VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29.02.1996 - 8 S 3371/95
Fundstelle
openJur 2013, 9967
  • Rkr:
  • AmtlSlg:
  • PM:

1. Es verstößt nicht gegen Art 3 Abs 1 GG, wenn die Baurechtsbehörde vor dem Erlaß einer Abbruchsanordnung nicht von sich aus der Frage nachgeht, ob in dem betreffenden Gebiet weitere ungenehmigte bauliche Anlagen errichtet oder an vorhandenen genehmigten oder bestandsgeschützten Anlagen ungenehmigte bauliche Änderungen vorgenommen worden sind, wenn sie dafür keine konkreten Hinweise hat.

Tatbestand

Der Kläger ist Eigentümer des Grundstücks Flst.Nr. ... im Gewann "G." auf der Gemarkung R.. Das im Geltungsbereich der am 1.9.1992 in Kraft getretenen Verordnung des Landratsamts ... über das Landschaftsschutzgebiet "..." gelegene Grundstück ist mit einem 1964 mit Zustimmung des Landratsamts ... als Untere Naturschutzbehörde errichteten Geräteschuppen bebaut.

Nach Unterrichtung durch das Polizeirevier G., daß der Kläger auf seinem Grundstück eine Einfriedigung errichtet habe, teilte die Beklagte dem Kläger mit Schreiben vom 8.1.1991 mit, daß es den Erlaß einer Abbruchsanordnung beabsichtige, falls der Kläger die Einfriedigung nicht freiwillig beseitige. Der Kläger machte daraufhin geltend, daß die vorgenommene Erneuerung, bei der der alte Zaun durch einen gleichartigen neuen Zaun ersetzt worden sei, von einem überwirkenden Bestandsschutz gedeckt sei. Auch sei nur beim Vorhandensein eines intakten Zauns eine ungehinderte Nutzung der bestandsgeschützten Gerätehütte möglich.

Mit Bescheid vom 5.5.1993 ordnete die Beklagte die vollständige Beseitigung der Einfriedigung an und führte zur Begründung aus: Die gemäß § 52 Abs. 1 Nr. 28b in Verbindung mit § 51 Abs. 1 LBO genehmigungspflichtige Einfriedigung verstoße gegen § 35 Abs. 2 BauGB, da sie die natürliche Eigenart der Landschaft sowie die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege beeinträchtige. Das Grundstück des Klägers liege in einer noch weitgehend freien Landschaft, die durch Obstbaumwiesen geprägt werde, auch wenn vereinzelt weitere Einfriedigungen vorhanden seien. Einzäunungen, die der kleingärtnerischen Nutzung dienten und die das Grundstück funktionswidrig aus der näheren Umgebung herausparzellierten, wirkten in einer solchen Landschaft wesensfremd. Der vom Kläger geltend gemachte Bestandschutz decke nicht die Ersetzung der vorhandenen Anlage durch eine neue. Auch könne nicht damit argumentiert werden, daß der Bestandschutz für das Gebäude ohne den Zaun gegenstandslos wäre.

Der gegen diesen Bescheid am 28.5.1993 erhobene Widerspruch des Klägers wurde vom Regierungspräsidium T. mit Widerspruchsbescheid vom 9.9.1994 - am 21.9.1994 als Einschreiben zur Post gegeben - im wesentlichen aus den gleichen Gründen zurückgewiesen.

