VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15.02.1991 - 14 S 1597/89
Fundstelle
openJur 2013, 7638
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1. Zu den Anforderungen an die prognostische Wertung der öffentlichen Verkehrsinteressen durch die Genehmigungsbehörde bei der Entscheidung über einen Antrag auf Genehmigung der Personenbeförderung mit Kraftfahrzeugen im Linienverkehr.

Tatbestand

Die Klägerin betreibt im Gebiet der Städte B und S aufgrund entsprechender Genehmigungen Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen. Mit Schreiben vom 09.07.1984 beantragte sie die Genehmigung zur Erweiterung ihrer Linie ... (B/Busbahnhof-B/Kreistierheim) nach E. Die Gemeinde E (etwa 7 000 Einwohner) liegt südwestlich von B und ist mit ihrer Bebauung von der Bebauungsgrenze der Stadt B noch etwa 1 km entfernt. Nach dem Fahrplanentwurf vom 01.03.1985 beabsichtigt die Klägerin, im Rahmen der Erweiterung ihrer Linie ... in B und in E jeweils sechs Haltestellen im wesentlichen im Halbstundentakt mit Verdichtungen in Verkehrsspitzenzeiten anzufahren.

Zwischen E und B betrieb die Rechtsvorgängerin der Beigeladenen zu 1), die Deutsche Bundesbahn -- Geschäftsbereich Bahnbus S -- (nachfolgend: GBB) -- Linienverkehr im Rahmen ihrer Buslinien 7 (S-B-H) und 79 (S-B-H-O), zuletzt aufgrund von vom 01.06.1982 bis 31.05.1990 befristeter Genehmigungen. Die Busse des GBB fuhren auf der Linie 7 in E und B jeweils vier Haltestellen und auf der Linie ... in E zwei und im Stadtgebiet von B und S drei Haltestellen an. Für Fahrgäste, die lediglich innerhalb des Stadtgebiets von B befördert werden wollten, bestand ein Bedienungsverbot. Auf der Linie 7 verkehrten die Busse zumindest alle 30 Minuten, in den Verkehrsspitzenzeiten häufiger. Die Kurse auf der Linie ... konzentrierten sich im wesentlichen auf die Hauptverkehrszeiten am Morgen, Mittag und Abend. Ehningen ist mit B zusätzlich durch die Bahnlinie S-H verbunden. Der GBB übertrug seine Rechte und Pflichten aus der Genehmigung der Linie ... auf die Beigeladene zu 2); dies wurde vom Regierungspräsidium unter dem 11.07.1988 genehmigt. Die Buslinie 7 wird derzeit von der Beigeladenen zu 1) mit einer einstweiligen Erlaubnis betrieben, nachdem die dieser erteilte Genehmigung vom 12.09.1990 durch die Klägerin angegriffen worden ist. Nach dieser Genehmigung wird die Linie nunmehr von S-V/ZOB nach H über B geführt.

