VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 11.10.2000 - 1 S 2624/99
Fundstelle
openJur 2013, 11455
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1. Die Verpflichtung eines Gemeinderates, die ihm übertragenen Geschäfte uneigennützig und verantwortungsbewusst zu führen, schränkt sein Recht, (auch) in Angelegenheiten der Gemeinde bei einer öffentlichen Veranstaltung seine Meinung frei zu äußern, nicht ein.

2. Ein Gemeinderatsmitglied ist auch dann nicht verpflichtet, sich in einer öffentlichen Veranstaltung "gemeindeverträglich" zu äußern, wenn er gerade wegen seiner Eigenschaft als Gemeinderat oder Fraktionsvorsitzender im Gemeinderat eingeladen worden ist.

Tatbestand

Die Klägerin, Gemeinderätin der beklagten Stadt und Vorsitzende einer Gemeinderatsfraktion sowie Kreisrätin im Ostalbkreis, wendet sich gegen eine vom Gemeinderat der Beklagten beschlossene Rüge.

Am 12.01.1998 fand in Ellwangen anlässlich des traditionellen "Kalten Marktes" eine Gesprächsrunde zum Thema: "Konjunkturaufschwung ohne Arbeitsplätze - die Zukunft der deutschen Wirtschaft? - eine Diskussion zur aktuellen Entwicklung -" statt. Teilnehmer waren u. a. der Vorsitzende des Aufsichtsrats der IBM-Deutschland, der Vorstandsvorsitzende der Energieversorgung Schwaben sowie MdL und Staatssekretär G. W. Zu dieser Gesprächsrunde waren vom Oberbürgermeister der Beklagten die Klägerin sowie die anderen Fraktionsvorsitzenden im Gemeinderat sowie einzelne Gemeinderäte eingeladen worden. An der Gesprächsrunde teilgenommen haben auch der Oberbürgermeister der Beklagten sowie ein Beigeordneter.

In der nichtöffentlichen Gemeinderatssitzung vom 12.02.1998, an der die Klägerin zunächst nicht teilgenommen hatte, entrüsteten sich sechs Gemeinderatsmitglieder über das Verhalten der Klägerin während des Wirtschaftsgesprächs. Der Gemeinderat beschloss, den Oberbürgermeister mit einem Schreiben an die Klägerin zu beauftragen, in dem ihr eine öffentliche Rüge erteilt und angekündigt werden solle, im Wiederholungsfall keine Einladung mehr zu solchen Veranstaltungen zu erhalten. Als die Klägerin später zu der Sitzung noch erschien, teilte ihr der Oberbürgermeister den Beschluss des Gemeinderats mit.

Unter dem Datum des 03.03.1998 sandte der Oberbürgermeister der Beklagten an die Klägerin folgendes Schreiben:

Sehr geehrte Frau M.,

Sie haben beim diesjährigen Gespräch mit Vertretern der Wirtschaft am Kalten Markt (12. Januar), an dem u. a. teilgenommen haben ..., sich sinngemäß u. a. geäußert, dass dieses Gespräch überflüssig sei und nichts dabei herauskomme. Außerdem haben Sie unmittelbar anschließend geäußert, ich hätte Ihren Ehemann beim Kuttelessen im Roten Ochsen begrüßen müssen und Sie müssten dies beanstanden.

Es bedarf keiner weiteren Darlegung, dass diese Äußerungen vor geladenen Gästen, die zum Teil eine weite Anreise zu diesem Gespräch auf sich genommen haben, außerordentlich peinlich und dem Ruf der Stadt schädlich sind. Dass Sie dazuhin noch völlig unbegründet sind, sei nur am Rande bemerkt. Der Gemeinderat hat sich deshalb in seiner Sitzung am 12. Februar 1998 außerordentlich entrüstet und verärgert gezeigt und bei einer Enthaltung beschlossen, mich damit zu beauftragen, Ihnen für dieses Verhalten eine Rüge zu erteilen und Ihnen außerdem anzukündigen, dass Sie im Wiederholungsfall zu solchen Gesprächen nicht mehr eingeladen werden. Der Gemeinderat hat mich außerdem damit beauftragt, diesen Beschluss öffentlich bekannt zu geben.