Der Kläger hat am 21.10.1994 beim Verwaltungsgericht Sigmaringen Klage erhoben mit dem Antrag, den Bescheid der Beklagten vom 5.5.1993 und den Widerspruchsbescheid aufzuheben, und zur Begründung geltend gemacht: Die Beklagte habe die Frage des Bestandsschutzes nicht zutreffend bewertet. Er habe den noch vorhandenen, wenn auch reparaturbedürftigen Zaun innerhalb einer Woche in Teilstücken erneuert, wobei auch denkbar gewesen wäre, die einzelnen Teilstücke im Laufe von Monaten zu ersetzen. Diese Maßnahme sei vom Bestandsschutz gedeckt. Die Abbruchsanordnung verstoße außerdem gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz, da andere Einfriedigungen in der Umgebung nicht mit Beseitigungsverfügungen belegt worden seien. Der Gleichheitsgrundsatz verlange, daß die Behörde beim Erlaß von Abbruchsanordnungen in einem landschaftlich einheitlichen Gebiet ein sachgerechtes System verfolge. Ein solches System sei nicht zu erkennen. Die angefochtene Verfügung sei vielmehr eine Einzelentscheidung.

Die Beklagte hat Klagabweisung beantragt und erwidert: Die 1990 vorgenommene Erneuerung des Zauns sei so weitgehend, daß der Bestandsschutz für die vorhandene Einfriedigung verloren gegangen sei. Entsprechend dem Verfahrenserlaß des Innenministeriums habe sie 1986/87 eine systematische Erfassung aller baulichen Anlagen in dem gesamten Gebiet durchgeführt. Der Gleichbehandlungsgrundsatz sei daher gewahrt.

Das Verwaltungsgericht hat nach Einnahme eines Augenscheins mit Urteil vom 27.7.1995 den Bescheid der Beklagten vom 5.5.1993 und den Widerspruchsbescheid aufgehoben und zur Begründung ausgeführt: Die vom Kläger 1990 vollständig erneuerte Umzäunung verstoße gegen § 35 Abs. 2 BauGB, da sie die natürliche Eigenart der Landschaft, deren Aufgabe als Erholungsgebiet sowie die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege beeinträchtige. Auch genieße sie keinen Bestandsschutz, da die vollständige Erneuerung eines alten Zauns oder gar dessen Ersetzung durch einen neuen Zaun hiervon nicht gedeckt sei. Für einen überwirkenden Bestandschutz fehle es an dem erforderlichen untrennbaren Funktionszusammenhang, da eine sinngerechte Nutzung des auf dem Grundstück des Klägers vorhandenen Holzschuppens auch ohne eine Einfriedigung möglich sei. Die tatbestandlichen Voraussetzungen für den Erlaß einer Beseitigungsanordnung seien daher gegeben. Die Verfügung sei gleichwohl rechtswidrig, da die Beklagte dem Gleichbehandlungsgrundsatz nicht ausreichend Rechnung getragen und damit ihr Ermessen fehlerhaft ausgeübt habe. Der in der mündlichen Verhandlung eingenommene Augenschein habe ergeben, daß sich in der Nähe des streitigen Zauns weitere vergleichbare Zäune befänden, die ohne rechtfertigenden Grund nicht aufgegriffen worden seien. Angesichts dieser in dem fraglichen Bereich bestehenden Mißstände erscheine es systemlos und willkürlich, wenn die Beklagte aus Anlaß der polizeilichen Mitteilung nur gegen die Einfriedigung des Klägers vorgehe, nicht aber auch gegen vergleichbare Einfriedigungen in der näheren Umgebung. Wenn sich - wie im vorliegenden Fall - in einem abgegrenzten Landschaftsteil einheitlichen Charakters ältere und damit bestandsgeschützte Einfriedigungen häuften, sei zur Vermeidung von Willkür von der Behörde zu erwarten, daß sie nicht nur einzelnen Nachweisen nachgehe, sondern ihrem Einschreiten eine zeitgemäße Bestandsaufnahme zugrunde lege. Die Erklärung der Beklagten, daß sie den beim Augenschein festgestellten Mißständen nachgehen werde, könne an der Ermessenfehlerhaftigkeit der angefochtenen Verfügung nichts ändern, da deren Rechtmäßigkeit nach den Gegebenheiten im Zeitpunkt des Widerspruchsbescheids zu beurteilen sei.