Im Rahmen des Anhörungsverfahrens erhob der GBB Einwendungen gegen den Antrag der Klägerin. Zur Begründung führte er aus, das Verkehrsbedürfnis zwischen E und B werde von ihm befriedigend bedient. Sein bestehendes Angebot übersteige den beabsichtigten Verkehr der Klägerin erheblich und sei auch bei den Tarifen mit Ausnahme der Einzelfahrscheine günstiger. Durch die von ihm praktizierte Koppelung und Durchtarifierung seiner Kurse im Stadtgebiet B/S könne der Fahrgast zu einem günstigen Fahrpreis sämtliche von Bahnbussen angefahrenen Haltestellen erreichen. Außerdem könnten die Fahrgäste der Verbundstufe 2 des S er Verkehrsverbundes -- VVS -- mit ihren Zeitkarten im Stadtgebiet B/S sowohl Bahnbusse als auch die Busse der Klägerin benutzen. Damit bestehe keinerlei Lücke in der Verkehrsbedienung, die eine Erteilung der Genehmigung für die Ausweitung des Stadtverkehrs der Klägerin bis nach Ehningen rechtfertigen könnte. Die Zulassung des beantragten Verkehrs würde vielmehr den betroffenen Überlandlinien die wirtschaftliche Grundlage entziehen und zwangsweise eine Reduzierung des Fahrtenangebotes zur Folge haben. Auf der Bahnbuslinie S-H entfielen immerhin 18 % der Beförderungsfälle auf die Relation B-E. Die Gemeinde E und das Landratsamt B erhoben ebenfalls Einwendungen mit der Begründung, die bisherige Verkehrsbedienung sei ausreichend, und die Erteilung der Genehmigung sei außerdem geeignet, den Interessen an der geplanten Verlängerung der S-Bahn von S über B hinaus nach H zuwiderzulaufen. Mit Bescheid vom 05.05.1986 lehnte das Regierungspräsidium S den Antrag der Klägerin mit der Begründung ab, durch eine Genehmigung des Antrags seien vor allem Nachteile für den Verkehrsnutzer durch die Auswirkungen auf den GBB und auf die Deutsche Bundesbahn-Schiene zu erwarten. Das Land sei seit Jahren bemüht, mit der Deutschen Bundesbahn einen Vertrag über die Weiterführung der S-Bahn bis H zu schließen. Diese Bemühungen seien bis jetzt vor allem daran gescheitert, daß keine beide Seiten befriedigenden Regelungen über Folgekosten und den Schutz der S-Bahn vor konkurrierenden Unternehmen habe gefunden werden können. Es stehe zu befürchten, daß die im Interesse eines attraktiven öffentlichen Personennahverkehrs sinnvolle S-Bahn-Verlängerung nach H endgültig scheitere, wenn jetzt eine Genehmigung für eine parallellaufende Buslinie erteilt werden sollte. Diese Bedenken ließen sich auch nicht durch eine Befristung der Genehmigung bis zur Eröffnung der S-Bahn aus dem Wege räumen. Jede Genehmigung sei nämlich befristet und nach Fristablauf sei stets eine Gesamtabwägung erforderlich. Der Besitzstandsschutz könne somit durch die zeitliche Verkürzung allein noch nicht beseitigt und auch durch eine Verknüpfung mit einem bestimmten Ereignis -- hier S-Bahn-Eröffnung -- nur relativiert werden. Da auch bei Einrichtung der S-Bahn nach H eine Direktverbindung nicht vorhanden wäre, würde die Einstellung der beantragten Buslinie für einen Teil der Verkehrsnutzer Nachteile bringen. Nachträgliche Verschlechterungen seien jedoch besonders schwer durchsetzbar. Den hiergegen eingelegten Widerspruch der Klägerin wies das Regierungspräsidium S mit Widerspruchsbescheid vom 15.06.1987 im wesentlichen mit der Begründung zurück, die öffentlichen Verkehrsinteressen seien deshalb beeinträchtigt, weil die bis auf die Frage der Übernahme der Folgekosten weitgehend abgeschlossenen Verhandlungen über die S-Bahn-Verlängerung nach H endgültig scheitern könnten, wenn jetzt eine Genehmigung für eine parallel verlaufende Buslinie erteilt werden sollte. Die Bundesbahn habe immer wieder klargemacht, daß die S-Bahn-Verlängerung nach H volks- und betriebswirtschaftlich nur zu rechtfertigen sei, wenn nach Inbetriebnahme keine konkurrierenden Busverkehre betrieben würden. Aus diesem Grunde beschäftige sich eine besondere Arbeitsgruppe allein mit der Frage, wie das bestehende Busnetz zu einem mit der S-Bahn nicht konkurrierenden Zubringernetz umgestaltet werden könne. Diesen Anpassungsplanungen würde es widersprechen, wenn man im gegenwärtigen Zeitpunkt eine Linie neu genehmigen würde, die anschließend sofort in die Änderungsplanung einbezogen werden müßte. Der Verweis auf gutachtliche Äußerungen, wonach trotz der S-Bahn der Betrieb von Buslinien zwischen E und dem Ber Industriegebiet H nicht unterbleiben könnten, sei richtig. Bei der geplanten Linie handele es sich jedoch nicht um einen Zubringer zu diesem Industriegebiet, sondern um eine durchgehende Verbindung von E nach B, die eine Konkurrenz mit der S-Bahn zur Folge hätte.

Die Klägerin hat vor dem Verwaltungsgericht Stuttgart Klage erhoben und beantragt, den Bescheid des Regierungspräsidiums S vom 05.05.1986 sowie dessen Widerspruchsbescheid vom 15.06.1987 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, ihrem Antrag auf Erteilung der Genehmigung zur Linienerweiterung nach E vom 09.07.1984 stattzugeben. Sie hat im wesentlichen vorgetragen, durch den Abschluß des 4. S-Bahn-Ausführungsvertrages zwischen den beteiligten Körperschaften sei der Ausbau der S-Bahn bis H sichergestellt. Die vom Regierungspräsidium S in den angefochtenen Bescheiden aufgeführten Gründe seien deshalb in vollem Umfang entfallen. Da allein sie in der Lage sei, den Fahrgästen von bzw. nach E eine kostengünstige Integration in das Stadtverkehrsnetz B/S anzubieten, lägen keine entgegenstehenden öffentlichen Verkehrsinteressen und schützenswerten Belange der Beigeladenen vor. Zur künftigen S-Bahn bestehe keine Konkurrenz, da die Stadtverkehrsinteressen der Eer Bürger durch die S-Bahn aufgrund deren Funktion nicht befriedigt werden könnten.

Der Beklagte hat Klagabweisung beantragt und ausgeführt, zwar sei der 4. S-Bahn-Ausführungsvertrag inzwischen abgeschlossen. Nachdem die Klägerin aber auf Bescheidung ihres Antrages zum damaligen Zeitpunkt bestanden habe, sei das Regierungspräsidium schon im Hinblick auf übergeordnete öffentliche Verkehrsinteressen gehalten gewesen, den Antrag abzulehnen; es habe kein Anlaß bestanden, in eine Detailprüfung des § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG einzutreten. Trotz des Entfallens des wichtigsten Ablehnungsgrundes, der Verhandlungen zum S-Bahn-Ausbau, seien im Ergebnis die angegriffenen Entscheidungen zu Recht ergangen. Die Genehmigung sei zu versagen gewesen, weil zum Zeitpunkt der Antragstellung eine befriedigende Verkehrsbedienung zwischen E und B/S bestanden habe. Insbesondere durch die Linie 7 der Beigeladenen zu 1) werde die Gemeinde mit montags bis freitags 103 Fahrten, samstags 69 und sonntags 37 Fahrten befriedigend bedient. Dieses Angebot werde ergänzt durch das der übrigen genannten Verkehrsträger. Die erhobenen Tarife des GBB entsprächen nach Höhe und preislicher Differenzierung in befriedigender Weise den normalen Preiserwartungen der Fahrgäste. Da mithin keine Verkehrslücke bestehe, komme es auf die von der Klägerin behaupteten Verbesserungen durch die tarifarische und fahrplanmäßige Verknüpfung der beantragten Erweiterungsstrecke mit dem Netz des Stadtverkehrs B-S nicht an. Darüber hinaus sprächen auch sonstige Verkehrsinteressen gegen die beantragte Linienerweiterung, da mit der Entscheidung für die S-Bahn B-H zugleich die Entscheidung gegen schienenparallele Busverkehre gefallen sei. Beide Beigeladenen seien insofern im Grundsatz mit den Trägern der Verkehrsplanung darüber einig, daß ihre Buslinien mit Inbetriebnahmen der S-Bahn voraussichtlich im Herbst 1991, die durch ein Schienenzubringerbusnetz ergänzt werde, ersetzt würden. Soweit noch Bedarf für Busverkehrsdienste bestehe, etwa im Rahmen von Berufs- und Schülerverkehren auf Teilstrecken, seien entsprechende Linienverkehrsanträge zu stellen. Die Klägerin sei an den Vorbereitungen über ein S-Bahn-ergänzendes Verkehrskonzept beteiligt. Die von ihr beantragte Erweiterung ihrer Stadtverkehrslinie könne jedoch in dieser Gesamtverkehrsplanung keinen Platz finden, da sie mit der S-Bahn in Konkurrenz treten würde, soweit es die Bedienung der Relation E-B betreffe und Bedürfnissen nach S-Bahn-ergänzenden Verkehren nicht entspreche. Das Begehren der Klägerin sei deshalb zumindest auch zum Schutze der S-Bahn nach deren Fertigstellung abzulehnen.

Durch Urteil vom 21.04.1989 hat das Verwaltungsgericht Stuttgart die angefochtenen Bescheide aufgehoben und den Beklagten verpflichtet, die von der Klägerin mit Schreiben vom 09.07.1984 beantragte Erweiterung ihrer Stadtverkehrslinie ... nach E zu genehmigen. Zur Begründung hat das Gericht im wesentlichen ausgeführt, der Versagungsgrund der befriedigenden Verkehrsbedienung mit den vorhandenen Verkehrsmitteln liege im Falle der Klägerin nicht vor, da die Verkehrsbedienung zwischen E und B hinsichtlich des Fahrpreises nicht zufriedenstellend gewesen sei. Vorteile bringe das Angebot der Klägerin denjenigen Fahrgästen, die von bzw. nach E im Stadtbereich von B und S auf andere Stadtverkehrslinien umsteigen müßten. Bei dem Verkehrsangebot der Beigeladenen müßten die Fahrgäste aus E dagegen beim Umsteigen auf den Stadtverkehr der Klägerin einmal den Fahrpreis für die Beförderung bis B und dann zusätzlich den Fahrpreis für den Stadtverkehr bezahlen. Angesichts der verkehrsmäßigen Verflechtung von E mit den Städten B und S liege in dieser tariflichen Einbeziehung in das innerstädtische Netz der entscheidende Vorteil des beantragten Verkehrs. Die Einheit eines Verkehrs- und Wirtschaftsraumes erfordere auch eine einheitliche Tarifgestaltung. Demgegenüber könnten sich die Beigeladenen nicht darauf berufen, der GBB habe durch die schon im damaligen Zeitpunkt durchgeführte Koppelung seiner sämtlichen Linien, die den Raum B-S bedienten, und der entsprechenden Durchtarifierung der Fahrpreise ebenfalls eine Einbeziehung in den innerstädtischen Verkehr angeboten. Mangels Genehmigung sei der GBB nämlich nicht berechtigt gewesen, seine Linien zu koppeln und durchzutarifieren. Eine Ausgestaltungsmöglichkeit durch die Beigeladene zu 1) bestehe nicht, weil die Verbindung mehrerer getrennter Linien eine Linienerweiterung und keine Ausgestaltung darstelle. Ein Besitzstandsschutz der Beigeladenen zu 1) stehe nicht entgegen, weil die Klägerin sich darauf beschränke, nur ein Teilstück der Linien der Beigeladenen zu bedienen. Dem Genehmigungsantrag lasse sich nicht mit Erfolg entgegenhalten, daß die Beigeladenen bei der Genehmigung des beantragten Verkehrs die Fahrtenfolge ihrer Überlandlinien zum Nachteil der Nutzer des Überlandverkehrs vermindern müßten. Die Beeinträchtigung der öffentlichen Verkehrsinteressen gegenüber einem Antragsteller, der einen örtlichen Verkehr betreibe, könne nicht mit dem Verkehrsbedürfnis der Benutzer von Überlandlinien begründet werden. Nachbarortslinienverkehr in verkehrsmäßigen und wirtschaftlichen Verflechtungsräumen und Überlandlinienverkehr vollzögen sich auf unterschiedliche Ebenen. Auch das vom Beklagten behauptete Bedürfnis am Schutz der künftig bis H verkehrenden S-Bahn stehe dem Antrag auf Linienerweiterung nicht entgegen. Zunächst sei schon fraglich, inwiefern die erst in den kommenden Jahren zu erwartende Eröffnung des erweiterten S-Bahn-Betriebes schon im Vorgriff eine Ablehnung konkurrierender Omnibuslinien rechtfertigen könne. Aber auch die Verlängerung der S-Bahn werde dem Verkehrsbedürfnis auf Einbeziehung E in den Stadtverkehr von B/S nicht in der Weise Rechnung tragen, wie dies der beantragte Verkehr der Klägerin zu leisten vermöge. Der S-Bahn-Verkehr sei aufgrund seiner Schienengebundenheit nicht geeignet, die für den Verdichtungsraum spezifische Aufgabe der Feinverteilung zu erfüllen; zudem könne die Deutsche Bundesbahn auch nicht die tarifliche Einbeziehung in den Stadtverkehr anbieten, die den entscheidenden Vorteil des beantragten Verkehrs der Klägerin ausmache.

Gegen dieses ihnen am 23. bzw. 24.05.1989 zugestellte Urteil haben der Beklagte und die Beigeladene zu 1) am 06.06.1989 Berufung eingelegt.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 21.04.1989 zu ändern und die Klage abzuweisen.

Er macht im wesentlichen geltend, der beantragte Verkehr beeinträchtige den einzelnen Versagungsgründen des § 13 Abs. 2 PBefG vorgeordnete öffentliche Verkehrsinteressen. Zunächst werde der Bestand und die höchstmögliche Wirtschaftlichkeit der Deutschen Bundesbahn beeinträchtigt. Dies sei schon im Planungsstadium der S-Bahn-Verlängerung zu berücksichtigen. Weiter sei ein wesentlichen Anliegen des Nahverkehrsprogramms, Parallelverkehre abzubauen und zu verhindern. Vor allem müsse aber einem Verkehrskonzept Vorrang eingeräumt werden vor dem Individualanspruch eines Unternehmers. Ziel des VVS S sei es, nunmehr auch den Landkreis B voll zu integrieren. Dieses Ziel würde bei der Genehmigung der beantragten Linie beeinträchtigt. Darüber hinaus lägen die Voraussetzungen des Versagungsgrundes der befriedigenden Verkehrsbedienung vor. Auf dieser Stufe dürften tarifliche Erfordernisse nicht abgewogen werden. Würde man der Klägerin gestatten, sich mit einem zusätzlichen Verkehr neben den vorhandenen Verkehr zu stellen, würde sich zwar ein gewisser Neuverkehr entwickeln, im übrigen aber würde das Fahrgastpotential der Beigeladenen zu 1) genutzt, was zu Angebotsreduzierungen bzw. Preiserhöhungen und letztlich zur Betriebsaufgabe zwingen würde. Kleinräumige Verkehrsinteressen dürften nicht zu Lasten des Überlandverkehrs gehen. Bei der Tarifsituation hätte die heutige Sachlage in Erwägung gezogen werden müssen. Die Klägerin könne für Fahrgäste aus E zumindest heute keinen Einheitstarif einführen, der mit demjenigen für Fahrgäste aus B und S übereinstimme, da diesen Fahrgästen städtische Zuschüsse nicht zugute kämen. Die Klägerin beanstande zu Unrecht die Koppelung und Durchtarifierung durch die Beigeladene zu 1). Im übrigen werde es in absehbarer Zeit voraussichtlich im hier fraglichen Bereich einen einheitlichen Tarif auf der Grundlage der Weiterentwicklung der Verbundstufe 2 geben.

Die Beigeladene zu 1) beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 21.04.1989 zu ändern und die Klage abzuweisen.

Sie bestreitet, daß E und B/S einen einheitlichen Wirtschaftsraum darstellten und, daß der Überlandverkehr stets dann zugunsten der Erweiterung des Orts- oder Nachbarortslinienverkehrs zurückzustehen habe, wenn eine bestimmte wirtschaftliche oder verkehrliche Verflechtung von Orten oder Teilorten untereinander erreicht sei. Im weiteren unterstützt und ergänzt sie den Vortrag des Beklagten. Sie ist der Auffassung, daß die nachträglich eingetretenen Umstände zu Recht vom Beklagten in das Verfahren eingebracht worden sind.

Die Klägerin beantragt,

die Berufungen des Beklagten und der Beigeladenen zu 1) zurückzuweisen.

Sie macht geltend, die Verkehrsbedienung der Beigeladenen zu 1) sei schon unter Außerachtlassung des Tarifvergleichs unbefriedigend. Die Voraussetzungen eines Nachbarortslinienverkehrs lägen vor. Die Beigeladene vermöge den Ortslinienverkehr B nur in begrenztem Umfang zu bedienen, zumal die von ihr betriebene Überlandlinie gegenüber dem Ortslinien- bzw. Nachbarortslinienverkehr kein vorhandenes Verkehrsmittel sei. In diesem Zusammenhang müsse auch ein Tarifvergleich durchgeführt werden. Hierbei sei sie erheblich günstiger. Die Überlegungen zur S-Bahn-Planung seien unbeachtlich. Die Vertragspartner des 4. Ausführungsvertrages könnten sich nicht über vorhandene Rechte von Verkehrsträgern hinwegsetzen. Das Nahverkehrsprogramm sei kein unverrückbar festgeschriebenes öffentliches Verkehrsinteresse. Das dort enthaltene Konkurrenzverbot sei eine politische und deshalb eine überprüfbare Entscheidung. Schienenverkehr und Busverkehr erfüllten unterschiedliche Funktionen. Wie in anderen Fällen auch gebe es trotz S-Bahn-Verkehr Erschließungsbedarf für die der Schiene zuzuordnenden Räume. Jedenfalls sei eine Genehmigung bis zur Inbetriebnahme der S-Bahn möglich.

Die Beigeladene zu 2) hat keinen Antrag gestellt.

Ergänzend wird auf das angefochtene Urteil und die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen verwiesen. Dem Senat liegen 4 Bd. Akten des Beklagten vor, auf deren Inhalt Bezug genommen wird.

Gründe

Die zulässigen Berufungen der Beklagten und der Beigeladenen zu 1) sind begründet. Der angefochtene Bescheid des Regierungspräsidiums S vom 5.5.1986 sowie dessen Widerspruchsbescheid vom 15.6.1987 sind rechtmäßig. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung der personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung zur Einrichtung einer Buslinie zwischen E und B.

Rechtsgrundlage für das Begehren der Klägerin sind §§ 2 Abs. 1 Nr. 3, 11 Abs. 1, 13, 15 ff., 42 des Personenbeförderungsgesetzes i.d.F. v. 8.8.1990 (BGBl. I S. 241) -- PBefG --; die Frage der Anwendbarkeit der bis dahin geltenden Fassung des Personenbeförderungsgesetzes stellt sich im vorliegenden Verfahren nicht, da die Neufassung, soweit hier erheblich, gegenüber früheren Fassungen keine sachlichen Änderungen aufweist.

Die Klägerin bedarf für den beantragten Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen (§ 42 PBefG) nach § 2 Abs. 1 Nr. 3 PBefG einer personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung.

Das Regierungspräsidium S ist für die Erteilung der beantragten Genehmigung zuständig. Gemäß § 11 Abs. 1 PBefG erteilt die Genehmigung die von der Landesregierung bestimmte Behörde. Nach § 1 Abs. 1 der Verordnung der Landesregierung über personenbeförderungsrechtliche Zuständigkeiten v. 7.3.1983 (GBl. S. 150) -- PBefZuVO -- sind für den Vollzug des Personenbeförderungsgesetzes die unteren Verwaltungsbehörden zuständig, soweit nichts anderes bestimmt ist. Im vorliegenden Falle greift eine anderweitige Bestimmung. Nach § 2 Abs. 3 Nr. 1 b PBefZuVO sind die Regierungspräsidien zuständig, wenn der Linienverkehr in einen kreisüberschreitenden Verkehrs- und Tarifverbund einbezogen ist. Nach den übereinstimmenden Angaben der Beteiligten soll die beantragte Linie zumindest insoweit in den kreisüberschreitenden Verkehrs- und Tarifverbund S -- VVS -- einbezogen sein, als die Zeitkarten des VVS auch dort gelten sollen. Damit liegt das zuständigkeitsbegründende Bedürfnis für eine Genehmigung durch die höhere Verwaltungsbehörde vor.

Der Erteilung der beantragten Genehmigung steht § 13 Abs. 1 PBefG nicht entgegen. Danach darf die Genehmigung nur erteilt werden, wenn -- unter anderem -- die Leistungsfähigkeit des Betriebes gewährleistet ist. Entgegenstehende Bedenken sind nicht ersichtlich. Zwar ist nach Angaben des Beklagten die Prüfung der im Verlauf des vorliegenden Verfahrens geänderten Tarife der Klägerin noch nicht abgeschlossen. Es bestehen aber keine Anhaltspunkte dafür, daß sich hieraus Bedenken gegen die Leistungsfähigkeit des Betriebes unter Berücksichtigung des Aufkommens der beantragten Linie im Sinne von § 13 Abs. 1 PBefG ergeben könnten, ohne daß dabei darüber zu entscheiden wäre, ob die Tarifbildung etwa mit öffentlichen Verkehrsinteressen vereinbar oder unvereinbar ist.

Gemäß § 13 Abs. 2 PBefG ist die Genehmigung zu versagen, wenn u.a. gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG durch den beantragten Verkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt werden, insbesondere

a) der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient werden kann,

b) der beantragte Verkehr ohne eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung Verkehrsaufgaben übernehmen soll, die vorhandene Unternehmer oder Eisenbahnen bereits wahrnehmen,

c) die für die Bedienung des Verkehrs vorhandenen Unternehmer oder Eisenbahnen die notwendige Ausgestaltung des Verkehrs innerhalb einer von der Genehmigungsbehörde festzusetzenden angemessenen Frist selbst durchzuführen bereit sind. ...

Da die Beispiele des § 13 Abs. 2 Nr. 2 a-c PBefG nicht abschließend sind, ist die Genehmigung für den beantragten Verkehr auch dann zu versagen, wenn außerhalb dieser Beispiele öffentliche Verkehrsinteressen beeinträchtigt werden (vgl. BVerwG Urteil vom 16.12.1977 BVerwGE 55, 159, 169; Urteil v. 28.7.1989, DÖV 1990, 29). Bei der Bewertung von Verkehrsbedürfnissen sowie ihrer befriedigenden Bedienung und damit auch bei der Frage, wie gewichtig einzelne öffentliche Verkehrsinteressen sowohl für sich gesehen als auch im Verhältnis zu anderen sind, kommt der Genehmigungsbehörde ein der gerichtlichen Überprüfung nur begrenzt zugänglicher Beurteilungsspielraum zu (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.7.1989 a.a.O. S. 30).

Der Senat läßt offen, ob der Beklagte die Ablehnung der beantragten Genehmigung auf die benannten Versagungsgründe des § 13 Abs. 2 Nr. 2 a u. b PBefG stützen konnte. In den angefochtenen Entscheidungen sind diese Gründe deshalb nicht erwähnt, weil die Ablehnung der Genehmigung auf das Entgegenstehen sonstiger öffentlicher Verkehrsinteressen gestützt ist, nämlich von Belangen aus der geplanten Verlängerung der S-Bahn von B nach H. Erstmals im Klageverfahren hat der Beklagte auch das Vorliegen der Versagungsgründe des § 13 Abs. 2 Nr. 2 a u.b PBefG behauptet. Der Senat hat aber nicht darüber zu entscheiden, ob hierin eine zulässige Ergänzung der angefochtenen Bescheide zu sehen ist (vgl. BVerwG, Urteil v. 18.5.1990, DVBl. 1990, 1350) oder ob es sich um ein zulässiges Nachschieben von Gründen handelt (vgl. BVerwG, Urteil v. 13.11.1981, NJW 1982, 1413), denn die Ablehnung der beantragten Genehmigung wird von den Erwägungen des Beklagten zu entgegenstehenden übergeordneten öffentlichen Verkehrsinteressen außerhalb der benannten Versagungsgründe des § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG getragen. Aus diesem Grund erübrigt sich auch ein Eingehen auf die Frage, ob mit der Einrichtung der beantragten Linie ein Nachbarortslinienverkehr zwischen E und B begründet werden soll und ob, wenn, wie im vorliegenden Fall, mit der beantragten Buslinie den Anforderungen an einen Nachbarortslinienverkehr im wesentlichen durch eine tarifliche Verknüpfung mit den Linien des Ortslinienverkehrs entsprochen wird (vgl. dazu BVerwG, Urteil v. 16.12.1977 a.a.O.), dies bereits innerhalb des Regelbeispiels des § 13 Abs. 2 Nr. 2 a PBefG zu berücksichtigen ist (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 16.4.1986, VRS 72, 148, 150).

Der Beklagte hat zu Recht die beantragte personen beförderungsrechtliche Genehmigung deshalb abgelehnt, weil sie übergeordneten öffentlichen Verkehrsinteressen widerspricht. Seine prognostische, verkehrs- und raumordnungspolitische Wertung füllt den ihm eingeräumten Beurteilungsspielraum im Rahmen der Prüfungsbefugnis des Gerichts nicht zu beanstandender Weise aus.

Der Beklagte hat die Ablehnung der beantragten Genehmigung zwar zunächst in erster Linie auf die schwebenden Verhandlungen um den Vertrag über die S-Bahn-Verlängerung nach H gestützt, die gefährdet würden, wenn der von der Klägerin beabsichtigte Verkehr, der sich als Schienenparallelverkehr zur geplanten S-Bahn darstellen würde, genehmigt würde. Dies bedeutet aber nicht, daß die Ablehnung nach Abschluß des 4. Ausbauvertrages aus den angefochtenen Bescheiden nicht mehr gerechtfertigt wäre. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts erschöpft sich deren Begründung nämlich nicht in diesem Bezug zu den Vertragsverhandlungen. Insbesondere im Widerspruchsbescheid wird ausdrücklich auf die erforderlichen Anpassungsplanungen nach Abschluß des Vertrages, auf den Abbau konkurrierender Busverkehre und darauf verwiesen, daß nach dem damaligen Stand im Blick auf den Ausbau der S-Bahn lediglich für eine Teilstrecke der vom Kläger geplanten Linie ein Verkehrsbedürfnis bestehen würde. Im Ausgangsbescheid ist dazu noch ergänzend ausgeführt, daß die mit der Einführung der S-Bahn erforderliche Änderung des Fahrgastverhaltens erschwert würde. Damit hat der Beklagte in seine Entscheidung die wesentlichen Gesichtspunkte eingestellt, die auch für den maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung im Berufungsverfahren (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.7.1985 a.a.O.) gelten. Der ergänzende Vortrag des Beklagten während des Gerichtsverfahrens ist deshalb nicht unter dem Gesichtspunkt einer Ergänzung der angefochtenen Bescheide oder des Nachschiebens von Gründen zu werten, sondern als Messen seiner prognostischen Wertung an den tatsächlichen Entwicklungen, die in dieser angelegt waren. Danach hat sich die Prognose des Beklagten als zutreffend erwiesen, soweit sie der Überprüfung durch das Gericht unterliegt. Auf der Grundlage der Nr. 2 und insbesondere der Nr. 2.1.3 des Nahverkehrsprogramms v. 3.12.1976 (GABl. 1977, 241) ist der Beklagte von der Konzeption ausgegangen, im hier fraglichen Raum den öffentlichen Personennahverkehr so zu ordnen, daß die S-Bahn den Hauptverkehrsträger darstellen soll, der im wesentlichen durch Zubringerbusse und Sonderverkehre ergänzt werden soll. Hierauf aufbauend sind sachverständige Untersuchungen durchgeführt worden, von denen keine einen Linienverkehr wie den vom Kläger beabsichtigten befürwortet. In § 4 des 4. Ausführungsvertrages vom 1.7.1988 ist diese Konzeption zum Gegenstand der Vereinbarung zwischen dem Land Baden-Württemberg und der Deutschen Bundesbahn gemacht worden. In Arbeitsgruppen und Verhandlungen mit vorhandenen Verkehrsträgern ist diese Konzeption weiter konkretisiert worden. So wurde mit den Beigeladenen zu 1 und 2 über die Anpassung bzw. Einstellung bestehender Linien verhandelt; dementsprechend verhält sich auch die Genehmigungspraxis des Beklagten hinsichtlich bestehender Linien. Dieser überzeugenden, konsequent durchgehaltenen Verkehrskonzeption würde die geplante Linie der Klägerin als echter Parallelverkehr zur S-Bahn widersprechen. Dabei wird nicht verkannt, daß bisher nur ein recht grobes Raster besteht. Da aber, soweit erkennbar, die geplante Linie der Klägerin auch bei einer weiteren Konkretisierung der dargestellten Konzeption dieser widersprechen wird, kann die Wertung des Beklagten nicht beanstandet werden. Dies bedeutet nicht, daß sonstige Verkehrsinteressen und das private Interesse eines Busunternehmers stets gegenüber der Planung eines Großprojekts des öffentlichen Personennahverkehrs zurückzutreten hätte. Im vorliegenden Fall stehen aber einer klaren Verkehrskonzeption von überragendem öffentlichem Verkehrsinteresse nur untergeordnete Interessen an der beantragten Linie gegenüber. Deren Vorteil besteht letztlich im wesentlichen darin, daß die Klägerin eine insbesondere tariflich günstige Umsteigemöglichkeit auf den Ortsverkehr der Städte B/S bietet. Ansonsten ist durch die von der Beigeladenen zu 1 betriebene Linie zwischen S-V und H mit Verdichtungen im Bereich B - H eine an Haltestellendichte und Fahrtenfrequenz nahezu gleichwertige Verbindung zwischen E und B gegeben, ohne daß es dabei auf die Frage der Zulässigkeit der Durchtarifierung und Koppelung von Linien durch die Beigeladene zu 1) ankäme. Jedenfalls dann, wenn eine beantragte Linie kein öffentliches Verkehrsbedürfnis von erheblicherem Gewicht befriedigt, ist es nicht zu beanstanden, wenn die Genehmigungsbehörde dem Interesse an einem Großvorhaben zur Neuordnung des öffentlichen Personennahverkehrs den Vorrang vor dem begrenztem Interesse an einer einzelnen Linie Vorrang einräumt.

Es ist ebenfalls nicht zu beanstanden, daß der Beklagte der Klägerin keine Genehmigung erteilt hat, die auf weniger als die Höchstdauer von 8 Jahren gemäß § 16 Abs. 2 Satz 2 PBefG befristet war. Die dargelegten Gesichtspunkte gelten auch für eine kürzer befristete Genehmigung. Allerdings bedeutet dies nicht, daß eine Genehmigung unter Verweis auf die Planung eines Großprojekts unbegrenzt versagt werden kann. Auch hier ist nach den beteiligten Interessen zu gewichten. Je länger die Planung dauert, desto höher fallen sonstige Interessen, die für eine zumindest kürzer befristete Einrichtung einer Linie sprechen, ins Gewicht. Aber auch insoweit ist jedenfalls angesichts der Größe und der Bedeutung des Verkehrskonzepts im Zusammenhang mit dem S-Bahn-Ausbau jedenfalls derzeit die zulässige Frist, während der eine Genehmigung im Blick auf die Planung verweigert werden kann, noch nicht abgelaufen. Dabei hält der Senat im übrigen die achtjährige Frist des § 16 Abs. 2 Satz 2 PBefG, für die eine personenbeförderungsrechtliche Genehmigung für Linienverkehr höchstens erteilt werden darf, für eine Zeitspanne, die auch im Regelfall die Zeit umreißt, für die eine Genehmigung im Blick auf eine Verkehrsplanung versagt werden kann. Es handelt sich um eine vom Gesetzgeber vorgesehene Frist, für die nach dessen Auffassung eine Verkehrsentwicklung im Buslinienverkehr abgesehen werden kann (vgl. z.B. Fielitz/Maier/Montigel/Müller, Personenbeförderungsgesetz, § 44 Anmerkung 1 f.)

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