VG Würzburg, Urteil vom 15.01.2008 - W 1 K 07.884
Fundstelle
openJur 2012, 89243
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Tenor

I. Die Klage wird abgewiesen.

II. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

Tatbestand

1. Der Kläger betreibt im Landkreis Kitzingen zwei Alten- und Pflegeheime sowie eine Übergangseinrichtung für psychisch beeinträchtigte Menschen, u.a. das „J.-Haus“ in M..

Am 25. November 2005 führte das Landratsamt Kitzingen - Heimaufsicht - zusammen mit dem Gesundheitsamt dort eine Heimüberprüfung durch. Anlässlich dieser Heimüberprüfung wurden der Heimleitung ein „Erhebungsbogen“ sowie ein „Unterlagenkatalog“ ausgehändigt, in dem um Vorlage verschiedener Unterlagen gebeten wird. Die Leitung des „J.-Hauses“ verweigerte die Herausgabe der Unterlagen unter Verweis darauf, dass alles im Heim zur Einsichtnahme ausliege.

Nach Schriftverkehr zwischen dem Landratsamt, dem Kläger sowie der Regierung von Unterfranken erließ das Landratsamt Kitzingenam 5. Oktober 2006 folgenden Bescheid:

„1. Folgende Unterlagen sind bis zum 10.11.2006 vorzulegen:

Für das „H.“ in M.: …

Für das „J.-Haus“ in M.:

Liste der Bewohner, mit Angabe des Alters, der evtl. Pflegestufe, Dauer des Aufenthalts, aufgeschlüsselt nach Wohnbereichen per 25.11.2005.

Liste des Pflege- und Betreuungspersonals, aufgeschlüsselt nach Fach- und Hilfskräften unter Angaben der Funktion und Ausbildung sowie der Arbeitszeit per 25.11.2005.

Dienstpläne November 2005 für die Wohnbereiche und die Zentral-Therapien.

Nachweise über die Teilnahme und Durchführung von Fort- und Weiterbildungsmaßnahmen des Pflege- und Betreuungspersonals und des Heimleiters von Oktober 2004 bis November 2005.

Preisliste gültig 25.11.2005.

Liste über die durchgeführten Veranstaltungen und Aktivitäten von Oktober 2004 bis November 2005.

Ausgefertigter Erhebungsbogen zur Heimüberprüfung am 25.11.2005.

Für das „W.-Haus“ in Kitzingen: …

2. Die sofortige Vollziehbarkeit der Ziffer 1 wird angeordnet.

3. Falls sie die in Ziffer 1 genannten Pflichten nicht bis 20.11.2006 erfüllen, wird ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000,00 EUR zur Zahlung fällig, das hiermit angedroht wird. … “

In den Gründen des Bescheides ist ausgeführt, das Landratsamt habe sich zur Klärung der gegensätzlichen Rechtsauffassungen an das Bayerische Staatsministerium für Arbeit und Sozialordnung, Familie und Frauen, gewandt. Dieses habe sich mit Schreiben vom 3. Januar 2006 unter Beigabe des Protokolls vom 3. Dezember 2002 zur Sach- und Rechtslage geäußert und die Rechtsauffassung der Heimaufsicht des Landratsamtes bestätigt. Gemäß § 11 Heimgesetz dürfe ein Heim nur betrieben werden, wenn der Träger und die Leitung die dort aufgeführten Anforderungen erfüllen würden. Hiernach sei von einem Heim für die Bewohnerinnen und Bewohner eine angemessene Qualität zur Pflege, Betreuung und Unterkunft zu erbringen. Weiterhin seien die Selbständigkeit und die Interessen der Bewohner zu wahren, eine angemessene Lebensgestaltung zu ermöglichen und die Eingliederung zu fördern. Diese Grundsatzanforderungen seien Bestandteil des gesamten Anforderungspaketes nach § 11 Abs. 1 bis 3 Heimgesetz. Zu den weiteren Verpflichtungen zum Betrieb eines Heimes gehörten nach § 13 Abs. 1 Heimgesetz neben den Anforderungen nach § 11 Heimgesetz, dass der Träger und der Leiter eines Heimes nach den Grundsätzen einer ordnungsgemäßen Buch- und Aktenführung Aufzeichnungen über den Betrieb mache und die Qualitätssicherungsmaßnahmen und deren Ergebnisse so dokumentiere, dass sich aus den Aufzeichnungen der ordnungsgemäße Betrieb des Heimes ergebe. Bei den durchgeführten Überprüfungen am 20. September 2005, am 25. November 2005 und am 1. Juni 2006 sei durch die Heimaufsicht jeweils die Struktur-, Prozess- und Ergebnisqualität festzustellen. Zur genauen Kontrolle und zuverlässigen Beurteilung sei es notwendig, dass die Heimaufsicht bei größeren Einrichtungen nicht nur Einblick in die Unterlagen habe, sondern nach Bedarf die zu führenden Aufzeichnungen in allen Einzelheiten mit der gebotenen Sorgfalt prüfe. Es müsse aus den zu führenden Aufzeichnungen insbesondere genau stichtagsbezogen die Bewohnerstruktur, der kommende Betreuungsbedarf, der Personalsollstand und der Personaliststand, die Verteilung der Bewohner auf die einzelnen Wohnbereiche, der Einsatz des Personals auf den Wohnbereichen und bei den Therapien, die Abdeckung des Nachtdienstes stichtagsbezogen und über einen längeren Zeitraum und andere Heimbereiche ermittelbar und nachprüfbar sein. Ein Abgleich mit den Dienstplänen und eine genaue Überprüfung derselben hinsichtlich der Abdeckung der Schichten sowie des Einsatzes von Fach- und Hilfspersonal sei unumgänglich. Bei einer Heimgröße von 181 Heimplätzen im „H.“ sei allein für die genaue Überprüfung der Bewohnerstruktur des Personals mit der Qualifikation des Personaleinsatzes ein erheblicher Zeitaufwand notwendig. Es müssten unter Umständen auch Unterlagen aus den vorherigen Überprüfungen und aus den Heimakten beigezogen und Vergleiche vorgenommen werden. Die Einhaltung der festgelegten Personalschlüssel sei in den jeweiligen Einrichtungen in Verbindung mit der Belegung zu prüfen. Der Heimaufsicht lägen für die vorgenannten Einrichtungen lediglich die Personallisten der Vorjahresüberprüfungen vor. Zu- und Abgänge mit Namen der Beschäftigten würden nicht übermittelt. Eine aktuelle Bewohnerliste liege nur für das „H.“ vor. Die bloße Einsichtnahme in Bewohner-, Personal- und Fortbildungslisten reichten bei der unterschiedlichen Bewohnerstruktur und der großen Zahl von Beschäftigten in den jeweiligen Heimen nicht aus. Die Heimaufsicht werde zu einer genauen Überprüfung angehalten, mehrere Tage in der Einrichtung zu verbringen, wenn keine Kopien ausgehändigt würden. Auch die Speisenversorgung sei für die Qualitätsbeurteilung wichtig. Die Vorlage der geforderten schriftlichen Unterlagen sei unumgänglich notwendig. Die Heimaufsicht müsse davon ausgehen, dass der Antragsteller der Heimaufsicht den gesetzlichen Prüfauftrag erschweren wolle. Eine schriftliche Auskunftserteilung i.S.d. § 15 Abs. 1 Satz 5 Heimgesetz bedeute, dass diese Unterlagen an die Behörde zu übergeben sei. Die geforderte Vorlage sei sachgerecht und verhältnismäßig. Es sei zeitlich nicht vertretbar, dass die Heimaufsicht sich tagelang in den genannten Einrichtungen aufhalte, um Grundlagendaten festzuhalten. Im Interesse der Bewohner für eine ausreichende Sicherstellung der Qualität der Betreuung könne nicht verantwortet werden, dass die geforderten Nachweise zur Nachbearbeitung der Heimüberprüfung nicht vorgelegt würden.

Gegen diesen Bescheid erhob der Kläger Widerspruch mit der Begründung, dass sich weder aus § 15 Abs. 1 Satz 6 Heimgesetz noch aus § 13 Abs. 1 Heimgesetz noch aus § 15 Abs. 2 Nr. 3 Heimgesetz eine Pflicht zur Vorlage von Unterlagen ergebe. Die Pflicht zur Erteilung einer mündlichen oder schriftlichen Auskunft umfasse keinesfalls auch die Pflicht zur Vorlage von schriftlichen Unterlagen im Original oder Kopie. Gleichzeitig mit dem Widerspruch beantragte der Kläger die Aussetzung der Vollziehung des Bescheides.

Die Regierung von Unterfranken wies den Widerspruch mitWiderspruchsbescheid vom 5. Juni 2007zurück und lehnte den Antrag auf Aussetzung der sofortigen Vollziehung des Bescheides ab. In den Gründen des Widerspruchsbescheides ist u.a. ausgeführt, Maßstab für die Prüfung seien die in § 11 Abs. 1 bis 3 Heimgesetz genannten Anforderungen an den Betrieb eines Heimes. Die von der Heimaufsicht durchgeführten Prüfungsmaßnahmen einschließlich der Forderungen nach Auskünften müssten geeignet und notwendig sein, um den Überwachungszweck zu erfüllen. Die angeforderten Personallisten seien erforderlich, um feststellen zu können, ob die Voraussetzungen nach § 11 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 Nr. 1 Heimgesetz i.V.m. §§ 4 bis 6 Heimpersonalverordnung gegeben seien. Die in § 12 Abs. 3 Heimgesetz verankerte Anzeigepflicht von personellen Veränderungen während des laufenden Betriebs ersetze nicht den umfassenden Prüfauftrag bezüglich des Personaleinsatzes zu einem aktuellen Stichtag. Die Heimaufsicht werde durch § 12 Abs. 3 Heimgesetz nicht verpflichtet, für jedes Heim eine eigene Personalliste zu führen und diese auf aktuellen Stand zu halten. Dies sei in die Eigenverantwortlichkeit der Heimträger gestellt. Eine aktuelle Überprüfung der personellen Situation sei im Rahmen der turnusmäßigen Überprüfung sinnvoll und notwendig. Die Nutzung einer aktuellen Personalliste sei dabei hilfreich. Die Einsichtnahme in Dienstpläne könne die intensive Auseinandersetzung mit dem aktuellen Dienstplan nicht ersetzen. Die Heimaufsicht überprüfe dabei das tatsächlich eingesetzte und vorhandene Personal, krankheitsbedingte Ausfälle, die Sicherstellung von Dienstübergaben und vor allem die Abdeckung besonders betreuungs- und pflegeintensiver Zeiten. Der Dienstplan ermögliche einen Einblick in die Pflegeabläufe und die Kontinuität der Betreuung über den Tag hinaus. Die Bewohnerlisten seien nach der Stellungnahme des Landratsamtes, denen die Regierung weitestgehend zustimme, notwendig. Gleiches gelte für die Preislisten, die notwendig seien, um sie mit den Vergütungsvereinbarungen zu vergleichen und die Entgelte im automatisierten Heimverarbeitungsprogramm einzutragen. Die Speisepläne würden zur genauen Beurteilung über einen längeren Zeitraum benötigt. Die Begutachtungskräfte des Gesundheitsamtes würden die Ergebnisse mit den anderen Prüfergebnissen an die Heimaufsicht weitergeben. Da die Speisepläne in den Heimen grundsätzlich über einen längeren Zeitraum aufgehoben würden, müssten sie auch nicht nachträglich zusammengestellt werden. Die Fortbildungsnachweise seien ohne besonderen Verwaltungsaufwand für Träger und Einrichtung zu kopieren. Gleiches gelte für die Liste über Veranstaltungen und Aktivitäten. Das Heimgesetz sei ein Schutzgesetz zugunsten der dort lebenden Heimbewohner. Es bezwecke neben dem öffentlichen Interesse den Schutz vitaler Interessen der jeweilig betroffenen Heimbewohner. Die Wahrung ihrer Interessen und Bedürfnisse sei oberstes Gebot für den Heimbetreiber. Den Heimaufsichtsbehörden obliege es, drohende Gefahren von den Bewohnern abzuwenden. Hierzu dienten Überwachungen nach § 15 Heimgesetz. Die staatlichen Stellen hätten alles zu unternehmen, um Gefahren für Leib und Gesundheit der Bürger abzuwenden. Gegen diese überwiegenden öffentlichen Interessen hätten die Belange des Heimbetreibers zurückzustehen. Ohnehin stelle die Verpflichtung zur Vorlage bestimmter Unterlagen keinen schwerwiegenden Eingriff in die Betreiberrechte dar.

2. Am 13. Juli 2007 ließ der Kläger Klage gegen den Freistaat Bayern erheben und zugleich beim Bayerischen Verwaltungsgericht Würzburg beantragen, die aufschiebende Wirkung der Klage gegen den Bescheid vom 5. Oktober 2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 6. Juni 2007 wiederherzustellen.

Die Kammer lehnte diesen Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung mit Beschluss vom 31. Juli 2007 (W 1 S 07.885) ab. Auf die Gründe des Beschlusses wird verwiesen. Beschwerde wurde gegen diesen Beschluss nicht erhoben.

3. Mit Änderungsbescheid vom 17. Oktober 2007 änderte der Beklagte Ziffer 3 des Bescheides vom 5. Oktober 2006 wie folgt ab:

„Falls Sie die in Ziffer 1 des Bescheides vom 05.10.2006 genannten Pflichten nicht bis zum 20.11.2007 erfüllen, wird für jede einzelne dort aufgeführte Pflicht zur Vorlage bestimmter Unterlagen ein Zwangsgeld in Höhe von 50,00 EUR zur Zahlung fällig, das hiermit angedroht wird“.

4. Die Klage wurde im Folgenden weiter damit begründet, dass § 15 Abs. 1 Satz 5 Heimgesetz selbstverständlich den Heimaufsichtsbehörden die Befugnis verleihe, die erforderlichen mündlichen und schriftlichen Auskünfte zu verlangen, dass unter „diese schriftlichen Auskünfte“ jedoch nicht die pauschale Anforderung von schriftlichen Unterlagen ohne konkreten Überprüfungsgrund falle. Insoweit sei der Beschluss vom 31. Juli 2007 unzutreffend. Der Begriff „Auskünfte“ erfasse sowohl von seinem Wortsinn wie vom Sinnzusammenhang des Gesetzes her nur die Anforderung konkreter Angaben oder von Erläuterungen zu konkreten Zweifelsfragen oder zweifelhaften Sachverhalten. Der Umstand, dass die angeforderten einzelnen Listen bzw. Schriftstücke nach dem Gesetz vom Träger geführt würden bzw. dass im Gesetz festgelegte Umstände und Tatsachen von ihm angezeigt werden müssten, liefere keine stichhaltige Begründung dafür, dass diese Unterlagen pauschal angefordert werden dürften. Wenn die Inhaber von Unternehmen oder Betrieben von Gesetzes wegen bestimmte Bücher oder Aufzeichnungen führen müssten, räume das den Behörden noch lange nicht die Befugnis ein, die Vorlage dieser Bücher und Aufzeichnungen zu verlangen. Vielmehr bedürfe es nach dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung dafür einer gesonderten ausdrücklichen Rechtsgrundlage, die § 15 Abs. 1 Satz 5 Heimgesetz nicht biete. Selbst wenn man dies mit dem Beschluss vom 31. Juli 2007 bejahen wollte, sei es nicht nachvollziehbar, warum dann nicht die Erforderlichkeit der Anforderung im konkreten Einzelfall Voraussetzung sein solle und gemäß Art. 39 Abs. 1 VwVfG von der Behörde begründet werden müsse. Es sei zwischen Geeignetheit und Erforderlichkeit zu unterscheiden; nicht jedes Mittel, das geeignet sei, sei auch erforderlich. Es solle jedoch kein Zweifel bestehen, dass es sich bei den Trägern von Einrichtungen nicht um Teile der unmittelbaren oder mittelbaren Staatsverwaltung handele, sondern um natürliche oder juristische Personen des Privatrechts, die Grundrechtsträger seien. Eingriffe der Heimaufsichtsbehörden in diese subjektiv-öffentlichen Rechte bedürften nicht nur einer Grundlage im formellen Gesetz, sondern nach dem Rechtsstaatsprinzip und dem daraus abgeleiteten Verhältnismäßigkeitsgrundsatz müssten sie nicht nur geeignet, sondern auch erforderlich sein. Dass die Größe einer Einrichtung nicht per se ein Grund dafür sein könne, pauschal Unterlagen anzufordern statt sie an Ort und Stelle zu prüfen, ergebe sich schon aus dem Gesetz, das in keiner Weise nach der Größe unterscheide. Auch in der Praxis der Heimaufsicht werde nicht danach nicht differenziert. Wenn es jedoch im Einzelfall gerade wegen der Größe oder der Komplexität der Einrichtung nicht möglich oder zumindest unpraktikabel sein sollte, bestimmte Unterlagen oder Aufzeichnungen vor Ort zu prüfen, dann müsse die Erforderlichkeit der Vorlage konkret begründet werden. Dies lasse jedoch der Bescheid des Landratsamts, der Widerspruchsbescheid und auch die Klageerwiderung vermissen. Welche Befugnisse den Heimaufsichtsbehörden zustünden, ergebe sich aus § 15 Abs. 1 Sätze 5 bis 7 und aus § 15 Abs. 2 Heimgesetz. Danach seien die Heimaufsichtsbehörden befugt, Einsicht in die Aufzeichnungen nach § 13 Heimgesetz des Auskunftspflichtigen im jeweiligen Heim zu nehmen. Einsichtnahme sei etwas anderes als die Aufarbeitung über einen längeren Zeitraum. Das Sozialministerium habe zudem in seinem Schreiben an die Heimaufsichtsbehörden eindeutig ausgeführt, dass ersichtlich gemacht werden müsse, zu welchem konkreten Zweck die Vorlage und die Prüfung der Unterlagen erforderlich sein müsse. Hinsichtlich der Personallisten sei zwar richtig, dass vom Heim zum Personalstand lediglich Quartalsmeldungen abgegeben wurden. Das beruhe auf einer Absprache mit dem Sozialministerium in der Behördenbesprechung vom 2. Dezember 2002 und seiner Verwaltungspraxis in ganz Bayern. Das Landratsamt Kitzingen verkenne die Aufgaben der Heimaufsicht hinsichtlich des Personalstandes in den Heimen völlig. Das Heimgesetz stelle nämlich nur Mindestanforderungen an den Personalstand, die in der Heimpersonalverordnung noch etwas näher ausgeführt würden. Der Personalschlüssel, der mit den Pflegekassen im Wege der Selbstverwaltung durch Leistungs- und Entgeltvereinbarungen festgelegt worden sei, sei der hoheitlichen Heimaufsicht entzogen. Diese könne nicht gezielt nach Unterschreitungen der vereinbarten Personalschlüssel suchen oder diese formell beanstanden, sofern nicht gleichzeitig ein Verstoß gegen die ordnungsrechtlichen Vorschriften des Heimgesetzes bzw. der Heimpersonalverordnung vorliegen würden. Auch sei es nicht Aufgabe der Heimaufsicht zu überprüfen, ob der Träger seinen Beschäftigen zu Recht oder zu Unrecht „Nottarife“ zumute. Laufender Personalabgleich und Überprüfung der Einhaltung der Fachkraftquote falle in die Eigenverantwortlichkeit der Einrichtung, die Heimaufsichtsbehörde müsse keine eigene Personalliste führen. Es sei nicht erkennbar, wozu es gut sein solle, wenn sich das Landratsamt die Dienstpläne vorlegen lasse, um sie dann in den Behördenakten abzulegen. Es sei sinnvoll diese Dienstpläne an Ort und Stelle zu überprüfen und etwaige Mängel wie Radierungen oder Besetzungsmängel mit den Leitungskräften zu besprechen. Die Vorlage von Bewohnerlisten verstoße gegen die Vorschriften des SGB I und des SGB X über das Sozialgeheimnis und gegen die beruflichen Schweigepflichten der im Heim Beschäftigten. Im Hinblick auf die Preislisten sei festzuhalten, dass es für die Heimentgelte, die in Pflegeheimen oder Behinderteneinrichtungen mit den Pflegekassen und/oder den Sozialhilfeträger vereinbart würden, keine Preislisten gebe. Preislisten gebe es allenfalls für die so genannten Zusatzleistungen i.S.d. § 88 SGB XI. Preislisten könnten nicht mit Vergütungsvereinbarungen verglichen werden. Hinsichtlich der Speisepläne sei keine Rechtsgrundlage ersichtlich, sich über einen längeren Zeitraum einen umfassenden Überblick verschaffen zu wollen. Die generelle Anforderung von Fortbildungsplänen gehe zu weit. Listen über Veranstaltungen und Aktivitäten könnten bei der Heimbegehung erläutert werden, was vollkommen ausreichend sei. Insgesamt lasse der Bescheid des Landratsamts die Transparenz des Verwertungszusammenhangs vermissen.

Der Kläger lässt zuletzt folgenden Antrag stellen:

Der Bescheid des Landratsamtes Kitzingen vom 5. Oktober 2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Regierung von Unterfranken vom 6. Juni 2007 sowie des Änderungsbescheides vom 17. Oktober 2007 wird aufgehoben, soweit das „J.-Haus“ betroffen ist.

Das Landratsamt Kitzingen beantragte für den Beklagten:

Die Klage wird abgewiesen.

Zur Begründung wird ausgeführt, dem Landratsamt Kitzingen obliege die Heimaufsicht seit dem 1. Januar 2002. Die Heime seien nach § 15 Abs. 4 Heimgesetz mindestens einmal jährlich zu überprüfen. Nach den Weisungen des Bayerischen Staatsministeriums für Arbeit und Sozialordnung, Frauen und Familie, seien die Überprüfungen unangemeldet, umfassend und bezüglich der Personalausstattung genau durchzuführen. § 15 Abs. 1 Satz 5 Heimgesetz verleihe den Heimaufsichtsbehörden die Befugnis, die erforderlichen mündlichen und schriftlichen Auskünfte vom Träger oder der Leitung des Heimes zu verlangen. Unter die schriftlichen Auskünfte, die auf Verlangen von dem Heim zu erteilen seien, würde auch die Übergabe der geforderten Unterlagen fallen. Das Auskunftsbegehren der Heimaufsicht erfolge nicht nur mündlich, sondern schriftlich. Die geforderten Personallisten und Dienstpläne seien von den Heimen zu führen. Die Fortbildungsmaßnahmen, die Speisepläne, die Preislisten, die Listen über die durchgeführten Veranstaltungen und Aktivitäten seien den Qualitätssicherungsmaßnahmen nach § 13 Abs. 1 Nr. 8 Heimgesetz zuzuordnen und von den Heimen zu dokumentieren. Diese Unterlagen müssten jederzeit im Heim verfügbar sein und würden unter die Aufzeichnungs- und Aufbewahrungspflichten fallen. Es werde die Rechtsauffassung vertreten, dass für die schriftliche Auskunft in Form der Überlassung der Unterlagen anlässlich der umfangreichen turnusmäßigen Überprüfung kein konkreter weiterer Anlass als die Überprüfung selbst gegeben sein müsse. Die geforderten Unterlagen seien zur Gesamtüberprüfung einer großen Einrichtung notwendig, um dem Überwachungszweck gerecht zu werden. § 15 Abs. 1 Satz 5 Heimgesetz diene der präventiven Kontrolle der Heime. Deshalb sei für die Mittel, die der Überwachung dienten, die Konkretheit entbehrlich.

Im „J.-Haus“ bestünden vier Wohnbereiche mit 5 bis 14 Heimplätzen (insgesamt 37 Heimplätze). Die jährlich stattfindende Überprüfung sei eine bedeutsame Angelegenheit, in deren Rahmen ermessensfehlerfrei die Vorlage der Unterlagen gefordert würde. Lägen nämlich die Voraussetzungen nach § 11 Abs. 1 bis 3 Heimgesetz nicht vor, könne der Betrieb untersagt werden. Ob die Voraussetzungen vorliegen würden, lasse sich nur aufgrund einer umfassenden Prüfung anhand der geforderten Unterlagen feststellen. Die heimaufsichtliche Überprüfung am Überprüfungstag konzentriere sich auf die Feststellung von Mängeln im Bau- und Ausstattungsbereich des gesamten Heimes, das begangen werde, den hygienischen Gegebenheiten, die Pflege und Wohnbereichsarbeit mit Medikamentenverwaltung und Fixierungen, die Personalsichtung, die Gespräche mit Personal zur Tätigkeit, Qualifikation, Heimbetrieb und Heimorganisation, den Zustand und das Erscheinungsbild der Bewohner, die Tagesabläufe und auch die Tagesstruktur der Bewohner, die Therapien und sozialen Betreuung, die Darreichung der Verköstigung und der Getränke, das Ineinandergreifen der verschiedenen Heimbereiche sowie auf Gespräche mit Bewohnern und dem Heimbeirat zur Zufriedenheit. Die Feststellung der Strukturqualität und die genauen Berechnungen sowie das Überprüfen und Analysieren der Unterlagen erfolge dann in der Behörde nachgehend zu den unangemeldeten Überprüfungen. Die Heimaufsicht benötige sowohl einen Momenteinblick in die Heime sowie einen Überblick über alle Gegebenheiten und die Abläufe über einen längeren Zeitraum. Dies sei nur möglich, wenn die geforderten Unterlagen zur genauen Aufarbeitung in der Behörde zur Verfügung stünden. Ansonsten könnten Personalunterschreitungen leicht unentdeckt bleiben, zumal der Kostendruck in der Heimlandschaft ein nicht zu unterschätzender Faktor sei. Deshalb sei auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt und es bestehe ein Verwertungszusammenhang zwischen dem Zweck und den geforderten Unterlagen. Inwieweit tatsächlich Abweichungen der Gegebenheiten im Heim gegenüber den heimaufsichtlichen Betreuungsanforderungen und den Anforderungen der Pflegesatzverhandlungspartner vorliegen würden, lasse sich erst endgültig feststellen, wenn im Detail alles nachprüfbar bei der Heimaufsicht vorliege. Die Heimaufsicht wäge bei jeder turnusmäßigen oder anlassbezogenen Heimüberprüfung genau ab, mit welcher Vorgangsweise das Prüfungsziel am besten erreicht werden könne und welche Unterlagen für die jeweilige Überprüfung eingesehen oder herauszugeben seien. Zur Frage des Datenschutzes werde die Rechtsauffassung vertreten, dass der Heimaufsicht die Namen der Bewohner, das Alter, das Geschlecht, die Pflegestufe und die Behinderung, die Dauer des Heimaufenthaltes und eventuell der frühere Wohnort mitgeteilt werden müssten. Das Gleiche gelte für die Personallisten mit Namen, Arbeitszeit, Ausbildung und Funktionen sowie für die Dienstpläne und die Fortbildungslisten, die personenbezogene Daten enthalten würden. Die sonstigen geforderten Unterlagen enthielten keine personenbezogenen Daten. Der Beklagte vertrete die Rechtsauffassung, dass der Schutz der Bewohnerinnen und Bewohner eines Heimes ein höheres Gut sei als der Schutz von Daten. Die Abwägung Leib und Leben der Menschen in Heimen und Datenschutz falle nach Einschätzung des Beklagten ohne Zweifel zugunsten des Bewohnerschutzes aus.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der beigezogenen Behördenakten sowie der Gerichtsakten, auch in den Verfahren W 1 K 07.882 und W 1 K 07.886 mit der Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 15. Januar 2008 verwiesen.

Gründe

Die zulässige Klage ist nicht begründet. Der angefochtene Bescheid vom 5. Oktober 2006 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Regierung von Unterfranken vom 6. Juni 2007 und des Änderungsbescheides vom 17. Oktober 2007 erweist sich als rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten.

1. Ziffer 1 des Bescheides vom 5. Oktober 2006, die Verpflichtung des Klägers zur Vorlage der diversen Unterlagen, findet seine Rechtsgrundlage in § 15 Abs. 1 Satz 5 Heimgesetz.

a) Soweit die Klägerseite die Anwendbarkeit des § 15 Abs. 1 Satz 5 Heimgesetz auf das Vorlageverlangen des Landratsamtes Kitzingen unter Hinweis auf die Regelung des § 15 Abs. 1 Satz 6 Heimgesetz und eine Beschränkung der heimaufsichtlichen Befugnisse auf stichpunktartige Überprüfungen verneint, kann dem nicht gefolgt werden. Das Heimgesetz sieht nämlich keine solche Begrenzung der Prüfungsbefugnisse der Heimaufsicht vor, wie sich aus Folgendem ergibt:

Zweck des Heimgesetzes ist gemäß § 2, die Würde sowie die Interessen und Bedürfnisse der Bewohnerinnen und Bewohner von Heimen vor Beeinträchtigungen zu schützen, die Selbständigkeit, die Selbstbestimmung und die Selbstverantwortung der Bewohnerinnen und Bewohner zu wahren und zu fördern, die Einhaltung der dem Träger des Heims gegenüber den Bewohnerinnen und Bewohnern obliegenden Pflichten zu sichern, die Mitwirkung der Bewohnerinnen und Bewohner zu sichern, eine dem allgemein anerkannten Stand der fachlichen Erkenntnisse entsprechende Qualität des Wohnens und der Betreuung zu sichern, die Beratung in Heimangelegenheiten zu fördern sowie die Zusammenarbeit der für die Durchführung dieses Gesetzes zuständigen Behörden mit den Trägern und deren Verbänden, den Pflegekassen, dem Medizinischen Dienst der Krankenversicherung sowie den Trägern der Sozialhilfe zu fördern.

§ 3 Heimgesetz schafft die Voraussetzungen für die Erreichung dieser Ziele durch Verpflichtung der Heime, ihre Leistung nach dem jeweils allgemein anerkannten Stand fachlicher Erkenntnisse zu erbringen und durch die Ermächtigung an das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend, durch Rechtsverordnung den allgemein anerkannten Stand der fachlichen Regeln entsprechende Regelungen (Mindestanforderungen) zu erlassen. § 15 Heimgesetz regelt die Aufgaben der Heimaufsicht und nennt als Gegenstand der Überprüfung die Frage, ob die Heime die gesetzlichen Anforderungen an den Träger eines Heimes erfüllen. Hierzu haben die Heime die „erforderlichen mündlichen und schriftlichen Auskünfte auf Verlangen unentgeltlich zu erteilen“ (§ 15 Abs. 1 Satz 5 HeimG).

§ 15 Abs. 2 Heimgesetz gibt den Heimaufsichtsbehörden eine Reihe von Befugnissen an die Hand, u.a. ein Betretungsrecht, ein Prüfungs- und Besichtigungsrecht, das Recht, Einsicht in die Aufzeichnungen zu nehmen, sich mit den Bewohnern und dem Heimbeirat in Verbindung zu setzen, bei pflegebedürftigen Bewohnern den Pflegezustand in Augenschein zu nehmen und die Beschäftigten zu befragen. Der jeweilige Träger hat diese Maßnahmen zu dulden (§ 15 Abs. 2 Satz 2 HeimG). Bereits dieser umfassende Befugniskatalog zeigt, dass das Gesetz den Prüfungsumfang nicht in irgendeiner Hinsicht beschränken, sondern den Heimaufsichtsbehörden alle notwendigen Mittel an die Hand geben will, die sie brauchen, um die Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben zu überprüfen. In diesem Lichte ist dann auch die Vorschrift des § 15 Abs. 1 Satz 5 Heimgesetz auszulegen, die der Heimaufsichtsbehörde damit neben den Befugnissen in § 15 Abs. 2 Heimgesetz ein umfassendes Auskunftsrecht einräumt. Die Heimaufsichtsbehörde kann mithin grundsätzlich vom Träger des Heimes schriftliche Auskünfte zu allen Fragen verlangen, die für die Beurteilung der Einhaltung der aus § 3 Abs. 1 Heimgesetz resultierenden Pflichten des Trägers notwendig sind.

Weder § 2 Abs. 2 Heimgesetz, der die Selbstverantwortlichkeit des Trägers betont, noch § 15 Abs. 1 Satz 6 Heimgesetz, der anordnet, dass die Aufzeichnungen nach § 13 Abs. 1 Heimgesetz am Ort des Heimes zur Prüfung vorzuhalten sind, stellen eine Einschränkung der umfassenden Prüfungsbefugnisse dar. Für § 15 Abs. 1 Satz 6 Heimgesetz hat die Kammer bereits im Beschluss zum einstweiligen Rechtsschutz vom 31. Juli 2007 (Nr. W 1 S 07.883) darauf hingewiesen, dass diese Vorschrift (allein) sicherstellen soll, dass die überprüfende Behörde nicht an eine ortsfremde Zentrale des Trägers verwiesen wird. § 2 Abs. 2 Heimgesetz kann schon deshalb keine grundsätzliche Beschränkung des umfassenden Prüfungsrechts der Heimaufsichtsbehörde darstellen, weil oberstes Ziel des Heimgesetzes und damit auch der Heimaufsicht ist, die Würde, die Interessen und Bedürfnisse der Bewohner von Heimen vor Beeinträchtigungen zu schützen. Diesem Ziel kann die Heimaufsicht effektiv nur gerecht werden, wenn sie nicht (nur) auf einen konkreten Anlass hin, sondern bereits präventiv, d.h. auch bei ordentlicher Ergebnisqualität, wie sie der Einrichtung des Klägers nicht abgesprochen wird, tätig wird und einen gewissen Prüfungsdruck aufrecht erhält.

b) Soweit gleichwohl sich das Auskunftsverlangen der Heimaufsicht stets an den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit orientieren muss, hat die Kammer keine durchgreifenden Bedenken gegen die konkreten Anforderungen im Bescheid vom 5. Oktober 2006. Wie im bereits zitierten Beschluss vom 31. Juli 2007 ausgeführt, handelt es sich dabei um Listen bzw. Aufstellungen, die zu führen der Kläger aufgrund gesetzlicher Bestimmungen (§ 12 Abs. 1 Nr. 5 und Abs. 2 HeimG, § 13 Abs. 1 Nr. 3 HeimG, § 8 Heimpersonalverordnung, § 13 Abs. 1 Nr. 8 HeimG) ohnehin verpflichtet ist und die daher nicht eigens für die Heimaufsicht zusammengestellt werden müssen. Die mithin festzustellende Überschaubarkeit des Aufwandes für den Träger ist im Rahmen der zu prüfenden Zweck-Mittel-Relation zugunsten der aufsichtlichen Anforderungen einzusetzen. Zudem gilt zu bedenken, dass alternativ zur Vorlage der Unterlagen eine zeitlich wesentlich umfassendere Prüfung vor Ort durchzuführen wäre, die sich unter Umständen als erheblich belastender auf den Betrieb des Heimes auswirken würde als die Vorlage von Unterlagen.

Im Einzelnen gilt für die geforderten Unterlagen Folgendes:

aa) Die Bewohnerliste hat der Kläger gem. § 13 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 Heimgesetz zu führen. Es ist nicht von der Hand zu weisen, dass die Bewohnerstruktur auch in einer relativ kleinen Einrichtung gerade hinsichtlich des Alters, der Pflegebedürftigkeit und der Dauer des Aufenthalts Hinweise sowohl auf die Anforderungen an das Heim als auch auf die Qualität der Pflege geben kann. Dies reicht aufgrund des geringen Aufwandes, die vorhandenen Listen in Kopie vorzulegen, als Rechtfertigung für das Vorlageverlangen aus.

Hinsichtlich der datenschutzrechtlichen Bedenken des Klägers vgl. unten ee).

bb) Hinsichtlich der Personallisten schreibt § 12 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 Heimgesetz eine Anzeigepflicht bezüglich der Namen und beruflichen Ausbildung der Pflegekräfte sowie eine „unverzügliche“ Anzeige von Veränderungen insoweit vor. Bereits das Gesetz legt hier also eine konkrete Verpflichtung des Heimträgers auf schriftliche Meldungen an die Aufsichtsbehörde fest. Soweit der Kläger sich demgegenüber auf das Ergebnis einer Besprechung vom 3. Dezember 2002 beim Bayerischen Staatsministerium für Arbeit und Sozialordnung beruft, kann er damit schon deshalb nicht durchdringen, weil er auch nach den Angaben des Klägervertreters in der mündlichen Verhandlung vom 15. Januar 2008 bis zum Erlass des streitgegenständlichen Bescheides keine ausreichenden Quartalsmeldungen im Sinne der Besprechung vom 3. Dezember 2002 gemacht, sondern nur „Zahlen“ mitgeteilt hat. Die Forderung der Heimaufsicht, anlässlich der Heimüberprüfung aktuelle Personallisten vorzulegen, erweist sich damit als evident rechtmäßig.

Auf die Diskussion zwischen den Beteiligten, welcher Standard hinsichtlich des Personalstandes für die Heimaufsicht maßgeblich sei, kommt es damit für die Rechtmäßigkeit des Vorlageverlangens nicht an.

cc) Hinsichtlich der Dienstpläne folgt die Kammer der Argumentation des Beklagten, dass eine stichpunktartige Überprüfung vor Ort anlässlich der Heimbegehung nicht ausreicht, die ausreichende Besetzung der Stationen auch an Wochenenden oder zu Nachtzeiten festzustellen. Insofern muss die Heimaufsichtsbehörde die Möglichkeit haben, die Dienstpläne in Ruhe und ohne Zeitdruck zu überprüfen. Dem hierbei für den Träger eventuell entstehenden erhöhten Kopieraufwand wäre eine erhebliche Verlängerung der Prüfung vor Ort gegenüberzustellen, so dass im Ergebnis die Verhältnismäßigkeit des Vorlageverlangens gegeben ist.

dd) Entsprechendes gilt im Ergebnis auch für das Vorlageverlagen hinsichtlich der Nachweise über Fort- und Weiterbildungsmaßnahmen, der Speisepläne, der Preisliste sowie der Liste durchgeführter Aktivitäten und Veranstaltungen. Wenngleich dem Kläger insoweit zuzugestehen ist, dass eine Überprüfung angesichts des überschaubaren Umfangs durchaus vor Ort möglich erschiene, ist dem der geringe Aufwand für den Kläger gegenüberzustellen, die Listen und Aufstellungen in Kopie vorzulegen. Dass die Prüfung der genannten Unterlagen zum Aufgabenbereich der Heimaufsicht gehört, bedarf nach Auffassung der Kammer keiner vertieften Erörterung. Dies gilt auch vor dem Hintergrund, dass nicht erkennbar ist, wann die Heimaufsicht zur Überprüfung der Einhaltung der Vergütungsvereinbarung des Klägers mit Pflegekassen und Sozialhilfeträger zuständig sein soll. Gerade bei den Preislisten handelt es sich um Daten, die keinerlei Geheimhaltungsschutz genießen und durch den Träger ohne jeden Aufwand an die Behörde übermittelt werden können.

ee) Auch soweit schließlich in den geforderten Listen personenbezogene Daten übermittelt werden, stehen dem datenschutzrechtliche Bestimmungen nicht entgegen, wie sich aus Art. 17 Abs. 2 Bayer. Datenschutzgesetz (gleichlautend: § 67 c Abs. 2 SGB X) ergibt. Die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides wird nicht dadurch berührt, dass das Landratsamt die Daten eventuell länger aufbewahrt, als dies für die Zwecke der Heimaufsicht notwendig wäre. Allerdings wird das Landratsamt auf die Belange des Datenschutzes gerade bei den Bewohnerlisten besonderes Augenmerk legen müssen.

2. Die Klage gegen Ziffer 3 des Bescheides vom 5. Oktober 2006 in der Fassung, die diese durch den Änderungsbescheid vom 17. Oktober 2007 erhalten hat, bleibt ebenfalls erfolglos, da die Zwangsgeldandrohung mit dem Änderungsbescheid die gemäß Art. 36 Abs. 3 VwZVG erforderliche Bestimmtheit erhalten hat. Der Einwand des Klägerbevollmächtigten greift insoweit nicht durch. Auch gegen die Höhe des angedrohten Zwangsgeldes bestehen keinerlei Bedenken. Im Übrigen hat sich die Zwangsgeldandrohung nach dem übereinstimmenden Vortrag der Beteiligten in der mündlichen Verhandlung zumindest zum überwiegenden Teil ohnehin erledigt.

3. Die Klage war daher mit der gesetzlichen Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO insgesamt abzuweisen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 und § 711 ZPO.

Beschluss

Der Streitwert wird auf 5.000,00 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 2 GKG).