VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.12.1991 - 1 S 818/91
Fundstelle
openJur 2013, 8020
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1. Der gesetzliche Ausschluß von Einspruchsgründen, die nach Ablauf der Frist zur Wahlanfechtung geltend gemacht werden, gilt auch für das gerichtliche Verfahren (materielle Präklusion).

2. Die Begrenzung des Verhältnisausgleichs im Kreistagswahlrecht, wonach die gesetzliche Zahl der Kreisräte durch die Zuteilung von Mehrsitzen und Ausgleichssitzen nicht um mehr als 20 vH erhöht werden darf, ist verfassungsgemäß.

3. Ergibt sich bei der Ermittlung der Obergrenze für die Zuteilung von Ausgleichssitzen eine Dezimalbruchzahl, darf diese nicht aufgerundet werden.

Tatbestand

Die Kläger bewarben sich bei der Wahl der Kreisräte im Landkreis ... am 22. Oktober 1989 um Kreistagsmandate. Der Landkreis als Wahlgebiet war in zehn Wahlkreise eingeteilt. Die Zahl der Wahlberechtigten in den jeweiligen Wahlkreisen lag zwischen 10.290 und 20.508. In den einzelnen Wahlkreisen waren je nach Größe vier bis acht Sitze zu vergeben. Im gesamten Wahlgebiet waren 155.063 Wähler wahlberechtigt. Wahlvorschläge wurden eingereicht von sechs Parteien oder Wählervereinigungen. Entsprechend der Einwohnerzahl des Landkreises betrug die gesetzliche Zahl der Kreisräte 58. Hinzu kamen elf Ausgleichssitze.

Der Beigeladene machte das Wahlergebnis am 8. November 1989 öffentlich bekannt. Die Klägerin und der Kläger zu 2), die auf den Wahlvorschlägen der SPD in den Wahlkreisen ... (...) und ... (...) kandidiert hatten, erhielten 3.013 sowie 2.105 Stimmen. Der auf dem Wahlvorschlag der Grünen im Wahlkreis ... (...) kandidierende Kläger zu 3) erhielt 1.684 Stimmen. Von den insgesamt angefallenen 69 Sitzen errangen die Kläger keinen Sitz.

Gegen die Feststellung des Wahlergebnisses erhoben die Kläger am 13. November 1989 Einspruch. Zur Begründung trugen sie vor: Aufgrund des Verhältnisausgleichs auf Wahlgebietsebene nach dem d'Hondt'schen Höchstzahlverfahren hätten fünf weitere Ausgleichssitze zugeteilt werden müssen. Von diesen hätten sie als nächstberufene Ersatzbewerber jeweils einen Ausgleichssitz erhalten. Dem stehe allein die Vorschrift über die Begrenzung der Zahl der Kreisräte entgegen, wonach die gesetzliche Zahl der Kreisräte durch Ausgleichssitze nicht um mehr als 20 v.H. erhöht werden dürfe. Diese gesetzliche Begrenzung des Verhältnisausgleichs sei verfassungswidrig. Sie bewirke, daß die Zusammensetzung des Kreistags nicht dem Verhältnis der abgegebenen Stimmen entspreche. Der Nachteil einer Erhöhung der Zahl der Kreisräte um 5 auf 74 sei von geringerem Gewicht als die Verfälschung des Wählerwillens. In Baden-Württemberg gebe es bedeutend größere Kreistage. Im Gemeindewahlrecht werde bei unechter Teilortswahl eine Erhöhung der gesetzlichen Mitgliederzahl aufgrund des Verhältnisausgleichs um 100 v.H. zugelassen.

Durch Einspruchsbescheide vom 27. November 1989 wies das Regierungspräsidium Freiburg die Einsprüche aus folgenden Gründen zurück: Nach dem Gesetz müsse die Zuteilung von Ausgleichssitzen enden, sobald die gesetzliche Zahl der Kreisräte (58) um mehr als 20 v.H. (11,6) überschritten würde. Folglich dürften nicht mehr als 69 Sitze zugeteilt werden. Die verfassungsrechtlichen Bedenken der Kläger gegen die gesetzliche Begrenzung des Verhältnisausgleichs seien unbegründet.

Am 27. Dezember 1989 haben die Kläger beim Verwaltungsgericht Freiburg Klage erhoben und beantragt, den Beklagten unter Aufhebung der angefochtenen Einspruchsbescheide zu verpflichten, die Feststellung des Wahlergebnisses der Kreistagswahl im Landkreis ... vom 22. Oktober 1989 aufzuheben, soweit den Klägern ein Kreistagsmandat nicht zuerkannt wurde, und insoweit eine neue Feststellung des Wahlergebnisses anzuordnen. Zur Begründung haben sie im wesentlichen ausgeführt: Die Begrenzung des Verhältnisausgleichs verstoße gegen den Grundsatz der Wahlgleichheit. Bei der Verhältniswahl dürfe der gleiche Erfolgswert der Stimmen nur aus besonderen Rechtfertigungsgründen beschränkt werden. Solche Gründe seien nicht gegeben. Durch eine Erhöhung der Sitzzahl um mehr als 20 v.H. würde die Arbeitsfähigkeit der Kreistage nicht erheblich beeinträchtigt. Insbesondere in bezug auf den Kreistag des Beigeladenen könne nicht ernstlich behauptet werden, daß dessen Arbeitsfähigkeit nur bei höchstens 69 Sitzen, nicht aber bei 74 Sitzen gewährleistet sei. Mehrere Landkreise in Baden-Württemberg wiesen eine höhere gesetzliche Sitzzahl auf. So habe der ... entsprechend seiner Einwohnerzahl mindestens 110 Sitze. Diese Zahl habe sich aufgrund des gesetzlich begrenzten Verhältnisausgleichs auf 132 Sitze erhöht, bei unbegrenztem Verhältnisausgleich würde sie sich auf 152 Sitze erhöhen. Wenn Kreistage dieser Größenordnung nicht arbeitsfähig seien, dürfe der Gesetzgeber nicht den Verhältnisausgleich begrenzen, sondern müsse er die gesetzliche Zahl der Sitze herabsetzen.

Der Beklagte ist den Klagen entgegengetreten und hat erwidert: Der Verhältnisausgleich sei verfassungsrechtlich nicht geboten. Bei seiner Begrenzung habe der Gesetzgeber einen weiten Spielraum. Daß die den Bewerbern in den einzelnen Wahlkreisen zugefallenen Mehrsitze erhalten blieben, sei sachgerecht, weil die Kreistagswahl durch Elemente der Persönlichkeitswahl geprägt sei. Durch die gesetzliche Begrenzung des Verhältnisausgleichs werde das System der Verhältniswahl weder preisgegeben noch unvertretbar zurückgedrängt. Die Regelung sei gerechtfertigt, weil die Arbeitsfähigkeit der Kreistage andernfalls erheblich verschlechtert würde. -- Der Beigeladene hat sich dem Rechtsstandpunkt des Beklagten angeschlossen.

Durch Urteil vom 8. Januar 1991 hat das Verwaltungsgericht die Klagen den Anträgen des Beklagten und des Beigeladenen entsprechend abgewiesen. In den Entscheidungsgründen heißt es: Ob die Vorschrift über die Begrenzung des Verhältnisausgleichs fehlerfrei angewendet worden sei, sei fraglich. Nicht ausgeschlossen sei die Möglichkeit, daß die um 20 v.H. (11,6 Sitze) erhöhte Sitzzahl auf 12 Sitze hätte aufgerundet werden müssen. Die Frage könne aber offen bleiben, weil die Kläger in ihrem Einspruchsschreiben nicht die fehlerhafte Anwendung der gesetzlichen Regelung, sondern allein ihre Verfassungswidrigkeit gerügt hätten. Diese Rüge greife nicht durch. Die Regelung verstoße nicht gegen den Grundsatz der Wahlgleichheit. Trotz des strikt formalen Charakters dieses Grundsatzes seien Ausnahmen vom Gebot des gleichen Erfolgswertes bei der Verhältniswahl zulässig, wenn sie durch einen besonderen Grund gerechtfertigt seien. Die Begrenzung des Verhältnisausgleichs durch die vorgeschriebene Höchstzahl der Ausgleichssitze sei erforderlich, um die Funktionsfähigkeit der Kreistage zu gewährleisten. Zu diesem Zweck habe der Gesetzgeber den Verhältnisausgleich im Wege der typisierenden Regelung begrenzen dürfen. Da bei Verhältniswahl in Wahlkreisen ein wahlgebietsbezogener Verhältnisausgleich verfassungsrechtlich nicht geboten und die Kreistagswahl durch Elemente der Persönlichkeitswahl geprägt sei, sei der Gesetzgeber bei der Begrenzung des Verhältnisausgleichs freier gestellt. Die aus der Regelung resultierende Beschränkung des Erfolgswertes der Stimmen liege weit unterhalb der vom Staatsgerichtshof Baden-Württemberg gezogenen Grenze von 15 v.H. Der weitergehende Verhältnisausgleich bei der unechten Teilortswahl beruhe auf dem wesentlichen Unterschied, daß bei jener Wahl im Gegensatz zur Kreistagswahl nicht in echten Wahlkreisen gewählt werde.

Gegen das ihnen am 25. Januar 1991 zugestellte Urteil haben die Kläger am 25. Februar 1991 Berufung eingelegt. Sie führen ergänzend aus: Die vom Verwaltungsgericht aufgeworfene Frage, ob der rechnerisch ermittelte Bruchteil eines Mehrsitzes aufzurunden sei, sei zu bejahen, weil dadurch der gleiche Erfolgswert der Stimmen verbessert werde. Folglich hätten nicht elf, sondern zwölf Ausgleichssitze vergeben werden müssen. Der zwölfte Ausgleichssitz entfalle auf die Klägerin. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts sei die Klägerin mit diesem Vorbringen nicht ausgeschlossen. Ausgeschlossen sei nach dem Gesetz nur neues tatsächliches Vorbringen. Die Rüge der Verfassungswidrigkeit der Vorschrift über die Begrenzung des Verhältnisausgleichs schließe die Rechtswidrigkeit ihrer Anwendung ein.

Im übrigen vertiefen die Kläger ihren Rechtsstandpunkt, daß die Begrenzung der Ausgleichssitze auf 20 v.H. der gesetzlichen Sitzzahl verfassungswidrig sei. Das Verwaltungsgericht habe verkannt, daß der Verhältnisausgleich verfassungsrechtlich geboten sei, weil andernfalls wegen der wenigen in den Wahlkreisen zu vergebenden Sitze der gleiche Erfolgswert der Stimmen und die Chancengleichheit der Wahlbewerber beeinträchtigt würden. Wiewohl das Kreistagswahlsystem als ein durch Persönlichkeitselemente modifiziertes System mit Schwerpunkt beim Verhältniswahlverfahren gekennzeichnet sei, dürfe der Gesetzgeber die Sitzzahl nur aus besonderen rechtfertigenden Gründen begrenzen. Der Gesichtspunkt der Arbeitsfähigkeit der Kreistage rechtfertige die vorgeschriebene Begrenzung der Ausgleichssitze nicht. Diese führe zu verfassungsrechtlich unzulässigen Stimmenverlusten. Bei unbegrenzter Durchführung des Verhältnisausgleichs hätte sich die Sitzzahl der Kreistage in Baden-Württemberg um bis zu 18,38 v.H., im Fall des Beigeladenen um 7,59 v.H. erhöht. Der Gesetzgeber sei grundsätzlich verpflichtet, von mehreren Möglichkeiten der Gestaltung des Wahlrechts diejenige zu wählen, die dem gleichen Erfolgswert der Stimmen und der Chancengleichheit der Bewerber am besten Rechnung trage. Zwischen der unechten Teilortswahl im Gemeindewahlrecht und den Kreistagswahlen bestehe kein grundlegender Unterschied. Daß bei der Erweiterung des Verhältnisausgleichs im Gemeindewahlrecht das Kreistagswahlrecht nicht entsprechend geändert worden sei, erkläre sich allein durch den Zeitdruck bei der früheren Gesetzesänderung.

Die Kläger regen eine Vorlage der Sache an den Staatsgerichtshof an und beantragen,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 8. Januar 1991 -- 6 K 290/89 -- zu ändern, die Einspruchsbescheide des Regierungspräsidiums Freiburg vom 27. November 1989 aufzuheben sowie den Beklagten zu verpflichten, die Feststellung des Wahlergebnisses der Kreistagswahl vom 22. Oktober 1989 im Landkreis B aufzuheben, soweit den Klägern keine Kreistagsmandate zugeteilt wurden, und insoweit eine neue Feststellung des Wahlergebnisses anzuordnen.

Der Beklagte beantragt,

die Berufungen zurückzuweisen.

Er verteidigt das angefochtene Urteil und hält die Aufrundung der ermittelten Sitzzahl für unzulässig sowie die Kläger mit dem entsprechenden Vorbringen für präkludiert.

Der Beigeladene beantragt ebenfalls,

die Berufungen zurückzuweisen.

Wegen des Vorbringens der Beteiligten im einzelnen wird auf den Inhalt der gewechselten Schriftsätze Bezug genommen. Dem Senat liegen die Prozeßakten des Verwaltungsgerichts sowie die einschlägigen Verwaltungsakten vor. Der Inhalt dieser Unterlagen war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Gründe

Die zulässigen Berufungen sind nicht begründet. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht die Klagen abgewiesen.

I. Die Klagen sind mit dem gestellten Antrag zulässig. Als Wahlberechtigte und als Bewerber können die Kläger die Verpflichtung des Beklagten zur Neufeststellung des Wahlergebnisses unter Aufhebung der entgegenstehenden Feststellung des Regierungspräsidiums Freiburg insoweit beantragen, als ihnen kein Kreistagsmandat zugeteilt wurde. Beanstandet der Einspruchsberechtigte die festgestellte Sitzzuteilung als unrichtig, greift er die Feststellung des Wahlergebnisses nur teilweise an. Eine solche gegenständlich beschränkte Wahlanfechtung ist zulässig. Das ergibt sich aus der Systematik der gesetzlichen Regelung für die Anfechtung der Kreistagswahl. Während bei Vorliegen bedingter Ungültigkeitsgründe die Wahl (§ 32 Abs. 1 KomWG) sowie bei Vorliegen unbedingter Ungültigkeitsgründe die Zuteilung eines Sitzes für ungültig zu erklären ist (§ 32 Abs. 2 KomWG), führt die Unrichtigkeit des rechnerischen Ergebnisses zur teilweisen Aufhebung und Anordnung der Neufeststellung des Wahlergebnisses (§ 32 Abs. 3 KomWG). Unrichtig ist das rechnerische Ergebnis auch dann, wenn es aufgrund einer gesetzlichen Bestimmung errechnet wurde, die mit höherrangigem Recht unvereinbar ist. Daß eine Wahl mit dem Einspruchsgrund der Verfassungswidrigkeit des Wahlgesetzes angefochten werden kann, hat der Senat bereits entschieden (Beschl. v. 13.1.1987, VBlBW 1987, 420).

II. Wie das Verwaltungsgericht ebenfalls zutreffend erkannt hat, sind die Klagen indessen nicht begründet. Der in den fristgerecht erhobenen Einsprüchen geltend gemachte Wahlanfechtungsgrund der Verfassungswidrigkeit der gesetzlichen Beschränkung des Verhältnisausgleichs ist nicht gegeben. Die angegriffene Bestimmung (§ 22 Abs. 6 S. 6 LKrO) ist entgegen der Ansicht der Kläger verfassungsgemäß (2). Deswegen ist für die von den Klägern angeregte Aussetzung des Verfahrens und Einholung einer Entscheidung des Staatsgerichtshofs oder auch des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfG, Beschl. v. 25.11.1980, BVerfGE 55, 207/224 f. m.w.N.) kein Raum (Art. 100 Abs. 1 GG, Art. 68 Abs. 1 Nr. 3 LV). Ausgeschlossen ist dagegen die Klägerin mit ihrer weiteren Rüge, die bei der Ermittlung der zuzuteilenden Ausgleichssitze festgestellte Dezimalbruchzahl hätte aufgerundet werden müssen mit der Folge, daß der daraus resultierende weitere Sitz ihr zustände. Denn dieser Einspruchsgrund wurde aufgrund einer die Entscheidung nicht tragenden Wendung in den Gründen des angefochtenen Urteils erst nach Ablauf der Einspruchsfrist geltend gemacht (1).

1. Die von der Klägerin begehrte Überprüfung des nach Ablauf der Einspruchsfrist vorgebrachten Anfechtungsgrundes im Klageverfahren scheitert an der materiellen Ausschlußwirkung der gesetzlichen Fristregelung (§ 31 Abs. 1 S. 2 KomWG).

Dem angefochtenen Einspruchsbescheid sind zu Recht ausschließlich diejenigen Einspruchsgründe zugrunde gelegt, die bis zum Ablauf der Einspruchsfrist geltend gemacht wurden. Das steht im Einklang mit der gesetzlichen Präklusionsnorm. Diese schließt die Berücksichtigung nachträglicher Einspruchsgründe aus, weil es im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt, daß die Gültigkeit oder Ungültigkeit der Wahl alsbald geklärt wird (Kunze/Merk/Quecke, Das Kommunalwahlrecht in Baden-Württemberg, 4. Aufl. 1989, § 31 Rdnr. 29). Gegenstand der Klage ist nicht unmittelbar die Gültigkeit der angefochtenen Wahl, sondern der auf den zulässigen Einspruch ergangene Einspruchsbescheid. Folglich ist auch die gerichtliche Prüfung auf die fristgerecht vorgebrachten Einspruchsgründe beschränkt und nicht auf weitere Anfechtungsgründe zu erstrecken (Urt. d. Senats v. 27.11.1978, EKBW KomWG § 32 E 30). Die Ausschlußwirkung des § 31 Abs. 1 S. 2 KomWG erfaßt demgemäß auch das gerichtliche Verfahren. Das ist mit höherrangigem Recht, insbesondere mit der Gewährleistung wirkungsvollen Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG), vereinbar. Die gesetzliche Regelung stellt an die Erhebung eines Einspruchs gegen die Gültigkeit der Wahl keine unzumutbaren Anforderungen. Dem Wahlberechtigten oder dem Bewerber ist es unschwer möglich, seine Einspruchsgründe binnen einer Woche nach der öffentlichen Bekanntmachung des Wahlergebnisses bei der Rechtsaufsichtsbehörde geltend zu machen, wie es das Gesetz verlangt. Die kurze Einspruchsfrist mit ihrer ausschließenden Wirkung dient dem Zweck, der Einspruchsbehörde und dem Gericht eine rasche Entscheidung über die Gültigkeit der Wahl zu ermöglichen (Urt. d. Senats v. 17.7.1972, BWVBl. 1973, 41). Dieser Zweck rechtfertigt die gesetzlich normierte materielle Präklusion (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.7.1980, BVerwGE 60, 297; BVerfG, Beschl. v. 8.7.1982, BVerfGE 61, 82/109 ff.).

Der fristgerecht geltend gemachte Einspruchsgrund, die Vorschrift über die Beschränkung des Verhältnisausgleichs (§ 22 Abs. 6 S. 6 LKrO) sei verfassungswidrig, umfaßt entgegen der Ansicht der Klägerin nicht die Rüge, daß die Vorschrift wegen Unterlassung der vom Verwaltungsgericht für notwendig gehaltenen Aufrundung fehlerhaft angewendet worden sei. Dies folgt schon daraus, daß sich beide Einspruchsgründe der Sache nach ausschließen. Während nämlich die Rüge der Verfassungswidrigkeit einer Norm darauf abzielt, die Norm außer Anwendung zu lassen, setzt die Rüge ihrer fehlerhaften Anwendung voraus, daß die Norm der Ermittlung des Wahlergebnisses zugrunde gelegt wird. Nicht zu folgen vermag der Senat deswegen dem Einwand der Klägerin, mit der Rüge der Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Vorschrift werde "selbstverständlich auch die konkrete rechtliche Handhabung" zur Prüfung gestellt. Ferner ergibt sich aus dem Sinn und Zweck der Präklusionsvorschrift (§ 31 Abs. 1 S. 2 KomWG), daß als Einspruchsgrund nur solches Vorbringen zu werten ist, das sowohl in tatsächlicher als auch in rechtlicher Hinsicht hinreichend konkretisiert ist. Wenn allein die Verfassungswidrigkeit einer wesentlichen Vorschrift über die Ermittlung und Feststellung des Wahlergebnisses gerügt wird, umschließt dieses Vorbringen die weitere Rüge ihrer fehlerhaften Anwendung auch deshalb nicht, weil eine solche Rüge zu pauschal wäre, als daß sie eine umfassende Prüfung von nicht näher dargelegten Fehlern der Rechtsanwendung eröffnen könnte. So verhält es sich im vorliegenden Fall.

Unabhängig davon, daß der gerügte Fehler bei der Anwendung der angegriffenen Norm kein zulässiger Gegenstand der vorliegenden Klage ist, geben die diesbezüglichen Gründe der angefochtenen Entscheidung dem Senat Anlaß zu einer klarstellenden Bemerkung. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, daß eine Dezimalbruchzahl, die sich bei der Ermittlung der zuzuteilenden Ausgleichssitze ergibt, aufgerundet werden müsse, teilt der Senat nicht. Eine solche Aufrundung wäre mit dem Gesetz nicht vereinbar. Danach darf durch die Zuteilung von Mehr- und Ausgleichssitzen die gesetzlich bestimmte Mindestzahl der Kreisräte (§ 20 Abs. 2 S. 1 LKrO) um nicht mehr als 20 v.H. erhöht werden (§ 22 Abs. 6 S. 6 LKrO). Durch die vom Verwaltungsgericht befürwortete Aufrundung würde die gesetzlich bestimmte Mindestzahl dagegen um mehr als 20 v.H. erhöht. Das widerspräche dem klaren Wortlaut des Gesetzes und wäre überdies, wie der Beklagte zu Recht einwendet, mangels einer zur Aufrundung ermächtigenden Vorschrift mit dem Grundsatz des gleichen Erfolgswertes aller Wählerstimmen nicht zu vereinbaren. Diese Rechtsgründe lassen sich durch die Hinweise des Verwaltungsgerichts auf "allgemeine mathematische Regeln" und auf die verwaltungsgerichtliche Praxis bei der Ermittlung der Aufnahmekapazität im Hochschulzulassungsrecht nicht beiseite schieben. Mathematische Regeln dürfen bei der Ermittlung des Wahlergebnisses nur insoweit herangezogen werden, als sich das daraus resultierende Ergebnis im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben hält. Wenn dem Hochschulzulassungsrecht solche gesetzlichen Schranken fremd sind, rechtfertigt das keine Übertragung auf das Wahlrecht, das zur Wahrung der Wahlrechtsgrundsätze durch eine strikte Gesetzesbindung gekennzeichnet ist.

2. Der allein zur Prüfung stehende Einspruchsgrund, daß die gesetzliche Regelung über die Beschränkung des Verhältnisausgleichs (§ 22 Abs. 6 S. 6 LKrO) verfassungswidrig sei, greift nicht durch. Die angefochtenen Einspruchsbescheide sind rechtmäßig und verletzen die Kläger nicht in ihren Rechten. Die Kläger können die begehrte Neufeststellung des Wahlergebnisses und Zuteilung von Kreistagssitzen nicht beanspruchen. Die Feststellung des Wahlergebnisses steht im Einklang mit dem Gesetz. Das ziehen die Kläger nicht in Zweifel. Entgegen ihrer Ansicht widerspricht die angegriffene Regelung nicht der Verfassung.

a) Ein bestimmtes Wahlsystem für die Kreistagswahl ist, wie das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat, weder im Grundgesetz noch in der Landesverfassung festgelegt. Die Landesverfassung schreibt allein für Gemeindewahlen vor, daß die Grundsätze der Verhältniswahl "zu berücksichtigen" sind (Art. 72 Abs. 1 S. 2 LV). In bezug auf die Kreistagswahlen steht die Entscheidung, ob reines Mehrheitswahlrecht, reines Verhältniswahlrecht oder eine Kombination beider Wahlsysteme eingeführt wird, im normativen Ermessen des Gesetzgebers (vgl. BVerfG, Urt. v. 23.1.1957, BVerfGE 6, 104/111). Bei der Ausgestaltung des Wahlsystems darf der Gesetzgeber jedoch den Rahmen nicht überschreiten, der durch die verfassungsrechtlich gewährleisteten Wahlrechtsgrundsätze (Art. 28 Abs. 1 S. 2, 38 Abs. 1 GG; Art. 26 Abs. 4, 72 Abs. 1 S. 1 LV) bestimmt ist. Insbesondere ist der Gesetzgeber an den Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit gebunden.

Der Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit ist nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wegen des Zusammenhangs mit dem demokratischen Prinzip im Sinne einer strengen und formalen Gleichheit zu verstehen. Diese verbietet eine Differenzierung des Zählwertes und grundsätzlich auch -- bei der Verhältniswahl -- des Erfolgswertes der Wählerstimmen. Für das passive Wahlrecht bedeutet Gleichheit der Wahl primär Chancengleichheit der Bewerber. Aus den Grundsätzen der formalen Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit folgt, daß dem Gesetzgeber bei der Ordnung des Wahlrechts nur ein eng bemessener Spielraum für Differenzierungen verbleibt. Diese bedürfen stets einer besonderen Rechtfertigung. Eine Durchbrechung des gewählten Ordnungssystems ist nur gerechtfertigt, wenn die dafür maßgeblichen Gründe in ihrem Gewicht der Intensität der Abweichung von der zugrunde gelegten Ordnung entsprechen (BVerfG, Beschl. v. 22.10.1985, BVerfGE 71, 81/95 f.; Urt. v. 29.9.1990, BVerfGE 82, 322/337 f.; StGH Bad.-Württ., Urt. v. 23.2.1990, ESVGH 40, 161; Urt. v. 12.12.1990, VBlBW 1991, 133/137; jew. m.w.N.).

Ob ein Wahlsystem den Anforderungen an die Wahlrechtsgleichheit genügt, läßt sich nicht abstrakt, sondern allein nach seiner konkreten Ausformung bestimmen. Unter dem Gesichtspunkt, daß der Stimmenanteil den zugeteilten Sitzen entspricht, besteht wahlrechtstheoretisch zwischen der Mehrheitswahl im Einerwahlkreis und einer "radikalen" Verhältniswahl mit vollem Verhältnisausgleich im Wahlgebiet kein qualitativer Unterschied, sondern ein gleitender Übergang, der durch verschiedene Grade der Übereinstimmung mit dem Modell proportionaler Repräsentation gekennzeichnet ist (vgl. Frowein, AöR 99 (1974), 72/75 f.). Wenn sowohl das Mehrheitswahlrecht als auch das Verhältniswahlrecht prinzipiell verfassungsgemäß sind, wie das Bundesverfassungsgericht entschieden hat, ist nicht das abstrakte Wahlsystem, sondern die Systemrichtigkeit der konkreten gesetzlichen Regelung entscheidend (vgl. BVerfG, Urt. v. 5.4.1952, BVerfGE 1, 208/246 f.). Da der Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit systemgebunden ist, kommt es folglich wesentlich darauf an, ob und in welchem Umfang eine Verzerrung der Erfolgswertgleichheit systemfremd oder systemimmanent ist.

b) Das baden-württembergische Kreistagswahlrecht ist gekennzeichnet durch den differenzierten Einbau von Elementen der persönlichkeitsgeprägten Mehrheitswahl in ein System der Verhältniswahl.

Der Landkreis als Wahlgebiet ist in Wahlkreise einzuteilen (§ 22 Abs. 4 LKrO). In diesen wird aufgrund von Wahlvorschlägen unter Berücksichtigung der Grundsätze der Verhältniswahl gewählt (§ 22 Abs. 2 S. 1 LKrO). Der Wahlberechtigte hat soviel Stimmen, wie Kreisräte im Wahlkreis zu wählen sind, und darf Kandidaten aus verschiedenen Wahlvorschlägen zusammenstellen (panaschieren) sowie bis zu drei Stimmen auf einen Bewerber häufen (kumulieren; § 22 Abs. 2 S. 4, 5 LKrO). Wird nur ein gültiger oder kein Wahlvorschlag eingereicht, gelten hiervon abweichend im Wahlkreis die Grundsätze der Mehrheitswahl (§ 22 Abs. 3 LKrO). Die auf die einzelnen Wahlkreise entfallenden Sitze werden grundsätzlich entsprechend den Einwohnerzahlen nach dem Höchstzahlverfahren festgestellt (§ 22 Abs. 5 LKrO).

Die Sitze werden in einem dreistufigen Verfahren verteilt. Zunächst werden innerhalb der einzelnen Wahlkreise die vorhandenen Sitze im d'Hondt'schen Höchstzahlverfahren nach den auf die Wahlvorschläge entfallenen Gesamtstimmenzahlen -- bei Mehrheitswahl in der Reihenfolge der höchsten Stimmenzahlen -- verteilt (§ 22 Abs. 6 S. 1 LKrO; "Erstzuteilung"). Sodann werden im Wahlgebiet (Landkreis) die "gleichwertigen" Stimmenzahlen derselben Parteien und Wählervereinigungen zusammengezählt und die in den Wahlkreisen zu besetzenden Sitze ebenfalls im Höchstzahlverfahren nach dem Verhältnis der Gesamtstimmenzahlen verteilt (Verhältnisausgleich 1. Stufe); um die in den verschieden großen Wahlkreisen abgegebenen Stimmen gleichwertig zu machen, werden die auf die Wahlvorschläge im Wahlkreis vereinigten Gesamtstimmenzahlen durch die jeweilige Sitzzahl geteilt (§ 22 Abs. 6 S. 2 LKrO). Auf die so ermittelten Sitze werden die in den Wahlkreisen zugeteilten Sitze angerechnet (§ 22 Abs. 6 S. 3 LKrO). Wurden in den Wahlkreisen mehr Sitze zugeteilt, als einer Partei oder Wählervereinigung nach dem Verhältnisausgleich 1. Stufe im Wahlgebiet zustehen, bleiben diese "Mehrsitze" erhalten, doch werden im Rahmen einer 2. Stufe des Verhältnisausgleichs auf Wahlgebietsebene nach dem d'Hondt'schen System "Ausgleichssitze" solange zugeteilt, bis die angefallenen Mehrsitze dem Verhältnis der gleichwertigen Gesamtstimmenzahlen entsprechen (§ 22 Abs. 6 S. 4 LKrO). Durch Mehrsitze und Ausgleichssitze aufgrund der Zweitzuteilung darf die gesetzliche Zahl der Kreisräte (§ 20 Abs. 2 S. 1 LKrO) allerdings um nicht mehr als 20 v.H. erhöht werden (§ 22 Abs. 6 S. 6 LKrO). Da die durch Mehrsitze bedingte Erhöhung der gesetzlichen Sitzzahl regelmäßig unter 20 v.H. liegt, wirkt sich die Begrenzung des Verhältnisausgleichs praktisch nur auf der 2. Stufe des Verhältnisausgleichs aus, indem sie die Zahl der Ausgleichssitze beschränkt.

Bei einer Gesamtwürdigung dieser Regelung ergibt sich, daß es sich im wesentlichen um ein Verhältniswahlsystem handelt; das gilt mit Rücksicht auf den ausnahmslos angeordneten zweistufigen Verhältnisausgleich selbst dann, wenn die Einreichung nur eines Wahlvorschlages im Wahlkreis zu dem in der Praxis seltenen und auch hier nicht gegebenen Fall der Mehrheitswahl führt, deren Ergebnis allein für die Erstzuteilung maßgebend ist. Durch Züge einer persönlichkeitsgeprägten Mehrheitswahl wird das Wahlsystem in zweifacher Hinsicht lediglich ergänzt. Zum einen kann der Wähler durch die Möglichkeiten des Panaschierens und des Kumulierens unabhängig von dem unterstützten Wahlvorschlag bestimmte Wahlkreisbewerber hinzuwählen und/oder mit bis zu dreifacher Stimmenzahl stärken; zum anderen bleiben die im Rahmen der Erstzuteilung errungenen (Mehr-) Sitze ungeachtet der Ergebnisse des Verhältnisausgleichs den erfolgreichen Wahlkreisbewerbern erhalten. Demgemäß unterscheidet sich das Kreistagswahlrecht deutlich von einem echten Mischsystem nach Art des baden-württembergischen Landtagswahlrechts, in dem die Elemente der Mehrheitswahl und der Verhältniswahl insgesamt gleichgewichtig zueinander stehen (vgl. StGH, Urt. v. 23.2.1990, ESVGH 40, 161/165 ff.). Bei der Kreistagswahl hat sich der Gesetzgeber grundsätzlich für ein modifiziertes Verhältniswahlrecht entschieden. Folglich unterliegt er im Rahmen dieses Systems den für das Verhältniswahlrecht geltenden Anforderungen der Wahlrechtsgleichheit (vgl. BVerfG, Beschl. v. 11.10.1972, BVerfGE 34, 81/100; Beschl. v. 23.3.1982, BVerfGE 60, 162/171).

c) Die von den Klägern angegriffene gesetzliche Begrenzung des Verhältnisausgleichs (§ 22 Abs. 6 S. 6 LKrO) ist mit der verfassungsrechtlich gewährleisteten Wahlrechtsgleichheit vereinbar. Wird zugunsten der Kläger davon ausgegangen, daß diese Regelung das gewählte Ordnungssystem des modifizierten Verhältniswahlrechts durchbricht (aa), so ist die Abweichung durch das Erfordernis der Funktionsfähigkeit der Kreistage gerechtfertigt (bb), da dessen Gewicht zu der Intensität der bewirkten Verzerrung der Erfolgswertgleichheit in angemessenem Verhältnis steht (cc).

aa) Durchgreifenden Bedenken begegnet bereits die Annahme der Kläger, daß die Begrenzung des Verhältnisausgleichs einen der besonderen Rechtfertigung bedürftigen systemwidrigen Bruch des gesetzlich geregelten Wahlsystems darstelle.

Die verfassungsrechtlichen Einwände der Kläger lassen sich allerdings nicht schon mit dem Hinweis darauf abtun, daß bei der Kreistagswahl ausschließlich in Wahlkreisen gewählt wird, weshalb ein Verhältnisausgleich auf Wahlgebietsebene nicht erforderlich sei. Zwar findet sich in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum rheinland-pfälzischen Landtagswahlrecht (Beschl. v. 11.10.1972, BVerfGE 34, 81/99) der nicht näher begründete Satz, daß eine Verhältniswahl in Wahlkreisen ohne überregionale Stimmenverrechnung mit dem Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit vereinbar sei. Doch abgesehen davon, daß bei einer Verhältniswahl in Wahlkreisen ohne überregionalen Verhältnisausgleich je nach Größe der Wahlkreise erhebliche Stimmenanteile unberücksichtigt bleiben, weshalb das Gebot der Proportionalität verletzt sein kann (Frowein, aaO, S. 75, 87), wird bei fehlendem Verhältnisausgleich gegen den Grundsatz der Erfolgswertgleichheit jedenfalls dann verstoßen, wenn die Wahlkreise des Wahlgebiets verschieden groß sind. So liegt es hier.

Dagegen berücksichtigen die Kläger nicht hinreichend die Wirkungsweise des Verhältnisausgleichs im Rahmen des konkreten Wahlsystems, was nach den dargelegten Grundsätzen geboten ist. Wie gezeigt, wirkt sich die Begrenzung praktisch nur auf der 2. Stufe des Verhältnisausgleichs aus. Danach ist die Zuteilung weiterer Sitze zum Ausgleich der in den Wahlkreisen errungenen Mehrsitze zu beenden, sobald die gesetzliche Zahl der Sitze um 20 v.H. überschritten wird. Indessen werden die Sitze, soweit -- wie im vorliegenden Fall -- keine Mehrheitswahl stattfindet, bereits bei der Erstzuteilung in jedem Wahlkreis nach dem d'Hondt'schen System auf die einzelnen Wahlvorschläge verteilt, wodurch auf Wahlkreisebene dem Erfordernis der Erfolgswertgleichheit in jeder Hinsicht genügt wird. Da die Zahl der zu vergebenden Sitze entsprechend der unterschiedlichen Größe der Wahlkreise in gewissem Umfang differiert, wird auf Wahlgebietsebene die Erfolgswertgleichheit allein aufgrund der Erstzuteilung noch nicht in vollem Umfang sichergestellt. Eine weitergehende Annäherung an das Ziel der Verhältniswahl, daß der Anteil der Parteien und Wählervereinigungen an den Sitzen im Kreistag mit ihrem Anteil an den im Wahlgebiet erreichten Stimmen möglichst genau übereinstimmt, wird durch die Sitzzuteilung im Rahmen der 1. Stufe des Verhältnisausgleichs herbeigeführt. Nur wenn sich Mehrsitze ergeben haben, wird der Verhältnisausgleich auf der 2. Stufe fortgesetzt, in dessen Rahmen die gesetzliche Begrenzung eingreifen kann.

Der Erfolgswert der Wählerstimmen wird durch den Anfall von Mehrsitzen, wie er in § 22 Abs. 6 S. 4 Halbs. 1 LKrO vorgesehen ist, bis zu einem gewissen Grad differenziert. Denn das Gewicht der Wählerstimmen für Parteien oder Wählervereinigungen, die Mehrsitze erzielen, ist prinzipiell höher als bei denjenigen Gruppierungen, denen dies nicht gelingt. Mit dem Grundsatz der gleichen Wahl ist eine solche Differenzierung indessen vereinbar, soweit sie die notwendige Folge der Eigenart des Wahlsystems ist (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.11.1988, BVerfGE 79, 169/171 f. m.w.N.). Für die personalisierte Verhältniswahl zum Bundestag ist anerkannt, daß der Zweck der vorgeschalteten Mehrheitswahl in den Wahlkreisen, eine engere persönliche Beziehung der Wahlkreisabgeordneten zu ihrem Wahlkreis zu knüpfen, die aus der Zulassung von Überhangmandaten resultierende Veränderung der Erfolgswertgleichheit rechtfertigen kann (s. BVerfG, Beschl. v. 22.5.1963, BVerfGE 16, 130/139 f.). Das mag wegen des abweichenden Wahlsystems sowie wegen unterschiedlich großer Wahlkreise auf die Kreistagswahl nicht ohne weiteres übertragbar sein. Doch darf nicht übersehen werden, daß bei der Kreistagswahl einer Verzerrung der Erfolgswertgleichheit aufgrund von Mehrsitzen durch Ausgleichssitze zugunsten der übrigen Gruppierungen begegnet wird, soweit die gesetzliche Kappungsgrenze (§ 22 Abs. 6 S. 6 LKrO) nicht erreicht ist.

Fraglich kann hiernach allenfalls sein, ob die systemimmanent bedingte Verzerrung der Erfolgswertgleichheit, die durch Mehrsitze entsteht, "bestmöglich", d.h. durch unbegrenzte Zuteilung von Ausgleichssitzen beseitigt werden muß, wenn eine Durchbrechung des Wahlsystems ausgeschlossen werden soll. Das Gebot eines solchen bestmöglichen Ausgleichsverfahrens ist in der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs (Urt. v. 12.12.1990, VBlBW 1991, 133/137) unter Berufung auf eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (Urt. v. 29.9.1990, BVerfGE 82, 322/339) aufgestellt worden. In der zitierten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts wird allerdings kein bestmögliches Ausgleichsverfahren, sondern zum Ausgleich einer Durchbrechung des Wahlsystems lediglich eine Regelung verlangt, die sich gegenüber dem Wahlwettbewerb neutral verhält. Dem Neutralitätserfordernis genügt die in Rede stehende Regelung des Kreistagswahlrechts, da sie -- anders als beispielsweise eine Sperrklausel -- keine Partei oder Wählervereinigung benachteiligt, sondern prinzipiell alle Gruppierungen, die keine oder zu wenig Mehrsitze errungen haben, in gleicher Weise trifft.

Die Frage, ob die gesetzliche Begrenzung des Verhältnisausgleichs mit Blick auf die konkrete Regelung des Kreistagswahlrechts als systemimmanentes Merkmal zu werten ist, das keiner weiteren Rechtfertigung bedarf, braucht indessen nicht entschieden zu werden. Denn soweit die Kappungsgrenze zu einer systemfremden Verzerrung der Erfolgswertgleichheit führt, ist sie durch das Erfordernis der Funktionsfähigkeit der Kreistage gerechtfertigt.

bb) Da die Wahl kein Selbstzweck ist, sondern funktionsfähige Organe hervorbringen soll, ist anerkannt, daß der Grundsatz der Erfolgswertgleichheit durchbrochen werden darf, soweit dies zur Erhaltung der Funktionsfähigkeit erforderlich ist (s. BVerfG, Urt. v. 23.1.1957, BVerfGE 6, 84/92 f.). Das gilt nicht nur für die Wahlen zum Bundestag oder zum Landtag, sondern auch für Wahlen im kommunalen Bereich. Namentlich bei den gewählten Vertretungen in den Gemeinden und Landkreisen, die Verwaltungsaufgaben wahrnehmen, muß gewährleistet sein, daß die Angelegenheiten der Selbstverwaltung ordnungsgemäß erledigt und sachgerechte Entscheidungen getroffen werden können (vgl. BVerfG, Urt. v. 23.1.1957, BVerfGE 6, 104/115 ff.).

Die Funktionsfähigkeit des Kreistages hängt wesentlich von der Zahl seiner Mitglieder ab. Als Hauptorgan des Landkreises (§ 19 Abs. 1 S. 1 LKrO) legt der Kreistag nicht nur die Grundsätze für die Verwaltung des Landkreises fest, sondern entscheidet, soweit nicht der Landrat kraft Gesetzes zuständig ist oder ihm der Kreistag bestimmte Angelegenheiten überträgt, über alle Angelegenheiten des Landkreises, überwacht die Ausführung seiner Beschlüsse und sorgt beim Auftreten von Mißständen in der Verwaltung des Landkreises für deren Beseitigung (§ 19 Abs. 1 S. 2 und 3 LKrO); ferner entscheidet er im Einvernehmen mit dem Landrat über die Ernennung, Einstellung und Entlassung der Bediensteten des Landkreises (§ 19 Abs. 2 LKrO). Angesichts der Bedeutung und der Vielfalt der vom Landkreis zu erledigenden Aufgaben ist es zur Wahrung der Funktionsfähigkeit des Kreistages geboten, die Zahl seiner Mitglieder zu begrenzen. Je größer die Zahl der Mitglieder eines Entscheidungsorgans ist, desto schwerfälliger ist der Entscheidungsprozeß. Dem läßt sich nicht mit dem Hinweis auf die Möglichkeit der Delegation von bestimmten Aufgaben auf beschließende Ausschüsse begegnen (§ 34 Abs. 1 LKrO), da die Funktionsfähigkeit des Kreistages als des Hauptorgans maßgeblich ist und überdies wichtige Angelegenheiten einer Entscheidung durch die Ausschüsse entzogen sind (§ 34 Abs. 2 LKrO).

Bei der Entscheidung, wie die Zahl der Mitglieder des Kreistages zu bemessen ist, verfügt der Gesetzgeber über ein weites normatives Ermessen. Die Regelung, wonach die Zahl der Kreisräte mindestens 26 beträgt und sich in Landkreisen mit mehr als 50.000 Einwohnern für je weitere 10.000 Einwohner um zwei erhöht (§ 20 Abs. 2 S. 1 LKrO), begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Die Staffelung nach der Einwohnerzahl beruht ersichtlich auf den sachgerechten Erwägungen, daß die Größe des Kreistages zu dem mit zunehmender Einwohnerzahl steigenden Umfang und Gewicht der zu erledigenden Angelegenheiten in angemessenem Verhältnis stehen sowie eine adäquate Repräsentation der vertretenen Einwohner ermöglichen soll. Dieses gesetzliche Regelungsmodell wird durch Mehr- und Ausgleichssitze, deren Anfall proporzbedingt und von den für die Bestimmung der Regelgröße maßgebenden Faktoren unabhängig ist, in gewissem Ausmaß beeinträchtigt. Deswegen ist es nicht sachwidrig, wenn der Gesetzgeber die tendenziell funktionsgefährdende Wirkung einer Erhöhung der Sitzzahl aufgrund des Verhältnisausgleichs durch eine abstrakte und gegenüber dem Wahlwettbewerb neutrale Regelung in typisierender Weise begrenzt.

Den typisierenden Charakter der Regelung lassen die Kläger unberücksichtigt, wenn sie durch vereinzelte Beispiele zu belegen suchen, daß die Arbeitsfähigkeit der Kreistage durch Erhöhung der Sitzzahl um einen oder wenige Sitze bei unbegrenztem Verhältnisausgleich nicht beeinträchtigt werde. Für jede Grenzziehung ist es kennzeichnend, daß im Grenzbereich Härten der abstrakt-generellen Regelung grundsätzlich unvermeidbar sind. Allein mit dem Blick auf den Einzelfall lassen sich Tauglichkeit und Notwendigkeit einer Grenzregelung indessen nicht in Frage stellen, wenn diese im allgemeinen geeignet und erforderlich ist, den ihr zugedachten Zweck zu erfüllen. So liegen die Dinge hier. Durch die Begrenzung des Verhältnisausgleichs werden die unter dem Gesichtspunkt der Funktionsfähigkeit der Kreistage allein problematischen Spitzenwerte der Zahl der Kreistagsmitglieder verhindert, wie sie vor Einführung der gesetzlichen Regelung bei den Kreistagswahlen 1959 beispielsweise im Landkreis Göppingen zu verzeichnen waren (Erhöhung der Sitzzahl von 54 auf 86, d.h. um mehr als 59%), aber auch bei der Kreistagswahl 1989 im Rhein-Neckar-Kreis ohne die von den Klägern angegriffene Begrenzung aufgetreten wären (Erhöhung von 110 auf 152, d.h. um mehr als 38%). Solchen außergewöhnlichen Erhöhungen der Sitzzahl zu begegnen, ist Zweck der Begrenzung des Verhältnisausgleichs. Dieser Zweck wird in den regelungsbedürftigen Fällen, auf welche das Gesetz abzielt, in vollem Umfang erfüllt. Auf anderem Wege sind im Rahmen des Wahlsystems und des gesetzlichen Regelungsmodells überproportionale Erhöhungen der Sitzzahl schon deswegen nicht auszuschließen, weil sie die Folge einer Ausnahmekonstellation sind, die sich aus dem prinzipiell nicht vorhersehbaren Verhalten der Wähler ergeben kann.

Auf die abweichende Regelung im Kommunalwahlrecht, die für den Fall der unechten Teilortswahl (§ 27 Abs. 2 GemO) eine Erhöhung der Zahl der Gemeinderäte aufgrund des Verhältnisausgleichs bis zu 100 v.H. zuläßt (§ 25 Abs. 2 S. 9 KomWG), berufen sich die Kläger ohne Erfolg. Wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat, lassen sich die für die unechte Teilortswahl geltenden Grundsätze auf die Kreistagswahl vor allem aus drei Gründen nicht übertragen. Erstens ist eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit aufgrund der Größe beim Gemeinderat weniger wahrscheinlich, da die Zahl der gesetzlich vorgesehenen Mitglieder auf höchstens 60 begrenzt ist und damit regelmäßig die problematischen Spitzenwerte nicht erreicht, die bei den Kreistagen auftreten können (vgl. § 25 Abs. 2 S. 1 GemO einerseits, § 20 Abs. 2 S. 1 LKrO andererseits). Zweitens läuft die für die unechte Teilortswahl typische Garantie einer bestimmten Anzahl von Sitzen eines Wohnbezirks zur Sicherung seiner Vertretung im Gemeinderat tendenziell dem Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit zuwider; deswegen kommt dem Verhältnisausgleich, der diese im Verhältniswahlrecht systemfremde Verzerrung der Erfolgswertgleichheit in gewissem Umfang mildert, bei der unechten Teilortswahl erhöhte Bedeutung zu (s. StGH, Urt. v. 14.7.1979, ESVGH 29, 160; Beschl. d. Senats v. 13.1.1987, VBlBW 1987, 420; Urt. d. Senats v. 12.10.1987, BWVPr. 1988, 259). Drittens wird im Gegensatz zur Kreistagswahl bei der unechten Teilortswahl nicht in echten Wahlkreisen gewählt, so daß dieses Wahlsystem zur Vermeidung einer unzulässigen Verzerrung der Erfolgswertgleichheit eines Verhältnisausgleichs auf Wahlgebietsebene (Gemeinde) in besonderem Maße bedarf. Diese Besonderheiten, die für die Einführung des weitergehenden Verhältnisausgleichs bei der unechten Teilortswahl maßgebend waren (s. Art. 1 des Gesetzes zur Änderung des Kommunalwahlrechts v. 12.2.1980, GBl. S. 119; Begründung des Gesetzentwurfs, LT-Drs. 7/6600, S. 8 f.; Begründung der Beschlußempfehlung des Verwaltungsausschusses, LT-Drs. 7/6826, S. 24 ff., 34), gelten für das System der Kreistagswahl nicht.

cc) Das Gewicht des für die Begrenzung des Verhältnisausgleichs im Kreistagswahlrecht maßgeblichen Grundes, die Funktionsfähigkeit der Kreistage zu gewährleisten, steht zu der Intensität der daraus resultierenden Abweichung von dem Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit in angemessenem Verhältnis, denn die durch § 22 Abs. 6 S. 6 LKrO bewirkte Verzerrung der Erfolgswertgleichheit ist außerordentlich gering.

Das Ausmaß einer Verzerrung der Erfolgswertgleichheit durch Anwendung der angegriffenen Regelung ergibt sich beim Vergleich der prozentualen Anteile derjenigen Stimmen, die für die Zuteilung des jeweils letzten Sitzes einer Partei oder Wählervereinigung nötig sind, an den gleichwertigen Gesamtstimmenzahlen aller Parteien und Wählervereinigungen im Wahlgebiet. Denn diese Anteile geben die Höhe der Stimmenverluste wieder, die im System der Verhältniswahl unvermeidlich ist und als "faktische Sperrwirkung" des Wahlquotienten bezeichnet werden kann (vgl. Kunze/Merk/Quecke, aaO, § 25 Rdnr. 3 f.). Die Differenzen der faktischen Sperrwirkung bei Anwendung oder Nichtanwendung des § 22 Abs. 6 S. 6 LKrO zeigen, in welchem Umfang die Erfolgswertgleichheit verzerrt wird.

Der nachfolgenden Übersicht ist die jeweilige faktische Sperrwirkung für die einzelnen Parteien oder Wählervereinigungen (P) zu entnehmen. Dabei errechnet sich der Wahlquotient (Q) jeweils aus der Teilung der auf die Partei oder Wählervereinigung im Wahlgebiet entfallenen Gesamtzahl der gleichwertigen Stimmen (GZ) durch die Zahl der von ihr errungenen Sitze (S). Die in Prozent ausgedrückte faktische Sperrwirkung gleicht dem Anteil des Wahlquotienten an der Summe der auf sämtliche Parteien und Wählervereinigungen im Wahlgebiet entfallenen gleichwertigen Stimmen, die beim Beigeladenen 95.584,23 beträgt. Die jeweiligen Ergebnisse sind bei Anwendung der gesetzlichen Regelung (§ 22 Abs. 6 S. 6 LKrO) mit "A", bei Nichtanwendung der Begrenzung des Verhältnisausgleichs mit "B", die Differenz in Prozentpunkten ist mit "D" gekennzeichnet.

P GZS/AQ/A%/AS/BQ/B%/BD/%CDU 43.062,60341.266,551,33341.266,551,330,0SPD 20.357,17141.454,081,52161.272,321,330,19FDP 8.368,5851.673,721,7561.394,761,460,29GRÜNE 10.185,2071.455,031,5281.273,151,330,19FWG 12.027,3081.503,411,5791.336,371,400,17REP 1.583,3811.583,381,6611.583,381,660,095.584,2369  74   Wie der Vergleich der Relationen der Stimmenzahlen pro Sitz zeigt, hat die Anwendung der von den Klägern angegriffenen gesetzlichen Regelung über die Begrenzung des Verhältnisausgleichs bei der Kreistagswahl 1989 die systemimmanente Verzerrung der Erfolgswertgleichheit um maximal 0,29 Prozentpunkte erhöht. Diese Beeinträchtigung der Erfolgswertgleichheit ist als zulässige Durchbrechung des gesetzlichen Systems der Verhältniswahl gerechtfertigt, da sie der Sicherung der Funktionsfähigkeit der Kreistage dient und in ihrer Wirkung von denkbar geringer Intensität ist.