VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 16.04.1991 - 5 S 2613/89
Fundstelle
openJur 2013, 7716
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1. Die Vorschrift des § 5 Abs 2 S 2 NatSchG (NatSchG BW) enthält eine allgemeine Ermächtigung der Naturschutzbehörden für naturschutzrechtliche Anordnungen.

2. Die Vorschrift ermächtigt daher auch zum Erlaß von Anordnungen zur Beseitigung ungenehmigter, naturschutzrechtlich unzulässiger Aufforstungen.

3. Für die Beurteilung der naturschutzrechtlichen Unzulässigkeit einer Aufforstung, die eine Beseitigungsanordnung gemäß § 5 Abs 1 S 2 NatSchG rechtfertigt, sind die Vorschriften der § 1 und 2 NatSchG kein materieller Maßstab. Diese Beurteilung richtet sich vielmehr nach § 25 Abs 2 LandwirtschaftsG (LWG) und ergänzend nach §§ 10ff NatSchG (NatSchG BW).

Tatbestand

Der Kläger wehrt sich gegen die Anordnung des Landratsamts F, eine Fichtenpflanzung zu beseitigen. Er ist Eigentümer des Grundstücks Flst.Nr. 2992/1 der Gemarkung K- im Gemeindegebiet von B. Das Grundstück liegt im R Tal, einem Seitental der M. Das R Tal ist ein typisches Schwarzwaldtal mit einem Bachlauf, offenen Wiesenflächen und bewaldeten Talhängen. Durch Verordnung des Landratsamts F vom 27.1.1956 wurde es zum Landschaftsschutzgebiet erklärt.

Bereits mit Verfügung vom 12.8.1981 hatte das Landratsamt F den Kläger aufgefordert, eine auf dem Grundstück befindliche Fichtenaufforstung zu beseitigen, weil sie dem Verbot der Landschaftsschutzverordnung, Aufforstungen vorzunehmen, zuwiderlaufe. Nach erfolglosem Widerspruch hob das Verwaltungsgericht Karlsruhe mit Urteil vom 17.5.1983 den Bescheid mit der Begründung auf, die Landschaftsschutzverordnung sei wegen eines formellen Mangels nichtig.

Der Kläger, der die Fichten schon vorher beseitigt hatte, pflanzte daraufhin im Jahre 1983 auf ca. 600 qm seines Grundstücks erneut Fichten an. Eine Aufforstungsgenehmigung holte er nicht ein.

Das Landratsamt F, das bei einer Ortsbesichtigung am 22.1.1988 die Anpflanzung festgestellt hatte, ordnete nach Anhörung des Klägers mit Bescheid vom 24.10.1988 die Beseitigung der Fichten an. Zur Begründung der auf § 5 Abs. 1 NatSchG gestützten Anordnung wurde ausgeführt: Ziel und Aufgabe des Naturschutzes und der Landschaftspflege sei es, die freie Landschaft als Lebensgrundlage und Erholungsraum des Menschen so zu schützen, zu pflegen, zu gestalten und die entwickeln, daß die Vielfalt, Eigenart und Schönheit von Natur und Landschaft nachhaltig gesichert würden. Dies könne auf Dauer nur geschehen, wenn die noch offenen Flächen von Schwarzwaldtälern wie dem R Tal von Aufforstungen freigehalten würden. Aus diesem Grunde sei bereits 1956 eine Landschaftsschutzverordnung erlassen worden. Sie unterstreiche die Schutzwürdigkeit sowie die Eigenart und Schönheit des R Tales. 1985 sei das Gebiet erneut als Landschaftsschutzgebiet ausgewiesen worden.

Der Kläger erhob Widerspruch und wies darauf hin, daß im Zeitpunkt der Aufforstung keine gültige Landschaftsschutzverordnung bestanden habe. Die spätere Verordnung könne nicht Rechtsgrundlage für die Anordnung sein. Es sei lediglich eine Fläche von 20x30 m aufgeforstet worden; es sei nicht klar, weshalb hierin eine Beeinträchtigung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes, der Nutzungsfähigkeit der Naturgüter oder der Vielfalt, Eigenart und Schönheit von Natur und Landschaft liegen solle.