Ich komme dem Beschluss des Gemeinderats hiermit nach, rüge Ihr Verhalten und kündige Ihnen an, Sie im Wiederholungsfall zu solchen Gesprächen nicht mehr einzuladen.

Abschrift dieses Schreibens ging an die örtliche Presse.

Hochachtungsvoll

Dr. D.

Oberbürgermeister

Der Inhalt dieses Schreibens ist am 04.03.1998 in der Aalener Volkszeitung/Ipf-und Jagst-Zeitung sowie am 05.03.1998 in der Schwäbischen Post erschienen.

Am 19.03.1998 hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht Stuttgart Klage erhoben und zuletzt beantragt, festzustellen, dass die vom Gemeinderat der Beklagten am 12.02.1998 beschlossene und ihr durch Schreiben des Oberbürgermeisters vom 03.03.1998 mitgeteilte Rüge und die gleichzeitig beschlossene und mitgeteilte Androhung, sie im Fall der Wiederholung ihres Verhaltens während des Wirtschaftsgesprächs anlässlich des Kalten Marktes am 12.01.1998 zu solchen Gesprächen nicht mehr einzuladen, rechtswidrig waren sowie die Beklagte zu verurteilen, den Tenor des Urteils zu Klageantrag Nr. 1 den Redaktionen der oben genannten Zeitungen als Pressemitteilung zu übermitteln. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen vorgetragen: Sie sei vor Ergehen der Rüge vom Gemeinderat nicht angehört worden. Für die Rüge fehle es an einer Ermächtigungsgrundlage.

Die Beklagte hat zur Begründung ihres Klageabweisungsantrags vorgebracht: Die Erteilung der Rüge finde ihre Rechtsgrundlage in § 17 Abs. 1 und Abs. 4 in Verbindung mit § 16 Abs. 3 GemO. Die Klägerin habe in grober Weise gegen ihre Pflichten als Gemeinderat verstoßen.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage in vollem Umfange entsprochen mit der Begründung: Die Klage sei als allgemeine Feststellungsklage im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO zulässig. Eine fristgebundene Fortsetzungsfeststellungsklage liege nicht vor, da die Rüge kein Verwaltungsakt sei. Die Klägerin habe ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der angegriffenen Maßnahme sowohl zu ihrer Rehabilitierung als auch um zu vermeiden, dass sie bei den Einladungen zu künftigen Veranstaltungen übergangen werde. Begründet sei die Klage, weil keine sanktionsfähige Pflichtverletzung im Sinne von § 17 Abs. 1 GemO durch die Klägerin vorgelegen habe. Ihre Teilnahme an dem Wirtschaftsgespräch vom 12.01.1998 gehöre nicht zum Kreis der dem Gemeinderat übertragenen Geschäfte, so dass schon von daher eine Pflichtverletzung ausscheide. Selbst wenn dies anders beurteilt würde, läge jedenfalls keine gröbliche Pflichtverletzung vor. Die Klägerin habe mit ihrer Äußerung über die Entbehrlichkeit von Veranstaltungen der stattgehabten Art eine durchaus gängige Ansicht zum Ausdruck gebracht. Der Klageantrag Nr. 2 sei als allgemeine Leistungsklage zulässig und begründet. Es handle sich um einen Folgebeseitigungsanspruch, der der Klägerin angesichts der Rechtswidrigkeit des Handelns des Gemeinderats und des Oberbürgermeisters der Beklagten zustehe.

Zur Begründung der vom Senat zugelassenen Berufung trägt die Beklagte noch vor: Für die Klägerin habe keine bloß kommunalpolitische oder gesellschaftliche Verpflichtung zum Besuch der Veranstaltung bestanden. Sie sei in ihrer Eigenschaft als Fraktionsvorsitzende, also als herausgehobenes Mitglied des Gemeinderats mit besonderem Status eingeladen worden. Damit sei der Anwendungsbereich des § 17 Abs. 1 und 4 GemO eröffnet. Ihr Verhalten stelle eine gröbliche Pflichtverletzung und nicht lediglich eine bloße Taktlosigkeit oder Peinlichkeit dar.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 24.06.1999 - 9 K 1380/98 - zu ändern und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie weist darauf hin, dass sie vor dem Gemeinderatsbeschluss nicht angehört worden sei und dies bereits zu dessen Rechtswidrigkeit führe. Es sei auch nicht zulässig gewesen, den Punkt über ihr Verhalten unter Sonstiges auf die Tagesordnung zu setzen. Im übrigen sei sie keineswegs als Repräsentantin der Beklagten bei der Diskussion zugegen gewesen. Ihre Anwesenheit sei freiwillig gewesen. Sie habe von ihrem Recht auf freie Meinungsäußerung Gebrauch gemacht und dabei ihre Kompetenz in erster Linie aus ihrer umfangreichen Tätigkeit als Geschäftsführerin einer Grundstücksgesellschaft gewonnen.

Dem Senat liegen die einschlägigen Akten der Beklagten und des Verwaltungsgerichts Stuttgart vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf diese Akten und die im Berufungszulassungs- und Berufungsverfahren gewechselten Schriftsätze der Beteiligten verwiesen.

Gründe

Die vom Senat zugelassene und auch sonst zulässige Berufung der Beklagten ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht festgestellt, dass die vom Gemeinderat der Beklagten beschlossene und der Klägerin mitgeteilte Rüge rechtswidrig war und zutreffend die Beklagte darüber hinaus verurteilt, den Tenor dieses Feststellungsausspruches den im Einzelnen bezeichneten Zeitungen als Pressemitteilung zu übermitteln.

Die allgemeine Feststellungsklage (§ 43 VwGO) ist, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausführt, zulässig. Mit ihr wird die Feststellung der Rechtswidrigkeit einer Maßnahme des Gemeinderats der Beklagten begehrt, die keine Verwaltungsaktsqualität aufweist. Zwar hat der Senat im Beschluss vom 10.09.1987 (1 S 1622/87, EKBW GemO § 17 E 8) entschieden, dass die auf § 17 Abs. 1 und Abs. 4 in Verbindung mit § 16 Abs. 3 GemO gestützte Verhängung eines Ordnungsgeldes ein Verwaltungsakt ist. Für Maßnahmen unterhalb der in § 16 Abs. 3 GemO genannten Sanktionen, die aus Gründen der Verhältnismäßigkeit zulässig sind, gilt dies jedoch, wie der Senat ebenfalls entschieden hat (Urteil vom 11.10.1995 - 1 S 1823/94 -, VBlBW 1996, 99), nicht. Eine Feststellungsklage, die zur richterlichen Überprüfung einer solchen Sanktion führen soll, scheitert daher nicht an § 43 Abs. 2 VwGO. Dass sie hier auch im übrigen zulässig ist, hat das Verwaltungsgericht im Einzelnen überzeugend dargelegt. Hierauf wird verwiesen (§ 130b VwGO).

Die Feststellungsklage, die sich zu Recht gegen die Stadt Ellwangen richtet (§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), ist auch begründet. Die Klägerin hat mit ihren Äußerungen am 12.01.1998 anlässlich des Wirtschaftsgesprächs beim Kalten Markt die ihr als Gemeinderätin obliegenden Pflichten nicht verletzt. Die ausgesprochene Rüge entbehrt daher der Rechtsgrundlage.

Die Klägerin ist als Gemeinderätin ehrenamtlich tätig (§ 32 Abs. 1 Satz 1 GemO). Sie muss daher die ihr übertragenen Geschäfte uneigennützig und verantwortungsbewusst führen (§ 17 Abs. 1 GemO). Nur wenn sie diese Tätigkeit nicht ausübt oder ihre diesbezügliche Pflicht gröblich verletzt, kann nach § 17 Abs. 4 i.V.m. § 16 Abs. 3 GemO eine Rüge ausgesprochen werden.

