Bayerischer VGH, Urteil vom 22.01.2008 - 7 BV 07.1325
Fundstelle
openJur 2012, 89699
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Tenor

I. Die Berufung wird zurückgewiesen.

II. Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

III. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, sofern nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Beteiligten streiten um die Höhe der vom Beklagten zu gewährenden Zuschüsse zu den Kosten für die notwendige Beförderung der Schüler auf dem Schulweg, für die der Kläger als Aufwands- bzw. Aufgabenträger zuständig ist.

Mit Bescheid vom 18. Februar 2005 setzte das Bayerische Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung (Landesamt) die pauschale Zuweisung zu den Schülerbeförderungskosten im Jahr 2005 für den Kläger auf 3.630.882.- Euro fest. Hierbei waren zusätzlich entstehende Aufwendungen wegen der Einführung des achtstufigen Gymnasiums (G 8) berücksichtigt. Eine Rechtsmittelbelehrung enthielt der Bescheid nicht.

Mit einem an das Landesamt gerichteten Schreiben vom 10. Mai 2005 beantragte der Kläger, durch Zuweisung weiterer Staatszuschüsse 80 v.H. der für die Schülerbeförderung im Jahr 2005 etatmäßig angesetzten Kosten von insgesamt 6.324.200.- Euro zu erstatten, mithin einen zusätzlichen Betrag in Höhe von 1.428.478.- Euro. Der bisher festgesetzte Zuschuss decke nur 57,41 v.H. der zu erwartenden Kosten ab. Um eine ausreichende Finanzausstattung des Klägers und die vom Gesetzgeber angestrebte angemessene Berücksichtigung der Belastungen zu gewährleisten, bedürfe es der beantragten Mehrzuweisung bis zur Höhe von 80 v.H.; dies entspreche auch der bis zum Schuljahr 1981/1982 geltenden Rechtslage. Durch das kontinuierliche Absinken der Erstattungsquote in den letzten Jahren werde das in der Bayerischen Verfassung seit 2004 verankerte Konnexitätsprinzip verletzt. Der Kläger müsse die notwendigen Mittel zu Lasten von freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben aufbringen und sei gezwungen, mit geringeren Kreisumlageanteilen für eigene Angelegenheiten zurechtzukommen sowie die Gemeinden mit einer höheren Kreisumlage zu belasten. Der Antrag auf höhere Zuweisung werde auch im Hinblick auf einen möglichen Härteausgleich gestellt, der jedenfalls bei Unterschreiten einer Erstattungsquote von 60 v.H. zu gewähren sei.

Mit Schreiben vom 28. Juli 2005 teilte das Bayerische Staatsministerium der Finanzen (Staatsministerium) dem Kläger mit, dass eine Erstattungsquote in Höhe von 80 v.H. der zu erwartenden Schülerbeförderungskosten landesweit zusätzliche Haushaltsmittel in Höhe von etwa 80 Mio. Euro erfordern würde, was nicht zu realisieren sei. Die individuelle Erstattungsquote könne aufgrund der – zur Vermeidung von Verwaltungsaufwand und als Sparanreiz eingeführten – Pauschalierung der staatlichen Zuweisungen nach oben wie nach unten vom Landesdurchschnitt abweichen; ein Härteausgleich nach dem Finanzausgleichsgesetz finde erst bei Unterschreitung einer Quote von 55 v.H. statt. Da die Schülerbeförderung für weiterführende Schulen, Förderschulen und berufliche Schulen für die Landkreise eine Aufgabe des eigenen Wirkungskreises darstelle, sei der Beklagte grundsätzlich nicht verpflichtet, sich daran überhaupt finanziell zu beteiligen. Selbst für die Erfüllung von Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis sei verfassungsrechtlich keine Vollerstattung der Kosten vorgeschrieben. Nach dem seit 2004 geltenden strikten Konnexitätsprinzip gelte nur dann etwas anderes, wenn den Kommunen Aufgaben neu auferlegt oder bestehende Aufgaben ausgeweitet würden; dies sei durch die gesonderte Übernahme der durch das G 8 verursachten Mehrkosten für das Jahr 2005 berücksichtigt worden. Allgemein verpflichte die Verfassung den Beklagten nur im Rahmen seiner Leistungsfähigkeit, den Kommunen eine finanzielle Mindestausstattung zu gewähren.

Nachdem der Kläger mit Schreiben vom 10. August 2005 um Verbescheidung seines Antrags vom 10. Mai 2005 gebeten hatte, lehnte das Landesamt mit Bescheid vom 7. Oktober 2005 den Antrag ab. Zur Begründung wurde ausgeführt, der Kläger habe nach geltendem Recht keinen Anspruch auf die begehrte Mehrzuweisung bis zur Höhe von 80 v.H. der tatsächlich entstandenen Kosten der Schülerbeförderung.

Den dagegen vom Kläger erhobenen Widerspruch vom 29. Oktober 2005 wies das Landesamt mit Bescheid vom 30. Januar 2006 zurück.