Das Regierungspräsidium K wies den Widerspruch mit Bescheid vom 1.3.1989 zurück. Es anerkannte, daß die Landschaftsschutzverordnung "Seitentäler der M" vom 7.11.1985 als Rechtsgrundlage für die Beseitigungsanordnung ausscheide. Zum Zeitpunkt der Aufforstung habe keine gültige Landschaftsschutzverordnung bestanden. Jedoch lägen die Voraussetzungen für ein Einschreiten nach §§ 5 Abs. 1, 1 Abs. 1 Nr. 3, 2 Nr. 12 NatSchG vor. Die nicht genehmigte Aufforstung beeinträchtigte den Charakter des R Tals als typisches Schwarzwaldtal. Sein Reiz ergebe sich aus dem Wechselspiel zwischen Bach, Wiese und Wald. Dieses Wechselspiel gehe durch weitere Aufforstungen zunehmend verloren. Ebenso werde die natürliche Vielfalt dadurch beeinträchtigt, daß die typische Talflora und -fauna durch die Aufforstung zurückgedrängt werde.

Am 17.3.1989 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Karlsruhe gegen den Bescheid des Landratsamts F vom 24.10.1988 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums K vom 1.3.1989 Anfechtungsklage erhoben und zur Begründung seinen Standpunkt wiederholt, daß es für die Beseitigungsanordnung an einer ausreichenden Rechtsgrundlage fehle. Dies folge schon aus dem verwaltungsgerichtlichen Urteil vom 17.5.1983. Aufgrund des Urteils habe er davon ausgehen dürfen, daß die damalige, inzwischen beseitigte Pflanzung rechtmäßig gewesen sei. Er habe daher im Mai 1983 damit begonnen, erneut Fichten anzupflanzen. Die Beseitigungsanordnung sei hingegen erst ca. 5 1/2 Jahre später erlassen worden. Damit habe das Landratsamt den Beseitigungsanspruch verwirkt. Abgesehen davon könne die Anordnung nur dann Bestand haben, wenn die Beeinträchtigung erheblich sei. Davon könne nicht gesprochen werden, wie ein Augenschein zeige.

Das beklagte Land hat entgegnet: Der frühere Rechtsstreit vor dem Verwaltungsgericht Karlsruhe habe nicht dieselbe Angelegenheit betroffen. Die damalige Anpflanzung habe der Kläger bereits im Jahre 1981 wieder beseitigt. Damit handle es sich nunmehr um ein völlig neues Verfahren. Richtig sei, daß die jetzt beanstandete Aufforstung den Behörden bereits im November 1983 bekannt geworden sei. Aus verschiedenen Gründen, insbesondere wegen der Prüfung der Zuständigkeitsfrage habe eine Anordnung erst jetzt erlassen werden können. Darin liege aber keine Verletzung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Der Kläger habe die Erforderlichkeit einer Aufforstungsgenehmigung kennen müssen. Diese liege nicht vor, so daß der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit der Mittel nicht verletzt sei.

Nach Einnahme eines Augenscheins hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 8.8.1989 dem Antrag des Klägers entsprechend die angefochtenen Bescheide aufgehoben. Es hat zur Begründung angegeben: Zwar stelle § 5 Abs. 1 NatSchG eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage für eine naturschutzrechtliche Beseitigungsanordnung dar. Der Augenschein habe jedoch ergeben, daß die verhältnismäßig geringfügige Aufforstung des Klägers die Vielfalt, Eigenart und Schönheit des Tales nicht erheblich beeinträchtige. Denn die Aufforstung sei an drei Seiten von altem Tannenbestand umgeben und trete zur Talseite hin überhaupt nicht in Erscheinung. Wegen dieser besonderen örtlichen Gegebenheiten könne die Aufforstung auch nicht als Präzedenzfall herangezogen werden.

Gegen das ihm am 23.8.1989 zugestellte Urteil hat das beklagte Land am 6.9.1989 Berufung eingelegt.

Es beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 8. August 1989 -- 2 K 200/89 -- zu ändern und die Klage abzuweisen.

Zur Begründung wird die bisherige Auffassung bekräftigt, daß die unerlaubte Aufforstung die Vielfalt, Eigenart und Schönheit des M-seitentals erheblich beeinträchtige. Bei der Beurteilung der Erheblichkeit sei auch die Gesamtsituation der Gemeinde B- mit einzubeziehen. Diese Gemeinde stehe mit 86 % Waldanteil an dritter Stelle im Landkreis F. Der Landkreis habe daher in seinem Umweltbericht 1984/85 festgehalten, daß in Gemeinden mit hohen Bewaldungsanteilen darauf geachtet werden müsse, die freien Tallagen vor Aufforstungen zu bewahren. Auch im Umweltbericht 1987 des Ministeriums für Umwelt Baden-Württemberg würden Aufforstungen als "Verlust der standörtlichen und belebten Vielfalt" sowie als "Nivellierung durch fehlende räumliche und zeitlich unterschiedliche Strukturelemente" betrachtet, welche die Funktion der belebten Natur als Bioindikator, Genreservoir und als Lebensgrundlage für den Menschen selbst beeinträchtigten. Entsprechende Vorgaben enthalte der Regionalplan des Regionalverbands Nordschwarzwald aus dem Jahre 1978. Der Entwurf des neuen Regionalplans führe aus, daß landwirtschaftliche Flächen, die aus agrarpolitischen Gründen extensiver bewirtschaftet würden, nur in Gemeinden mit geringem Waldanteil für Aufforstungen freigegeben werden sollten. Dementsprechend versuchten der Landkreis und die Gemeinde B seit Jahren die notwendigen Freiflächen zu erhalten.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er bestreitet nach wie vor eine erhebliche Beeinträchtigung der Vielfalt, Eigenart und Schönheit des R Tals. Die Aufforstung trete wegen des umgebenden Tannenbestandes überhaupt nicht in Erscheinung. Die Berufungsbegründung stütze sich vor allem auf landesrechtliche Zielsetzungen, Umweltberichte, Regionalpläne und Landschaftsrahmenpläne. Diese Richtlinien hätten keine verbindliche Außenwirkung und könnten deshalb sowie zum Teil auch aus zeitlichen Gründen nicht als Rechtsgrundlage für die Beseitigungsanordnung herangezogen werden.

Der Senat hat Beweis erhoben durch Einnahme eines Augenscheins. Seine Feststellungen sind in der Anlage zur Sitzungsniederschrift enthalten, auf die verwiesen wird.

Dem Senat haben die zur Sache gehörenden Akten des Landratsamts F, des Regierungspräsidiums K und des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vorgelegen.

Gründe

Die Berufung des beklagten Landes ist zulässig, hat aber in der Sache keinen Erfolg. Denn das Verwaltungsgericht hat die vom Kläger angefochtenen Bescheide zu Recht aufgehoben. Die rechtlichen Voraussetzungen, unter denen die Beseitigung einer ungenehmigten Aufforstung angeordnet werden darf, sind nämlich nicht erfüllt.

Allerdings ist der Erlaß einer Beseitigungsanordnung für ungenehmigte Aufforstungen nicht bereits deshalb rechtlich verwehrt, weil die Vorschriften des LandwirtschaftsG, das in § 25 die Genehmigungsbedürftigkeit und die Genehmigungsvoraussetzungen von Aufforstungen in der offenen Landschaft regelt, keine Ermächtigung zur Beseitigung unzulässiger Aufforstungen enthalten (vgl. Urteil des erkennenden Senats vom 16.9.1981 -- 5 S 1410/81 --). Denn sofern und soweit ungenehmigte Aufforstungen gegen naturschutzrechtliche Vorschriften verstoßen, bildet § 5 Abs. 1 Satz 2 NatSchG eine Eingriffsgrundlage. Diese Bestimmung ist -- ebenso wie die Vorschriften des § 82 Abs. 1 Satz 2 WG für das Gebiet des Wasserrechts und § 49 Abs. 1 Satz 2 LBO für das Gebiet des Baurechts -- eine allgemeine Ermächtigung für die Naturschutzbehörden, die nach pflichtgemäßen Ermessen notwendigen Maßnahmen und Anordnungen zu treffen, damit die Vorschriften des Rechts des Naturschutzes, der Landschaftspflege und der Erholungsvorsorge eingehalten werden. Konsequenz dieser gesetzlichen Situation ist lediglich, daß nicht die Genehmigungsbehörde, das Landwirtschaftsamt (vgl. § 29 Abs. 1 LandwirtschaftsG), sondern entsprechend § 56 NatSchG die untere Naturschutzbehörde sachlich zuständig ist. Dies ist vom Beklagten auch keineswegs übersehen worden; die angefochtene Beseitigungsanordnung wurde vom Landratsamt F als unterer Naturschutzbehörde erlassen.

Das Verwaltungsgericht hat die angefochtene Anordnung jedoch zu Recht aufgehoben, weil die Aufforstung des Klägers Vorschriften des Naturschutzrechts nicht widerspricht. Als der Aufforstung im konkreten Fall entgegenstehende Vorschriften haben das Landratsamt und das Regierungspräsidium als Widerspruchsbehörde die Bestimmungen der §§ 1 Abs. 1 Nr. 3 und 2 Nr. 2 NatSchG angeführt. Die Aufforstung verstoße gegen die Verpflichtung, die freie Landschaft als Lebensgrundlage und Erholungsraum des Menschen so zu schützen, daß die Vielfalt, Eigenart und Schönheit von Natur und Landschaft nachhaltig gesichert werden (§ 1 Abs. 1 Nr. 3 NatSchG), bzw. sie verstoße gegen den Grundsatz, Natur und Landschaft zur Sicherung der Vielfalt, Eigenart und Schönheit gegen Beeinträchtigungen zu schützen (§ 2 Nr. 12 NatSchG). Bereits diesem rechtlichen Ansatz folgt der Senat nicht. §§ 1, 2 NatSchG normieren Ziele, Aufgaben und tragende materielle Grundsätze des Naturschutzes, der Landschaftspflege und der Erholungsvorsorge. Sie entfalten damit keine unmittelbare Rechtswirkung gegenüber jedermann. Ihre Bedeutung liegt darin, die Naturschutzbehörden bei der Verwirklichung ihrer Aufgaben sowie die übrigen Behörden und Planungsträger im Rahmen der jeweiligen Zuständigkeit (vgl. § 4 Abs. 1 NatSchG) zu binden, nicht zuletzt bei der Ausübung ihres Ermessens sowie bei der Ausfüllung von unbestimmten Gesetzesbegriffen und Generalklauseln (vgl. auch Künkele/Heiderich, Naturschutzgesetz für Baden-Württemberg, Stand Mai 1987, § 2 Rd.Nr. 2).

