VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22.03.1990 - 2 S 1058/88
Fundstelle
openJur 2013, 7350
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1. Ein Folgekostenbeitrag, den der Bürgermeister oder ein für ihn handelnder Gemeindebediensteter mit den Grundstückseigentümern eines Bebauungsplangebiets schließt, ist nicht unwirksam, wenn es an einem den Vertragsabschluß deckenden Gemeinderatsbeschluß fehlt.

Tatbestand

Der Kläger begehrt die Erstattung eines Folgekostenbeitrags.

Der Kläger ist Eigentümer des mit einem Wohnhaus bebauten Grundstücks Flst.Nr. .., ..., in der beklagten Stadt. Er hat dieses Grundstück durch notariellen Kaufvertrag vom 11.4.1978 von Herrn M. erworben. Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des genehmigten Bebauungsplans "Z", Planbereich 34/7, vom 23.6.1977, der im vereinfachten Verfahren durch Satzungsbeschluß vom 17.8.1978 geändert wurde.

Seit etwa 1970 schloß die Beklagte mit den Eigentümern neu auszuweisender Wohnbaugebiete Wohnfolgekostenvereinbarungen, weil ihre Finanzlage es nicht gestattete, den durch Neubaugebiete hervorgerufenen Bedarf an Wohnfolgeeinrichtungen aus verfügbaren Haushaltsmitteln zu finanzieren. Nachdem der Gemeinderat der Beklagten durch Beschluß vom 28.2.1974 seine grundsätzliche Zustimmung zur Erhebung der Wohnfolgekosten abgelehnt hatte, beschloß er am 12.12.1974, lediglich für künftige Bebauungspläne keine Wohnfolgekostenbeiträge mehr zu erheben; bereits abgeschlossene bzw. in Verhandlung befindliche Verträge sowie Beschlüsse, durch welche die Verwaltung zu Verhandlungsgesprächen beauftragt wurde, sollten unberührt bleiben.

Nachdem der Gemeinderat schon im Zusammenhang mit der freiwilligen Baulandumlegung am Mweg im Baugebiet "Z" am 26.7.1973 beschlossen hatte, der Baulandumlegung einen Flächenbeitrag von 25 % sowie einen Folgekostenbeitrag von 50,-- DM/qm Geschoßfläche zugrundezulegen, beauftragte er mit Beschluß vom 26.6.1975 die Verwaltung, in dem neu ausgewiesenen Planbereich 34/7 des Bebauungsplans "Z" entsprechend zu verfahren. Durch notariellen Vertrag vom 27.4.1976 vereinbarte die Beklagte mit den beteiligten Grundstückseigentümern, zu denen auch Herr M. gehörte, die Durchführung einer freiwilligen Baulandumlegung, wobei sich diese zur Zahlung eines Folgekostenbeitrags verpflichteten. Die Vereinbarung hierzu lautet im einzelnen wie folgt:

1.1 Für das Baugebiet "Z" auf Markung Sch ist die Aufstellung eines Bebauungsplans vorgesehen. Für die aus Durchführung von bodenordnenden Maßnahmen hervorgehenden Baugrundstücke soll eine Grundflächenzahl von 0,4 und eine Geschoßflächenzahl von 0,8 bei der Annahme eines reinen Wohngebiets festgesetzt werden.

1.2 Das Gebiet, das von dem künftigen Bebauungsplan erfaßt werden soll, umfaßt ca. 2,4 ha.

2.1 Durch die Aufstellung des Bebauungsplans entsprechend Nr. 1 entstehen der Stadt Kosten für die Schaffung der für diese Einwohner notwendigen öffentlichen Einrichtungen, insbesondere Kindergartenplätze, Spiel- und Sportplätze, allgemeinbildende Schulen samt dazugehörige Sportstätten.

2.2 Der Grundstückseigentümer beteiligt sich an den der Stadt entstehenden Kosten durch die Hingabe eines bestimmten Geldbetrags. Dieser ergibt sich aus der auf dem Zuteilungsgrundstück tatsächlich geschaffenen baulichen Nutzung entsprechend Nr. 3.1 dieser Vereinbarung.

3.1 Bemessungsmaßstab für die Kostenbeteiligung ist die tatsächlich geschaffene Geschoßfläche auf dem Grundstück, wobei für jeden Quadratmeter 50,-- DM vereinbart werden.

3.2 Die Kostenbeteiligung ist bei Bezug der zu erstellenden Gebäude bzw. nach der baurechtlichen Gebrauchsabnahme, wenn diese vor dem Bezugszeitpunkt erfolgt, innerhalb eines Monats nach Anforderung durch die Stadt Sch zahlbar, spätestens jedoch mit Ablauf von 10 Jahren nach Rechtskraft des für das Baugrundstück zugrundeliegenden Bebauungsplans. Bei Zahlungsverzug sind Zinsen in Höhe von 3 % p.a. über dem jeweiligen Diskontsatz der Deutschen Bundesbank zu entrichten.

4.1 Der Grundstückseigentümer verpflichtet sich, im Falle des Verkaufs oder einer sonstigen Übertragung des Baugrundstücks oder Teilen davon den jeweiligen Erwerber bzw. Rechtsnachfolger die Verpflichtung zur Erfüllung dieser Vereinbarung im Wege der Schuldmitübernahme aufzuerlegen, soweit nicht bereits die Beträge nach Nr. 3 an die Stadt endgültig abgerechnet und bezahlt worden sind. Er haftet zusammen mit diesem Erwerber bzw. Rechtsnachfolger ebenso wie der Bauherr, falls dieser mit dem Eigentümer des Grundstücks nicht identisch ist, als Gesamtschuldner. Die Bestellung eines Erbbaurechts kommt einem Verkauf gleich.

5.1 Durch die Vereinbarung bleibt die Erhebung der öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Beiträge und Anschlußkosten durch die Stadt nach den entsprechenden Satzungen und Versorgungsbedingungen unberührt."

In § 3 des notariellen Kaufvertrags vom 11.4.1978 übernahm der Kläger anstelle von Herrn M. die Zahlungsverpflichtung aus der Folgekostenvereinbarung.