Hiergegen erhob der Kläger am 22. Februar 2006 Klage zum Verwaltungsgericht Augsburg mit dem Antrag, den Beklagten unter partieller Aufhebung der entgegenstehenden Bescheide des Landesamtes zu verpflichten, dem Kläger für das Jahr 2005 weitere Zuweisungen zu den Kosten der Schülerbeförderung in Höhe von 1.428.478.- Euro zu gewähren, hilfsweise den Beklagten  zur Neufestsetzung der genannten Zuweisung unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts zu verpflichten. Der Anspruch auf Mehrzuweisung ergebe sich aus den Vorschriften des Finanzausgleichsgesetzes bzw. des Schulwegkostenfreiheitsgesetzes i. V. m. der entsprechenden Durchführungsverordnung. Der in Art. 10a Abs. 2 Satz 1 FAG und in Art. 4 Abs. 2 Satz 1 SchKfrG verwendete unbestimmte Rechtsbegriff einer „angemessenen“ Berücksichtigung der Belastungen der Aufgabenträger enthalte bei historischer Auslegung eine Vorwegnahme des strikten Konnexitätsprinzips. Der Gesetzgeber sei bei der Neufassung der Vorschrift ausweislich der Gesetzesbegründung davon ausgegangen, dass die Berechnungsmethode für die pauschalen Zuweisungen im Landesdurchschnitt zu einer Erstattungsquote in Höhe von 80 v.H. führen werde. Die Gesetzesbegründung enthalte keine bloß unverbindliche Absichtserklärung, wie durch zahlreiche Änderungsanträge zu den Haushaltsplänen der Jahre 1995 bis 2005 und durch einen abgelehnten Gesetzentwurf des Bayerischen Senats aus dem Jahr 1999 belegt werde, die jeweils eine Anhebung der Pauschalzuweisungen auf die vom Gesetzgeber erstrebte Deckungsquote von 80 v.H. vorgesehen hätten. Diese gesetzgeberische Intention sei in den parlamentarischen Debatten nie in Frage gestellt worden. Eine verfassungskonforme Auslegung des Begriffs der „angemessenen“ Berücksichtigung ergebe ebenfalls, dass eine Mindestzuweisung in der vom Kläger begehrten Höhe garantiert sein müsse. Auch wenn die Aufgabe der Schülerbeförderung als sogenannte pflichtige Selbstverwaltungsaufgabe grundsätzlich dem eigenen Wirkungskreis des Klägers zuzuordnen sei, folge aus der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung ein Anspruch auf eine aufgabenangemessene Mindestfinanzausstattung, die einen hinreichenden Spielraum zur Wahrnehmung freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben biete. Jedenfalls nach der Einführung des strikten Konnexitätsprinzips sei bei staatlichen Verpflichtungen zur Aufgabenerfüllung auch im eigenen Wirkungskreis eine Zuweisung in Höhe von 80 v.H. erforderlich und geboten. Die neue Verfassungsvorschrift sei hier auch zeitlich anwendbar, da die in den letzten Jahren erfolgte kontinuierliche Absenkung der Zuweisungsquoten die gleiche Wirkung habe wie eine Ausweitung der Aufgaben. Die geforderten Mehrzuweisungen hätten sich ihrer Höhe nach am Haushaltsansatz des Klägers für die Schülerbeförderung im Jahr 2005 zu orientieren; zumindest könne der Kläger weitere Zuweisungen bis zur Höhe von 80 v.H. der tatsächlich entstandenen Kosten (1.061.191,78 Euro) verlangen. Der Anspruch sei nicht begrenzt durch die gesetzliche Koppelung an den im Staatshaushalt bereitgestellten Gesamtbetrag; andernfalls stünde es dem Beklagten frei, überhaupt keine Mittel bereitzustellen.

Der Beklagte beantragte Klageabweisung. Nach geltendem Recht habe der Kläger keinen Anspruch auf Zuweisung weiterer Staatszuschüsse. Bei der Einführung pauschalierter Staatszuwendungen habe der Gesetzgeber davon abgesehen, die Höhe der Erstattungsquote im Gesetz festzuschreiben. Ursprünglich seien zwar die im Staatshaushalt vorgesehenen Mittel vom Gesetzgeber so bemessen gewesen, dass landesweit durchschnittlich 80 v.H. des Beförderungsaufwands der Aufgabenträger abgedeckt worden seien. Hieraus lasse sich aber kein Anspruch auf eine Erstattungsquote in einer bestimmten Höhe ableiten. Der Bayerische Landtag als Landesgesetzgeber habe seit 1990 den entsprechenden Haushaltsansatz jährlich so gestaltet, dass sich eine durchschnittliche Deckungsquote von 60 v.H. ergeben habe. Dies zeige sich auch in der Ablehnung der vom Kläger genannten Änderungsanträge sowie des Gesetzentwurfs des Bayerischen Senats aus dem Jahr 1999. Zu einer Vollerstattung der Kosten sei der Beklagte auch nach Einführung des strikten Konnexitätsprinzips nicht verpflichtet, da dieses bestehende kommunale Aufgaben nicht berühre. Das kommunale Selbstverwaltungsrecht enthalte als bloße institutionelle Garantie kein Recht auf eine finanzielle Mindestausstattung. Anderes könne nur in einem extremen Ausnahmefall gelten, für den beim Kläger nichts ersichtlich sei. Die beantragte Errechnung anhand der kommunalen Haushaltsansätze sei nicht praktikabel, da diese Daten dem Landesamt nicht zur Verfügung stünden; auch die tatsächlichen Aufwendungen stünden bei der Berechnung der staatlichen Zuweisungen noch nicht fest. Die Ursache für das Sinken des Deckungsgrads der staatlichen Zuweisungen liege nicht in deren Rückgang, sondern im stärkeren Ansteigen der für die Schülerbeförderung getätigten Aufwendungen; dabei werde nicht verkannt, dass die Schulreformen der vergangenen Jahre (M-Züge bei den Hauptschulen; sechsklassige Realschulen; achtstufiges Gymnasium) zu Mehrkosten gerade bei Landkreisen und kreisfreien Städten geführt hätten. Ein Landkreis könne jedoch die Aufwendungen für die Schülerbeförderung in nicht unerheblichem Maße durch eine möglichst kostengünstige Durchführung selbst beeinflussen; ein solcher Sparanreiz entspreche auch der Intention des Gesetzgebers bei der Pauschalierung der staatlichen Zuschüsse.

Mit Urteil vom 17. April 2007 wies das Verwaltungsgericht Augsburg die Klage ab. Ein Anspruch auf Mehrzuweisungen lasse sich aus dem im Gesetz verwendeten unbestimmten Rechtsbegriff einer „angemessenen“ Berücksichtigung der Belastungen der Aufgabenträger mit keiner der anerkannten Auslegungsmethoden ableiten. Die in der Begründung zum Gesetzentwurf der Bayerischen Staatsregierung im Jahr 1983 geäußerte Intention, der neue Verteilungsschlüssel werde zu einem „80prozentigen Ausgleich“ der bei den Aufgabenträgern tatsächlich entstandenen Kosten führen, habe keinen Eingang in den seit dem 1. Januar 1984 unveränderten Wortlaut des Gesetzes gefunden; eine bestimmte Höhe der Erstattungsquote habe der Gesetzgeber gerade nicht festgeschrieben. Auch in der Folgezeit habe es der parlamentarische Gesetzgeber abgelehnt bzw. unterlassen, eine entsprechende Regelung zu treffen, obwohl er wiederholt auf deutlich unter 80 v.H. liegende Deckungsquoten hingewiesen worden sei. Das mit Art. 83 Abs. 3 BV n. F. zum 1. Januar 2004 eingeführte strikte Konnexitätsprinzip sei hier nicht anwendbar, da der Verfassungsänderung keine Rückwirkung zukomme; die Vorschrift erfasse nur solche Aufgabenübertragungen, Verpflichtungen und Anforderungen, die nach ihrem Inkrafttreten wirksam geworden seien. Der geltend gemachte Anspruch lasse sich auch im Übrigen nicht im Wege einer verfassungskonformen Auslegung begründen. Das verfassungsrechtlich garantierte Selbstverwaltungsrecht des Klägers lasse dem Gesetzgeber einen weiten Entscheidungsspielraum bei der Ausgestaltung des innerstaatlichen Finanzausgleichs. Es sei nicht feststellbar, dass die Finanzausstattung der bayerischen Gemeindeverbände (auch) infolge der Zuweisungspraxis für die Kosten der Schülerbeförderung so knapp bemessen wäre, dass diese ihre Funktion nicht mehr ausüben könnten und ihre finanzielle Leistungsfähigkeit gefährdet wäre; auch für den Kläger seien insoweit keine Anhaltspunkte ersichtlich. Gegen eine an einem staatlichen Haushaltsvorbehalt orientierte Zuweisungspraxis bestünden keine verfassungsrechtlichen Bedenken; die vom Kläger geforderte feste prozentuale Kostenerstattung sei verfassungsrechtlich nicht geboten. Angesichts der Vollzugspraxis des Beklagten, bei Unterschreitung einer Deckungsquote von 55 v.H. einen Härtefallausgleich vorzunehmen, seien auch keine Verstöße gegen das Willkürverbot oder den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ersichtlich.

Mit der vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassenen Berufung verfolgt der Kläger sein Rechtsschutzbegehren weiter. Er beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 10. April 2007 aufzuheben,

die Bescheide des Bayerischen Landesamtes für Statistik und Datenverarbeitung vom 18. Februar 2005 sowie vom 7. Oktober 2005 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. Januar 2006 aufzuheben, soweit eine Mehrzuweisung bis zur Höhe von 80 v.H. der dem Kläger für das Jahr 2005 entstandenen Aufwendungen für die Kosten der Schülerbeförderung abgelehnt wird, und

den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger für das Jahr 2005 weitere Zuweisungen zu den Kosten der Schülerbeförderung in Höhe von 1.428.478.- Euro zu gewähren,

hilfsweise: den Beklagten  zu verpflichten, die Höhe der Zuweisung für die Kosten der Schülerbeförderung an den Kläger für das Jahr 2005 unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts neu festzusetzen.

Für die Schülerbeförderung im Jahr 2005 seien im Haushaltsplan des Klägers insgesamt 6.324.200.- Euro veranschlagt gewesen; die tatsächlichen Ausgaben hätten 5.865.092,22 Euro betragen. Die staatliche Zuweisung habe also 57,41 v.H. der veranschlagten bzw. 61,91 v.H. der aufgewandten Kosten abgedeckt. Der Kläger leite den geltend gemachten Anspruch auf Mehrzuweisung weder aus dem verfassungsrechtlichen Konnexitätsprinzip noch aus der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie ab; der Anspruch ergebe sich vielmehr unmittelbar aus Art. 10a Abs. 2 Satz 1 FAG bzw. Art. 4 Abs. 2 Satz 1 SchKfrG jeweils i. V. m. § 7 Abs. 1 DVFAG/SchKrfG. Auch wenn die Formulierung der Regelungen auf eine freiwillige Leistung hindeute („gewährt“), sei die Gewährung pauschaler Zuweisungen dem Beklagten per Gesetz verbindlich auferlegt, so dass keine Handlungsoptionen oder Beurteilungsspielräume bestünden. Hinsichtlich der konkreten Höhe lasse zwar der Wortlaut („angemessene“ Berücksichtigung der Belastungen der Aufgabenträger) noch keine Schlüsse zu. Bei systematischer Auslegung sei aber zu beachten, dass der Beklagte bei Deckungsquoten von 55 v.H. oder weniger einen Härtefall annehme, so dass der Gesetzgeber damit eine absolute Untergrenze definiert habe. Eine „angemessene“ Berücksichtigung der Belastungen müsse darüber deutlich hinausgehen; eine auf das absolute Minimum begrenzte Zuweisung könne nicht mehr als „richtig bemessen“ im Sinne des Gesetzes angesehen werden. Die gesetzliche Anspruchsgrundlage diene dem Zweck, die Erfüllung der Aufgabe der Schülerbeförderung weitgehend von der finanziellen Leistungsfähigkeit der Aufgabenträger zu entkoppeln. Aus der Begründung des Gesetzes ergebe sich die Absicht, eine angemessene Berücksichtigung der Belastungen der Aufgabenträger durch einen Verteilungsschlüssel auf der Grundlage eines 80%igen Ausgleichs zu erreichen. Diese gesetzgeberische Intention sei nicht bereits deshalb unbeachtlich, weil keine konkrete Deckungsquote Eingang in den Gesetzeswortlaut gefunden habe. Nachdem das Konnexitätsprinzip mittlerweile Eingang in zahlreiche Landesverfassungen gefunden habe, stelle es aus heutiger Sicht ein übergeordnetes Verfassungsprinzip im Verhältnis der Länder zu den Trägern der kommunalen Selbstverwaltung dar; auf die unmittelbare Anwendbarkeit des Art. 83 Abs. 3 BV n. F. komme es daher im vorliegenden Fall nicht an. Bei einem pauschalen Zuweisungssystem dürften die Unschärfen der pauschalen Berechnungsweise durch Abschläge in der Kostenerstattung allenfalls bis zu einer Grenze von 80 v.H. ausgeglichen werden. Im Zusammenhang mit der Einführung des G 8 sei die landesweit verfügbare Verteilungsmasse im Jahr 2005 zwar im Hinblick auf das insoweit anzuwendende strikte Konnexitätsprinzip um 4,5 Mio. Euro auf 237,5 Mio. Euro erhöht worden; die übrige Verteilungsmasse sei aber mit 233 Mio. Euro gegenüber dem Vorjahr konstant geblieben. Die zur Anpassung an die Kostenentwicklungen vorgesehene Erhöhung sei als Folge des Konnexitätsprinzips dargestellt worden; in Wahrheit habe der Beklagte daher in diesem Jahr trotz veränderter Aufgaben- und Ausgabenlast keine Mehrzuweisungen gewährt. Der geltend gemachte Anspruch auf Mehrzuweisung widerspreche nicht der Forderung des Art. 10a Abs. 2 Satz 2 FAG bzw. Art. 4 Abs. 2 Satz 1 SchKrfG, die pauschalen Zuweisungen so festzulegen, dass ihre Gesamtsumme dem im Staatshaushalt hierfür bereitgestellten Betrag entspricht. In diesen Vorschriften liege keine absolute Beschränkung für eine höhere Zuweisung; erst nach der Haushaltsplanung bekannt gewordene Forderungen müsse der Beklagte in seiner künftigen Haushaltsplanung berücksichtigen. Er könne sich auch nicht auf eine Erschöpfung der vorgesehenen Haushaltsmittel berufen, da nach Art. 33 BayHO die Möglichkeit eines Nachtragshaushalts bestehe.