Diese beschränkte Rechtswirkung der genannten Grundsatznormen ergibt sich jedenfalls für den hier in Rede stehenden Bereich des Schutzes von Naturhaushalt und Landschaftsbild auch und zwingend aus den Regelungen der §§ 10 ff. NatSchG über Eingriffe in Natur und Landschaft. Wollte man §§ 1, 2 NatSchG bereits als unmittelbar mit Außenwirkung für private Dritte geltende Vorschriften verstehen, so verlören die umfangreichen und detaillierten Regelungen des Gesetzes über Eingriffe, deren Ausgleich und Zulassung ihren Sinn. Sie hätten für ihren Schutzbereich, nämlich Natur und Landschaft keine Berechtigung mehr. Denn jeder Eingriff, auch der nicht von § 10 Abs. 1 NatSchG erfaßte unerhebliche Eingriff, ließe sich gemäß §§ 1, 2 NatSchG als den Zielen, Aufgaben und Grundsätzen des Naturschutzes zuwiderlaufend gemäß § 5 Abs. 1 Satz 2 NatSchG unterbinden. Nach Überzeugung des Senats scheiden daher die §§ 1, 2 NatSchG, jedenfalls soweit es um Beeinträchtigungen im Sinne von § 10 Abs. 1 NatSchG geht, als materieller Maßstab für die Zulässigkeit einer Anordnung der Naturschutzbehörde gemäß § 5 Abs. 1 Satz 2 NatSchG aus. Eine auf diese Vorschrift gegründete naturschutzrechtliche Anordnung hat sich daher im Regelungsbereich des § 10 Abs. 1 NatSchG an diesen Bestimmungen messen zu lassen, soweit nicht -- wie hier -- eine spezialgesetzliche Regelung besteht. Diese findet der Senat im Zusammenhang mit der Beseitigung von Aufforstungen in § 25 Abs. 2 LandwirtschaftsG, der die Gründe für die Versagung der Aufforstungsgenehmigung umschreibt. Danach darf eine ungenehmigte Aufforstung u.a. das Landschaftsbild nicht erheblich beeinträchtigen, was übrigens mit der Regelung in § 10 Abs. 1 NatSchG vollkommen übereinstimmt. Es leuchtet ohne weiteres ein, daß die Beseitigungsvoraussetzungen nicht milder sein können, als die Voraussetzungen, unter denen eine Genehmigung versagt werden darf. Ohne diese Kongruenz der materiellen Maßstäbe könnte die Naturschutzbehörde die Beseitigung einer vom Landwirtschaftsamt zu genehmigenden Aufforstung anordnen.

Eine erhebliche Beeinträchtigung des Landschaftsbilds, welche trotz des erwähnten abweichenden rechtlichen Ansatzes ein wesentlicher Grund für das Einschreiten der Naturschutzbehörde war, konnte der Senat bei seinem Augenschein ebensowenig wie das Verwaltungsgericht feststellen. Zwar mag die Aufforstung nicht zur Schönheit des R Tals mit seinem durch den Bachlauf, offene Wiesenflächen und bewaldete Talhänge charakterisierten Erscheinungsbild beitragen. Andererseits verschlechtert die Aufforstung das Erscheinungsbild nicht so gravierend, daß im Sinne der genannten gesetzlichen Vorschriften von einer erheblichen Beeinträchtigung gesprochen werden könnte. Im verwaltungsgerichtlichen Urteil wird in diesem Zusammenhang mit Recht darauf hingewiesen, daß die Aufforstung an drei Seiten von älterem Nadelholzbestand (Fichten) umgeben ist. Dieser Fichtenbestand mag sich zwar von dem alten Hochwald, der aus Tannen und Buchen gebildet wird, absetzen, es ändert sich aber dadurch nichts an dem Umstand, daß die relativ geringe Aufforstungsfläche von ca. 600 qm bei Betrachtung der Tallandschaft kaum in Erscheinung tritt. Aufgrund dieser besonderen örtlichen Gegebenheiten waren die materiellen Voraussetzungen für ein Einschreiten nach § 5 Abs. 1 Satz 2 NatSchG zu verneinen.

Etwaige Erfordernisse der Raumordnung und Landesplanung (vgl. § 25 Abs. 2 LandwirtschaftsG) können hier die angefochtenen Bescheide nicht rechtfertigen. Sie sind erstmals im Berufungsverfahren geltend gemacht worden, waren aber nicht maßgeblich für den Erlaß der im Ermessen der Naturschutzbehörden stehenden Bescheide.