Die in § 17 Abs. 1 GemO statuierte Verhaltenspflicht einer zur ehrenamtlichen Tätigkeit bestellten Person und damit auch eines Gemeinderats schränkt prinzipiell nicht deren Grundrecht auf freie Meinungsäußerung (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG) ein. Ein Gemeinderat hat das Recht, (auch) in Angelegenheiten der Gemeinde seine Meinung frei und uneingeschränkt zu äußern. Er ist dabei nicht an ausdrückliche oder stillschweigende Vorgaben oder "gemeindeverträgliche" Vorstellungen des Gemeinderates gebunden. Begrenzt wird seine Meinungsfreiheit durch die ihm ausdrücklich in der Gemeindeordnung auferlegten Sonderpflichten, wie etwa die Verschwiegenheit (§ 17 Abs. 2 GemO) und - wie bei jedem anderen Bürger auch - durch die allgemeinen Gesetze im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG (vgl. auch Beschluss des Senats vom 30.01.1997 - 1 S 1748/96 -, VBlBW 1997, 177). Äußerungen, die ein Gemeinderatsmitglied, sei es innerhalb einer Gemeinderatssitzung oder auch in der Öffentlichkeit verbreitet, hat der Gemeinderat grundsätzlich hinzunehmen, auch wenn er sie mit seiner Mehrheit inhaltlich nicht billigt oder gar als für die Gemeinde abträglich erachtet (zur Beschränkung des Rederechts vgl. u. a. Beschluss des Senats vom 04.11.1993 - 1 S 953/93 -, VBlBW 1994, 99).

Unterliegt die Klägerin als Gemeinderätin damit keiner inhaltlichen Beschränkung ihrer Meinungsäußerungsfreiheit anlässlich des Wirtschaftsgesprächs, so können ihre Ausführungen auch nicht zum Anlass einer Rüge und Sanktionsandrohung gemacht werden.

Etwas anderes ergibt sich nicht daraus, dass die Klägerin auch - oder gar in erster Linie - als Fraktionsvorsitzende zu dieser Gesprächsrunde geladen worden ist. Ebenso wenig wie das einzelne Gemeinderatsmitglied ist eine Fraktion und damit ggf. ihr Vorsitzender in der Meinungsäußerung zu den die Gemeinde berührenden Themen durch Mehrheitsauffassungen im Gemeinderat beschränkt. Meinungsäußerungen von Fraktionsvorsitzenden, die der Gemeinde abträglich sein mögen, sind von dem Recht der freien Meinungsäußerung ebenso umfasst und müssen hingenommen werden, sofern sie nicht gegen allgemeine Gesetze verstoßen.

Entgegen der Ansicht der Beklagten war die Klägerin auch nicht gehalten, in ihren Redebeiträgen als "Repräsentantin" der Gemeinde nur solche Inhalte zu verbreiten, die von den übrigen Teilnehmern der Gesprächsrunde wohlwollend aufgenommen werden. Die Klägerin repräsentierte bei der Veranstaltung weder als Gemeinderätin, noch als Fraktionsvorsitzende die Gemeinde. Die Vertretung und damit auch die Repräsentation der Gemeinde obliegt dem Oberbürgermeister (vgl. § 42 Abs. 1 GemO). Anders als Beamte, auch Ehrenbeamte, trifft die Pflicht zur beamtenrechtlichen Zurückhaltung Gemeinderäte und Fraktionsvorsitzende grundsätzlich nicht. Der Senat kann offen lassen, ob dies dann nicht gilt, wenn im Einzelfall ein Gemeinderat mit der Vertretung der Gemeinde bei einer Veranstaltung ausdrücklich beauftragt worden ist. Denn so verhält es sich hier nicht.

Wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, kann die Einladung an die Klägerin zur Teilnahme an dem Wirtschaftsgespräch nicht dahin verstanden werden, sie solle dort die Gemeinde vertreten oder repräsentieren. Eine dahingehende Annahme liegt schon deshalb fern, weil der Oberbürgermeister der Beklagten selbst als Vertreter und Repräsentant der Gemeinde an der Veranstaltung teilgenommen hat und außerdem noch ein Beigeordneter anwesend war. Im Übrigen hat der Vertreter der Gemeinde in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ausdrücklich eingeräumt, dass es einen besonderen Auftrag an die Klägerin nicht gegeben hat.

Da es an einer Rechtsgrundlage für die ausgesprochene Rüge fehlt, kann der Senat offen lassen, ob der Beschluss des Gemeinderats auch verfahrensfehlerhaft zustande gekommen ist, wie die Klägerin vorträgt.

Zutreffend hat das Verwaltungsgericht auch der mit dem Klageantrag zu 2 verfolgten allgemeinen Leistungsklage entsprochen. Der Senat verweist hierzu in vollem Umfange auf das Urteil des Verwaltungsgerichts (§ 130b VwGO).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 1 VwGO gegeben ist.