Auf entsprechende Zahlungsaufforderung bezahlte der Kläger an die Beklagte am 23.2.1971 einen Folgekostenbeitrag von 16550,-- DM sowie am 14.3.1981 angefallene Verzugszinsen in Höhe von 1119,89 DM.

Mit Schreiben vom 9.9.1984 verlangten der Kläger und seine Ehefrau die Erstattung des Folgekostenbeitrags einschließlich der gezahlten Verzugszinsen.

Da die Beklagte dem Erstattungsverlangen innerhalb der gesetzten Frist nicht nachgekommen war, hat der Kläger am 13.2.1986 beim Verwaltungsgericht Stuttgart Klage erhoben mit dem Antrag, die Beklagte zu verurteilen, an den Kläger 17669,89 DM nebst 4 % Zinsen hieraus ab 16.1.1986 zu bezahlen. Zur Begründung hat er vorgetragen: Die Folgekostenvereinbarung sei nichtig, weil es sich um eine Abgabe im Sinne des Kommunalabgabengesetzes handele, die nur auf Grund einer Satzung erhoben werden dürfe. Das Kommunalabgabengesetz enthalte keine Ermächtigung zum Abschluß einer entsprechenden Vereinbarung. Der Vertrag sei ferner nichtig, weil er gegen das Erfordernis der Ursächlichkeit verstoße. Es fehle in der Vereinbarung an der erforderlichen Konkretisierung der Folgeeinrichtungen, denen die Folgebeiträge zuzuordnen seien. Zudem habe die Beklagte gegen das Gebot der Gleichbehandlung verstoßen. Nach der Vereinbarung seien die Folgekostenbeiträge auch zur Finanzierung allgemeinbildender Schulen samt der dazugehörenden Sportstätten bestimmt. Da die Beklagte nicht behaupte, daß ausschließlich für die Schüler aus diesem Baugebiet eine allgemeinbildende Schule erforderlich sei, führe die Erhebung der Folgekostenbeiträge dazu, daß ein Teil der Bürger Beiträge für eine allgemeinbildende Schule bezahle, während die Kinder anderer Grundstückseigentümer diese Schule beitragsfrei benutzen dürften. Schließlich sei Stadtoberinspektor H. zum Abschluß der Folgekostenvereinbarung nicht befugt gewesen, weil der Gemeinderat am 28.2. und 12.12.1974 beschlossen habe, für künftige Baugebiete, für die noch keine Wohnfolgekosten vereinbart gewesen seien, keine Wohnfolgekostenbeiträge mehr zu erheben.

Die Beklagte hat Klageabweisung beantragt und vorgetragen: Die Folgekostenvereinbarung sei wirksam. Der Hinweis des Klägers auf die fehlende Legitimation der Verwaltung zum Abschluß der Folgekostenvereinbarung gehe fehl, weil der Gemeinderat durch Beschluß vom 26.6.1975 die Verwaltung ausdrücklich zum Abschluß einer Folgekostenvereinbarung für das Baugebiet "Z" ermächtigt habe. Der Folgekostenbeitrag sei keine Abgabe im Sinne des Kommunalabgabengesetzes, sondern Aufwendungsersatz. Die Folgekostenvereinbarung sei weder unter Machtmißbrauch zustandegekommen, noch fehle es an der erforderlichen Konkretisierung der Folgeeinrichtungen, für die es genüge, wenn diese bestimmbar seien. Auch das Übermaßverbot sei gewahrt, weil die Folgekostenbeiträge in einem angemessenen Verhältnis zum Wert des Bauvorhabens stünden. Selbst wenn die Folgekostenvereinbarung unwirksam wäre, stünde dem Kläger ein Erstattungsanspruch nicht zu, weil das Erstattungsbegehren gegen Treu und Glauben verstoße. Die Beklagte habe erkennbar die Aufstellung des Bebauungsplans "Z" von der Finanzierung der Folgeeinrichtungen durch einen Folgekostenbeitrag abhängig gemacht. Die von der Beklagten erbrachte Leistung, nämlich die Aufstellung des Bebauungsplans, könne nicht mehr rückabgewickelt werden. Auch ein weiterer zugunsten des Klägers eingetretener Vorteil entziehe sich einer Rückabwicklung. Bei allen späteren Planaufstellungsverfahren, die mit einer Umlegung verknüpft gewesen seien, habe die Beklagte stets einen Flächenbeitrag von 30 % für sich in Anspruch genommen. Im Baugebiet "Z" habe sie hingegen lediglich einen Flächenbeitrag von 25 % einbehalten. Dies sei gerade auch im Hinblick darauf geschehen, daß die betroffenen Grundstückseigentümer bereit gewesen seien, einen Folgekostenbeitrag zu bezahlen.

Durch Urteil vom 10.12.1987 hat das Verwaltungsgericht Stuttgart die Klage als unbegründet abgewiesen. In den Entscheidungsgründen ist ausgeführt: Es sei problematisch, ob im vorliegenden Falle das Erfordernis der Ursächlichkeit gewahrt sei. Zwar sei dem Vertrag zu entnehmen, daß der Folgekostenbeitrag zur Finanzierung öffentlicher Einrichtungen, insbesondere von Kindergartenplätze, Spiel- und Sportplätzen, allgemeinbildender Schulden und dazugehöriger Sportstätten bestimmt sei, jedoch sei der finanzielle Aufwand der einzelnen Vorhaben im Vertrag nicht beziffert und es werde auch nicht konkret geregelt, wofür der Folgekostenbeitrag verwendet werden solle. Diese Frage bedürfe aber keiner abschließenden Entscheidung, weil die Geltendmachung des Erstattungsanspruchs gegen Treu und Glauben verstoße. Die Folgekostenvereinbarung sei für die Aufstellung des Bebauungsplans "Z" ursächlich gewesen. Dieser könne aber nicht mehr rückabgewickelt werden, weil er rechtsverbindlich geworden sei. Die Zweckverknüpfung der Folgekostenvereinbarung mit dem Bebauungsplan sei rechtlich nicht zu mißbilligen. Die Höhe des geforderten Folgekostenbeitrags stehe in angemessenem Verhältnis zum Wert des Vorhabens. Zu berücksichtigen sei hierbei auch, daß die Beklagte bei einer freiwilligen Umlegung mit einem Flächenabzug von 25 % einverstanden gewesen sei, während der Flächenabzug bei späteren Bebauungsplanverfahren 30 % betragen habe. Der vom Kläger geleistete Folgekostenbeitrag sei auch von der Beklagten für folgekostenfähige Daseinsvorsorgemaßnahmen verwendet worden, wie sich aus der Aufstellung der Beklagten vom 1.4.1987 ergebe. Aus dieser Aufstellung ergebe sich ferner, daß die Beklagte mit der Erhebung von Folgekostenbeiträgen keine Überdeckung des ihr entstandenen Aufwands erzielt habe.

Gegen dieses am 8.1.1988 zugestellte Urteil hat der Kläger am 8.2.1988 Berufung eingelegt. Er beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 10.12.1987 zu ändern und die Beklagte zu verurteilen, an den Kläger 17669,89 DM nebst 4 % Zinsen hieraus ab 16.1.1986 zu bezahlen.

Zur Begründung trägt er ergänzend vor: Die Geltendmachung des Erstattungsanspruchs sei nicht rechtsmißbräuchlich. Nicht nachvollziehbar sei die Feststellung des Verwaltungsgerichts, die Folgekostenvereinbarung sei ursächlich für das Zustandekommen des Bebauungsplans "Z" gewesen. Die Beklagte habe nämlich bereits seit Ende 1969 ein Verfahren zur Aufstellung des Bebauungsplans für das Plangebiet "Z" betrieben. Die Beklagte habe den Bebauungsplan in jedem Falle zur Sicherung der Stadtentwicklung aufgestellt. Folgekostenfähig seien nur solche Daseinsvorsorgemaßnahmen, die durch Bevölkerungszuwachs hervorgerufen würden. Wer nicht zuziehe, sondern in Sch schon bisher gewohnt habe, löse keine Folgekosten aus. Er, der Kläger, sei pensioniert und löse mit Sicherheit keine Folgekosten für den Schul- und Kindergartenbereich aus. Es sei in keiner Weise dargetan, ob durch das Baugebiet "Z" überhaupt ein Bevölkerungszuwachs entstehe und damit durch dieses Baugebiet Daseinsvorsorgemaßnahmen erforderlich würden. Dabei verkenne die Beklagte auch, daß die Grundstückseigentümer durch die Bezahlung der Grundsteuer ständig Beiträge zur Infrastruktur leisteten. Von den Grundstückseigentümern des Bebauungsplangebiets seien nur zum Teil Folgekostenbeiträge verlangt worden. Einige Grundstückseigentümer hätten zwar einen Beitragsbescheid erhalten, hätten aber nicht bezahlt. Die Beklagte müsse in jedem Falle das Willkürverbot beachten. Es sei kein nachvollziehbarer Grund ersichtlich, der die ungleiche Erhebungspraxis rechtfertige. Es sei deshalb nicht rechtsmißbräuchlich, wenn er, der Kläger, Erstattung seines Folgekostenbeitrags verlange.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie trägt ergänzend vor: Das Erstattungsverlangen des Klägers sei rechtsmißbräuchlich. Die Folgekostenvereinbarung sei ursächlich für das Zustandekommen des Bebauungsplans "Z" gewesen, wie sich aus der Niederschrift über die Besprechung mit den Grundstückseigentümern am 8.10.1973 und aus dem Beschluß des Gemeinderats vom 26.6.1975 ergebe. Bei dieser Besprechung habe die Beklagte klargestellt, das Bebauungsplanverfahren könne nur zum Abschluß gebracht werden, wenn eine entsprechende Folgekostenvereinbarung im Umlegungsvertrag enthalten sei. Unerheblich sei die Behauptung, der Kläger habe keine Folgekosten ausgelöst, weil er nicht von auswärts zugezogen sei. Hiervon hänge die Wirksamkeit der Folgekostenvereinbarung nicht ab. Ausschlaggebend sei nur, ob durch eine neue Gebietsausweisung eine bauliche Entwicklung eingeleitet werde, die zu einem Anwachsen der Bevölkerung führen könne, das Folgekostenmaßnahmen auslöse. Dies sei im vorliegenden Falle gegeben. Ob die neu geschaffenen Wohnmöglichkeiten von Einheimischen genutzt würden, sei unerheblich. Im Falle eine Umzugs werde nämlich an anderer Stelle eine entsprechende Wohnung frei. Im übrigen hänge die Wirksamkeit einer Folgekostenvereinbarung nicht von den persönlichen Verhältnissen des einzelnen Zahlungspflichtigen ab. Daß bisher nicht alle Grundstückseigentümer zu einem Folgekostenbeitrag herangezogen worden seien, sei auf die Rechtsunsicherheit bei der Durchsetzung der Folgekostenvereinbarungen zurückzuführen. Das vorliegende Verfahren habe für die Beklagte den Charakter eines "Musterprozesses", von dessen Ausgang ihr weiteres Vorgehen abhänge.

Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Dem Senat liegen fünf Hefte Akten der Beklagten, die Aufstellung der Beklagten vom 1.4.1987 über die Ermittlung der Folgekosten sowie die Akte des Verwaltungsgerichts Stuttgart 11 K 396/86 vor.

Gründe

Mit Einverständnis der Beteiligten entscheidet der Senat ohne mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die zulässige Berufung des Klägers ist unbegründet.

Die auf Rückgewähr des Folgekostenbeitrags und der Verzugszinsen gerichtete Leistungsklage ist zulässig, insbesondere ist für sie der Verwaltungsrechtsweg gemäß § 40 VwGO gegeben, wie das Verwaltungsgericht im einzelnen zutreffend ausgeführt hat (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 6.7.1973 -- IV C 22.72 --, BVerwGE 42, 331; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 12.9.1985 -- 2 S 1962/83 --).

Die Klage ist aber unbegründet. Als Anspruchsgrundlage für das geltend gemachte Rückzahlungsbegehren kommt nur der allgemeine öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch in Betracht. Er setzt voraus, daß eine unmittelbare Vermögensverschiebung ohne Rechtsgrund stattgefunden hat oder deren Rechtsgrund später weggefallen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 12.3.1985 -- 7 C 48.82 --, BVerwGE 71, 85/87; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., S. 594; Erichsen/Martens, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., S. 317 ff.; Achterberg, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., S. 721 ff.). Der Kläger hat indessen den Folgekostenbeitrag und die Verzugszinsen nicht ohne Rechtsgrund an die Beklagte gezahlt. Denn die Folgekostenvereinbarung vom 27.4.1976, welcher der Kläger im notariellen Kaufvertrag vom 11.4.1978 beigetreten ist und auf der die im Streit befindlichen Zahlungen beruhen, ist wirksam.

Die Folgekostenvereinbarung vom 27.4.1976 ist mit den betroffenen Grundstückseigentümern, zu denen auch der Rechtsvorgänger des Klägers gehört, ordnungsgemäß zustandegekommen. Fehl geht die Ansicht des Klägers, die Folgekostenvereinbarung sei unwirksam, weil Stadtoberinspektor H., der die Beklagte seinerzeit vertreten habe, mit seiner Beteiligung am Vertragsabschluß den Gemeinderatsbeschlüssen vom 28.2. und 12.12.1974 zuwidergehandelt habe. Er verkennt nämlich, daß die gesetzliche Vertretungsmacht des Bürgermeisters und der für ihn handelnden Gemeindebediensteten nach § 42 Abs. 1 S. 2 GO weder durch die Vorschriften der Gemeindeordnung über die Verteilung der Entscheidungskompetenzen zwischen den Gemeindeorganen eingeschränkt noch grundsätzlich durch Gemeinderatsbeschluß beschränkbar ist (BGH, Urteil vom 20.4.1966, BWVBl. 1966, 95; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.5.1982 -- 2 S 851/81 --, VBlBW 1983, 210; Urteil vom 16.10.1989 -- 1 S 1056/88 --). Im übrigen hatte der Gemeinderat durch Beschluß vom 26.6.1975 die Verwaltung ermächtigt, gerade im Bereich der Bebauungsplanerweiterung "Z" Folgekostenbeiträge zu erheben. Die ablehnenden Gemeinderatsbeschlüsse vom 28.2. und 12.12.1974 beziehen sich, wie durch die zuletzt genannte Beschlußfassung klargestellt wurde, nicht auf solche Bebauungsplangebiete, deren Aufstellung bereits eingeleitet und für die die Beklagte in Verhandlungen über den Abschluß von Wohnfolgekostenvereinbarungen schon eingetreten war.

Die Folgekostenvereinbarung vom 27.4.1976 ist auch nicht aus materiell-rechtlichen Gründen unwirksam. Ihre Zulässigkeit beurteilt sich nach den im Zeitpunkt ihres Abschlusses maßgebenden allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts und nicht nach den §§ 54 ff. des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes vom 25.5.1976 (BGBl. I S. 1253) oder des Landes vom 21.6.1977 (GBl. S. 227), weil sich diese Gesetze für die vor ihrem Inkrafttreten geschlossenen öffentlich-rechtlichen Verträge keine Geltung beimessen (vgl. § 103 VwVfG/Bund und §§ 98, 103 LVwVfG; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 12.9.1985 -- 2 S 1962/83 --; Urteil vom 7.5.1987 -- 2 S 1732/85 --, VBlBW 1987, 388). Nach den allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts, wie sie in der höchstrichterlichen Rechtsprechung ihren Niederschlag gefunden haben, unterliegen öffentlich-rechtliche Verträge sowohl hinsichtlich der Zulässigkeit ihres Abschlusses als auch hinsichtlich der Zulässigkeit ihres Inhalts grundsätzlich der Bindung an "Gesetz und Recht". Sie führt dazu, daß für den Abschluß verwaltungsrechtlicher Verträge kein Raum ist, soweit Recht und Gesetz der Vertragsform oder dem Vertragsinhalt entgegenstehen (BVerwG, Urteil vom 6.7.1973 -- IV C 22.72 --, BVerwGE 42, 331/334 ff.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 12.9.1985 und Urteil vom 7.5.1987, aaO). Danach sind Folgekostenvereinbarungen grundsätzlich zulässig (BVerwG, Urteil vom 6.7.1973 und VGH Bad.-Württ., Urteil vom 12.9.1985, aaO). Allerdings ergeben sich sowohl aus dem Bundes- wie auch aus dem Landesrecht gewisse Schranken für den Abschluß von Folgekostenvereinbarungen. Sie dürfen nicht unter Mißbrauch der Überlegenheit der Gemeinde als verantwortlicher Planungsträger zustandegekommen sein (1), müssen dem Erfordernis der Ursächlichkeit des Bauvorhabens für bestimmbare Folgeeinrichtungen genügen (2), haben das Übermaßverbot zu wahren (3), dürfen nicht zum Ausgleich solcher Folgekosten erhoben werden, deren Abwälzung im Wege einer vertraglichen Vereinbarung Bundes- oder Landesrecht untersagt (4) und dürfen nicht auf Überdeckung ausgerichtet sein (5). Diesen Anforderungen wird die Folgekostenvereinbarung vom 27.4.1976 gerecht.