Gegen das ihr am 7.11.1995 zugestellte Urteil hat die Beklagte am 29.11.1995 Berufung eingelegt mit dem Antrag,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 27. Juli 1995 - 6 K 2415/94 - zu ändern und die Klage abzuweisen.

Sie macht geltend: Der Vorwurf eines willkürlichen Handelns bestehe zu Unrecht. Sie habe 1986 in dem fraglichen Gebiet den rechtswidrigen Baubestand erhoben und die Bestandsaufnahme bei den alle zwei Jahre durchgeführten Kontrollen fortgeschrieben. Auch sei sie in zahlreichen Fällen gegen rechtswidrige Vorhaben in diesem Gebiet eingeschritten. Dem für die Kontrolle des Außenbereichs zuständigen Mitarbeiter sei es aber nicht möglich, ohne konkreten Nachweis zu prüfen, ob die im Außenbereich vorhandenen Zäune noch bestandsgeschützt seien oder nicht. Es bedeute keinen Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz, wenn eine Behörde den Abbruch vergleichbarer Anlagen nicht angeordnet habe, weil ihr diese bisher verborgen geblieben seien. In einem solchen Fall reiche es vielmehr aus, wenn die Behörde den Erlaß von Beseitigungsanordnungen ankündige und kein konkreter Anhaltspunkt dafür spreche, an der Ernsthaftigkeit dieser Erklärung zu zweifeln. Der Berücksichtigung ihrer Ankündigung, daß sie den beim Augenschein festgestellten Mißständen im einzelnen nachgehen werde, stehe auch nicht entgegen, daß sie erst nachträglich erfolgt sei. Denn zum einen habe sich der Kläger im Widerspruchsverfahren noch nicht auf einen Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz berufen und zum anderen könnten die Ermessenserwägungen auch noch während des gerichtlichen Verfahrens konkretisiert werden, wenn dadurch der Wesensgehalt der Verfügung nicht verändert werde.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das angefochtene Urteil.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die vorliegenden Behördenakten sowie auf die Akten des Verwaltungsgerichts Bezug genommen.

Gründe

Die Berufung ist begründet. Die angefochtene Abbruchsanordnung der Beklagten vom 5.5.1993 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Das Verwaltungsgericht hat der Klage daher zu Unrecht stattgegeben.

Die Verfügung der Beklagten stützt sich auf § 64 S. 1 LBO in seiner bis zum 31.12.1995 geltenden Fassung (LBO a.F.), wonach die Baurechtsbehörde den teilweisen oder vollständigen Abbruch einer Anlage, die im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichtet worden ist, anordnen kann, wenn nicht auf andere Weise rechtmäßige Zustände hergestellt werden können (ebenso § 65 S. 1 LBO n.F.). Wie das Verwaltungsgericht zutreffend erkannt hat, liegen die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Vorschrift vor. Die vom Kläger ohne die erforderliche Genehmigung errichtete Einfriedigung beeinträchtigt die natürliche Eigenart der Landschaft, deren Aufgabe als Erholungsgebiet sowie die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege und verstößt damit gegen § 35 Abs. 2 BauGB. Insoweit kann mit dem Verwaltungsgericht auf die zutreffenden Ausführungen der Widerspruchsbehörde verwiesen werden, zumal der Kläger hiergegen keine Einwendungen erhoben hat. Gegenüber diesem Verstoß gegen § 35 Abs. 2 BauGB beruft sich der Kläger zu Unrecht auf den Bestandsschutz, der dem von seinem Rechtsvorgänger errichteten alten Zaun möglicherweise zukam. Nach der vom ihm im Verwaltungsverfahren vorgelegten Erklärung der die Arbeiten ausführenden Firma wurde der als kaum noch reparaturfähig bezeichnete alte Zaun durch einen neuen Zaun (in gleicher Art und Höhe) ersetzt. Eine solche Maßnahme wird von dem einer ursprünglich rechtmäßig errichteten Anlage zukommenden Bestandsschutz nicht gedeckt, da dieser nur solange besteht, wie die Anlage in ihrer wesentlichen Substanz erhalten bleibt. Die Erneuerung des Zauns wird auch durch den Bestandsschutz, den der 1964 mit Zustimmung des Landratsamts errichtete Geräteschuppen genießt, nicht gerechtfertigt, da, wie das Verwaltungsgericht zu recht bemerkt, dessen funktionsgerechte Nutzung nicht eine Einzäunung des Grundstücks erfordert.

Das Verwaltungsgericht hält die von der Beklagten erlassene Abbruchsanordnung dennoch für rechtswidrig, da die Beklagte dem in Art. 3 Abs. 1 GG verankerten Gleichbehandlungsgrundsatz nicht ausreichend Rechnung getragen habe. Zur Vermeidung eines willkürlichen Verhaltens sei von der Behörde zu erwarten, daß sie nicht nur einzelnen Nachweisen nachgehe, sondern ihrem Einschreiten innerhalb eines einheitlichen topographischen Bereichs eine zeitgemäße Bestandsaufnahme zugrundelege. Wie der Augenschein ergeben habe, sei dies im vorliegenden Fall nicht geschehen, da hierbei auf dem Grundstück Flst.Nr. 2141 ein neuerer sowie auf dem Grundstück Flst.Nr. 2189 ein nahezu vollständig erneuerter Zaun festgestellt worden sei. Ein weiterer, in der Bestandsaufnahme von 1986/87 nicht vermerkter, Zaun befinde sich auf dem Grundstück Flst.Nr. 2132.

Dieser Ansicht vermag der Senat nicht zu folgen. Ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz ist bei dem gegebenen Sachverhalt nicht zu erkennen.

Der Gleichheitsgrundsatz verbietet es, gleichliegende Fälle ohne sachlichen Grund und damit willkürlich unterschiedlich zu behandeln. Wie das Verwaltungsgericht nicht verkennt, folgt daraus nicht, daß rechtswidrige Zustände, die bei mehreren Grundstücke vorliegen, stets "flächendeckend" zu bekämpfen sind. Vielmehr darf die Behörde auch anlaßbezogen vorgehen und sich auf die Regelung von Einzelfällen beschränken, sofern sie hierfür sachliche Gründe anzugeben vermag (BVerwG, Beschl. v. 19.2.1992 - 7 B 106/91 - NVwZ-RR 1992, 360). Dem Verwaltungsgericht ist weiter darin zuzustimmen, daß dementsprechend dem behördlichen Einschreiten ein bestimmtes, der jeweiligen Sachlage angemessenes System zugrundeliegen muß, wenn sich innerhalb eines bestimmten topographischen Bereichs mehrere rechtswidrige Anlagen befinden (Simon, Komm. zur BayBO, Art. 82 RdNr. 10; vgl. ferner das Senatsurteil vom 16.12.1986 - 8 S 2553/86 - sowie OVG Niedersachsen, Urt. v. 29.10.1993 - 6 L 72/92 - BauR 1994, 92). Voraussetzung hierfür ist eine systematische Erfassung des rechtswidrigen Baubestands. Dieser Verpflichtung entsprechend hat die Beklagte 1986/87 in dem hier fraglichen Bereich eine Bestandsaufnahme vorgenommen. Wie die von ihr vorgelegten Akten beweisen, ist sie gegen die dabei festgestellten baulichen Anlagen, soweit diese nicht, wie der Geräteschuppen des Klägers, Bestandsschutz genießen, konsequent eingeschritten und hat deren Beseitigung veranlaßt. In Übereinstimmung mit dieser Praxis hat sie auch im Fall des Klägers eine Abbruchsanordnung erlassen, nachdem sie über das Polizeirevier G. von der Erneuerung des alten, verfallenen Zauns erfahren hatte. Diese Entscheidung kann nicht deshalb als willkürlich bezeichnet werden, weil nach der 1986/87 durchgeführten Bestandsaufnahme ein weiteres Grundstück in dem fraglichen Bereich eingezäunt worden ist und in zwei weiteren Fällen bestandsgeschützte Einfriedigungen ganz oder teilweise durch neue Zäune ersetzt worden sind, ohne daß die Beklagte auch in diesen Fällen eingeschritten ist. Wie die Beklagte zu Recht einwendet, stellt es keinen Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz dar, wenn eine Behörde den Abbruch vergleichbarer Anlagen nicht angeordnet hat, weil ihr diese bisher verborgen geblieben sind. In einem solchen Fall reicht es vielmehr aus, daß die Behörde nach Bekanntwerden dieser Vergleichsfälle den Erlaß von Beseitigungsanordnungen ankündigt und kein Anlaß dazu besteht, an der Ernsthaftigkeit dieser Erklärung zu zweifeln (ebenso: Dürr, VBlBW 1989, 361, 367). Das ist hier der Fall.

Noch während des vom Verwaltungsgericht durchgeführten Augenscheinstermins hat der Vertreter der Beklagten erklärt, daß den dabei festgestellten Baurechtsverstößen auf anderen Grundstücken nachgegangen werde. Nach den Angaben der Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ist dies inzwischen geschehen. In einem Fall sei eine Abbruchsanordnung ergangen. In den anderen Fällen werde noch geprüft, ob die vorgenommenen Erneuerungsmaßnahmen vom Bestandsschutz gedeckt seien. Sollte dies nicht der Fall sein, sei auch in diesen Fällen der Erlaß einer Abbruchsanordnung vorgesehen. Der Senat sieht keinen Anlaß, die Ernsthaftigkeit dieser Ankündigung in Zweifel zu ziehen.

Der Senat hat ferner keine Anhaltspunkte dafür, daß die Beklagte schon vor der zusammen mit dem Verwaltungsgericht erfolgten Besichtigung des Gebiets von der Existenz weiterer Baurechtsverstöße Kenntnis hatte. Etwas anderes wird ihr auch vom Verwaltungsgericht nicht unterstellt. Das Verwaltungsgericht meint vielmehr, die Beklagte sei verpflichtet gewesen, vor Erlaß der Abbruchsanordnung gegen den Kläger die Bestandsaufnahme von 1986/87 zu aktualisieren und habe sich nicht darauf beschränken dürfen, nur dem Hinweis gegen den Kläger nachzugehen. Das Verwaltungsgericht überspannt damit die aus dem Gleichheitssatz zu folgernden Anforderungen. Hat die Behörde davon Kenntnis, daß sich in einem bestimmten topographisch einheitlichen Gebiet mehrere baurechtswidrige Anlagen befinden, kann sie sich zwar nicht damit begnügen, nur in den ihr bekannten Fällen eine Abbruchsanordnung zu erlassen, sondern ist zu einer vollständigen Erfassung des gesamten Gebiets verpflichtet (s.o.). Eine Verpflichtung, ein solches Gebiet in regelmäßigen Abständen daraufhin zu überprüfen, ob weitere ungenehmigte bauliche Anlagen errichtet oder an genehmigten oder bestandsgeschützten Anlagen ungenehmigte bauliche Änderungen vorgenommen worden sind, wird jedoch durch den Gleichheitsgrundsatz nicht begründet. Vielmehr reicht es hierfür aus, wenn die Behörde die Fälle überprüft, die ihr, etwa durch Hinweise Dritter, bekannt werden (vgl. OVG Bremen, Urt. v. 26.2.1985 - 1 BA 56/84 - NVwZ 1986, 61). Alles andere würde die Kräfte der Behörde überfordern und das Einschreiten gegen baurechtswidrige Anlagen unangemessen erschweren.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für die Zulassung der Revision liegen nicht vor.