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Der Haushaltsgesetzgeber sei weder durch Art. 10a FAG bzw. Art. 4 SchKfrG noch aufgrund verfassungsrechtlicher Vorgaben verpflichtet, die gesetzlich im Grundsatz vorgesehenen Zuweisungen in einer bestimmten Höhe zu dotieren. Der hierfür ab 1985 geltende „Mischschlüssel“ aus Schülerzahl und Beförderungsaufwendungen des vorvorgehenden Jahres sei gewählt worden, weil es nicht gelungen sei, mit strategieunanfälligen Faktoren eine der tatsächlichen Aufgabenbelastung entsprechende Verteilung zu erreichen. Nur durch Aufnahme eines „angemessenen“ Teils der tatsächlichen Aufwendungen als Kriterium habe mit den kommunalen Spitzenverbänden Einvernehmen über den Verteilungsschlüssel gefunden werden können. Der im Gesetz verwendete Begriff der „angemessenen“ Berücksichtigung der tatsächlichen Kosten betreffe nicht die Gesamthöhe der Zuweisungen, sondern die Art der Verteilung der verfügbaren Haushaltsmittel und damit die Ausgestaltung des Verteilungsschlüssels. Es werde festgelegt, dass die jeweilige Belastung der Aufgabenträger bei der Verteilung der Mittel an die Zuweisungsberechtigten in angemessener Weise einbezogen werden solle. Für diese Auslegung spreche gesetzessystematisch die Stellung der Regelung in Abs. 2 von Art. 10a FAG bzw. Art. 4 SchKrfG, der sich mit den Verteilungsmodalitäten befasse. Die Höhe der zur Verfügung stehenden Mittel stehe nicht unter dem Vorbehalt einer angemessenen Berücksichtigung der Aufgabenbelastung, sondern werde nach dem Gesetzeswortlaut ausschließlich durch den Staatshaushalt und damit vom Haushaltsgesetzgeber festgelegt. Dies werde auch in der Gesetzesbegründung deutlich, die bei der Frage der Angemessenheit eindeutig nur auf den Verteilungsschlüssel Bezug nehme (LT-Drs. 10/2100 S. 4). Eine Deckungsquote in bestimmter Höhe sei auch aus dem im Gesetz vorgesehenen Härteausgleich nicht abzuleiten. Dieser sei weder hinsichtlich des „Ob“ noch des „Wie“ zwingend vorgegeben; aus Art. 10a Abs. 2 Satz 3 FAG bzw. Art. 4 Abs. 2 Satz 3 SchKfrG ergebe sich lediglich die Berechtigung zur Einführung eines Härtetopfs, indem zugelassen werde, dass dem im Staatshaushalt für die pauschalen Zuweisungen bereitgestellten Betrag durch die Verwaltung vorweg Mittel für einen Härteausgleich entnommen werden könnten. Der in der aktuellen Vollzugspraxis vorgesehene Ausgleich bei Deckungsquoten unter 55 v.H. stelle demnach kein gesetzlich vorgegebenes Minimum dar, das im Regelfall signifikant überschritten werden müsse. Den Staat treffe bei der Übertragung von Aufgaben jedenfalls des eigenen Wirkungskreises an die Kommunen keine Verpflichtung zu einer finanzkraftunabhängigen Kostenerstattung. Der bis zum Inkrafttreten des verfassungsrechtlichen Konnexitätsprinzips vorhandene Bestand an kommunalen Aufgaben sei kostenmäßig durch das bisherige System des kommunalen Finanzausgleichs und der sonstigen Finanzbeziehungen zwischen Staat und Kommunen abgedeckt. Der für die G 8 notwendige Konnexitätsausgleich in Höhe von zusätzlich 4,5 Mio. Euro im Jahr 2005 habe nicht zur Folge gehabt, dass eine notwendige Anpassung an die Ausgabenentwicklung unterblieben sei. Der Haushaltsgesetzgeber sei nicht zu einer jährlichen Anhebung verpflichtet; er habe daher auch früher schon mehrmals den für die Schülerbeförderungskosten vorgesehenen Haushaltsansatz über zwei Jahre hinweg unverändert gelassen.

Wegen weiterer Einzelheiten, auch hinsichtlich des Verlaufs der mündlichen Verhandlung am 22. Januar 2008, wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen.

Gründe

Die zulässige Berufung des Klägers gegen das klageabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts ist unbegründet. Die Klage mit dem Ziel, den Beklagten unter partieller Aufhebung des Bescheids des Landesamtes vom 18. Februar 2005 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 7. Oktober 2005 zu verpflichten, dem Kläger für das Jahr 2005 weitere Zuweisungen in Höhe von 1.428.478.- Euro  zu gewähren, ist unbegründet, da dem Kläger kein solcher Zahlungsanspruch zusteht und er daher durch die Ablehnungsentscheidung nicht seinen Rechten verletzt ist (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Auch der Hilfsantrag bleibt ohne Erfolg, da der Kläger keine erneute Entscheidung über seinen Antrag verlangen kann (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).

I. Der Beklagte ist nicht verpflichtet, dem Kläger über die für das Jahr 2005 festgesetzten Pauschalzuweisungen zu den Schülerbeförderungskosten in Höhe von 3.630.882.- Euro hinaus weitere Zahlungen zu leisten. Die Forderung des Klägers nach einer Aufstockung der Zuweisungen um den Betrag, der zum Erreichen einer Deckungsquote in Höhe von 80 v.H. der etatmäßig veranschlagten oder (zumindest) der tatsächlich getätigten Aufwendungen erforderlich ist, findet weder in den geltenden einfach- und untergesetzlichen Bestimmungen noch in verfassungsrechtlichen Vorschriften eine Grundlage.

1. Dem Kläger, der nach Art. 8 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 4 BaySchFG (Bayer. Schulfinanzierungsgesetz i.d.F. der Bek. v. 31.5.2000 GVBl S. 455) bei Volks- und Förderschulen sowie nach Art. 1 Abs. 1 SchKfrG (Schulwegkostenfreiheitsgesetz i.d.F. der Bek. v. 31.5.2000 GVBl. 452) bei sonstigen Schulen für die notwendige Beförderung der Schüler auf dem Schulweg zu sorgen hat, ist mit Bescheid des Landesamtes vom 18. Februar 2005 eine Zuweisung gewährt worden, deren Höhe in jeder Hinsicht den gesetzlichen Vorgaben entspricht.

a) Nach Art. 10a Abs. 1 Satz 1 FAG (Finanzausgleichgesetz, hier anwendbar i.d.F. der Bek. v. 28.10.2005 GVBl. S. 530) und Art. 4 Abs. 1 SchKfrG gewährt der Staat den für die Schülerbeförderung zuständigen Körperschaften „pauschale Zuweisungen“ zu den Kosten der notwendigen Beförderung. Zur Bemessung dieser Zuweisungen sind in Art. 10a Abs. 2 FAG und Art. 4 Abs. 2 Sätze 1 bis 3 SchKfrG einige gleichlautende Regelungen getroffen; im Übrigen werden die Staatsministerien der Finanzen und des Innern in Art. 23 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 FAG und Art. 4 Abs. 2 Satz 4 SchKfrG ermächtigt, die Berechnung der Zuweisungen durch Rechtsverordnung zu regeln. Gemäß der danach erlassenen Durchführungsverordnung vom 4. August 1986 (GVBl S. 262 - DVFAG/SchKfrG)  werden die im Staatshaushaltsplan bereitgestellten Mittel vom zuständigen Landesamt (§ 7 Abs. 1 DVFAG/SchKfrG) im Wesentlichen gruppenbezogen an die Aufgabenträger verteilt, wobei innerhalb jeder Gruppe zur Hälfte auf die Zahl der Schüler mit Beförderungsanspruch und zur Hälfte auf das Verhältnis der Aufwendungen der einzelnen Aufgabenträger abgestellt wird (§§ 1, 2 DVFAG/SchKfrG).

Bei Anwendung des in der Verordnung enthaltenen Verteilungsschemas entfällt auf den Kläger für das Jahr 2005 unstreitig der im Bescheid vom 18. Februar 2005 festgesetzte Betrag in Höhe von 3.630.882.- Euro. Die ursprünglich veranschlagten Kosten der Schülerbeförderung werden damit zu 57,41 v.H., die tatsächlich entstandenen Kosten zu 61,91 v.H. abgedeckt, so dass ein Anteil in Höhe von 42,59 v.H. bzw. 38,09 v.H. aus Eigenmitteln des Aufgabenträgers zu bestreiten ist. Aus diesen Zahlenverhältnissen lässt sich aber keine Verpflichtung des Beklagten zu einer ergänzenden Zahlung ableiten. Es entspricht vielmehr den gesetzlichen Vorgaben, dass die Bemessung der Pauschalzuweisungen auch dann allein nach den Regeln der Durchführungsverordnung erfolgt, wenn danach im Ergebnis bei einzelnen oder sogar sämtlichen Aufgabenträgern erhebliche Deckungslücken verbleiben.

b) Die Gewährung von Pauschalzuweisungen nach Art. 10a FAG und Art. 4 SchKfrG erfolgt nach Wortlaut und Systematik der gesetzlichen Bestimmungen in einem dreistufigen Verfahren, an dem der formelle Gesetzgeber, der ministerielle Verordnungsgeber und die Vollzugsbehörde beteiligt sind.

Auf der ersten Stufe hat der Bayerische Landtag als Haushaltsgesetzgeber (Art. 78 Abs. 3 BV) zu entscheiden, welchen Gesamtbetrag er im jeweiligen Haushaltsjahr für Zuweisungen an die schülerbeförderungspflichtigen Körperschaften im Staatshaushalt zur Verfügung stellen will. Bei dieser periodisch zu treffenden Entscheidung ist der Etatgesetzgeber nach Art. 10a Abs. 1 FAG und Art. 4 Abs. 1 SchKfrG nur insoweit rechtlich gebunden, als er nicht völlig auf eine derartige Mittelbereitstellung verzichten darf. Zur Höhe des betreffenden Haushaltstitels enthalten die genannten Vorschriften dagegen keine Vorgaben, so dass z. B. ein Anstieg der tatsächlichen Schülerbeförderungskosten nicht kraft Gesetzes zu einer Erhöhung des bereitgestellten Betrags führt.

Auf der zweiten Stufe des Zuwendungsverfahrens ist durch Rechtsverordnung zu regeln, „wie die pauschalen Zuweisungen... berechnet“ werden (Art. 23 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 FAG) bzw. welche „näheren Voraussetzungen“ für sie gelten sollen (Art. 4 Abs. 2 Satz 4 SchKfrG). Hierbei ist auch dafür zu sorgen, dass die vom Gesetzgeber in Art. 10a Abs. 2 FAG bzw. Art. 4 Abs. 2 SchKfrG normierten Verteilungsgrundsätze von der Vollzugsbehörde eingehalten werden können. Die in der Verordnung enthaltenen Vergabemodalitäten müssen daher vor allem gewährleisten, dass die Gesamtsumme der gewährten Pauschalzuweisungen dem im Staatshaushalt bereitgestellten Betrag entspricht (Art. 10 Abs. 2 Satz 2 FAG bzw. Art. 4 Abs. 2 Satz 2 SchKfrG), ihn also weder übersteigt noch (teilweise) unausgeschöpft lässt. Legt der Verordnungsgeber – wie in §§ 1 ff. DVFAG/SchKfrG geschehen – innerhalb dieses feststehenden Finanzrahmens die Verteilung so genau fest, das der Vollzugsbehörde zumindest im Regelfall kein Ermessensspielraum mehr verbleibt, so muss auch dem Gebot, die Belastungen der Aufgabenträger bei der Bemessung der pauschalen Zuweisungen angemessen zu berücksichtigen (Art. 10 Abs. 2 Satz 1 FAG bzw. Art. 4 Abs. 2 Satz 1 SchKfrG), schon auf der Verordnungsebene Rechnung getragen werden.

Erst auf der dritten Stufe wird durch Bescheid gegenüber einzelnen Aufgabenträgern über die Festsetzung von Pauschalzuweisungen in einer bestimmten Höhe entschieden. Das Landesamt als zentrale Vollzugsbehörde verteilt dabei die im Staatshaushalt bereitgestellten Mittel vollständig unter den anspruchsberechtigten Körperschaften nach dem in der Verordnung festgelegten Schema, d. h. grundsätzlich anhand der gemeldeten Schülerzahlen und der statistisch erfassten Beförderungsaufwendungen (§§ 2 ff. DVFAG/SchKfrG). Über diese beiden Berechnungsparameter hinaus bestehen nach den genannten Bestimmungen keine weiteren generellen Vorgaben etwa dergestalt, dass die staatlichen Zuweisungen einen bestimmten Mindestanteil der angefallenen Aufwendungen ausmachen müssten. Zeigen sich bei einem Vergleich der einzelnen Aufgabenträger erhebliche Belastungsunterschiede, so darf die Behörde allerdings von dem bereitgestellten Gesamtbetrag vorweg Mittel für einen Härteausgleich entnehmen (Art. 10a Abs. 2 Satz 3 FAG bzw. Art. 4 Abs. 2 Satz 3 SchKfrG). Die hiernach im Ermessenswege gewährten Sonderzuweisungen schmälern jeweils die übrige Verteilungsmasse (§ 1 DVFAG/SchKfrG).

29Nach diesem auf formellem Gesetz und Verordnung beruhenden geschlossenen Verteilungssystem hat der einzelne Aufgabenträger ersichtlich keinen Anspruch darauf, dass seine geplanten oder bereits erbrachten Aufwendungen für die Schülerbeförderung in einer ganz bestimmten Höhe bzw. zu einem bestimmten Prozentsatz durch staatliche Pauschalzuweisungen ausgeglichen werden. Wie hoch der Zuweisungsbetrag ausfällt und welche Deckungsquote sich danach für das jeweilige Jahr ergibt, hängt vielmehr zum einen von der politischen Entscheidung des Landtags über den jährlichen Haushaltstitel ab und zum anderen vom Verhältnis der eigenen Schülerzahlen und Beförderungsaufwendungen zu den entsprechenden Daten der anderen Aufgabenträger.

c) Die Forderung des Klägers nach einer bestimmten Deckungsquote findet auch keine Grundlage in den Bestimmungen der Art. 10 Abs. 2 Satz 1 FAG und Art. 4 Abs. 2 Satz 1 SchKfrG, wonach bei der Bemessung der pauschalen Zuweisungen die Belastungen der Aufgabenträger „angemessen zu berücksichtigen“ sind. Dieses allgemeine Gebot eröffnet aufgrund seiner begrifflichen Unbestimmtheit einen weiten Bewertungs- und Abwägungsspielraum. Schon nach grammatikalischer Auslegung kann ihm daher nicht die konkrete Verpflichtung entnommen werden, die Pauschalzuweisungen so zu bemessen, dass die Aufwendungen jedes einzelnen Aufgabenträgers für die Schülerbeförderung zu einem bestimmten Prozentsatz gedeckt werden. Eine solche starre Zielvorgabe, die nicht auf spezielle Härtefälle beschränkt wäre, würde sich auch nicht in den sonstigen Regelungszusammenhang einfügen. Wären die einzelnen Pauschalzuweisungen unmittelbar an die Höhe der getätigten Aufwendungen gekoppelt, so ließe sich die Begrenzung der Gesamtsumme auf den im Staatshaushalt bereitgestellten Betrag nicht mehr einhalten, die aber nach den geltenden gesetzlichen Vorschriften den unverrückbaren Rahmen der Mittelvergabe selbst in den Fällen eines Härteausgleichs abgeben soll (Art. 10 Abs. 2 Sätze 2 und 3 FAG; Art. 4 Abs. 2 Sätze 2 und 3 SchKfrG).

Zu Unrecht beruft sich der Kläger zur Begründung seiner entgegengesetzten Rechtsauffassung auf die Entstehungsgeschichte der genannten Vorschriften. Aus den Materialien zum Gesetz zur Änderung des Finanzausgleichsgesetzes vom 20. Dezember 1983 (GVBl S. 1107), durch das Art. 10a Abs. 2 Satz 1 FAG und Art. 4 Abs. 2 Satz 1 SchKfrG ihre heutige Fassung erhalten haben, ergibt sich keineswegs ein eindeutiger Regelungswille des Gesetzgebers dahingehend, dass bei der Bemessung der Zuweisungen im Einzelfall oder zumindest generell eine bestimmte Deckungsquote erreicht werden müsste. In der Begründung zum damaligen Gesetzentwurf heißt es lediglich, dass die Festlegung des Verteilungsschlüssels, der einen „angemessenen Bezug zu den laufenden Ausgaben der Aufgabenträger für die Schülerbeförderung“ haben solle, „auf der Grundlage eines 80prozentigen Ausgleichs im Landesdurchschnitt... durch Rechtsverordnung“ zu erfolgen habe (LT-Drs. 10/2100 S. 4 sub II.). Hieraus geht zunächst hervor, dass sich nach Vorstellung des Gesetzgebers der in Art. 10a Abs. 2 Satz 1 FAG und Art. 4 Abs. 2 Satz 1 SchKfrG enthaltene Auftrag nicht an die mittelvergebende Behörde, sondern an den Verordnungsgeber richtet, der den allgemeinen Verteilungsschlüssel bestimmt. Die im Gesetz enthaltene Forderung nach einer angemessenen Berücksichtigung der Kostenbelastung bezieht sich daher entgegen der Annahme des Klägers nicht auf die jährlich sich ändernde Situation der einzelnen Aufgabenträger, sondern auf die mit der Aufgabe der Schülerbeförderung typischerweise verbundene finanzielle Belastung, der durch generelle Regelungen Rechnung zu tragen ist.

Auch den Verordnungsgeber trifft aber keineswegs die – bei feststehender Gesamtsumme ohnehin nicht erfüllbare – Verpflichtung, mit der Festlegung des Verteilungsschlüssels für einen bestimmten Deckungsgrad zu sorgen. Der in der Gesetzesbegründung erwähnte „80prozentige Ausgleich im Landesdurchschnitt“ steht dazu nur scheinbar im Widerspruch. Mit dieser Zahlenangabe wird, wie sich aus dem Satzzusammenhang ergibt, nicht das Regelungsziel der zu erlassenden Verordnung erläutert, sondern nur die tatsächliche „Grundlage“ benannt, von welcher der Verordnungsgeber nach damaliger Einschätzung ausgehen konnte. Nachdem die Kosten der notwendigen Schülerbeförderung noch bis zum Jahr 1980 im Wege der Einzelabrechnung in Höhe von 80 v.H. ersetzt worden waren (Art. 10a FAG i.d.F. der Bek. v. 17.1.1980, GVBl. S. 27; Art. 4 SchKfrG v. 12.10.1970, GVBl. S. 460, zuletzt geändert durch G. v. 9.3.1977, GVBl. S. 81) und auch die danach eingeführte Pauschalierung zunächst nach dem Durchschnitt der 1979 und 1980 ausbezahlten Zuschüsse berechnet worden war (G. v. 6.8.1981 GVBl. S. 315), bestand beim Gesetzgeber auch noch während der nachfolgenden Jahre ersichtlich die Vorstellung bzw. der politische Wille, dafür in gleichem Umfang auch künftig staatliche Mittel bereitzustellen. Schon in der Begründung des Gesetzentwurfs, der erstmals eine Pauschalabgeltung vorsah, fand sich demgemäß eine Erklärung, wonach die Pauschalleistungen „auch künftig im Staatshaushalt so veranschlagt werden [sollen], dass im Landesdurchschnitt ein Ausgleich von ca. 80 v. H. der notwendigen Beförderungskosten sichergestellt ist“ (LT-Drs. 9/7357 S. 6). Die in der Begründung zur heute geltenden Gesetzesfassung enthaltene Ankündigung eines „80prozentigen Ausgleichs im Landesdurchschnitt“ (LT-Drs. 10/2100 S. 4 sub II.) verweist erkennbar auf diese frühere Absichtserklärung. Sie bezieht sich nicht auf den durch Verordnung dauerhaft festzulegenden Verteilungsschlüssel, sondern auf die dem Etatgesetzgeber vorbehaltene jährliche Entscheidung über die zu veranschlagende Gesamtsumme, zu der Art. 10a FAG und Art. 4 Abs. 2 SchKfrG keine rechtlichen Vorgaben enthalten. Die in der Gesetzesbegründung genannte Prozentzahl gibt demnach keine Antwort auf die Frage, ab wann die Belastungen der Aufgabenträger bei der Bemessung der Pauschalzuweisungen „angemessen berücksichtigt“ sind. 

Was mit diesen unbestimmten Rechtsbegriffen tatsächlich gemeint ist, wird aus anderen Passagen der Gesetzesbegründung deutlich. Danach hat der Gesetzgeber mit der Neuregelung das Ziel verfolgt, die staatlichen Pauschalen ab dem Jahr 1984 nach objektiven Kriterien festzusetzen, deren Einzelheiten in einer Rechtsverordnung festzulegen seien (LT-Drs. 10/2100 S. 4 sub I.). Zur Gewährleistung einer zeitnahen Verteilung der Zuweisungen an die kommunalen Aufgabenträger solle „ein auf aktuellen statistischen Erhebungen beruhender Verteilungsschlüssel zur Anwendung kommen, der einen angemessenen Bezug zu den laufenden Ausgaben der Aufgabenträger für die Schülerbeförderung hat“ (a.a.O. sub. II.). Diese Vorgaben werden von dem heute geltenden Verteilungssystem erfüllt. Die zur Verfügung stehenden Finanzmittel werden nach den §§ 2 und 3 DVFAG/SchKfrG zur einen Hälfte aufgrund der jeweiligen Schülerzahlen des vorhergehenden Jahres und zur anderen Hälfte aufgrund der in der kommunalen Rechnungsstatistik für das vorvorhergehende Jahr erfassten Aufwendungen verteilt. Der Verordnungsgeber verwendet damit zwei hinreichend aktuelle und objektiv bestimmbare Kriterien, von denen eines auch einen unmittelbaren Bezug zu den tatsächlich anfallenden Kosten der Schülerbeförderung aufweist. Bei der Berechnung der Zuweisungen findet somit die finanzielle Belastung der Aufgabenträger bereits in jedem Einzelfall „angemessene“ Berücksichtigung, so dass sich aus dem in Art. 10a Abs. 2 Satz 1 FAG bzw. Art. 4 Abs. 2 Satz 1 SchKfrG normierten Gebot keine weitergehenden individuellen Ansprüche ableiten lassen.

2. Der Kläger kann auch nicht unter Berufung auf verfassungsrechtliche Vorschriften eine Zuweisung staatlicher Mittel für die Schülerbeförderung verlangen, die über das einfachgesetzlich und verordnungsrechtlich festgelegte Maß hinausgeht.

Das strikte Konnexitätsprinzip nach Art. 83 Abs. 3 Satz 1 1. Alt. i.V.m. Abs. 6 BV n.F., demzufolge der Staat bei der Übertragung pflichtiger Selbstverwaltungsaufgaben an Gemeindeverbände gleichzeitig Bestimmungen über die Deckung der Kosten zu treffen hat, ist hier nicht von Bedeutung. Die seit dem 1. Januar 2004 geltende Verfassungsnorm ist auf den bei ihrem Inkrafttreten bereits vorhandenen Aufgabenbestand nicht anwendbar, da die bestehenden Aufgaben bereits durch das bisherige System des kommunalen Finanzausgleichs und der sonstigen Finanzbeziehungen zwischen Staat und Kommunen kostenmäßig abgedeckt sind (VerfGH vom 6.2.2007 VerfGH 60, 30/36 unter Bezugnahme auf LT-Drs. 14/12011 S. 7). Da Art. 10 a FAG und Art. 4 SchKfrG jeweils lange vor Inkrafttreten des Art. 83 Abs. 3 BV n.F. Wirksamkeit erlangt haben, sind diese Bestimmungen nicht am Konnexitätsprinzip zu messen.

Anderes gilt zwar für die zum Schuljahr 2004/2005 erfolgte Einführung des achtjährigen Gymnasiums (G 8), die zu Kostensteigerungen auch im Bereich der Schülerbeförderung geführt hat und aufgrund ihres spezifischen Bezugs zu der kommunalen Aufgabe als eine „besondere Anforderung“ nach Art. 83 Abs. 3 Satz 1 2. Alt. BV n.F. anzusehen ist (vgl. LT-Drs. 14/12011 S. 6). Der Beklagte hat dieser Mehrbelastung aber im Staatshaushalt für das streitgegenständliche Jahr 2005 durch eine spezielle Mehrzuweisung in Höhe von insgesamt 4,5 Mio. Euro ausreichend Rechnung getragen. Dass im selben Haushaltsjahr die übrige Verteilungsmasse im Vergleich zum Vorjahr nicht erhöht wurde, steht der wirksamen Erfüllung der Verpflichtung aus dem Konnexitätsprinzip nicht entgegen, da der Etatgesetzgeber außerhalb des Geltungsbereichs des Art. 83 Abs. 3 BV n.F. nicht zu einer finanzkraftunabhängigen Kostenbeteiligung an kommunalen Aufgaben verpflichtet ist und daher bislang gewährte Zuwendungen auch „einfrieren“ darf.

In der Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs ist seit langem geklärt, dass dem Staat hinsichtlich der Frage, wie er seiner auf Art. 10 BV beruhenden Verpflichtung zur Gewährleistung einer angemessenen Finanzausstattung der Gemeindeverbände nachkommt, ein weiter normativer Entscheidungsspielraum zusteht (zuletzt VerfGH vom 28.11.2007 BayVBl 2008, 172/175 f.). Die Kommunen haben auch im Bereich der pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben, um die es sich bei der Schülerbeförderung handelt, weder einen Anspruch auf finanzielle Mittel bestimmter Art oder Höhe noch darauf, dass bestimmte Verteilungsregeln oder Anteile geschaffen werden, unverändert bleiben oder fortbestehen (VerfGH vom 12.1.1998 VerfGH 51, 1/14 m.w.N.). Es liegt hiernach in der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers, ob er für einzelne Aufgaben wie im Falle der Art. 10a FAG und Art. 4 SchKfrG eine zweckgebundene staatliche (Mit-) Finanzierung vorsieht oder die Kommunen auch insoweit auf ihre allgemeinen Einnahmequellen verweist. Wählt er den erstgenannten Weg, so kann er die Bestimmung der Gesamthöhe der Zuweisungen dem periodisch aufzustellenden Staatshaushalt überlassen, ohne damit gegen die Verfassung zu verstoßen (VerfGH vom 28.11.2007 a.a.O. S. 179 [zu Art. 15 Abs. 1 FAG]). Der für die Pauschalzuweisungen bei den Schülerbeförderungskosten geltende „Haushaltsvorbehalt“ unterliegt demnach keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, so dass die auf zusätzliche Zahlungen gerichtete Verpflichtungsklage auch unter diesem Gesichtspunkt erfolglos bleibt.  

II. Der Hilfsantrag des Klägers mit dem Ziel, den Beklagten unter Berücksichtigung der Rechsauffassung des Gerichts zur Neufestsetzung der Zuweisung für das Jahr 2005 zu verpflichten, hat ebenfalls keinen Erfolg. Das zuständige Landesamt hat mit Bescheid vom 7. Oktober 2005 den Antrag auf Gewährung einer über den Betrag von 3.630.882.- Euro hinausgehenden Zuweisung auch in Bezug auf die in Art. 10a Abs. 2 Satz 3 FAG bzw. Art. 4 Abs. 2 Satz 3 SchKfrG enthaltenen Härteregelungen zu Recht abgelehnt. Die Voraussetzungen für eine Anwendung dieser Bestimmungen lagen für das streitgegenständliche Jahr nicht vor.

Mit den genannten Vorschriften soll entgegen der Vorstellung des Klägers nicht in gleicher Weise wie bei den für Eingriffsmaßnahmen geltenden Härtefallregelungen einer individuell unzumutbaren absoluten Belastung begegnet und damit für die Verhältnismäßigkeit des Gesetzesvollzugs gesorgt werden (vgl. dazu BayVGH vom 16.5.2007 NVwZ-RR 2008, 257/258). Da die Gewährung staatlicher Pauschalzuweisungen, deren Umfang gesetzlich nicht festgelegt ist, ausschließlich begünstigend wirkt, können sich „Härten“ hier nicht schon aus einer zu geringen absoluten Höhe des festgesetzten Betrags ergeben, sondern nur aus einer faktischen Schlechterstellung im Vergleich zu anderen Leistungsempfängern. Die Vollzugsbehörde wird daher in Art. 10a Abs. 2 Satz 3 FAG und Art. 4 Abs. 2 Satz 3 SchKfrG nicht zu einer isolierten Aufstockung der Zuweisungen im Wege einer Billigkeitsentscheidung ermächtigt, sondern nur zu einem volumenneutralen „Härteausgleich“ in Fällen, in denen sich die Anwendung des Verteilungssystems für einzelne Kostenträger deutlich ungünstiger auswirkt als für die Mehrzahl der anderen. Ab wann dies der Fall ist, wird im Gesetz nicht näher erläutert, sondern bestimmt sich nach den Umständen des Einzelfalls, wobei über die daraus konkret abzuleitende Rechtsfolge von der Behörde jeweils nach Ermessen zu entscheiden ist.

Dass die tatbestandlichen Voraussetzungen eines solchen Härteausgleichs beim Kläger im Jahr 2005 vorgelegen haben könnten, ist nicht ersichtlich. Er macht in keiner Weise geltend, durch die Anwendung des Verteilungsschlüssels gegenüber den anderen für die Schülerbeförderung zuständigen Landkreisen, unter denen die entsprechende „Teilmasse“ der veranschlagten Haushaltsmittel aufzuteilen war (§ 2 Satz 1 Nr. 2, Satz 2 DVFAG/SchKfrG), in besonderer Weise benachteiligt worden zu sein. Es fehlen auch Anhaltspunkte dafür, dass die mit der Pauschalzuweisung erreichte Deckungsquote, die insoweit einen Indikator für eine unausgewogene Verteilung innerhalb einer Gruppe darstellen kann, beim Kläger signifikant von derjenigen anderer Landkreise abweichen würde. Dass die von ihm errechneten Deckungsquoten nur relativ knapp oberhalb der „Eingriffsschwelle“ von 55 v. H. liegen, ab der nach damaliger Verwaltungspraxis ein Härteausgleich stattfand, ist für sich betrachtet unerheblich. Es sind keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass die anderen Aufgabenträger im Jahr 2005 regelmäßig erheblich höhere Deckungsquoten erreicht hätten und die genannte Schwelle daher vom Beklagten zu niedrig angesetzt worden sein könnte.

III. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Beschluss

Der Streitwert wird auf 1.428.478.- Euro festgesetzt (§ 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 3 GKG).