1. Verwaltungsrechtliche Verträge sind stärker als privatrechtliche anfällig dafür, daß ein dem Vertrag vorgegebenes Machtgefälle ausgenutzt wird und als Folge dessen die von der Rechtsordnung prinzipiell gewährleistete Vertragsfreiheit des unterlegenen Vertragspartners in Frage gestellt ist. Daraus ergibt sich auch für Folgekostenverträge eine wichtige Grenze ihrer Zulässigkeit. Verträge, die unter Mißbrauch der Überlegenheit eines Vertragspartners zustandekommen, sind ohne verpflichtende Wirkung (BVerwG, Urteil vom 6.7.1973, aaO). Von einem Mißbrauch der Überlegenheit der Gemeinde als verantwortlicher Planungsträger kann allerdings in der Regel keine Rede sein, wenn sie erklärt, sie könne eine Bebauungsplanung nicht in Angriff nehmen, ohne daß die begünstigten Grundstückseigentümer sich zur Übernahme der entsprechenden Folgekosten bereit erklärten (BVerwG, Urteil vom 6.7.1973, aaO). Die Anforderungen an eine geordnete städtebauliche Entwicklung einerseits und das Gebot einer planvollen, auf stetige Aufgabenerfüllung gerichteten Haushaltswirtschaft (§ 77 GO) andererseits verpflichten nämlich die Gemeinde, dafür Sorge zu tragen, daß die für neu ausgewiesene Baugebiete erforderlichen Folgeeinrichtungen in angemessener Zeit bereitgestellt werden können, ohne daß die Finanzkraft der Gemeinde überfordert wird. Anders liegt es in der Regel nur in den Fällen, in denen der Gemeinde für die von ihr in Aussicht gestellte Leistung kein Ermessen eingeräumt ist, wie dies insbesondere bei der Erteilung des Einvernehmens für Bauvorhaben im unbeplanten Innenbereich nach § 36 Abs. 1 S. 1 BBauG bzw. BauGB der Fall ist (BVerwG, Beschluß vom 25.11.1980 -- 4 B 140.80 --, NJW 1981, 1747). Im vorliegenden Falle hatte die Beklagte den Abschluß der Folgekostenvereinbarung mit der Erweiterung des Bebauungsplangebiets "Z." verknüpft, also mit einer Entscheidung, die in ihr Ermessen gestellt war und bei der sie legitimerweise ihr Interesse an einer gesicherten Finanzierung der Wohnfolgeeinrichtungen zur Geltung bringen durfte.

2. Zu einer weiteren Schranke führt das Erfordernis der Ursächlichkeit. Bei den Folgekosten geht es um Aufwendungen, die den Gemeinden jenseits der beitragsfähigen Erschließung als Folge neuer Ansiedlungen für Anlagen und Einrichtungen des Gemeinbedarfs entstehen. Folgekostenverträge dürfen deshalb nur oder allenfalls das erfassen, was von einem bestimmten Bauvorhaben an Folgen ausgelöst wird. Der Folgekostenbeitrag darf deshalb nur Aufwendungsersatz sein, bei dem für ungerechtfertigte wirtschaftliche Bereicherungen kein Raum ist (BVerwG, Urteil vom 6.7.1973, aaO S. 336, 343). Bei Prüfung des Erfordernisses der Ursächlichkeit verbietet sich allerdings eine Betrachtungsweise, die sich darauf beschränkt, nur die Größe des in Rede stehenden Bebauungsplangebiets oder gar nur des einzelnen Bauvorhabens in den Blick zu nehmen und deren Ursächlichkeit für Folgemaßnahmen sozusagen isoliert zu prüfen. Bei dieser Betrachtungsweise würde verkannt, daß eine verhältnismäßig kleine Baugebietsausweisung in eine größere Gesamtplanung eingebettet sein kann und die Prüfung des Bedarfs an Folgeeinrichtungen sich vernünftigerweise an dieser Gesamtplanung ausrichtet. Sieht beispielsweise der Flächennutzungsplan Wohnbauflächen größeren Umfangs vor, kann die Notwendigkeit von Wohnfolgeeinrichtungen nicht davon abhängen, ob diese (unverbindliche) Gesamtplanung in mehreren kleinen Schritten durch Einzelbebauungspläne oder in einem einzigen großen Schritt durch einen umfassenden Bebauungsplan verbindlich ausgefüllt wird. Diese Gesamtbetrachtung rechtfertigt sich noch aus einem anderen Grund: Je kleiner das zu beplanende Baugebiet ausfällt, um so schwieriger wird sich der Nachweis der Ursächlichkeit dieses Baugebiets für Folgeeinrichtungen führen lassen. Diese Erkenntnis könnte die Konsequenz nach sich ziehen, daß die Gemeinde, um die Zulässigkeit von Folgekostenbeiträgen nicht in Frage zu stellen, entweder auf die schrittweise Beplanung ihrer im Flächennutzungsplan ausgewiesenen Wohnbauflächen verzichtet und stattdessen diese Beplanung in einem einzigen großen Schritt (oder in wenigen großen Schritten) vornimmt oder bei schrittweiser Beplanung auf die Erhebung von Folgekostenbeiträgen so lange verzichtet, wie die Notwendigkeit von Folgeeinrichtungen oder deren Erweiterung noch nicht hinreichend augenfällig geworden ist. Es liegt auf der Hand, daß diese beiden Möglichkeiten der Risikovermeidung bei der Erhebung von Folgekostenbeiträgen durchschlagende Gründe gegen sich haben. Die verbindliche Beplanung größerer Wohnbauflächen zur Befriedigung des Wohnraumbedarfs in einem überschaubaren Zeitraum wird häufig nicht erforderlich sein und könnte zudem die Gemeinde bei der Erschließung überfordern. Würde die Gemeinde bei schrittweiser Beplanung ihrer im Flächennutzungsplan ausgewiesenen Wohnbauflächen von der Erhebung von Folgekostenbeiträgen so lange absehen, wie die Schwelle zur Notwendigkeit von Folgeeinrichtungen noch nicht augenfällig überschritten ist, hätte dies eine ungleiche Behandlung der beplanten Wohnbaugrundstücke bei der Erhebung von Folgekostenbeiträgen zur Folge; die Eigentümer der zuerst beplanten Grundstücke könnten sich -- bei isolierter Betrachtung -- dem Abschluß einer Folgekostenvereinbarung mit dem Hinweis darauf entziehen, die Notwendigkeit von Folgeeinrichtungen sei noch nicht nachweisbar, während die Eigentümer der später beplanten Grundstücke sich diesen Einwand nicht mehr zunutze machen könnten, weil die Notwendigkeit von Folgeeinrichtungen mit Rücksicht auf die Größe der schon bisher ausgewiesenen Wohngebiete nicht mehr bezweifelt werden kann. Der Senat teilt deshalb nicht die gelegentlich vertretene Ansicht, die Zulässigkeit von Folgekostenbeiträgen hänge davon ab, ob es sich um "Bauprojekte größeren oder kleineren Umfangs" handele (vgl. Bay.VGH, Urteil vom 2.4.1980 Nr. 290 IV 76, BayVBl. 1980, 719/721; BVerwG, Beschluß vom 25.11.1980 -- 4 B 140.80 --, NJW 1981, 1747; VG Köln, Urteil vom 4.8.1983 -- 7 K 5047/78 --, KStZ 1983, 234). Bei Prüfung der Ursächlichkeit ist vielmehr ausschlaggebend darauf abzustellen, ob die Gesamtplanung, in die der jeweilige (Teil-)Bebauungsplan eingebettet ist, Folgeeinrichtungen zur ordnungsgemäßen Versorgung der Bevölkerung notwendig macht und deshalb verursacht. Davon zu unterscheiden ist die nach sonstigem Bundes- und Landesrecht, insbesondere dem Gemeindehaushaltsrecht zu beantwortende Frage, ob und in welchem Umfang die Gemeinde die Kosten solcher Folgeeinrichtungen im Wege einer vertraglichen Vereinbarung auf die Eigentümer der zu beplanenden Grundstücke abwälzen darf.

Nach der Gesamtplanung, in die der mit Folgekostenbeiträgen belastete Planbereich 34/7 des Bebauungsplans "Z" eingebettet ist, steht außer Zweifel, daß diese infrastrukturelle Folgemaßnahmen und daraus resultierende Kosten verursacht. Der Planbereich 34/7 umfaßt zwar nur ca. 2,15 ha Nettowohnbaufläche, auf der ca. 30 Wohnungen für ca. 80 Einwohner untergebracht werden können, wie der Begründung des Teilbebauungsplans "Z" für diesen Planbereich zu entnehmen ist. Ob ein Wohngebiet dieser Größenordnung für sich allein die Schaffung neuer oder die Erweiterung bestehender Wohnfolgeeinrichtungen verursacht, kann zweifelhaft sein, zumal dann, wenn weder den Festsetzungen des Bebauungsplans noch dessen Begründung Anhaltspunkte für eine hierauf gerichtete Entscheidung der Gemeinde zu entnehmen sind. Denn Wohnfolgeeinrichtungen stellen sich nicht sozusagen als "automatische" Folge von Baugebietsausweisungen ein, dazwischengeschaltet sind vielmehr entsprechende Ermessensentscheidungen der Gemeinde, bei denen die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung mit den Erfordernissen einer sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung abzuwägen sind (vgl. §§ 10 Abs. 2, 77 GO). Das gesamte Baugebiet "Z" umfaßt jedoch eine Bruttofläche von ca. 20 ha, auf der ca. 1100 Wohneinheiten für ca. 3300 Einwohner errichtet werden können, wie aus der Vorlage an den Technischen Ausschuß vom 10.9.1974 hervorgeht. Daß für ein Baugebiet dieser Größenordnung die Schaffung neuer oder die Erweiterung bestehender Wohnfolgeeinrichtungen, insbesondere von Schulen und Kindergärten, unabweisbar ist, läßt sich bei einer Gemeinde von der Größe der Beklagten, die im Jahre 1970 ca. 21000 Einwohner aufwies, nicht ernstlich bezweifeln. Die Beklagte ging im Hinblick auf ihren Flächennutzungsplan davon aus, daß bei einer Bevölkerungszunahme von 20000 auf 25000 Einwohnern zusätzlicher Schulraum (Volks- und Hilfsschulen, Mittelschule, Gymnasium) und weitere Kindergartenplätze mit einem Investitionsvolumen von insgesamt ca. 4,1 Mio DM geschaffen werden müssen. Allein auf das gesamte Baugebiet "Z", in dem ca. 3300 Einwohner untergebracht werden können, entfällt danach ein Investitionsbedarf für die genannten Wohnfolgeeinrichtungen in Höhe von ca. 2,7 Mio DM.

Aus dem Erfordernis der Ursächlichkeit hat das Bundesverwaltungsgericht die Forderung hergeleitet, daß die vereinbarten Folgekostenbeiträge durch den Vertrag in bestimmter Höhe bestimmten Folgemaßnahmen zugeordnet sein müssen, wobei diese Konkretisierung allerdings nicht notwendig im Wortlaut der Vertragsurkunde in Erscheinung treten muß und auch der Grad der Konkretisierung über allgemeine Zuordnungen nicht hinauszugehen braucht (BVerwG, Urteil vom 6.7.1973, aaO, S. 343). Hierzu hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Beschluß vom 19.1.1981 (-- 8 B 6.81 --, Buchholz 406.11 § 123 BBauG Nr. 19) klargestellt, dem Erfordernis der Bestimmtheit könne auch durch hinreichende Bestimmbarkeit entsprochen werden, es also genüge, daß die Art der Investitionsvorhaben, für die die Zahlung verlangt werde, nur überhaupt bestimmbar sein müsse. Dem Erfordernis hinreichender Konkretisierung der Folgemaßnahmen wird die Vereinbarung vom 27.4.1976 ohne weiteres gerecht. Unter 2.1 dieser Vereinbarung sind nämlich die Folgemaßnahmen namentlich aufgeführt, nämlich Kindergartenplätze, Spiel- und Sportplätze, allgemeinbildende Schulen samt den dazugehörigen Sportstätten, an deren Finanzierung sich die Grundstückseigentümer nach 2.2. der Vereinbarung durch die Hingabe eines bestimmten Geldbetrags beteiligen sollen. Daß es sich hierbei nicht um eine abschließende, sondern nur um eine beispielhafte Aufzählung handelt, steht dem Erfordernis hinreichender Konkretisierung der Folgemaßnahmen nicht entgegen. Die beispielhafte Aufzählung der zu finanzierenden Folgemaßnahmen macht hinreichend deutlich, daß mit dem vereinbarten Folgekostenbeitrag Aufwendungsersatz und nicht in Wahrheit die Erhebung einer unzulässigen "Zuzugsabgabe" bezweckt ist. Im übrigen hat die Beklagte mit ihrer Aufstellung vom 1.4.1987 die Folgemaßnahmen weiter konkretisiert, zu deren Finanzierung die Folgekostenvereinbarung vom 27.4.1976 beitragen sollte. Im einzelnen handelt es sich um die Erweiterung der Grundschule, den Neubau der Realschule und eines zweiten Gymnasiums, den Umbau des bisherigen Realschulgebäudes in eine Sonderschule, den Neubau des Kindergartens Rh mit Kinderspielplatz, den Neubau eines Kindertagesheims, den Neubau des Sportgeländes A, den Aus- bzw. Neubau des Freibads Z-see und die Erweiterung des neuen Friedhofs. Auch eine solche nachgeschobene Konkretisierung der Folgemaßnahmen reicht aus, etwaige Zweifel über den Charakter des vereinbarten Folgekostenbeitrags als Aufwendungsersatz auszuräumen und die Abwälzbarkeit der Kosten zu überprüfen.

3. Die Folgekostenvereinbarung vom 27.4.1976 steht mit dem Übermaßverbot in Einklang. Wie das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 6.7.1973, aaO S. 345) ausgeführt hat, sind verwaltungsrechtliche Verträge im allgemeinen und Folgekostenverträge im besonderen nicht vom Verbot des Übermaßes freigestellt und muß aus diesem Grunde verlangt werden, daß erstens die aus Anlaß eines bestimmten Vorhabens vereinbarte Übernahme von Folgekosten bei wirtschaftlicher Betrachtung des Gesamtvorgangs in angemessenem Verhältnis zum Wert des Vorhabens steht und zweitens auch sonst keine Anhaltspunkte dafür gegeben sind, daß die vertragliche Übernahme von Kosten eine unzumutbare Belastung -- sei es des nach dem Vertrage zur Zahlung Verpflichteten, sei es derjenigen, an die später bei einer Veräußerung die Kosten weitergegeben werden -- bedeutet. Diesen Anforderungen wird der vereinbarte Folgekostenbeitrag von 50,-- DM/qm Geschoßfläche gerecht, der für das zweigeschossig bebaubare Grundstück des Klägers eine Beitragsforderung von insgesamt 16550,-- DM ergibt. Er steht in keinem unangemessenen Verhältnis zu der durch den Bebauungsplan vermittelten Baulandqualität des Grundstücks, wie der vom Kläger bezahlte Kaufpreis von 167000,-- DM erweist. Angesichts der durch den Bebauungsplan hervorgerufenen Erhöhung des Verkehrswerts des Grundstücks kann keine Rede davon sein, daß die Beteiligung an den Kosten der Folgeeinrichtungen, die die Attraktivität der Beklagten für Wohnungssuchende und damit letztlich auch den Verkehrswert der Wohngrundstücke erhöhen, für den Kläger oder seinen Rechtsvorgänger eine unzumutbare Belastung bedeuten könnten.

4. Bundes- oder Landesrecht steht der Abwälzung der Kosten für die in 2.1 der Vereinbarung vom 27.4.1976 und in der Aufstellung vom 1.4.1987 genannten Folgeeinrichtungen nicht entgegen. Die dort genannten Einrichtungen betreffen nicht solche, deren Herstellungskosten nur nach Maßgabe des Beitragsrechts der §§ 127 ff. BBauG bzw. BauGB oder des § 10 KAG auf die Grundstückseigentümer abgewälzt werden dürfen. Die Ansicht des Klägers, die Erhebung der Folgekostenbeiträge hätte einer satzungsrechtlichen Regelung nach § 2 KAG bedurft, geht fehl. Der Folgekostenbeitrag als Aufwendungsersatz für an sich nicht beitragsfähige Folgeeinrichtungen fällt nicht unter die Steuern, Gebühren und Beiträge im Sinne des § 1 KAG, auf die sich das Regelungsgebot des § 2 KAG bezieht. Mit seiner Beschränkung auf die in § 1 KAG genannten Abgaben, unter die Folgekostenbeiträge in dem hier in Rede stehenden Sinne nicht fallen, schließt das KAG Folgekostenvereinbarungen auch nicht aus. Soweit im übrigen für die genannten Folgeeinrichtungen landesgesetzliche Regelungen bestehen, hindern diese ebenfalls nicht die Abwälzbarkeit der Kosten im Wege einer Folgekostenvereinbarung. Die Gemeinden sind zwar nach den §§ 27, 28 SchulG als Schulträger zugleich Träger der sächlichen Kosten. Das Schulgesetz verhält sich aber nicht zur Frage, ob die Gemeinden ihre sächlichen Kosten im Wege einer Vereinbarung ganz oder teilweise abwälzen dürfen. Entsprechendes gilt nach dem Kindergartengesetz, das zwar die Gemeinden in § 3 zur Schaffung ausreichender Kindergartenplätze verpflichtet, sie aber nicht auf eine bestimmte Finanzierung der Herstellungskosten festlegt. Soweit § 6 KGaG Regelungen über die Bemessung der "Elternbeiträge" trifft, bezieht sich diese Regelung auf das Entgelt für die Benutzung und nicht für die Herstellung der Kindergärten (vgl. VGH Bad.-Württ., Normenkontrollbeschluß vom 7.5.1984 -- 2 S 2877/83 --, ESVGH 34, 274). Für alle sonstigen in der Aufstellung vom 1.4.1987 genannten Folgeeinrichtungen sind sondergesetzliche Kostenregelungen nicht ersichtlich.

Eine wesentliche Schranke für die Abwälzbarkeit der Kosten kommunaler Folgeeinrichtungen ergibt sich freilich aus dem Gemeindehaushaltsrecht. Nach § 78 Abs. 2 GO hat die Gemeinde die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Einnahmen soweit vertretbar und geboten aus Entgelten für ihre Leistungen, im übrigen aus Steuern zu beschaffen, soweit die sonstigen Einnahmen nicht ausreichen. Sie hat dabei auf die wirtschaftlichen Kräfte ihrer Abgabepflichtigen Rücksicht zu nehmen. Auf Folgekostenbeiträge findet zwar diese Vorschrift des Gemeindehaushaltsrechts keine unmittelbare Anwendung, weil es sich bei ihnen nicht um "Entgelte" für in Anspruch genommene Leistungen der Gemeinde, sondern, wie bereits erwähnt, um Aufwendungsersatz für die durch ein Bauvorhaben oder einen Bebauungsplan ausgelösten Folgekosten handelt. Das in dieser Vorschrift zum Ausdruck kommende Verbot ungerechtfertigter und rücksichtsloser Einnahmebeschaffung gehört indessen zu den elementaren kommunalen Verhaltensregeln, das sich letztlich auf die gesetzliche Verpflichtung der Gemeinde zur Förderung des gemeinsamen Wohls der Einwohner (§ 1 Abs. 2 GO) zurückführen läßt und darum bei jeder Form der Einnahmebeschaffung zu beachten ist. Ungerechtfertigt wäre beispielsweise die Erhebung von Folgekostenbeiträgen, wenn die Finanzkraft der Gemeinde ausreichte, die Herstellung der Folgeeinrichtungen aus allgemeinen Haushaltsmitteln ohne Kreditaufnahmen zu finanzieren; denn Kredite darf die Gemeinde nach § 78 Abs. 3 GO nur aufnehmen, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich ist oder wirtschaftlich unzweckmäßig wäre. Die Beklagte gehörte indessen bei Abschluß der Folgekostenvereinbarung nicht zu den Gemeinden, die dank ihrer Finanzkraft in der Lage sind, alle Folgeeinrichtungen mit den verfügbaren Haushaltsmitteln zu finanzieren. Nach dem statistischen Jahrbuch 1972 des Statistischen Landesamts betrug die Verschuldung der Beklagten je Einwohner 796,-- DM, der eine Steuerkraft je Einwohner von nur 312,-- DM gegenüberstand. Im Jahre 1964 ermittelte die Beklagte bei einem Bevölkerungszuwachs von 20000 auf 25000 Einwohnern einen Fehlbedarf an Investitionsmitteln für notwendige Folgemaßnahmen in Höhe von 20855000,-- DM. Bis zum Abschluß der Folgekostenvereinbarung vom 27.4.1976 hatte sich die Finanzlage der Beklagten nicht spürbar gebessert, wie insbesondere aus der Vorlage des für das Finanzwesen der Beklagten zuständigen Dezernenten vom 20.2.1974 hervorgeht. Er kam nach eingehender Darstellung der notwendigen Investitionen zu dem Ergebnis, daß aus der Sicht der städtischen Finanzen ohne zusätzliche Einnahmen zumindest für die nächste Zeit kein Bebauungsplan für neuen Wohnraum aufgestellt werden dürfe, weil die damit verbundenen weiteren Aufgaben in einem vertretbaren Zeitraum nicht erfüllt werden könnten. Mit dem Verlangen, die Aufstellung des Bebauungsplans vom Abschluß einer Folgekostenvereinbarung abhängig zu machen, hat die Beklagte auch nicht die gebotene Rücksichtnahme auf die wirtschaftlichen Verhältnisse der betroffenen Grundstückseigentümer vermissen lassen. Die Beklagte hat den Bebauungsplan "Z" für den Planbereich 34/7 auf Drängen der betroffenen Grundstückseigentümer aufgestellt, obwohl die in anderen Bebauungsplangebieten vorhandenen Baulücken den Bedarf an baureifem Wohnbaugelände vorerst deckten. Wie aus der Stellungnahme der Verwaltung zum Thema: "Wohnfolgekosten und Bauleitplanung" vom 11.12.1974 hervorgeht, waren damals ca. 20 ha Baulücken vorhanden, wovon allein 11,2 ha auf erschlossene Neubaugebiete entfielen. Angesichts der damals prognostizierten Bevölkerungsentwicklung hätten diese baureifen Wohnbauflächen ausgereicht, den Bedarf bis zum Jahre 1985 zu befriedigen. Allein der Umstand, daß die Beklagte den am Abschluß der Folgekostenvereinbarung beteiligten Grundstückseigentümern durch die um mehrere Jahre verfrühte Aufstellung des Bebauungsplans eine vorzeitige Wertsteigerung ihrer Grundstücke verschaffte, spricht bereits für eine Rücksichtnahme auf deren wirtschaftliche Interessen. Hinzu kommt, daß die Höhe des von der Beklagten verlangten Folgekostenbeitrags bei weitem hinter der durch den Bebauungsplan bewirkten Erhöhung des Verkehrswerts der Grundstücke zurückbleibt, so daß von einem Mißverhältnis zwischen den vorzeitig erlangten wirtschaftlichen Vorteilen und der mit dem Folgekostenbeitrag verbundenen finanziellen Belastung keine Rede sein kann.

5. Da mit dem Folgekostenbeitrag nur Aufwendungsersatz angestrebt werden darf, wäre eine Folgekostenvereinbarung ungültig, wäre sie auf Überdeckung der Folgekosten ausgerichtet. Auf die von einer Folgekostenvereinbarung betroffenen Grundstückseigentümer dürfen deshalb nur die voraussichtlichen anteiligen Nettofolgekosten abgewälzt werden, also nur diejenigen Folgekosten, die voraussichtlich nicht anderweitig, insbesondere nicht durch Zuschüsse gedeckt werden können. Auch diese Schranke der Abwälzbarkeit der Folgekosten hat die Beklagte beachtet. Wie aus ihrer Aufstellung vom 1.4.1987 hervorgeht, hat sie in nachvollziehbarer Weise die auf das Grundstück des Klägers entfallenden anteiligen Nettofolgekosten mit 40925,-- DM ermittelt. Der vereinbarte Folgekostenbeitrag von 16550,-- DM ist somit weit davon entfernt, auf Überdeckung der Folgekosten ausgerichtet zu sein.

Nach alledem kommt es nicht darauf an, ob dem Erstattungsverlangen des Klägers der Grundsatz von Treu und Glauben entgegensteht, wie das Verwaltungsgericht entschieden hat (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 14.4.1978 -- 4 C 6.76 --, Buchholz 310 § 137 VwGO Nr. 90; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 12.9.1985 -- 2 S 1962/83 --). Es erübrigt sich deshalb, die gegen diese Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts gerichteten Einwendungen des Klägers auf ihre Tragfähigkeit zu überprüfen.