VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 22.03.2000 - 5 S 444/00
Fundstelle
openJur 2013, 11294
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1. Der Anspruch des Vorhabenträgers nach § 12 Abs 2 BauGB auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über die beantragte Einleitung des Bebauungsplanverfahrens erschöpft sich in einem Anspruch darauf, dass die Gemeinde überhaupt entscheidet, ob sie das Satzungsverfahren einleitet. Ein Anspruch auf einen bestimmten Inhalt der Entscheidung besteht nicht.

2. Die Entscheidung der Gemeinde nach § 12 Abs 2 BauGB über den Antrag eines Vorhabenträgers auf Einleitung des Bebauungsplanverfahrens ist kein im Wege der Anfechtungsklage (durch einen konkurrierenden Vorhabenträger) anzufechtender oder mit der Verpflichtungsklage zu erstreitender Verwaltungsakt.

Gründe

Die zulässige Beschwerde der Antragstellerin ist unbegründet. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht den im Beschwerdeverfahren weiterverfolgten Hauptantrag auf Feststellung abgelehnt, dass der Widerspruch der Antragstellerin vom 22.01.1999 gegen die Entscheidung des Gemeinderats der Antragsgegnerin vom 17.12.1998 über die Einleitung des Verfahrens zur Aufstellung eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans gemäß § 12 Abs. 2 BBauG entsprechend dem Antrag der Beigeladenen aufschiebende Wirkung hat.

Zwar kann das Gericht in den Fällen der so genannten faktischen Vollziehung von Verwaltungsakten in entsprechender Anwendung des § 80 Abs. 5 VwGO auf Antrag feststellen, dass der eingelegte Rechtsbehelf aufschiebende Wirkung hat (allgemeine Meinung, vgl. Eyermann/J. Schmidt, VwGO, 10. Aufl., § 80 RdNr. 109; Funke-Kaiser in Bader/Funke-Kaiser/Kuntze/von Albedyll, VwGO, § 80 RdNr. 105 jeweils m.w.N.). Weitere Voraussetzung für die Statthaftigkeit eines solchen Antrags ist aber, dass überhaupt ein Verwaltungsakt objektiv vorliegt, der Gegenstand eines Widerspruchs oder einer Anfechtungsklage sein kann. Andernfalls ist der Eintritt der aufschiebenden Wirkung eines solchen Rechtsbehelfs begriffsnotwendig ausgeschlossen; ein Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO geht dann ebenso ins Leere wie ein Antrag auf Feststellung der aufschiebenden Wirkung entsprechend dieser Vorschrift (vgl. hierzu VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 20.08.1987 - 8 S 1001/87 -, VBlBW 1988, 146 m.w.N.). Danach ist der Antrag auf Feststellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin nicht statthaft, weil die auf § 12 Abs. 2 BauGB gestützte Entscheidung der Antragsgegnerin vom 17.12.1998, ein Bebauungsplanverfahren einzuleiten, kein anfechtbarer Verwaltungsakt ist, der von der Antragstellerin hiergegen eingelegte Widerspruch also auch keine aufschiebende Wirkung entfalten konnte. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sprechen Wortlaut und Zweck des § 12 Abs. 2 BauGB nicht für den Verwaltungsakt-Charakter einer derartigen Entscheidung; es kommt deshalb nicht mehr darauf an, ob - wie das Verwaltungsgericht meint - die Entscheidung zugunsten eines Vorhabenträgers jedenfalls kein Verwaltungsakt mit Drittwirkung zu Lasten des konkurrierenden anderen Vorhabenträgers ist. Die Entscheidung vom 17.12.1998 trifft keine Regelung i. S. des § 35 S. 1 LVwVfG. Dieses Merkmal ist nur dann erfüllt, wenn die Behörde nach dem objektiven Sinngehalt ihrer Entscheidung Rechte und/oder Pflichten "regelt", d.h. begründet, ändert, aufhebt oder verbindlich feststellt (BVerwG, Urt. v. 03.11.1988 - 7 C 115.86 -, BVerwGE 80, 355/364; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 11. Aufl., § 9 RdNr. 6, jeweils m.w.N.). Bei der Entscheidung nach § 12 Abs. 2 BauGB über den Antrag auf Einleitung eines Bebauungsplanverfahrens lässt sich ein derartiger individueller Rechtsfolgenausspruch nicht feststellen. Das ergibt sich aus Folgendem:

§ 12 Abs. 2 BauGB bestimmt, dass die Gemeinde auf Antrag des Vorhabenträgers über die Einleitung des Bebauungsplanverfahrens nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden hat. Der Sinngehalt dieser Vorschrift erschließt sich aus § 12 Abs. 1 BauGB; danach kann die Gemeinde durch einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan die Zulässigkeit von Vorhaben bestimmen, wenn der Vorhabenträger auf der Grundlage eines mit der Gemeinde abgestimmten Plans zur Durchführung der Vorhaben und der Erschließungsmaßnahmen (Vorhaben- und Erschließungsplan) bereit und in der Lage ist und sich zur Durchführung innerhalb einer bestimmten Frist und zur Tragung der Planungs- und Erschließungskosten ganz oder teilweise vor dem Beschluss nach § 10 Abs. 1 verpflichtet (Durchführungsvertrag). Damit hat der Gesetzgeber ein zusätzliches Planungsinstrument geschaffen, das im Kern auf die Initiative und Planausarbeitung durch den Vorhabenträger für ein bestimmtes Vorhaben sowie auf die Sicherung der Planverwirklichung zielt. Dabei kommt dem Erfordernis des § 12 Abs. 1 S. 1 BauGB, dass der vom Vorhabenträger erstellte Vorhaben- und Erschließungsplan ein mit der Gemeinde abgestimmter Plan ist, besondere Bedeutung zu. Gleichwohl bleibt es bei dem Grundsatz, dass - unbeschadet der vom Gesetzgeber erwünschten und unterstützten privaten Initiative - die "Verfahrensherrschaft" uneingeschränkt bei der Gemeinde liegt. Die Gemeinde hat es daher auch bei Anwendung des § 12 BauGB letztlich in der Hand, ob sie das Vorhaben eines Investors vorbereiten lassen will oder nicht. Entspricht ein Vorhaben nicht ihrer Konzeption und ihrem Planungswillen, so besteht für sie keine Notwendigkeit, auf entsprechende Absichten von potentiellen Vorhabenträgern einzugehen. Sie nimmt dann an der Abstimmung i. S. des § 12 Abs. 1 S. 1 BauGB nicht teil, so dass der Weg zur Erarbeitung eines Vorhaben- und Erschließungsplans nicht eröffnet ist (so zutreffend Krautzberger in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand Februar 1999, § 12 RdNr. 88).

Das Antragsrecht des Vorhabenträgers nach § 12 Abs. 2 BauGB bezieht sich - jedenfalls in der Regel - auf die Verfahrenssituation, nachdem sich die Gemeinde mit einem Vorhabenträger hinsichtlich des Ob, Wann und Wie abgestimmt hat, also zumindest ein vorläufiger Plan und ein ausgehandelter Entwurf eines Durchführungsvertrags vorliegt und nunmehr darüber zu befinden ist, ob das Bebauungsplanverfahren eingeleitet wird. Die Regelung des § 12 Abs. 2 BauGB dient somit dem Interesse des Vorhabenträgers, der die Planung mit der Gemeinde abgestimmt und Vorarbeiten geleistet hat oder noch kostspielige Gutachten beibringen muss. Ihm wird das Recht eingeräumt, dass die Gemeinde ihn nicht über das weitere Vorgehen im Unklaren lässt, sondern sich entscheidet, ob sie das Bebauungsplanverfahren einleitet. Dadurch wird die gewünschte Privatinitiative gegenüber einer möglichen - angesichts der Abstimmungen und Vorverhandlungen unvertretbaren - "Entscheidungsunfreundlichkeit" der Gemeinde geschützt (Krautzberger a.a.O. RdNr. 104).

In Bezug auf den Inhalt der von dem Vorhabenträger begehrten Entscheidung der Gemeinde nach § 12 Abs. 2 BauGB und auf die Anforderungen an das pflichtgemäße Ermessen ist die grundsätzliche Aussage des § 2 Abs. 3 und Abs. 4 BauGB zu beachten, wonach auf die Aufstellung, Änderung, Ergänzung und Aufhebung von Bauleitplänen und städtebaulichen Satzungen kein Anspruch besteht und ein solcher Anspruch auch nicht durch Vertrag begründet werden kann. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschl. v. 09.10.1996 - 4 B 180.96 -, BauR 1997, 263 = PBauE § 2 Abs. 3 BauGB Nr. 5) folgt aus dem Sinnzusammenhang dieser Bestimmungen, dass nicht nur ein hierauf gerichteter Anspruch ausgeschlossen ist, sondern auch der Anspruch, ein Verfahren, das zur Erreichung eines dieser Zwecke begonnen worden ist, fortzusetzen. Bricht eine Gemeinde ein von ihr aufgenommenes Planungsverfahren ab, so bringt sie sinnfällig zum Ausdruck, dass sich ihre Planungsvorstellungen geändert haben. Die Entscheidung, ob sie an einer bestimmten Planungskonzeption festhält, würde ihr unter Verstoß gegen ihre Planungshoheit aus der Hand genommen, wenn einzelne Interessenten in der Lage wären, eine Fortführung des Verfahrens zu erzwingen. Vielmehr lässt sich der gesetzlichen Regelung die allgemeine Wertung des Gesetzgebers entnehmen, dass der Einzelne auf die Durchsetzung abweichender eigener planerischer Vorstellungen keinen Anspruch hat. Die Gemeinde kann deshalb z. B. nicht gezwungen werden, einen Plan in Kraft zu setzen, den sie nach ihrer Konzeption sogleich wieder aufheben müsste oder dürfte (BVerwG a.a.O.).

Diese Grundsätze gelten auch im Rahmen des § 12 Abs. 2 BauGB, so dass eine Ermessensreduzierung auf null mit der Folge einer Verpflichtung zur Einleitung eines Bebauungsplanverfahrens ausgeschlossen ist. Sie widerspräche dem Grundsatz, dass die Gemeinde ein Bebauungsplanverfahren jederzeit wieder einstellen kann, und ginge daher ins Leere. Da ein Vorhabenträger selbst im Falle intensiver Abstimmung kein subjektives Recht oder rechtlich geschütztes Interesse auf Einleitung eines Bebauungsplanverfahrens besitzt, erschöpft sich seine Rechtsposition in einem Anspruch darauf, dass die Gemeinde überhaupt entscheidet, ob sie das Satzungsverfahren einleitet, und damit eine Grundlage für die Beurteilung des Risikos weiterer Investitionen durch den Vorhabenträger schafft. Der Vorhabenträger hat ein Initiativrecht und einen Anspruch auf Befassung und Entscheidung durch die Gemeinde, aber keinen Anspruch auf einen bestimmten Inhalt der Entscheidung; die Gemeinde unterliegt dabei keinen materiell-rechtlichen Bindungen, insbesondere muss sie keine vorgezogene planerische Abwägungsentscheidung oder an planerischen Kriterien orientierte Auswahlentscheidung zwischen mehreren konkurrierenden Vorhabenträgern treffen (in diesem Sinne Nr. 7.7 des Muster-Entwurfserlasses der Fachkommission "Städtebau" der ARGEBAU zur Neuregelung des Vorhaben- und Erschließungsplans; Jäde in Jäde/Dirnberger/Weiß, BauGB § 12 RdNr. 53; Menke, Der vorhabenbezogene Bebauungsplan, NVwZ 1998, 577/579; Neuhausen in Brügelmann, BauGB-MaßnahmenG, RdNr. 370; Quaas in Schrödter, BauGB, 6. Aufl., § 12 RdNr. 42; Reidt, Der "neue" Vorhaben- und Erschließungsplan nach dem BauROG, BauR 1998, 913; Schlichter/Stich, Berliner Schwerpunkte-Kommentar zum BauGB 1998, § 12 RdNr. 7). Die Richtigkeit dieses Ergebnisses wird bestätigt durch die rechtliche Konsequenz des § 2 Abs. 3 BauGB, dass selbst eine - theoretisch kaum denkbare - ermessensfehlerhafte Entscheidung rechtlich insofern folgenlos bleibt, als ein Anspruch auf Einleitung des Satzungsverfahrens auch dann ausnahmslos nicht in Betracht kommt, sondern allenfalls Schadensersatzansprüche geltend gemacht werden können (vgl. Jäde a.a.O., RdNr. 55; Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, 2. Aufl. 1998, A RdNr. 1172). Dem Zweck der Ermächtigung des § 12 Abs. 2 BauGB und damit pflichtgemäßem Ermessen entspricht es daher, wenn die Gemeinde sich mit dem Antrag auf Einleitung des Bebauungsplanverfahrens befasst, darüber entscheidet, ob sie das Verfahren will, und dem Vorhabenträger Klarheit über das weitere Verhalten der Gemeinde und die Realisierungschancen für das Vorhaben gibt. Danach ist die Feststellung gerechtfertigt (vgl. Quaas a.a.O., RdNr. 42 unter Hinweis auf den Bericht der Expertenkommission 1995, 104), dass die Formulierung, wonach die Gemeinde über die Verfahrenseinleitung nach pflichtgemäßen Ermessen zu entscheiden hat, eine Bindung der Gemeinde vortäuscht, die nicht besteht (ähnlich Stüer a.a.O., RdNr. 1172).

Wird somit durch die Entscheidung nach § 12 Abs. 2 BauGB ein Recht des Vorhabenträgers weder begründet noch festgestellt, fehlt ein wesentliches Merkmal für die Qualifizierung als Verwaltungsakt (so ausdrücklich Jäde a.a.O., § 12 RdNr. 58, Neuhausen a.a.O., RdNr. 374; a.A. Krautzberger a.a.O., RdNr. 112 und derselbe in Battis/Krautzberger/ Löhr, BauGB, 7. Aufl., § 12 RdNr. 44; Reidt a.a.O., S. 913). Eine andere Beurteilung ist nicht deshalb geboten, weil die Antragsgegnerin mit der Entscheidung für die Einleitung des Satzungsverfahrens auf der Grundlage der Planungskonzeption der Beigeladenen zugleich eine Auswahlentscheidung zu Lasten der Antragstellerin getroffen habe. Denn auch bei dieser Fallgestaltung, dass trotz verschiedener Standorte nur ein Vorhaben realisierbar ist, werden nicht Rechte begründet, festgestellt oder versagt, sondern die Gemeinde bekundet lediglich ihre Absicht, einem bestimmten planerischen Konzept näher zu treten und es durch Einleitung des Bebauungsplanverfahrens zu verwirklichen sowie sich mit dem Konzept eines anderen Vorhabenträgers nicht weiter zu befassen. Der begünstigte Vorhabenträger wird dadurch nicht im Sinne einer "Zuteilungsentscheidung" rechtlich begünstigt, und der nicht berücksichtigte Vorhabenträger wird dadurch nicht rechtlich benachteiligt, weil es nicht um geschützte Rechtspositionen geht. Vielmehr handelt es sich jeweils nur um faktische Auswirkungen auf die Chancen zur Realisierung von vorhabenbezogenen Bebauungsplänen. Es bleibt daher bei dem Ergebnis, dass die Entscheidung der Antragsgegnerin vom 17.12.1998, dem Antrag der Beigeladenen auf Einleitung eines Bebauungsplanverfahrens stattzugeben, kein Verwaltungsakt ist und dass der dagegen eingelegte Widerspruch der Antragstellerin keine aufschiebende Wirkung entfaltet hat.

Ebenfalls erfolglos bleibt der Hilfsantrag der Antragstellerin, der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO vorläufig zu untersagen, das Verfahren zur Aufstellung eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans entsprechend dem Antrag der Beigeladenen fortzuführen. Die Antragstellerin hat schon deshalb keinen Anspruch auf Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung, weil die Antragsgegnerin den zu sichernden Anspruch der Antragstellerin auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über ihren Antrag auf Einleitung eines Bebauungsplanverfahrens im Gebiet Unterlohn durch Gemeinderatsbeschluss vom 17.12.1998 vollständig erfüllt hat. Wie oben ausgeführt, hat ein Vorhabenträger nach durchgeführter Abstimmung mit der Gemeinde lediglich einen Anspruch darauf, dass sich die Gemeinde mit dem Antrag auf Einleitung eines Bebauungsplanverfahrens befasst und entscheidet, ob sie das förmliche Verfahren zum Erlass einer Satzung einleiten will oder nicht. Da die Gemeinde dabei keinen materiell-rechtlichen Bindungen unterliegt, ist der mit Schreiben vom 28.12.1998 bekannt gegebene Beschluss des Gemeinderats der Antragsgegnerin vom 17.12.1998 rechtlich nicht zu beanstanden. Die Antragsgegnerin hat der Antragstellerin darin mitgeteilt, dass und warum sie nicht das Projekt der Antragstellerin, sondern das der Beigeladenen durch einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan verwirklichen will. Der Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung erstreckt sich ebenso wie die gerichtliche Überprüfung nicht auf den Inhalt der Entscheidung, insbesondere nicht darauf, ob das Vorhaben der Beigeladenen dem ohnehin rechtlich unverbindlichen Konzept der Antragsgegnerin für das vorgesehene Baugebiet entspricht, ob ein Abweichen davon sachlich gerechtfertigt ist und ob die Antragsgegnerin dabei - was von der Antragstellerin wohl zu Unrecht bezweifelt wird - einen vollständigen Sachverhalt zugrunde gelegt hat; denn das Abwägungsgebot gilt, wie dargelegt, nicht in diesem frühen Stadium der Entscheidung, ob und welches Bebauungsplanverfahren eingeleitet werden soll.

Dahinstehen kann daher, ob nach Aufgabe der bisherigen Planung im Oktober 1998 der am 26.11.1998 bei der Antragsgegnerin eingegangene Einleitungsantrag der Antragstellerin vom 23.11.1998 unter Bezugnahme auf eine "UEBERBEBAUUNGS-STUDIE ... Sonntag, 22. November 1998" schon nicht statthaft, weil unvollständig, nicht abgestimmt und daher nicht "entscheidungsreif" war.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO; die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig, da die Beigeladene im Beschwerdeverfahren keinen Antrag gestellt hat und damit kein Kostenrisiko eingegangen ist. Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 13 Abs. 1 S. 1 GKG.

Der Beschluss ist unanfechtbar.