VG Augsburg, Urteil vom 10.06.2008 - Au 3 K 07.1358
Fundstelle
openJur 2012, 92706
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Tenor

I. Die Verwaltungsstreitsachen Au 3 K 07.1357 und Au 3 K 07.1358 werden zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.

II. Der Bescheid der Regierung von … vom 18. September 2007 wird aufgehoben und der Beklagte verpflichtet, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen. Der Bescheid der Regierung von … vom 28. September 2007 wird aufgehoben.

III. Der Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu 9/20, die Beigeladene zu 1 ebenfalls zu 9/20 und der Kläger zu 2/20 zu tragen.

IV. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

V. Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

Die Beteiligten streiten um die Ablehnung der Erteilung einer Linienverkehrsgenehmigung zum Betrieb einer Buslinie der Klägerin im Rahmen des öffentlichen Personennahverkehrs sowie um die Aufhebung einer zugunsten der Beigeladenen zu 1 erteilten Linienverkehrsgenehmigung im gleichen Bereich.

1. Die Klägerin - die Firma, unter der der Unternehmer im Geschäftsverkehr auftritt - betreibt ein Busunternehmen mit Sitz im Regierungsbezirk ….

Die Beigeladene zu 1 (…) - ein Busunternehmen mit Sitz in …- war Inhaberin der Liniengenehmigung für den Verkehr mit Bussen von … nach … (Linie …) seit 29. September 1991. Die letzte der Beigeladenen zu 1 erteilte Genehmigung zum Betrieb dieser Linie wurde am 30. Juli 1999 erteilt und hatte eine Geltungsdauer vom 1. Oktober 1999 bis 30. September 2007. Sie beantragte am 24. Mai 2007 die Wiedererteilung der Genehmigung für diese Linie. Hiergegen erhob die Klägerin Einwendungen, die von diesem Antrag Kenntnis erlangt hatte, und kündigte ein eigenes Konkurrenzangebot für diese Linie an.

Die Klägerin beantragte entsprechend am 9. Juli 2007 die Erteilung einer Genehmigung zur Durchführung eines Linienverkehrs mit Bussen von … nach … (Linie …). Dieses Konkurrenzangebot für einen Busverkehr ab dem 1. Oktober 2007 stelle ein besseres Verkehrsangebot als das auf dieser Strecke bestehende Angebot der Beigeladenen zu 1 (Linie …) dar. Die Abfahrtszeiten der Züge in … Richtung … seien bei allen Kursen berücksichtigt. Es seien auch zusätzliche Kurse eingerichtet worden. Zwischen … und … solle der Tarif des Verkehrsverbundes … gelten, zwischen … und … der Tarif der Verkehrsgemeinschaft …. Damit benötigten Schüler des Gymnasiums in … aus dem Bereich … nur noch eine Fahrkarte. Das trage zur Reduzierung der Kosten für die Allgemeinheit bei.

Die Beigeladene zu 1 erhob gegen den Antrag der Klägerin Einwendungen. Die von der Klägerin beantragte Linie stelle in weiten Bereich nur eine Kopie der von ihr seit Jahren bedienten Linie dar. Für die neu angebotenen Verbindungen insbesondere für Schüler bestehe kein Verkehrsbedürfnis. Die von der Klägerin in ihrem Angebot neu ausgewiesenen Haltestellen seien bislang noch nicht genehmigt. Schließlich würden die bisher bestehenden Umsteigemöglichkeiten in … durch das Angebot der Klägerin deutlich verschlechtert.

Die Beigeladene zu 3 (…) erhob Einwendungen und verwies darauf, dass durch das Angebot der Klägerin bestehende Umsteigemöglichkeiten in … vielfach wegfallen würden.

Eine weitere Genehmigungsinhaberin in diesem Bereich (Beigeladene zu 2, …) erhob ebenfalls Einwendungen gegen den Antrag der Klägerin.

Auch die Verkehrsgemeinschaft … (Beigeladene zu 7) erhob Einwendungen gegen die beantragte Linie. Die Einführung des Tarifsystems der Verkehrsgemeinschaft … auf der Strecke von … nach … werde abgelehnt. Das führe zu einer Komplizierung und im Einzelfall auch zu einer Verteuerung für die Fahrgäste.

Der Landkreis … (Beigeladener zu 5) teilte mit, dass der Antrag der Klägerin keine wesentliche Verbesserung gegenüber dem bestehenden Verkehrsangebot darstelle. Die Anwendung des Tarifs der Verkehrsgemeinschaft … sei problematisch. Das möge zwar für einen Teil der Schüler günstiger sein, für die übrigen Fahrgäste führe das jedoch zu einer Komplizierung und möglichen Verteuerung. Das Angebot entspreche ansonsten dem Nahverkehrsplan.

Die Regierung von … erteilte mit Schreiben vom 27. August 2007 ihr Einvernehmen sowohl für den Antrag der Klägerin wie auch für die Erteilung einer weiteren Linienverkehrsgenehmigung für die Beigeladene zu 1. Die Anwendung des Tarifs der Verkehrsgemeinschaft … bis … führe zu einer erheblichen Kosteneinsparung im Bereich der Schülerbeförderung. Das Verkehrsangebot der Klägerin werde dem bestehenden der Beigeladenen zu 1 als gleichwertig angesehen, auch wenn die derzeit bestehenden Anschlussverbindungen in … nach … im Angebot der Klägerin stark eingeschränkt würden.

Mit Schreiben vom 1., 15. und 20. August 2007 hat die Klägerin ihr Angebot nachgebessert und dabei insbesondere zwei Umsteigeverbindungen in … sichergestellt, die Fahrzeiten angepasst und für Fahrten von … über … hinaus die Geltung des Tarifs der Verkehrsgemeinschaft … beantragt.

Nach Aufforderung durch die Regierung von … gestaltete die Beigeladene zu 1 ihr Angebot mit Schreiben vom 30. August 2007 aus, indem sie zusätzliche Kurse und Haltestellen einführte. Die Klägerin verwies darauf, dass trotz der Nachbesserung der Beigeladenen zu 1 ihr Angebot das Verkehrsbedürfnis besser bediene.

MitBescheid vom 18. September 2007lehnte die Regierung von … die von der Klägerin beantragte Genehmigung ab. Das Angebot der Klägerin stelle keine wesentliche Verbesserung der vorhandenen Verkehrsbedienung dar. Es sei günstigstenfalls dem vorhandenen Angebot als gleichwertig anzusehen. Zu diesem Ergebnis kämen auch der Landkreis … wie die Regierung von …. Die Nachbesserungen des Angebots der Klägerin seien außer Acht zu lassen, da dies dem Charakter des Wettbewerbsverfahrens um eine behördliche Konzession als Ausschreibungsverfahren zuwiderlaufe. Dem Vorteil der häufigeren Anbindung einiger Orte stehe der Wegfall von fünf Anschlüssen in … Richtung … gegenüber. Dem messe die Beigeladene zu 3 (…) erhebliches Gewicht bei. Die Einrichtung neuer Haltestellen sei mit den örtlich zuständigen Straßenverkehrsbehörden nicht abgesprochen und laufe in einem Fall den Vorstellungen der Straßenverkehrsbehörde zuwider. Die Anwendung des Tarifs des Verkehrsverbunds … von … bis … stelle ebenfalls keine Verbesserung dar. Die Einführung eines Mischtarifs auf einer Linie würde dem Ziel der Einführung eines einheitlichen, gut verständlichen Tarifs innerhalb eines Verkehrsverbunds zuwiderlaufen. Die Beigeladene zu 1 bediene den Verkehr auf der Linie seit Jahren und habe von ihrem Ausgestaltungsrecht hinsichtlich der Linie Gebrauch gemacht. Damit lägen die Ablehnungsgründe des § 13 Abs. 2 PBefG vor und der Antrag der Klägerin sei abzulehnen, sodass für eine Auswahlentscheidung nach Ermessensgrundsätzen kein Raum mehr sei. Im Rahmen der Abwägung sei auch angemessen zu berücksichtigen, dass die Linie … seit vielen Jahren durch die Beigeladene zu 1 beanstandungsfrei bedient werde.

2. Nachdem die der Beigeladenen durch die Regierung von … zuletzt erteilte Genehmigung zum Betrieb eines Linienverkehrs mit Bussen auf der Strecke … bis zum 30. September 2007 befristet war, beantragte sie am 24. Mai 2007 die Erteilung einer erneuten Genehmigung für diesen Verkehr.

In dem von der Regierung durchgeführten Anhörungsverfahren erhob die Klägerin Einwendungen gegen das Angebot der Beigeladenen zu 1 und verwies hierzu auf den von ihr eingereichten Antrag zur Genehmigung eines Verkehrs auf dieser Strecke. Nach Aufforderung durch die Regierung von … gestaltete die Beigeladene zu 1 ihr Angebot mit Schreiben vom 30. August 2007 aus.

Die Regierung von … erteilte am 26. September 2007 ihr Einvernehmen zum Ausgestaltungsantrag der Beigeladenen zu 1.

Der Beigeladenen zu 1 wurde auf ihren Antrag mitBescheid der Regierung von … vom 28. September 2007eine Liniengenehmigung für den Verkehr mit Bussen von … nach … für den Zeitraum vom 1. Oktober 2007 bis längstens 30. September 2015 erteilt. Die Genehmigung wurde für sofort vollziehbar erklärt. Da der Konkurrentenantrag der Kläger abzulehnen gewesen sei, könne die beantragte Genehmigung erteilt werden. Hinsichtlich der Einwendungen der Klägerin könne auf die im Ablehnungsbescheid vom 18. September 2007 genannten Gründe verwiesen werden.

3. Die Klägerin beantragt

im Verfahren Au 3 K 07.1357:den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids der Regierung von … vom 18. September 2007 zu verpflichten, der Klägerin die beantragte Genehmigung zur Durchführung eines Linienverkehrs mit Bussen von … nach … (Linie …) zu erteilen,

und im Verfahren Au 3 K 07.1358:den Bescheid der Regierung von … vom 28. September 2007 aufzuheben.

Das Angebot der Klägerin führe zu einer Verbesserung des Verkehrsangebots. Die Ablehnung sei daher rechtswidrig. Die Nachbesserungen der Klägerin seien dabei zu berücksichtigen. Es stelle einen Ermessensfehler dar, dass die Behörde das vorliegend unterlassen habe. Die Bedienungshäufigkeit einer Vielzahl von Orten werde durch das Angebot der Klägerin verbessert, ebenso die Anbindung an die Schiene. Auch die Einführung eines Mischtarifs führe zu einer Verbesserung für den Fahrgast und zu Einsparungen der Kostenträger der Schülerbeförderung. Der Beklagte habe das Recht der Klägerin auf eine rechtsfehlerfreie Auswahlentscheidung verletzt. Sei eine Genehmigung ausgelaufen, dann müsse eine Auswahlentscheidung zwischen konkurrierenden Angeboten getroffen werden, wobei nur die jahrelange beanstandungsfreie Bedienung einer Linie berücksichtigt werden dürfe, der Besitzstandsschutz des vorhandenen Unternehmers greife dann nicht.

4. Die Regierung von … beantragt für den Beklagten,

die Klagen abzuweisen.

Das Verkehrangebot der Klägerin stelle keine wesentliche Verbesserung dar. Das Angebot der Klägerin weise im wesentlichen nur geringe Abweichungen zum vorhandenen bzw. von der Beigeladenen zu 1 beantragten Angebot auf. Zusätzliche von der Klägerin vorgesehene Haltestellen im Bereich der Stadt … wären nicht mit dieser abgesprochen gewesen und hätten z. T. den Planungen der Stadt widersprochen. Auch die Nachbesserungen der Klägerin an ihrem Angebot hätten zu keiner wesentlichen Verbesserung der Verkehrsbedienung geführt.

5. Mit Beschlüssen vom 9. Januar 2008, 10. Januar 2008 und 30. Januar 2008 wurden

1. …,2. …3. …,4. …5. …6. …,7. …8. …9. …

zu den Verfahren beigeladen.

6. Für die beigeladene Firma … ist beantragt,

die Klagen abzuweisen.

Die Behörde sei im Rahmen des Spielraums bei der Bewertung der Bedienung der Verkehrsinteressen zu Recht zu dem Ergebnis gekommen, dass das Angebot der Klägerin nicht zu einer wesentlichen Verbesserung der Verkehrsbedienung führe. Wenn auch Verbesserungen hinsichtlich der Anbindung kleinerer Orte vorhanden seien, ergäben sich andererseits Verschlechterungen bei den Anschlüssen in …. Auch die Einschätzung, dass die Einführung eines Mischtarifs nicht zu einer Verbesserung führe, sei rechtsfehlerfrei. Der Klägerin sei nicht das Recht auf eine Nachbesserung ihres Antrags einzuräumen gewesen; dies widerspräche dem Ausschreibungscharakter des Genehmigungsverfahrens hinsichtlich einer Liniengenehmigung. Selbst bei Berücksichtigung der Nachbesserungen ergebe sich keine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung.

7. Die übrigen Beigeladenen haben keinen Antrag gestellt. Der Landkreis … bekräftigt seine Ansicht, dass das Angebot der Klägerin keine gravierenden Unterschiede zu dem der Beigeladenen zu 1 aufweise. Die mit den betroffenen Kommunen nicht abgestimmte Ausweisung neuer Haltestellen wie auch die Einführung eines Mischtarifs würden problematisch gesehen. Dem Standpunkt der Regierung von … werde zugestimmt.

8. Bezüglich weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichts- und vorgelegten Behördenakten, die in das Verfahren einbezogenen Unterlagen sowie die Niederschrift vom 10. Juni 2007 verwiesen.

Gründe

Die Verwaltungsstreitsachen sind gemäß § 93 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zur gemeinsamen Entscheidung zu verbinden. Die unter dem Aktenzeichen Au 3 K 07.1357 geführte ist als Verpflichtungsklage zulässig und überwiegend begründet, die unter dem Aktenzeichen Au 3 K 07.1358 geführte Klage ist als Anfechtungsklage zulässig und in vollem Umfang begründet.

Die Klägerin hat einen Anspruch auf erneute Entscheidung über ihren Antrag auf Erteilung der von ihr beantragten Genehmigung zum Linienverkehr mit Bussen von … nach …, jedoch keinen unmittelbaren Anspruch auf Erteilung dieser Genehmigung. Der Ablehnungsbescheid der Regierung von … vom 18. September 2007 ist insoweit rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Auch die der Beigeladenen zu 1 am 28. September 2007 erteilte Linienverkehrsgenehmigung ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), weshalb diese Genehmigung aufzuheben ist.

1. Die Klagen sind zulässig.

a) Die Verpflichtungsklage, mit der die Klägerin die Erteilung einer Genehmigung für den Linienverkehr mit Bussen von … nach … verfolgt, ist zulässig; sie ist gegen einen gegenüber der Klägerin ergangenen Ablehnungsbescheid gerichtet.

b) Die Anfechtungsklage, mit der sich die Klägerin gegen die der Beigeladenen zu 1 erteilte Genehmigung zum Linienverkehr mit Bussen wendet, ist ebenfalls zulässig; insbesondere ist die Klägerin nach § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Es ist möglich, dass sie durch die der Beigeladenen zu 1 erteilte Genehmigung in ihren Rechten verletzt werden kann.

Die der Beigeladenen zu 1. erteilte Genehmigung kann die Klägerin nur dann in ihren Rechten im Sinn des § 42 Abs. 2 VwGO verletzen, wenn sie geltend machen kann, die Genehmigung verstoße gegen eine ihren Schutz bezweckende Norm. Eine solche den Bewerber um eine Linienverkehrsgenehmigung schützende Norm stellt § 13 Abs. 2 Nr. 2 des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG) dar. Es ist anerkannt, dass dem Bewerber um eine Genehmigung ein Rechtsanspruch auf Erteilung der in § 2 PBefG vorgeschriebenen Genehmigung zuerkannt wird, wenn keiner der gesetzlich vorgesehenen Versagungsgründe eingreift. Derjenige Bewerber, der selbst einen Anspruch auf eine Linienverkehrsgenehmigung geltend macht und dem durch die Erteilung einer entsprechenden Genehmigung an einen Dritten die Wahrnehmung dieses Anspruchs praktisch verhindert wird, unterfällt ebenso dem Schutzbereich der Norm, weshalb auch in diesem Fall § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG drittschützende Wirkung zukommt (BVerwG vom 6.4.2000, NVwZ 2001, 322; VGH BW vom 1.2.2006, VBlBW 2006, 240).

Die Klägerin wie auch die Beigeladene zu 1 stehen in einer Konkurrenzsituation um die Bedienung des öffentlichen Personennahverkehrs im nördlichen Landkreis …. Die Klägerin will auf der Strecke einen Linienverkehr betreiben, auf der der Beigeladenen zu 1 die Genehmigung erteilt, der Klägerin die Genehmigung hierfür abgelehnt wurde. In dieser Konkurrenzsituation ist es nicht von vornherein ausgeschlossen, dass die Klägerin durch die der Beigeladenen zu 1 erteilte Genehmigung in ihren Rechten auf Erteilung einer Liniengenehmigung verletzt sein könnte.

2. Die Verpflichtungsklage ist überwiegend begründet, da die Klägerin einen Anspruch auf erneute Entscheidung über ihren Antrag auf Erteilung einer Linienverkehrsgenehmigung hat; der Ablehnungsbescheid vom 18. September 2007 ist insoweit rechtswidrig und verletzt die Klägerin ihren Rechten. Die Regierung von … hätte bei ihrer Entscheidung über die Anträge der Klägerin wie der Beigeladenen zu 1 eine Auswahlentscheidung nach Ermessensgrundsätzen treffen müssen. Die Klägerin hat jedoch keinen Anspruch auf Erteilung der beantragten Genehmigung, weshalb die Klage insoweit abzuweisen war. Die Anfechtungsklage ist in vollem Umfang begründet, da die erneute Erteilung einer Genehmigung für den Linienverkehr gegenüber der Beigeladenen zu 1 für die Linie … von … nach … entsprechend rechtswidrig ist und die Klägerin in ihren Rechten verletzt.

a) Die Klägerin bedarf für den von ihr beantragten Linienverkehr mit Bussen einer Genehmigung nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 PBefG. Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Genehmigung sind in § 13 PBefG näher umschrieben. Greifen die dort vorgesehenen gesetzlichen Versagungsgründe nicht ein, hat der Antragsteller einen Anspruch auf Erteilung der Genehmigung (BVerwG vom 6.4.2000, a.a.O.; BayVGH vom 13.4.1987, VRS 1987, 477; Bidinger, PBefG, Anm. 3 zu § 2; Heinze, PBefG, 1. Auflage 2007, Anm. 1 zu § 13).

Die in § 13 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 1 PBefG genannten Versagungsgründe sind in diesem Verfahren ohne Bedeutung; im vorliegenden Fall geht es im wesentlichen um die Frage, welchem der konkurrierenden Anträge der Klägerin und der Beigeladenen zu 1 für den Betrieb des Linienverkehrs mit Bussen der Vorzug zu geben ist.

Die Klägerin erstrebt die Genehmigung der Linie mit der von ihr erhobenen Verpflichtungsklage (Au 3 K 07.1357) und geht gleichzeitig mit einer Anfechtungsklage (Au 3 K 07.1358) gegen die (Weiter-)Genehmigung der Linie … der Beigeladenen zu 1 durch die Regierung vor. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage für die Verpflichtungsklage ist der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung des Gerichts und für die Anfechtungsklage der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung, da das Personenbeförderungsgesetz keine Abweichung von diesen allgemeinen Grundsätzen gebietet (BVerwG vom 6.4.2000, NVwZ 2001, 322; vom 28.7.1989, BVerwGE 82, 260).

b) Im Fall konkurrierender Anträge auf Bedienung eines Linienverkehrs sind für den vorliegenden Fall zwei Konstellationen auseinander zu halten.

aa) Trifft das Konkurrenzangebot auf eine Linienverkehrsgenehmigung während deren Geltungsdauer (§ 16 PBefG), was namentlich dann der Fall ist, wenn sich während der Laufzeit ein neues Verkehrsbedürfnis ergibt, so besteht in diesem Fall die Gefahr der zumindest teilweisen Parallelbedienung und damit eines schädlichen Wettbewerbs zwischen den Konkurrenten, der eine Verschlechterung der gesamten Verkehrsbedienung zur Folge haben kann. Um dies zu verhindern und zugleich demjenigen, der bereits von einer bestandskräftigen Genehmigung Gebrauch macht, den nötigen Investitionsschutz zu gewährleisten, hat der Gesetzgeber in § 13 Abs. 2 Nr. 2 c PBefG dem vorhandenen Unternehmer ein Ausgestaltungsrecht eingeräumt. Damit wird ihm die Möglichkeit gegeben, sein eigenes Angebot in einer Weise auszugestalten, d.h. so zu modifizieren und anzupassen, dass es dem veränderten Verkehrsbedürfnis entspricht. In einem solchen Fall reicht für die Ablehnung des "neuen" Angebots des Konkurrenten zur bestehenden Linie aus, dass durch den beantragten Verkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt werden. Das ist insbesondere dann der Fall, wenn das Verkehrsbedürfnis mit vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient werden kann oder ohne eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung Verkehrsaufgaben übernehmen soll, die vorhandene Unternehmer bereits wahrnehmen bzw. ihr Angebot einem geänderten Verkehrsbedürfnis anpassen (§ 13 Abs. 2 nr. 2 lit. a bis c PBefG). Das liegt - wie oben dargestellt - darin begründet, dass während der Geltungsdauer einer Linienverkehrsgenehmigung im Interesse einer verlässlichen Verkehrsbedienung auf dieser Linie grundsätzlich der Genehmigungsinhaber das Verkehrsbedürfnis befriedigen soll, um so einen sich letztlich möglicherweise schädlich auswirkenden Konkurrenzkampf auf einer Buslinie zu vermeiden. Der Gesetzgeber hat dem Unternehmer während der Geltungsdauer einer Genehmigung daher im Rahmen der einschlägigen Bestimmungen des Personenbeförderungsgesetzes einen besonderen Bestandsschutz eingeräumt.

bb) Anders ist die Interessenlage dann, wenn zwei konkurrierende Anträge nach dem Ablauf der Geltungsdauer einer Linienverkehrsgenehmigung aufeinander treffen. Der Unternehmer, der bislang die Genehmigung für die Linie inne hatte, kann nicht darauf vertrauen, die Genehmigung ohne weiteres wieder zu erhalten. Es muss auch einem Neubewerber um die Linie die Möglichkeit gegeben werden, mit dem Angebot einer besseren Verkehrsbedienung die Genehmigung erteilt zu bekommen. Die Konkurrenzsituation um eine "offene" Linie, d.h. einer Linie nach Ablauf der Geltungsdauer einer hierfür erteilten Genehmigung, ist auch dadurch gekennzeichnet, dass den Mitbewerbern faire Wettbewerbsbedingungen einzuräumen sind. In dieser Wettbewerbssituation stellt der Gesetzgeber den bisherigen Genehmigungsinhaber ("Altunternehmer") nicht mit den Neubewerbern gleich. Mit der Regelung in § 13 Abs. 3 PBefG, dass der Umstand angemessen zu berücksichtigen ist, dass ein Unternehmer den Verkehr jahrelang in einer dem öffentlichen Verkehrsinteresse entsprechenden Weise betrieben hat, erfährt die Position des Altbewerbers eine Hervorhebung gegenüber einem Neubewerber um die Linie. Gleichzeitig wird deutlich, dass die Genehmigungsbehörde eine Auswahlentscheidung unter den Konkurrenten nach Ermessensgrundsätzen zu treffen hat. Entsprechend ist die Abgrenzung zwischen § 13 Abs. 2 Nr. 2 lit. c PBefG, der einen Konkurrenzantrag während der Geltungsdauer einer Genehmigung betrifft, und § 13 Abs. 3 PBefG zu treffen, der für den Fall einer "offenen" Linie zur Anwendung kommt (vgl. zum Ganzen: BayVGH vom 6.3.2008, 11 B 04.2449).

Diese Auswahlentscheidung der Behörde ist der gerichtlichen Überprüfung nur begrenzt zugänglich. Erfüllen mehrere Bewerber für ein und dieselbe Linie die Zulassungsvoraussetzungen des § 13 PBefG, kann aber nur einer von ihnen zum Zuge kommen, so hat die Genehmigungsbehörde nach ständiger Rechtsprechung eine in ihrem Ermessen liegende Auswahlentscheidung zu treffen, die gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar ist. Dabei ist als wesentliches Kriterium darauf abzustellen, welcher der Konkurrenten die bessere Verkehrsbedienung anbietet (vgl. zum Ganzen: BVerwG vom 19.10.2006, BVerwGE 127, 42/52 ff.; vom 28.7.1989, BVerwGE 82, 260; BayVGH vom 6.3.2008, a.a.O.; VGH BW vom 1.2.2006, a.a.O.; vom 27.11.2003, DVBl. 2004, 83 (Leitsatz), juris (Volltext); Bidinger, a.a.O., Anm. 36 zu § 13; Heinze, a.a.O., Anm. 10 Nr. 1 b zu § 13). Im Rahmen der Auswahlentscheidung zwischen mehreren Konkurrenten ist mit Blick auf § 13 Abs. 3 PBefG die langjährige beanstandungsfreie Bedienung der Linie durch einen der Bewerber angemessen zu berücksichtigen. Dies bedeutet, dass dem Altunternehmer gegenüber dem Neubewerber ein Schutz zukommt, der nur durch gewichtige Gründe bzw. durch ein überzeugend besseres Angebot überwunden werden kann (BVerwG vom 19.10.2006, a.a.O.; vom 2.7.2003, BayVBl 2004, 248; vom 6.4.2000, DVBl 2000, 1617; NdsOVG von 16.9.2004, 7 LB 3545/01, juris; VGH BW vom 20.5.1992, NVwZ-RR 1993, 292; VG Koblenz vom 26.1.2006, 6 K 835/05.KO, juris; Bidinger, a.a.O., Anm. 72 zu § 13; Heinze, a.a.O., Anm. 14 zu § 13 PBefG). Dem Gesetzgeber ist daran gelegen, die tatsächliche und dauerhafte Bedienung der öffentlichen Verkehrsinteressen sicherzustellen und die Unternehmen nicht der Gefahr eines ruinösen Wettbewerbs auszusetzen, der letztlich weitere Linien derselben Unternehmen gefährden würde (OVG RhPf vom 15.2.2000, ZfS 2000, 273).

Die gerichtliche Kontrolle ist bei der Überprüfung des der Behörde zukommenden Ermessensspielraums damit im Wesentlichen darauf beschränkt, ob eine Ermessenausübung überhaupt stattgefunden hat, ob die Behörde sämtliche betroffenen Belange ermittelt und in die Entscheidung eingestellt hat, schließlich ob die Behörde keine sachfremden Erwägungen angestellt, sondern sich am Zweck des Gesetzes und am Normprogramm orientiert hat (vgl. zum Ganzen: Rennert in Eyermann, VwGO, 12. Auflage 2006, Rdnrn. 10 ff. zu § 114).

c) Nach diesen Grundsätzen sind die Bescheide der Regierung, mit denen der Antrag der Klägerin einerseits abgelehnt und andererseits die Linienverkehrsgenehmigung der Beigeladenen zu 1 wieder erteilt wurde, deshalb rechtsfehlerhaft, da die Genehmigungsbehörde keine Auswahlentscheidung nach Ermessensgrundsätzen getroffen hat.

Denn die Klägerin macht mit ihrem Antrag vom 3. Juli 2007 ein Angebot zum Betrieb der Linie 503 von Nördlingen nach Wassertrüdingen ab dem 1. Oktober 2007 geltend. Das folgt daraus, dass die Klägerin ihr Angebot ausdrücklich als "Konkurrentenantrag" bezeichnet hat. Dieser Konkurrentenantrag der Klägerin bezieht sich auf den Wiedererteilungsantrag der Beigeladenen zu 1, gegen den die Klägerin unter dem 9. Juni 2007 Einwendungen erhoben und gleichzeitig den streitgegenständlichen Konkurrenzantrag angekündigt hat. Auch in den mit dem Antrag der Klägerin vorgelegten Fahrplänen ist als Geltungsdauer ausdrücklich der Zeitraum ab dem 1. Oktober 2007 angegeben. Daraus wird deutlich, dass die Klägerin mit ihrem Bedienungsangebot nicht in Konkurrenz zu der der Beigeladenen zu 1 bis zum 30. September 2007 geltenden Genehmigung für die Linie … vom 30. Juli 1999 eingreifen wollte. Die Klägerin will sich vielmehr nach Ablauf der Geltungsdauer der Genehmigung der Linie um die dann "offene" Linie bewerben und insoweit in Konkurrenz zum Bedienungsangebot der Beigeladenen zu 1 treten.

In einem solchen Fall hat die Genehmigungsbehörde - wie oben dargestellt - eine Auswahlentscheidung nach Ermessensgesichtspunkten unter den Konkurrenten zu treffen. Eine solche Entscheidung nach Ermessensgesichtspunkten hat die Genehmigungsbehörde weder im Bescheid vom 18. September 2007 noch im Bescheid vom 28. September 2007 vorgenommen, wie in der mündlichen Verhandlung bekräftigt wurde. Die im Bescheid vom 18. September 2007 enthaltenen Erwägungen gehen vielmehr davon aus, dass das Angebot der Klägerin nur dann zum Zuge kommen könnte, wenn keine Versagungsgründe im Sinn des § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG vorlägen. Es wurde eine Prüfung des Konkurrenzangebots der Klägerin in dem Sinn durchgeführt, dass es auf die Verkehrsbedienung der Beigeladenen zu 1 während der Geltungsdauer der auslaufenden Linienverkehrsgenehmigung treffe. Deutlich wird das daran, dass die Regierung die Beigeladene zu 1 mit Schreiben vom 3. August 2007 aufgefordert hat, angesichts des Genehmigungsantrags der Klägerin ihr Angebot nach § 13 Abs. 2 Nr. 2 lit. c PBefG auszugestalten. Die Ablehnung des Antrags der Klägerin wurde im wesentlichen damit begründet, dass es zu keiner wesentlichen Verkehrsverbesserung gegenüber der vorhandenen Verkehrsbedienung führe. Das ist aber der falsche Begründungsansatz für die nach Auslaufen der der Beigeladenen erteilten Genehmigung aufeinander treffenden Genehmigungsanträge der Klägerin wie der Beigeladenen zu 1. Die Formulierungen der Behörde enthalten keine Auswahlentscheidung nach Ermessensgrundsätzen in dem Sinn, dass die Vor- und Nachteile der beiden konkurrierenden Anträge gegeneinander abgewogen werden und unter sachlichen Gesichtspunkten dem Antrag, der nach Auffassung der Regierung das öffentliche Verkehrsinteresse besser erfüllenden Antrag der Vorzug gegeben wird. Ebenso fehlen im Bescheid vom 28. September 2007 entsprechende Erwägungen, die eine Auswahlentscheidung tragen. Vielmehr ist dort - in Konsequenz zum Bescheid vom 18. September 2007 - angegeben, dass der Beigeladenen zu 1 die Linienverkehrsgenehmigung erneut erteilt werden konnte, da der Konkurrenzantrag nach § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG abzulehnen gewesen sei.

Auch der Umstand, dass die Behörde noch während der Geltungsdauer der der Beigeladenen zu 1 erteilten Genehmigung über den Antrag der Klägerin entschieden hat, bedingt nichts anderes. Die Konkurrenzsituation um eine "offene" Buslinie ergibt sich daraus, dass sich nach Ablauf der Geltungsdauer einer Liniengenehmigung mehrere Konkurrenten um die im Anschluss daran zu erteilende Genehmigung bemühen. In einer solchen Situation ist eine Auswahl nach Ermessensgesichtspunkten durchzuführen, bei der die Position des Altunternehmers - wie bereits dargelegt wurde - im Interesse einer bestmöglichen Verkehrsbedienung lediglich einem eingeschränkten Bestandsschutz unterliegt (BayVGH vom 6.3.2008, a.a.O.). Daraus wird deutlich, dass es nicht darauf ankommen kann, wann über die Genehmigungsanträge entschieden wird.

d) In einer solchen Konkurrenzsituation um eine "offene" Liniengenehmigung sind den Mitbewerbern faire Wettbewerbschancen einzuräumen. Sinn und Zweck der Regelungen zur Erteilung von Linienverkehrsgenehmigungen ist es in erster Linie, einen Ausgleich zu schaffen zwischen der angestrebten Optimierung der Verkehrsbedienung, welche durch einen Wettbewerb unter den Anbietern gefördert wird, und der andererseits im Lichte von Art. 12 des Grundgesetzes (GG) notwendigen Gewährleistung eines Besitzstandsschutzes für den Konzessionsinhaber (vgl. BVerwG vom 19.10.2006, a.a.O., unter Verweis auf BVerwG vom 25.10.1968, Buchholz 442.1 § 13 PBefG Nr. 15). Andererseits gebieten Art. 3 und Art. 12 GG, dass auch den Mitbewerbern um eine Linienverkehrsgenehmigung faire Wettbewerbsbedingungen einzuräumen sind. Um diese Ziele miteinander in Einklang zu bringen, bedarf es eines Verfahrens, das Elemente des Wettbewerbs in sich trägt, jedoch die Möglichkeit lässt, dem in diesem Bereich bereits tätigen Unternehmen das notwendige Maß an Investitionsschutz und Planungssicherheit zu geben. Dem trägt das nach § 14 PBefG durchzuführende Anhörungsverfahren in ausreichendem Maße Rechnung. Zu einer fairen Verfahrensgestaltung gehört im Hinblick auf den Zweck des Personenbeförderungsgesetzes nicht die vertrauliche Behandlung des Antrages der Konkurrenten, da diese mit dem Ziel des Genehmigungswettbewerbs in der Sicherstellung des öffentlichen Verkehrsinteresses nicht im Einklang steht. Bei der Erteilung von Linienverkehrsgenehmigungen nach § 13 PBefG handelt es sich nicht um eine öffentliche Ausschreibung von Leistungen, die hinreichend erschöpfend beschrieben werden können, so dass die Bewerber ein vergleichbares Angebot vorzulegen in der Lage sind und ihnen keine unzumutbaren Wagnisse aufgebürdet werden (vgl. § 8 des Teils A der Verdingungsordnung für Leistungen - VOL -, Ausgabe vom 17. September 2002 - BAnz. Nr. 216a vom 20. November 2002). Eine solche Ausschreibung durch den Aufgabenträger ist nur bei gemeinwirtschaftlichen Verkehrsleistungen nach § 13a PBefG vorgesehen. Ebenso ist für Linienverkehrsgenehmigungen ein Ausschreibungsverfahren im eigentlichen Sinn des Wettbewerbsrechts (§§ 97 ff. des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen) nicht durchzuführen (BayVGH vom 6.3.2008, a.a.O. unter Bezug auf BVerwG vom 2.7.2003, a.a.O.; vgl. auch Tödtmann/Schauer, NVwZ 2008, 1). Dementsprechend ist unter Berücksichtigung der in § 13 PBefG niedergelegten Ziele und der den Bewerbern zustehenden und einfachgesetzlich gewährten Gewerbefreiheit ein Gleichstand der Information für die Antragsteller herzustellen. Insoweit besteht zunächst für den Neubewerber ein Vorsprung, da er nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 2. Juli 2003, a.a.O.) nicht nur über die Informationen über den Ablauf der Linienverkehrsgenehmigung und deren Verlauf verfügt, sondern darüber hinaus sich aus allgemein zugänglichen Quellen sowohl über den derzeitigen Fahrplan als auch über die Tarife des Konkurrenten informieren kann. Der Beigeladenen zu 1 steht vorliegend schon nach der gesetzlichen Regelung des § 14 PBefG ein Anspruch auf Anhörung zu, da sie in diesem Bereich weitere Linien betreibt und so ein gesetzliches Anhörungsrecht auch unabhängig von der Tatsache hat, dass sie die beantragte Linie bisher bedient. Damit der Beigeladenen zu 1 aus der Information über den Neuantrag keine i.S.d. vorgenannten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts unzulässigen Vorteile entstehen, dennoch aber ein fairer und im Sinne der am öffentlichen Verkehrsinteresse orientierten Ziele des § 13 PBefG optimaler Wettbewerb entsteht, hat die Genehmigungsbehörde die Anträge wechselseitig zu übersenden und jeder Seite das Recht zur Ergänzung zuzugestehen. Hierin liegt keine unmittelbare Anwendung des § 13 Abs. 2 Nr. 2 lit. c PBefG zugunsten des Altkonzessionärs oder einer analogen Anwendung zugunsten des Erstantragstellers (in beiden Fällen die Beigeladene zu 1), sondern lediglich die Schaffung gleicher Wettbewerbsbedingungen für beide Antragsteller. Nur durch die Einräumung dieser Möglichkeit kann der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Charakter der Genehmigung (vgl. Urteil vom 6. April 2000, a.a.O.) genüge getan werden. Es gibt keine gesetzliche Pflicht zur unveränderten Aufrechterhaltung eines Antrages, vielmehr gewährt § 12 PBefG jedem Antragsteller die jederzeitige Möglichkeit bis zur Genehmigung, den Antrag zurückzunehmen und nachzubessern, zudem kann die Behörde nach § 12 Abs. 3 PBefG eine Ergänzung des Antrages verlangen bzw. nach § 15 Abs. 3 PBefG die Genehmigung mit Bedingungen und Auflagen etwa hinsichtlich des Fahrplanes (§ 40 PBefG) versehen. Mit der Möglichkeit der Ergänzung ist dem Zweck des § 13 PBefG, nämlich der optimalen Bedienung der öffentlichen Verkehrsinteressen ohne nicht in § 8 Abs. 4 S. 2 PBefG genannte Zuwendungen von öffentlicher Seite am besten gedient (vgl. zum ganzen: VG Koblenz vom 26.1.2006, 6 K 835/05.KO; BayVGH vom 6.3.2008, a.a.O.).

Dass dem Altunternehmer, hier also der Beigeladenen, dabei der zusätzliche Vorteil des (eingeschränkten) Besitzstandsschutzes zugute kommt, ist vom Gesetzgeber so gewollt. Dieser Vorteil schließt einen fairen Wettbewerb nicht aus. Schließlich ist das Interesse des Altunternehmers an der Fortführung der Linie nach dem Wortlaut von § 13 Abs. 3 PBefG auch nur "angemessen zu berücksichtigen". D.h. dieses Interesse ist als ein Belang bei der zu treffenden Auswahlentscheidung einzustellen. Ob der Altunternehmer sich durchsetzt, hängt vom Gewicht der übrigen in die Abwägung einzubeziehenden Interessen ab. Bietet ein Neubewerber eine attraktivere - nicht notwendig auch aufwändigere - Verkehrsbedienung, kann ihm trotz des Bestandsschutzes des Altunternehmers der Vorzug zu geben sein (BayVGH vom 6.3.2008, a.a.O.).

e) Da die Klägerin keinen Rechtsanspruch auf Erteilung der beantragten Linienverkehrsgenehmigung hat, sondern nur einen Antrag auf erneute Verbescheidung ihres Antrags nach § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO, ist die Klage insoweit abzuweisen.

3. Die Kostenverteilung entspricht dem jeweiligen Anteil am Obsiegen und Unterliegen (§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Während die Klägerin mit der Anfechtungsklage in vollem Umfang erfolgreich ist, unterliegt sie mit ihrem Verpflichtungsbegehren insoweit, als sie einen direkten Rechtsanspruch auf Erteilung der Genehmigung erstrebt hat. Das war mit einem Kostenanteil von 1/5 zu bewerten (Rennert in Eyermann, a.a.O, RdNr. 3 zu § 155). Die Beigeladenen zu 1 war an der Kostenlast zu beteiligen, da sie erfolglos einen Antrag gestellt hat (§ 154 Abs. 3 VwGO). Die übrigen Beigeladenen tragen ihre außergerichtlichen Kosten selbst, da sie keinen Antrag gestellt und somit kein Kostenrisiko übernommen haben (§ 162 Abs. 3 VwGO; Jörg Schmidt in Eyermann, a.a.O., RdNr. 17 zu § 162). Die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.

4. Die Berufung gegen dieses Urteil war nach §§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, da die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung für eine Vielzahl von Genehmigungsverfahren hat, die bei der Behörde anhängig sind.

 

Beschluss

Der Streitwert wird bis zur Verbindung der beiden Verfahren auf je 20.000,-- EUR, von da an auf insgesamt 40.000,-- EUR festgesetzt.

Gründe

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes und berücksichtigt die Empfehlungen des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ 2004, 1327). Dort ist in Nr. 47.6 für Streitigkeiten um eine Linienverkehr mit Omnibussen ein Wert von 20.000,-- EUR empfohlen. Dieser Wert ist nicht nur für die Verpflichtungsklage auf Erteilung einer solchen Genehmigung heranzuziehen, sondern auch für die Drittanfechtungsklage eines Konkurrenten (BayVGH vom 6.8.2007, 11 ZB 06.298, vom 22.11.2007, 11 C 07.2942).

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