Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Neustadt a. d. W. vom 5. Januar 2007 wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen.
Der Wert des Beschwerdegegenstandes wird auf 7.500,- € festgesetzt.
Die Beschwerde des Antragstellers hat keinen Erfolg. Die von ihm dargelegten Gründe, die gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO Gegenstand der Überprüfung durch den Senat sind, führen nicht zu einer von dem angefochtenen Beschluss abweichenden Interessenabwägung. Dem Verwaltungsgericht ist vielmehr darin zuzustimmen, dass das öffentliche Interesse am Sofortvollzug (II.) der Verfügung der Antragsgegnerin vom 14. November 2006, mit der dem Antragsteller aufgegeben wurde, seine gewerbliche Tätigkeit als Vermittler privater Sportwetten - ausgenommen Pferdewetten - sofort einzustellen, schwerer wiegt als das Interesse des Antragstellers an der Aussetzung der Vollziehung (I.).
I.
Die Abwägung der widerstreitenden Interessen durch den Senat fällt zu Gunsten des öffentlichen Interesses an der sofortigen Einstellung der Wettvermittlungstätigkeit aus, weil dem Interesse eines Sportwettvermittlers, seine gewerbliche Tätigkeit einstweilen fortsetzen zu können, demgegenüber geringeres Gewicht zukommt. Soweit er Aufwendungen für die Ausübung dieses Gewerbes erbracht hat, die nun nutzlos werden, waren diese vor dem Hintergrund einer unklaren Rechtslage erkennbar risikobehaftet und deshalb in ihrer Schutzwürdigkeit gemindert.
Das Interesse an der Fortsetzung der gewerblichen Tätigkeit als Vermittler privater Sportwetten ist vor allem deshalb deutlich geringer als das gegenläufige öffentliche Interesse zu veranschlagen, weil die angefochtene Untersagungsverfügung nach der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nur möglichen überschlägigen Prüfung der Sach- und Rechtslage einen Wettvermittler nicht in seinen Rechten verletzt.
Mit der angefochtenen Verfügung ist die auch nach Auffassung des Senats erforderliche Maßnahme gegen unerlaubtes Glücksspiel i.S.d. § 12 Abs. 1 des Staatsvertrages zum Lotteriewesen in Deutschland - LottStV - getroffen worden, der nach § 1 Abs. 1 des Landesgesetzes über das öffentliche Glücksspiel - LGlSpG - (GVBl. 2004 S. 332) in Rheinland-Pfalz verbindlich ist. Auch wenn § 12 LottStV zum Dritten Abschnitt des Staatsvertrags gehört, der sich ganz überwiegend auf "Lotterien anderer Veranstalter" bezieht, ermächtigt § 12 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LottStV ausdrücklich zur Untersagung der Veranstaltung unerlaubten Glücksspiels und nicht nur zum Einschreiten gegen die Veranstaltung von Lotterien. Da die zuständige Behörde nach § 12 Abs. 1 Satz 1 LottStV darauf hinzuwirken hat, dass unerlaubtes Glücksspiel unterbleibt und sie auf der Grundlage des § 12 Abs. 1 Satz 2 LottStV die hierzu erforderlichen Maßnahmen treffen kann, bezieht sich die Ermächtigung nicht nur auf die in § 12 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 1 bis 3 LottStV beispielhaft aufgezählten Anordnungen, sondern auch auf die Untersagung der Vermittlung unerlaubten Glücksspiels. Hierzu zählen auch Sportwetten zu festen Gewinnquoten (vgl. BVerwGE 114, 92 [94]). Als öffentliches Glücksspiel wären die hier in Rede stehenden Sportwetten und ihre Vermittlung nur erlaubt, wenn dafür eine Konzession nach § 2 Abs. 2 LGlSpG vorläge (1.) oder eine solche wegen höher- bzw. vorrangigen Rechts nicht verlangt werden dürfte (2.). Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt. Auch im Übrigen bestehen nach summarischer Prüfung keine durchgreifenden Bedenken an der angefochtenen Untersagungsverfügung (3.). Angesichts dessen kann offen bleiben, ob ein Einschreiten auch mit Rücksicht auf die Strafdrohung des § 284 StGB erfolgen konnte. Das Bundesverfassungsgericht hat in den Kammerbeschlüssen vom 4. Juli 2006 (1 BvR 138/05, juris) und vom 19. Oktober 2006 (2 BvR 2023/06, juris) abweichend von dem am 27. April 2005 ergangenen Kammerbeschluss (GewArch 2005, 246 = NVwZ 2005, 1303) zum Ausdruck gebracht, dass unabhängig von einer Strafbarkeit ein besonderes Interesse an der sofortigen Vollziehung eines Verbots der unerlaubten Vermittlung gewerblich veranstalteter Sportwetten während der Übergangszeit besteht, die es dem Gesetzgeber im Urteil vom 28. März 2006 (BVerfGE 102, 197 = NJW 2006, 1261) zur Neuregelung dieser Materie eingeräumt hat.
1. Eine Konzession nach § 2 Abs. 2 LGlSpG ist weder dem (EG-ausländischen) Buchmacher noch dem Wettvermittler erteilt. