Hamburgisches OVG, Beschluss vom 05.06.2009 - 2 Bs 26/09
Fundstelle
openJur 2013, 843
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Tenor

Auf die Beschwerde der Antragstellerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 16. Januar 2009 geändert.

Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die den Beigeladenen erteilte Baugenehmigung vom 24. April 2008 wird angeordnet.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selber tragen. Die Kosten des Beschwerdeverfahrens tragen die Antragsgegnerin und die Beigeladenen je zur Hälfte.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 5.000 Euro festgesetzt.

Gründe

I. Die Beschwerde der Antragstellerin ist zulässig und führt auch in der Sache zum Erfolg.

Die den Beigeladenen erteilte Baugenehmigung für die Errichtung eines Mehrfamilienhauses mit fünf Wohneinheiten auf dem Grundstück H. ... dürfte rechtswidrig sein und die Antragstellerin in ihren subjektiven Rechten verletzen. Die nach §§ 80 a, 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmende Abwägung zwischen dem Interesse der Beigeladenen an einer unverzüglichen Verwirklichung ihres Vorhabens und dem Interesse der Antragstellerin daran, dass vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren keine vollendeten Tatsachen geschaffen werden, fällt deshalb zugunsten der Antragstellerin aus.

Die Antragstellerin hat die entscheidungstragende Annahme des Verwaltungsgerichts, der im Gesetz über den Bebauungsplan Rahlstedt 94 vom 15. Januar 1993 (HmbGVBl. S. 10) festgesetzten Zwei-Wohnungsklausel komme keine nachbarschützende Wirkung zu, insoweit mit gewichtigen Gründen in Zweifel gezogen, als sie geltend gemacht hat, dass diese Frage mit Rücksicht auf die besonderen historischen Umstände der Planaufstellung nicht ohne die Beiziehung der Planaufstellungsakten beurteilt werden könne. Auch bei Durchsicht der deshalb vom Beschwerdegericht beigezogenen Akten haben sich im Ergebnis zwar keine weiterführenden Hinweise ergeben. Insbesondere erscheint die in einer Vorlage des Stadtplanungsausschusses für eine Sitzung der Bezirksversammlung im Jahre 1981 - lange vor Einleitung des Planaufstellungsverfahrens - geäußerte Befürchtung, dass die Genehmigung von Mehrfamilienhäusern zu „schweren Nachteilen der Anlieger“ führen werde, nicht hinreichend geeignet, einen mit der Zwei-Wohnungsklausel von der Hamburgischen Bürgerschaft als Plangeber intendierten Nachbarschutz zu belegen. Das Beschwerdegericht neigt deshalb wie schon das Verwaltungsgericht zu der Auffassung, dass die Beschränkung der Wohnungszahl allein städtebaulichen Gründen dient, der Plangeber die Klausel mithin ausschließlich objektiv-rechtlich ausgestaltet hat. Hierauf kommt es aber nicht entscheidend an. Denn das Beschwerdegericht ist aufgrund der zunächst einmal berechtigten Einwände der Antragstellerin nunmehr berechtigt und verpflichtet, ihr Begehren ohne Bindung an die mit der Beschwerde dargelegten Gründe (§ 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO) umfassend zu prüfen. Diese Prüfung ergibt, dass im Hauptsacheverfahren aller Voraussicht nach jedenfalls aus anderen Gründen von einer Verletzung der Antragstellerin in ihren Rechten auszugehen sein wird.

1. Die planungsrechtliche Zulässigkeit des streitigen zweigeschossigen Mehrfamilienhauses mit fünf Wohneinheiten beurteilt sich nach dem Bebauungsplan Rahlstedt 94, der das Grundstück als reines Wohngebiet mit zweigeschossiger offener Bauweise ausweist und im Übrigen nur Einzel- und Doppelhäuser sowie höchstens zwei Wohnungen in Wohngebäuden zulässt.

a) Entgegen der Auffassung der Beigeladenen besteht kein Grund zu der Annahme, dass die Zwei-Wohnungsklausel obsolet geworden ist. Von der Funktionslosigkeit einer Festsetzung kann nur die Rede sein, wenn und soweit die Verhältnisse, auf die sie sich bezieht, in der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht haben, der eine Verwirklichung der Festsetzung auf unabsehbare Zeit ausschließt, und wenn diese Tatsache so offensichtlich ist, dass ein in ihre Fortgeltung gesetztes Vertrauen keinen Schutz verdient. Die tatsächlichen Verhältnisse müssen vom Planinhalt so massiv und offenkundig abweichen, dass der Bebauungsplan seine städtebauliche Gestaltungsfunktion nicht mehr erfüllen kann (vgl. für viele z.B. BVerwG, Beschl. v. 21.12.1999, NVwZ-RR 2000, 411; OVG Hamburg, Urt. v. 14.11.2002, HmbJVBl. 2004, 62). Das ist hier eindeutig nicht der Fall. Die aus der Fotodokumentation der Beigeladen ersichtlichen Mehrfamilienhäuser liegen zum größten Teil außerhalb des Plangebiets, nämlich auf der Westseite der H. - Straße, nördlich des Grundstücks H. -Straße ... oder unmittelbar an der U-Bahnstation Berne. Weitere abgelichtete oder jedenfalls genannte Mehrfamilienhäuser waren bereits bei Feststellung des Bebauungsplans vorhanden, wie sich aus einem Abgleich der digitalen Stadtgrundkarte mit dem im Bebauungsplan dargestellten Bestand ergibt. Das gilt insbesondere für das dem Bauvorhaben unmittelbar benachbarte 9-Familienhaus auf dem Grundstück H. - Straße ..., aber z.B. auch für die von der Antragsgegnerin erwähnten Gebäude H. -Straße ... und ... Ein Grundstück mit der Belegenheit A. -Straße 6, das nach dem Vortrag der Beigeladenen ebenfalls mit einem Mehrfamilienhaus bebaut sein soll, ist der digitalen Stadtgrundkarte nicht zu entnehmen. Sollten die Beigeladenen möglicherweise das Objekt A. - Straße 10 oder auch 16 meinen, so liegt ersteres wiederum außerhalb des Plangebiets und war letzteres schon bei Planfeststellung vorhanden. Selbst wenn nicht auszuschließen sein mag, dass unter der Geltung des Bebauungsplans Rahlstedt 94 auch Mehrfamilienhäuser zugelassen worden sind, so bestehen hiernach jedenfalls keine Anhaltspunkte dafür, dass dies in einer solchen Vielzahl geschehen sein könnte, die einem in die Fortgeltung der Zwei-Wohnungsklausel gesetzten Vertrauen seine Schutzwürdigkeit nimmt.

b) Die mit der Baugenehmigung erteilte Befreiung für das Überschreiten der nach dem Bebauungsplan Rahlstedt 94 höchstzulässigen Zahl der Wohnungen in Wohngebäuden um drei auf fünf ist aller Voraussicht nach rechtswidrig, weil es an den Voraussetzungen des § 31 Abs. 2 BauGB fehlt. Die Befreiung dürfte die Grundzüge der Planung berühren. Ob die Grundzüge der Planung berührt werden, hängt von der jeweiligen Planungssituation ab. Entscheidend ist, ob die Abweichung dem planerischen Grundkonzept zuwiderläuft. Je tiefer die Befreiung in das Interessengeflecht der Planung eingreift, desto eher liegt der Schluss auf eine Änderung der Planungskonzeption nahe, die nur im Wege der (Um)planung möglich ist. Die Befreiung kann nicht als Vehikel dafür herhalten, die vom Plangeber getroffene planerische Regelung beiseite zu schieben. Sie darf - jedenfalls von Festsetzungen, die für die Planung tragend sind - nicht aus Gründen erteilt werden, die sich in einer Vielzahl gleichgelagerter Fälle oder gar für alle von einer bestimmten Festsetzung betroffenen Grundstücke anführen ließen (vgl. zu allem BVerwG, Beschl. v. 5.3.1999, Buchholz 406.11 § 31 BauGB Nr. 39 m.w.N.).

Wie sich der Begründung zum Bebauungsplan (Bü-Drs. 14/2574 S. 2 ff.) mit aller Deutlichkeit entnehmen lässt, war die Beschränkung der höchstzulässigen Zahl der Wohnungen in Wohngebäuden hier gerade der Anlass der Planung und das zentrale Planungsziel. Das Gebiet war zuvor durch den Baustufenplan Rahlstedt in der Fassung seiner erneuten Feststellung vom 14. Januar 1955 (Amtl.Anz. S. 61) überplant gewesen, der u.a. eine Zwei-Wohnungsklausel enthalten hatte. Durch das Urteil des Beschwerdegerichts vom 26. Mai 1983 (OVG Bf II 36/82, HmbJVBl. 1983, 179 nur Ls.) war diese Klausel allerdings weitgehend für unwirksam erklärt worden mit der Folge, dass zahlreiche Anträge auf Errichtung von Mehrfamilienhäusern genehmigt werden mussten, die keinen Bezug zu dem durch ein- und zweigeschossige freistehende Einfamilienhäuser sowie einige Doppelhäuser geprägten Charakter des Gebiets erkennen ließen und das Stadt- und Landschaftsbild nach Auffassung des Plangebers erheblich beeinträchtigten. Das als städtebauliche Fehlentwicklung bewertete Eindringen milieufremder Mehrfamilienhäuser sollte deshalb künftig mit Hilfe der Zwei-Wohnungsklausel verhindert und die Struktur und Eigenart des vorhandenen Einfamilienhausgebiets auf Dauer gesichert werden.

Allerdings ist der Antragsgegnerin einzuräumen, dass der Plan mit den getroffenen Festsetzungen auch eine solche Bebauung der Grundstücke ermöglicht, die nicht dem herkömmlichen Bild des Ein- oder Zweifamilienhauses bzw. Doppelhauses entspricht, wie dies dem Plangeber vor Augen gestanden haben dürfte. Das Instrument der Zwei-Wohnungsklausel und die zugleich nach § 22 Abs. 2 Satz 2 BauNVO 1977 vorgenommene Gliederung der Hausformen, die nur Einzel- und Doppelhäuser zulässt, schließen es nicht aus, auf einem Grundstück einen Baukörper zu errichten, der aus mehreren aneinander gebauten jeweils funktional selbständigen Gebäuden besteht, von denen jedes wiederum zwei Wohneinheiten aufweist (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 28.1.2008, 4 Bs 207/07). Dies ist die Folge aus der allein an der offenen Bauweise orientierten Auslegung des planungsrechtlichen Begriffes des Einzelhauses in § 22 BauNVO als einem allseits freistehenden Bauwerk (vgl. dazu nur Fickert/ Fieseler, BauNVO, 11. Aufl. 2008, § 22 Rn. 6.2 m.w.N.) einerseits und der Auslegung des auch der Zwei-Wohnungsklausel zugrunde liegenden planungsrechtlichen Begriffes des Gebäudes als einer selbständig benutzbaren Anlage (vgl. Gierke in: Brügelmann, BauGB, Bd. 2, Stand September 2008, § 9 Rn. 167; OVG Münster, Beschl. v. 12.3.2001, BauR 2001, 1238; vgl. ferner BVerwG, Urt. v. 13.12.1995, NVwZ 1996, 787) andererseits. Dieser Umstand schließt eine Beeinträchtigung der Grundzüge der Planung durch die Erteilung einer Befreiung von der Zwei-Wohnungsklausel jedoch nicht aus. Denn zum einen gehört auch die Verhinderung von Mehrfamilienhäusern nach dem oben Dargelegten zu den erklärten Grundzügen der Planung und ist die Zwei-Wohnungsklausel fraglos geeignet, dieses Ziel zu erreichen. Zum anderen kann der Antragsgegnerin und den Beigeladenen auch nicht darin gefolgt werden, dass sich das Erscheinungsbild eines kleineren Mehrfamilienhauses nicht von demjenigen „unechter“, d.h. auf einem Grundstück errichteter Doppelhäuser oder Hausgruppen unterscheidet. Denn in letzterem Falle tritt die funktionale Selbständigkeit der einzelnen Gebäude allein schon durch die separaten Hauseingänge zu Tage. Sie stellen sich solchermaßen auch nach außen hin als eine Erscheinungsform der spezifischen Wohnform des Familienheims dar. Diese Eigenschaft verbindet sie mit einem Einfamilienhaus und hebt sie umgekehrt deutlich von einem Mehrfamilienhaus ab.

Eine Abkehr von der dem Bebauungsplan zugrunde liegenden Konzeption im Einzelfall liefe auf eine Beeinträchtigung der Grundzüge der Planung hinaus. Die Befreiung für das Überschreiten der höchstzulässigen Zahl der Wohnungen um drei auf fünf hätte aufgrund der vergleichbaren städtebaulichen Situation der Grundstücke im Plangebiet weitreichende Folgen. Die Grundstücke sind jedenfalls im hier in Rede stehenden Geviert zwischen der H. -Straße, der Straße S., der G. Straße und der Straße R. durchweg gleich geschnitten und ließen allesamt eine Bebauung mit einem Mehrfamilienhaus der hier streitigen Art zu. Die Befreiung würde daher dem schleichenden Eindringen von Mehrfamilienhäusern Vorschub leisten und die Gefahr bergen, dass die Zwei-Wohnungsklausel ihre steuernde Kraft verliert. Die Ausgangslage ist im Falle des Vorhabens der Beigeladenen auch nicht etwa deshalb eine andere, weil das Nachbargrundstück H.-Straße ... bereits mit einem 9-Familienhaus bebaut ist. Denn wie schon erwähnt, war dieses Gebäude im Zeitpunkt der Planfeststellung bereits vorhanden und gerade eines der Objekte, die den Anstoß zur Aufstellung eines neuen Bebauungsplans gegeben hatten (vgl. insoweit BVerwG, Urt. v. 26.9.1991, BVerwGE 89, 69 ff. zur Errichtung dieses Gebäudes).

2. Die nach alledem rechtswidrige Befreiung dürfte die Antragstellerin auch in ihrem subjektiven Recht auf Erhaltung des Baugebiets verletzen.

a) Ob dies - wie die Antragstellerin meint - bereits daraus folgt, dass die Zwei-Wohnungsklausel unmittelbar zu den Festsetzungen über die Art der baulichen Nutzung gehört, kann offen bleiben. Denn jedenfalls wird der einem Eigentümer eines im Plangebiet gelegenen Grundstücks unabhängig von konkreten Beeinträchtigungen kraft Bundesrechts zustehende Gebietserhaltungsanspruch (vgl. dazu nur BVerwG, Urt. v. 16.9.1993, BVerwGE 94, 151, 161; Urt. v. 23. 8.1996, BVerwGE 101, 365, 372 ff.; OVG Hamburg, Beschl. v. 15.10.2008, NordÖR 2009, 68, 71; Urt. v. 10.7.1997, NordÖR 1999, 354, 355) nicht nur dann verletzt, wenn ein im Baugebiet seiner Art nach allgemein unzulässiges Vorhaben ohne die erforderliche (rechtmäßige) Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB von der Art der baulichen Nutzung zugelassen wird, sondern auch wenn ein im Baugebiet seiner Art nach allgemein zulässiges Vorhaben genehmigt wird, obwohl es im Einzelfall gemäß § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO nach Anzahl, Lage, Umfang oder Zweckbestimmung der Eigenart des Baugebiets widerspricht (vgl. bereits OVG Hamburg, Beschl. v. 4.5.2009, 2 Bs 154/08). § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO enthält nicht nur das Gebot der Rücksichtnahme, sondern vermittelt auch einen Anspruch auf Aufrechterhaltung der typischen Prägung eines Baugebiets (vgl. BVerwG, Beschl. v. 13.5.2002, NVwZ 2002, 1384; Fickert/Fieseler, a.a.O., § 15 Rn. 7; Söfker in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Bd. V, Stand Januar 2008, § 15 BauNVO Rn. 36 f.). Dieser Anspruch besteht unabhängig davon, ob der Plangeber eine bei der Beurteilung nach § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO bedeutsame Festsetzung - wie hier die Zwei-Wohnungsklausel - als solche mit einer drittschützenden Wirkung ausgestattet hat oder nicht (vgl. Gaentzsch, Das Gebot der Rücksichtnahme bei der Zulassung von Bauvorhaben, ZfBR 2009, 321, 327). Der Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. März 1993 (NVwZ 1993, 1100) steht dem nicht entgegen. Soweit es dort heißt, dass es dem Plangeber freistehe, ob er die Zwei-Wohnungsklausel ausschließlich objektiv-rechtlich ausgestalte oder mit drittschützender Wirkung versehe, tragen diese Ausführungen zu dem hier in Rede stehenden Abwehranspruch aus § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO nichts bei.

b) Nach der Zweckbestimmung des Vorhabens der Beigeladenen dürfte ein Widerspruch zur Eigenart des Baugebiets zu bejahen sein.

Die Eigenart des Baugebiets ergibt sich zum einen aus seiner allgemeinen Zweckbestimmung, zum anderen wird sie durch die sonstigen Festsetzungen des Bebauungsplans geprägt (vgl. Fickert/Fieseler, a.a.O., § 15 Rn. 8; Söfker in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, a.a.O., § 15 BauNVO Rn. 10 ff.). Die typisierenden Regelungen der Baunutzungsverordnung sind allerdings nicht allein entscheidend. Vielmehr lässt sich die Eigenart eines Baugebiets nur auf die Weise abschließend bestimmen, dass zusätzlich auch die jeweilige örtliche Situation, in die ein Gebiet „hineingeplant“ worden ist, sowie der jeweilige Planungswille, soweit dieser in den Festsetzungen des Bebauungsplans unter Berücksichtigung der hierfür gegebenen Begründung zum Ausdruck gekommen ist, berücksichtigt werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 4.5.1988, BVerwGE 79, 309, m.w.N.). Auf die tatsächlich vorhandene Bebauung kommt es für die Bestimmung der Eigenart des Gebiets dagegen grundsätzlich nicht an. Sie ist nur insoweit beachtlich, als sie sich im Rahmen der durch die Festsetzungen zum Ausdruck gebrachten städtebaulichen Ordnungsvorstellungen für das Baugebiet hält (vgl. Fickert/Fieseler, a.a.O., § 15 Rn. 8; Söfker in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, a.a.O., § 15 BauNVO Rn. 10).

Insoweit kann zur Eigenart des Baugebiets auf die vorstehenden Ausführungen zu den Grundzügen der Planung Bezug genommen werden. Aus ihnen ergibt sich bereits, dass das Gebiet bei Planfeststellung vornehmlich durch Einfamilienhäuser geprägt war und der Plangeber das städtebaulich unerwünschte Eindringen von Mehrfamilienhäusern in diese Struktur verhindern wollte. Der Zwei-Wohnungsklausel kommt mithin auch im vorliegenden Zusammenhang eine entscheidende Bedeutung zu. Sie begründet die spezifische Wohnform des Familienheims und kann deshalb als ein Kriterium der Zweckbestimmung i.S.d. § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO angesehen werden. Als Ausdruck der Art der baulichen Nutzung ist sie geeignet, eine einheitliche Struktur des Gebiets in Bezug auf die Wohnform zu sichern und den Gebietscharakter i.S. einer Bebauung vorwiegend mit Familienheimen zu bestimmen (vgl. BVerwG, Urt. v. 8.10.1998, BVerwGE 107, 256, 260; Beschl. v. 9.3.1993,Buchholz 406.11 § 31 BauGB Nr. 39; Urt. v. 26.9.1991, BVerwGE 89, 69, 80). Das gilt nach dem in der Begründung des Bebauungsplans (Bü-Drs. 14/2574) zum Ausdruck kommenden Willen des Plangebers ungeachtet dessen, dass er sich nicht des Begriffes des Familienheims, sondern des Einfamilienhauses bedient hat, auch hier. Denn der Familienheimcharakter ist jedem Einfamilienhaus immanent und zeichnet - wie oben dargelegt - darüber hinaus auch solche Bauformen aus, die nicht dem Bild des herkömmlichen Einfamilienhauses entsprechen, aber nach dem Plan ebenfalls zulässig sind. Soweit die Antragsgegnerin geltend macht, dass für die Bestimmung der Eigenart des Gebiets nicht nur eine einzelne Festsetzung, sondern alle Festsetzungen in den Blick zu nehmen seien, trifft dies zwar im Grundsatz zu. Das insoweit angeführte Maß der baulichen Nutzung (2 Vollgeschosse, GRZ 0,2, GFZ 0,5) ist jedoch nicht geeignet, die Prägung als Familienheimgebiet zu relativieren, zumal die Grundflächenzahl und die Geschossflächenzahl um einiges unter den Obergrenzen des § 17 Abs. 1 BauNVO 1977 bleiben.

Danach dürfte das im Wege einer objektiv rechtswidrigen - weil die Grundzüge der Planung berührenden - Befreiung von der Zwei-Wohnungsklausel zugelassene Mehrfamilienhaus mit fünf Wohneinheiten dem Familienheimcharakter des Baugebiets widersprechen. Der von § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO verfolgte Zweck der Sicherung der Eigenart des Baugebiets ist mit der Wahrung der Grundzüge der Planung i.S.d. § 31 Abs. 2 BauGB in den wesentlichen Beziehungen identisch (vgl. Söfker in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, a.a.O., § 15 BauNVO Rn. 9). Ein Mehrfamilienhaus steht bei objektiver Betrachtungsweise in einem nicht nur unwesentlichen, deutlich wahrnehmbaren Gegensatz zu der nach dem konkreten Bebauungsplan unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse angestrebten Struktur des Gebiets (vgl. zu diesem Maßstab Söfker in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, a.a.O., § 15 BauNVO Rn. 13; Fickert/Fieseler, a.a.O., § 15 Rn. 9.1). Auch insoweit ist bereits oben dargelegt, dass sich ein Familienheim durch die äußerlich ohne Weiteres erkennbare funktionale Selbständigkeit auszeichnet und diese Eigenschaft den Wohneinheiten eines Mehrfamilienhauses gerade fehlt. Ein Mehrfamilienhaus steht somit ersichtlich für eine andere Wohnform und hebt sich auf diese Weise negativ von der vom Plangeber angestrebten und das Gebiet auch tatsächlich prägenden Familienheimstruktur ab.

3. Auf die Frage, ob das Vorhaben der Beigeladenen die Antragstellerin darüber hinaus unzumutbar in der Nutzung ihres Grundstücks beeinträchtigt und deshalb das Gebot der Rücksichtnahme verletzt, kommt es nach alledem nicht mehr an.

II. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 und 3 VwGO. Dabei geht das Beschwerdegericht - anders als das Verwaltungsgericht - davon aus, dass die Äußerungen der im erstinstanzlichen Verfahren anwaltlich nicht vertretenen Beigeladenen im Schriftsatz vom 8. Januar 2009 nicht als förmliche Antragstellung zu bewerten sind. Ihnen können daher für das Verfahren erster Instanz auch keine Kosten auferlegt werden. Umgekehrt besteht jedoch auch für eine Kostenentscheidung zu ihren Gunsten nach § 162 Abs. 3 VwGO kein Anlass.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG.