wettsuchtverbreitung einzudämmen. Umgekehrt bestünde aber bei einer völligen Aufgabe des bestehenden Verbundvertriebes die Gefahr, dass das mit dem Staatsmonopol bezweckte Ziel, den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, Schaden nähme. Gerade weil die nicht erlaubten Wettanbieter über das Internet einen leichten Zugang zum Kunden haben, kann es der Gesetzgeber als notwendig ansehen, das bestehende kundennahe Vertriebssystem für die staatliche Sportwette aufrecht zu erhalten, um eine weitere Verlagerung des Wettgeschehens in den illegalen Bereich zu verhindern. Es ist jedenfalls nicht erkennbar, dass der Gesetzgeber bei dem bestehenden Zielkonflikt den ihm zustehenden Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum überschritten hätte.

Der Ermahnung des Bundesverfassungsgerichts, dass Sportwetten nicht als „normales“ Gut des täglichen Lebens vertrieben werden dürfen, haben die Länder dadurch Rechnung getragen, dass sie sich einerseits in quantitativer Hinsicht zur Verkleinerung des Netzes ihrer Annahmestellen entschlossen und andererseits den Zugang zum Wettgeschäft durch Sperrsysteme in qualitativer Hinsicht verändert haben. Der in § 10 Abs. 3 GlüStV enthaltenen Verpflichtung zur Reduzierung der Annahmestellen wurde in Bayern dadurch Folge geleistet, dass die Annahmestellen von insgesamt 4.350 im Jahr 1997 auf rund 4.000 im Jahr 2007 verringert worden sind (LT-Drs. 15/8601 S. 7). Des Weiteren soll gemäß Art. 1 Abs. 3 AGGlüStV die Zahl der Annahmestellen bis zum 31.12.2011 auf 3.750 abgebaut werden. Innerhalb der Annahmestellen sind für Sportwetten Sperrsysteme (§ 8 GlüStV), die die Teilnahme von gesperrten Spielern und Minderjährigen verhindern (§ 20, § 21 Abs. 3, § 22 Abs. 2 GlüStV), obligatorisch. Seit 1. Januar 2008 ist hierfür eine Kundenkarte erforderlich. Nach Auskunft der Staatlichen Lotterieverwaltung ist für die Bestellung der neuen Kundenkarte die Vorlage eines amtlichen Ausweises erforderlich. Die Daten werden dann mit der bundesweiten Sperrliste abgeglichen. Wenn kein Sperreintrag vorhanden ist, erhält der Kunde die Kundenkarte. Andernfalls wird der Antrag vom System automatisch abgelehnt. Kundenkarten werden seit dem 1. Januar 2008 nur auf eine Einzelperson ausgestellt, um eine zweifelsfreie Identifizierung und Alterskontrolle zu ermöglichen. Jeder Kunde kann nur eine Kundenkarte besitzen. Will der Kunde mit einer vorläufigen Kundenkarte einen Spielauftrag abgeben, werden die auf der vorläufigen Kundenkarte vorhandenen Daten ebenfalls mit der bundesweiten Sperrliste abgeglichen. Im Fall eines Sperreintrags wird der Spielauftrag automatisch abgelehnt. Insofern liegt im Vergleich zu der im März 2006 geltenden Rechtslage und Wettpraxis eine gravierende Zugangserschwerung vor, die den Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts ausreichend Rechnung trägt.

g) Ein Regelungsmangel ist entgegen dem Vorbringen der Antragsteller auch bei den Werbeverboten im Glücksspielstaatsvertrag nicht zu erkennen. Einer breit angelegten Werbung, die kontinuierlich Lust auf das Mitwetten weckt, hat der Glücksspielstaatsvertrag den Boden entzogen. Nach § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV muss Werbung für öffentliche Glücksspiele grundsätzlich sachlich sein und darf nicht zur Teilnahme am Glücksspiel auffordern oder ermuntern. Damit trägt der Glücksspielstaatsvertrag der Forderung des Bundesverfassungsgerichts im Beschluss vom 28. März 2006 (BVerfGE 115, 276) nach einer entsprechenden Werbebeschränkung Rechnung. Soweit in § 5 Abs. 3 GlüStV ein allgemeines Werbeverbot im Internet, im Fernsehen und per Telefon ausgesprochen wird, geht der Glücksspielstaatsvertrag über die Forderungen des Verfassungsgerichts hinaus, weil Werbung in diesem Medium durch seine Reichweite in besonderem Maße zum Gefährdungspotential von Glückspielen beiträgt (vgl. LT-Drs. 15/8486 S. 15). Die Antragsteller kritisieren, dass dieses Werbeverbot nur für Sportwetten in § 21 GlüStV ausnahmslos vorgeschrieben sei und dass § 12 Abs. 2 GlüStV Ausnahmen für sog. Soziallotterien, die traditionell in Verbindung mit dem Fernsehen präsentiert werden (Aktion Mensch, Goldene Eins, Glücksspirale) zulässt. Die Einschätzung des Gesetzgebers, dass von diesen Soziallotterien ein geringeres Gefährdungspotential ausgeht als von stärker gewinnorientierten Lotterien und Sportwetten, erscheint jedoch nicht offensichtlich fehlsam, so dass in dieser Ausnahme kein Systembruch zu sehen ist. Auch ist die Kritik der Antragsteller daran, dass die Radio- und Postwerbung der staatlichen Lotterien uneingeschränkt fortgeführt werden darf, verfehlt. Denn das Ziel, die Spiel- und Wettsucht in geordnete Bahnen zu lenken, kann ohne Werbung für die Staatlichen Lotterien und Wettangebote nicht erreicht werden. Daher kann ein Verzicht auf alle massenwirksamen Werbewege nicht gefordert werden.

h) Ein Regelungsdefizit ist auch nicht darin zu sehen, dass die Einhaltung der jugend-, verbraucher- und spielerschützenden Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages nicht ausreichend garantiert ist. In § 9 GlüStV werden die staatlichen Lotterien ausdrücklich einer eigenen Glücksspielaufsicht unterworfen, die nach § 9 Abs. 6 GlüStV organisatorisch von den staatlichen Spieleveranstaltern getrennt und in § 9 Abs. 1 und 2 GlüstV mit effektiven Eingriffsbefugnissen ausgestattet ist. Soweit im Einzelfall beim Vertrieb oder bei der Werbung gegen die gesetzlichen Anforderungen des Glücksspielstaatsvertrags verstoßen wird, hat die Glücksspielaufsicht dagegen vorzugehen. Allerdings kann aus einzelnen Verstößen gegen den Glücksspielstaatsvertrag nicht auf dessen Verfassungswidrigkeit geschlossen werden. Verfassungswidrig kann eine gesetzliche Regelung durch mangelhaften Vollzug erst werden, wenn dieser auf ein normativ-strukturelles Defizit zurückzuführen ist, das Gesetz also gleichsam auf Ineffektivität angelegt ist (vgl. BVerfG vom 27.6.1991, BVerfGE 84, 239; Urteil vom 9.3.2004, BVerfGE 110, 94). Für ein derart strukturelles Defizit ist nichts vorgetragen und nichts ersichtlich. Die Glücksspielaufsicht ist in Bayern nach Art. 4 Abs. 1 Satz 4 GlüStV den allgemeinen Sicherheitsbehörden anvertraut, so dass ortsnahe Kontrollen von lokalen Wettanbietern und Annahmestellen möglich sind. Die neue Aufgabe der Erlaubniserteilung ist auf die Regierungen übertragen worden (Art. 2 Abs. 4 Nr.1 AGGlüStV), wofür insgesamt zehn neue Planstellen geschaffen worden sind (LT-Drs. 15/8601 S. 2). Da die gesamte Kontrolle unter dem Dach des Bayerischen Staatsministerium des Innern ressortiert, während die staatliche Lotterieverwaltung dem Bayerischen Staatsministerium der Finanzen nachgeordnet ist, sind keine Anhaltspunkte für ein normativ-strukturelles Überwachungsdefizit gegeben.

i) Soweit die Antragsteller in der Beschwerdeschrift sehr ausführlich auf das tatsächliche Marktverhalten der staatlichen Lotterieveranstalter eingehen, kann für das Marktverhalten der staatlichen Lotterien jedoch nicht festgestellt werden, dass sie aus fiskalischen Gründen einen expansiven auf Ermunterung zum Glücksspiel angelegten Kurs verfolgen. Der deutsche Lotto- und Totoblock hat in den vergangenen Jahren nur wenig neue Lotteriespiele und keine neuen Wettspiele auf den Markt gebracht. Wie der Stellungnahme der Bundesrepublik Deutschland an die Europäische Kommission vom 20. Mai 2008 (S. 39) zu entnehmen ist, wurde die Werbung für Glücksspiele seit März 2006 beschränkt und die Zahl der Annahmestellen für staatliche Spiel- und Wettangebote reduziert. Nicht zuletzt auf Grund dieser Maßnahmen verzeichnen die staatlichen Lotteriegesellschaften insgesamt rückläufige Umsätze und liegen im europäischen Vergleich an letzter Stelle. Das in Deutschland tradierte „Lotto“ weist im europäischen Vergleich eher schwache Pro-Kopf-Umsätze auf. Vor allem sind die Umsätze im Bereich der Sportwetten rückläufig. Nach den dem Senat vorgelegten Zahlen sind die Umsätze bei der Kombiwette von 2002: 83,7 Mio. Euro auf 2006: 53,4 Mio. Euro und bei der Topwette von 2002: 6,8 Mio. Euro auf 2006: 5,9 Mio. Euro zurückgegangen. Für die These einer fiskalischen motivierten Ausweitung des Spiel- und Wettgeschäfts fehlt daher jede empirische Grundlage.

Ebenso kann der auf Werbebeispiele (S. 10 ff., 36 ff. der Beschwerdeschrift) aus nahezu allen Bundesländern gestützten Behauptung, dass die staatlichen Lotteriegesellschaften die Werbevorschriften des § 5 GlüStV permanent missachten, nicht gefolgt werden. Soweit die Antragsteller allgemein die von den staatlichen Lotteriegesellschaften verfolgte Dachmarkenstrategie angreifen, ist festzustellen, dass diese Dachmarkenstrategie dem Verbot der Aufforderungswerbung in § 5 Abs. 1 GlüStV nicht widerspricht. Das verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende Ziel des Glücksspielstaatsvertrages, das Spiel- und Wettgeschehen in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken (§ 1 Nr. 2 GlüStV), lässt sich nur erreichen, wenn das staatliche Glücksspielangebot eine hinreichenden Bekanntheitsgrad besitzt und behält. Dafür ist eine effektive Werbestrategie unerlässlich. Soweit dies durch eine Werbung geschieht, die ausschließlich die Marke „Lotto“ in den Vordergrund stellt, ist hiergegen nichts zu erinnern.

Auch verbietet § 5 Abs. 1 GlüStV nicht jede Art von Sympathiewerbung. Die Aufklärungspflicht der staatlichen Lotterie- und Wettanbieter geht nicht so weit, dass ihre Werbung ausschließlich negativ besetzt sein müsste. Ansonsten könnte die Werbung ihre dienende Funktion bei der Verfolgung des Ziels, das Spielgeschehen in geordnete Bahnen zu lenken, nicht erfüllen. Der Senat hält es daher für unbedenklich, wenn die staatlichen Lotteriegesellschaften auch damit werben, dass sie als Sponsoren in kulturellen, künstlerischen oder sportlichem Bereich tätig sind. Ebenso wenig ist eine Bewerbung neuer Glücksspielangebote verboten, soweit jeder Aufforderungscharakter vermieden wird. Ist bei einer Lotterie ein Geldpreis nicht in Form einer Einmalzahlung, sondern einer monatlichen Rentenleistung zu gewinnen, spricht nach Ansicht des Senats nichts dagegen, dieses Spielangebot mit dem Slogan „Wir verdoppeln ihr Gehalt“ bekannt zu machen, soweit gleichzeitig relativierend auf die Gefahren des Glücksspiels hingewiesen wird.

Soweit die Antragsteller ausgehend von einer im Ansatz zu strengen Auslegung des § 5 Abs. 1 GlüStV und gestützt auf ein (nicht vorgelegtes) Gutachten von Prof. Dr. Heermann zu dem Ergebnis gelangen, dass in der großen Mehrzahl der Fälle die Werbung der staatlichen Lotteriegesellschaften nicht den rechtlichen Vorgaben entspreche, teilt der Senat diese Auffassung nicht. Mögen auch einige der zitierten Werbebeispiele gegen § 5 Abs. 1 GlüStV verstoßen, so lässt dies nach der im Verfahren nach § 80 Abs. 7 VwGO nur möglichen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage nicht auf ein flächendeckendes oder strukturelles Vollzugsdefizit schließen.

5. Die Antragsteller werden auch nicht in ihren Rechten auf Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit aus Art. 43 und 49 EGV verletzt. Die Bedenken der Kommission der Europäischen Gemeinschaften im Schreiben an den Bundesminister des Auswärtigen vom 31. Januar 2008 werden aus den in diesem Beschluss dargelegten Gründen vom Senat nicht geteilt.

a) Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs können sich inländische Wettbüros, die als Vermittler für einen in einem europäischen Mitgliedsstaat zugelassenen Wettanbieter auftreten, sowohl auf die Niederlassungs- als auch die Dienstleistungsfreiheit berufen (vgl. EuGH vom 6.11.2003 NJW 2004, 139 – Gambelli – RdNrn. 46 bis 48, 58). Der erforderliche Bezug zum gemeinsamen Markt ist in diesen Fällen auch dann gegeben, wenn die inländischen Wettbüros ihre Dienste ausschließlich im Inland anbieten. Allerdings lässt das Gemeinschaftsrecht in Art. 45, 46 und 55 EGV Beschränkungen der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit insbesondere aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit zu. In diesem Zusammenhang hat der Europäische Gerichtshof bei Sportwetten eine Reihe von zwingenden Gründen des Allgemeininteresses, die eine Beschränkung der genannten Freiheiten rechtfertigen können, anerkannt, nämlich den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung, die Bekämpfung der Spielsucht und die Verhütung von Störungen der sozialen Ordnung im Allgemeinen (vgl. EuGH vom 6.3.2007, NJW 2007, 1515 – Placanica RdNr. 46). Nach Ansicht des Europäischen Gerichtshofs steht es den Mitgliedsstaaten frei, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet des Glücksspiels festzulegen und ein unterschiedlich hohes Schutzniveau zu bestimmen (vgl. EuGH vom 6.3.2007 NJW 2007, 1515 – Placanica RdNr. 48; EuGH vom 21.10.1999, GewArch 2000, 19 – Zenatti RdNr. 33; EuGH vom 21.9.1999, DVBl 2000, 111 – Läärä RdNr. 35). Es ist daher der Bundesrepublik Deutschland und dem Freistaat Bayern grundsätzlich möglich, in Bezug auf Sportwetten eine restriktivere Politik zu verfolgen als dies beispielsweise in Malta, Gibraltar oder Großbritannien der Fall ist. Allerdings müssen die zu diesem Zweck ergriffenen Maßnahmen dem gemeinschaftsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen.

Ob eine Maßnahme verhältnismäßig ist, ist grundsätzlich mit Blick auf das angestrebte Schutzniveau zu beurteilen. Beschränkungen der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit müssen geeignet sein, die angestrebten Ziele (Verbraucherschutz, Betrugsvorbeugung, Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht) zu gewährleisten. Das setzt voraus, dass die von einem Mitgliedsstaat ergriffenen Maßnahmen widerspruchsfrei und systematisch zur Begrenzung der Wettleidenschaft beitragen. Die Behörden eines Mitgliedsstaates können sich daher nicht auf die öffentliche Sozialordnung berufen, wenn sie die Verbraucher dazu ermuntern, an Lotterien, Glücksspielen oder Wetten teilzunehmen (vgl. EuGH vom 26.11.2003, NJW 2004, 139 – Gambelli RdNr. 65 bis 67). Schließlich dürfen die Beschränkungen nicht über das hinausgehen, was zur Verfolgung dieser Ziele erforderlich ist, wobei den Staat die Darlegungslast trifft, dass das angestrebte Ziel nicht durch Beschränkungen erreicht werden kann, die weniger weit gehen oder die Grundfreiheiten weniger beeinträchtigen (vgl. EuGH vom 5.6.2007 DVBl 2007, 894 – Rosengren RdNr. 50). Außerdem müssen die Beschränkungen diskriminierungsfrei ausgestaltet werden, was bei einem staatlichen Monopol der Fall ist (vgl. EuGH vom 6.3.2007 NJW 2007, 1515 – Placanica RdNr. 47, 48; EuGH vom 21.10.1999 DVBl 2000, 111 – Läärä RdNr. 36).

b) Diesen Anforderungen wird die in Bayern geltende Rechtslage gerecht. Das im Bereich der Sportwetten eingerichtete Staatsmonopol entspricht insbesondere dem europarechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Dabei ist davon auszugehen, dass der Gesetzgeber zulässigerweise einen hohen Schutz vor den Gefahren des Glücksspiels anstrebt. Soweit von den Antragstellern vorgetragen wird, dass in der Bundesrepublik derzeit keine besonders hohe Spielsuchtgefährdung feststellbar sei und dass angesichts des von anderen Spielarten ausgehenden Gefährdungspotentials die mit der Zulassung neuer Sportwetten verbundenen Risiken geringfügig seien, überzeugt dies nicht. Wie das Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 28. März 2006 zutreffend ausgeführt hat, geht von Sportwetten nach dem derzeitigen Erkenntnisstand ein nicht unerhebliches Suchtpotential aus (BVerfGE 115, 276); darauf weisen auch – wie die Bundesrepublik Deutschland in ihrer Stellungnahme gegenüber der Europäischen Kommission vom 20. Mai 2008 (S. 12 f.) ausgeführt hat – neuere wissenschaftliche Studien hin.

Der Gesetzgeber konnte im Rahmen des ihm auch vom Europäischen Gerichtshof zugebilligten Beurteilungsspielraums im Bereich der Sportwetten eine Monopolregelung als geeignete und erforderliche Maßnahme ansehen, weil ein staatliches Ausschließlichkeitsrecht den Vorteil bietet, die Wettleidenschaft systematisch zu bekämpfen, den Betrieb der Sportwetten in geordnete Bahnen zu lenken und die Risiken im Hinblick auf Betrug und andere Straftaten weitgehend auszuschalten (vgl. EuGH vom 21.9.1999 DVBl 2000, 111 – Läärä RdNr. 37). Demgegenüber kann nicht eingewendet werden, dass dieses Ziel durch ein striktes Kontrollsystem gegenüber privaten Wettanbietern ebenso gut verwirklicht werden könnte. Denn der Gesetzgeber konnte ein solches Kontrollsystem im Hinblick auf den zu erwartenden Kontrollaufwand bei der Beteiligung privater Anbieter als weniger effektiv ansehen (vgl. EuGH vom 21.9.1999 DVBl 2000, 111 – Läärä RdNr. 37; vom 5.6.2007 a.a.O. – Rosengren RdNr. 49).

Diese Einschätzung trifft nicht nur bei der vollständigen Liberalisierung des Glücksspielmarkts zu, sondern ist auch bei der Zulassung einer begrenzten Anzahl privater Anbieter nicht zu beanstanden. Denn die Ausrichtung der Werbemaßnahmen an § 5 GlüStV sowie die Durchsetzung des Jugendschutzes und des Teilnahmeverbots gesperrter Spieler lässt sich in einem staatlichen Monopol mit einer einheitlichen Vertriebsstruktur wesentlich effektiver durchsetzen als bei mehreren Marktteilnehmern, die an der Ausweitung ihrer Gewinne interessiert sind. Dabei wird nicht verkannt, dass die Staatliche Lotterieverwaltung sich privater Annahmestellen bedient, deren Einnahmen vom Umsatz der Wetteinnahmen abhängen. Gleichwohl liegt es auf der Hand, dass z.B. die Einführung einer einheitlichen, für alle Annahmestellen obligatorischen Kundenkarte, mit der die Teilnahme Jugendlicher und gesperrter Spieler unterbunden werden kann, ohne Umgehungsmöglichkeiten ausschließlich in einem monopolisierten System durchgesetzt werden kann.

Die von den Antragstellern als milderes Mittel angesehenen Registrierungs- und Einsatzbegrenzungsregelungen stellen demgegenüber keine Alternative, sondern nur eine sinnvolle Ergänzung zu einem staatlichen Monopol- oder wirtschaftlichen Wettbewerbsmodell dar. Auch Registrierungs- und Einsatzbegrenzungsregelungen lassen sich im Rahmen eines staatlichen Monopolbetriebs leichter durchsetzen und überprüfen als bei mehreren privaten Wettgesellschaften.

c) Das bayerische Staatsmonopol entspricht auch dem europarechtlichen Kohärenzgebot. Bei der Prüfung, ob der Freistaat Bayern eine widerspruchsfreie und systematische Politik zur Bekämpfung der Wettsucht betreibt, ist nicht – wie die Antragsteller vortragen – auf den gesamten Glücksspielbereich im weiteren Sinne abzustellen, sondern nur auf den spezifischen Sektor der Sportwetten und Lotterien. Dies folgt schon daraus, dass auch der Europäische Gerichtshof in der Vergangenheit bei der Verhältnismäßigkeitsprüfung keine Gesamtuntersuchungen angestellt hat. Beispielsweise hat er bei der Frage der Lotteriewerbung in Großbritannien den sehr restriktiven Kurs des Vereinigten Königreichs nicht mit dem Argument in Frage gestellt, dass dort Sportwetten in großem Umfang zugelassen werden (vgl. EuGH vom 24.3.1994, NJW 1994, 2013 – Schindler). Ebenso wenig hat der Europäische Gerichtshof in der Gambelli-Entscheidung Untersuchungen zur Verbreitung von gewerblichen Spielhallen, öffentlichen Spielkasinos oder TV- bzw. Radiogewinnspielen in Italien angestellt oder verlangt (vgl. EuGH vom 6.11.2003 NJW 2004, 139 – Gambelli).

Vielmehr hat der Gerichtshof betont, dass bei der Festlegung der staatlichen Ziele in Bezug auf das Glücksspielwesen die sittlichen, religiösen und kulturellen Besonderheiten eines Landes eine Rolle spielen können (vgl. EuGH vom 6.3.2007 NJW 2007, 1515 – Placanica RdNr. 47). Insofern ist es dem Gesetzgeber erlaubt, bei der Festlegung des Schutzniveaus für die einzelnen Teilbereiche des Glücksspielsektors entsprechend den im jeweiligen Land herrschenden kulturellen und traditionellen Besonderheiten zu differenzieren (vgl. Stellungnahme der Kommission an den EuGH vom 10.12.2007, ZfWG 2008, 94, RdNr. 34). Nach Ansicht des Senats hat der Gesetzgeber die Möglichkeit, neue und zusätzlich auftretende Spielversuchungen stärker zu bekämpfen als traditionell übliche Spielgelegenheiten. Der Europäische Gerichtshof hat sich jedenfalls in der Gambelli-Entscheidung lediglich mit der Frage befasst, ob in den vom Gesetzgeber selbst in der zu überprüfenden gesetzlichen Regelung zusammengefassten Glücksspielbereichen der Lotterie, der Wetten und Prognosewetten eine widerspruchsfreie und systematische Politik verfolgt wird (vgl. EuGH vom 6.11.2003, NJW 2004, 139 – Gambelli RdNr. 9, 68, 69).

Dementsprechend bedarf es im vorliegenden Fall bei der Prüfung des Staatsmonopols für Sportwetten keiner vergleichenden Betrachtung der nicht vom Glücksspielstaatsvertrag erfassten Glücksspielbereiche, z.B. im Spielbanken- und Spielhallensektor. Auch kann die aus traditionellen Gründen im Bereich des Pferdesports bestehende Zulassung privater Wettanbieter, die auf bundesrechtlichen Vorgaben beruht und nur einen sehr kleinen Wettsektor betrifft, ausgeblendet werden. Dementsprechend ist das Argument der Antragsteller nicht entscheidungserheblich, dass es keine vernünftigen Gründe dafür gäbe, dass in einem gleich oder stärker spielsuchtgefährdeten Bereich (Spielhallen, Pferdewetten) Private zugelassen würden, im Bereich der Sportwetten hingegen nicht. Denn es besteht keine Verpflichtung der EU-Mitgliedstaaten zu einer gesamtkohärenten Regelung im gesamten Glücksspielrecht. Im Übrigen kann das Kohärenzgebot des Europäischen Gerichtshofs inhaltlich nicht als weitreichende Forderung nach einer systematisch klar strukturierten und logisch bis ins Detail widerspruchsfreien Gesetzgebung verstanden werden, die jeden Wertungswiderspruch zwischen einzelnen Regelungsbereichen ausschließt. Wie die Bundesrepublik Deutschland im Vertragsverletzungsverfahren in ihrer Stellungnahme vom 20. Mai 2008 (S.22) – gestützt auf die Entscheidung des Nordrhein-Westfälischen Oberverwaltungsgerichts vom 22. Februar 2008 (13 B 1215/07 S. 20) – zu Recht ausgeführt hat, kann eine Verletzung des Kohärenzgebotes nur bei einem „krassen Missverhältnis“ der verfolgten Ziele oder der erlassenen Regelungen festgestellt werden. Da aber – wie die Bundesrepublik Deutschland in dem Schreiben auf S. 23- 26 im einzelnen ausgeführt hat – in sämtlichen Regelungsbereichen das Ziel der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht verfolgt wird, ist für ein solches krasses Missverhältnis der vom Staat in den Bereichen Spielbanken, Spielhallen oder Sportwetten verfolgten Politiken nichts ersichtlich. Daher liegt auch bei einer Gesamtbetrachtung die behauptete Inkonsistenz der Glücksspielpolitik in Deutschland nicht vor.

d) Des Weiteren verfolgt der Freistaat Bayern innerhalb des im Glücksspielstaatsvertrag zusammengefassten Bereichs der Lotterien und Sportwetten sein Ziel der Spiel- und Wettsuchtbekämpfung widerspruchsfrei. Dies ergibt sich schon weitgehend daraus, dass – wie oben ausgeführt – der Glücksspielstaatsvertrag den Forderungen des Bundesverfassungsgerichts Folge geleistet hat und dass die staatlichen Lotterie- und Wettanbieter keine expansive Geschäftspolitik betreiben. Daran ändert auch der Hinweis der Antragsteller nichts, dass das Staatsmonopol für Sportwetten und Lotterien im Glücksspielstaatsvertrag nicht ausnahmslos verwirklicht ist und dass einzelne in der Vergangenheit bereits genehmigte private Sportwettenanbieter (bwin, Sportwetten Gera GmbH, Lotto Rheinland-Pfalz) im Rahmen ihrer Lizenzen weiterhin Sportwetten anbieten dürfen. Zum einen betreffen die insofern bestehenden Ausnahmen nicht das Wettgeschehen in Bayern und das bayerische Staatsmonopol. Sie können daher auch nicht der Bayerischen Regelung entgegen gehalten werden. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass der Glücksspielstaatsvertrag von allen Ländern ratifiziert worden ist. Denn im Glücksspielstaatsvertrag ging es nicht um die Neubegründung eines Staatsmonopols für ganz Deutschland, sondern um die Beibehaltung verschiedener in den Ländern historisch gewachsener, aber nicht unterschieds- und ausnahmslos verwirklichter Staatsmonopole auf Länderebene. Zum anderen stellen die wenigen in § 25 GlüStV vorgesehenen Ausnahmen die Verwirklichung der Ziele des § 1 GlüStV nicht in Frage. Diese auf Altrechten beruhende Sonderfälle führen nicht zu einer systemwidrigen und mit dem Ziel der Spiel- und Wettsuchtbekämpfung unvereinbaren Ausweitung des Spiel- und Wettgeschehens, sondern sie belassen nur einzelnen räumlich beschränkt tätig werdenden Lizenznehmern ihre bisherige Stellung. Dies steht nicht im Widerspruch zu der Zielsetzung, einer Ausweitung des Lotterie- und Wettmarktes entgegenzuwirken und den „status quo ante“ zu erhalten.

6. Das Monopol für Sportwetten verstößt auch nicht gegen das Wettbewerbsrecht der Europäischen Union. Abgesehen davon, dass die marktbeherrschende Stellung nicht missbräuchlich im Sinn von Art. 82 Satz 1 EGV eingesetzt wird, sondern das mit Art. 43 und 49 EGV vereinbare Monopol gerade dem Schutz der Verbraucher dient, steht das mit dem Monopol verfolgte Ziel der Bekämpfung der Wettsucht der Anwendung der Wettbewerbsregeln entgegen (Art. 86 Abs. 2 EGV).

7. Die Fortgeltung der gesetzlich angeordneten Vollziehbarkeit der Verbotsverfügung ist – wie der Senat bereits früher dargelegt hat (Beschluss vom 15.11.2007 Az. 24 CS 07.2792 - juris) – im Hinblick darauf gerechtfertigt, dass das unerlaubte Vermitteln von Sportwetten nach § 284 StGB ein Straftatbestand ist. Nach der auch für das Gericht maßgeblichen Beurteilung des Gesetzgebers drohen der Bevölkerung durch das öffentliche Glücksspiel Gefahren, die mit der Strafandrohung in § 284 Abs. 1 StGB in Verbindung mit den einschlägigen landesrechtlichen Bestimmungen über das Veranstalten und Vermitteln von Glücksspielen nachdrücklicher als mit einem bloßen Verbot auf der Verwaltungsebene bekämpft werden sollen. Dem trägt die von der Rechtsprechung gebilligte Verwaltungspraxis der konsequenten Durchsetzung des strafbewehrten Verbots Rechnung. Der Stellenwert der Strafandrohung des § 284 Abs. 1 StGB bei der Abwägungsentscheidung über den Sofortvollzug wird auch nicht dadurch relativiert, dass der Bundesgerichtshof in sog. Altfällen von einer Bestrafung absieht und einen Verstoß gegen das Verbot unlauteren Wettbewerbs ablehnt (vgl. BGH vom 14.02.2008 I ZR 140/04 m.w.N.) Denn um die straf- oder zivilrechtliche Bewertung vergangener Sachverhalte geht es hier nicht. Darum ist es auch nicht entscheidend, dass das Amtsgericht Amberg – wie die die Antragsteller mit Schreiben vom 2. Juli 2008 mitgeteilt haben – sie vom Vorwurf des unerlaubten Glücksspiels frei gesprochen hat. Denn mit dieser Entscheidung ist keinerlei Erlaubnis für den Betrieb eines Sportwettbüros für die Zukunft verbunden. Maßgeblich für die hier streitige Untersagungsverfügung ist vielmehr, dass der Gesetzgeber mit § 284 Abs. 1 StGB dem ungenehmigten Glücksspiel nachhaltig entgegen getreten ist und dass daher ein besonderes Interesse an der sofortigen Vollziehung entsprechender Untersagungsverfügungen besteht (vgl. BVerfG vom 31.3.2006 Az. 1 BvR 1840/05, vom 4.7.2006 Az. 1 BvR 138/05 und vom 19.10.2006 Az. 2 BvR 2023/06).

8. Aus diesen Gründen war die Beschwerde mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO zurückzuweisen. Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus § 52 Abs. 1, § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 3 Nr. 2 GKG. Der Senat setzt den festgesetzten Streitwert von 10.000 Euro in ständiger Rechtsprechung in Eilverfahren dieser Art an (vgl. Beschluss vom 13.2.2008 Az. 10 CS 07.3039/10 CS 07.3040).

Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).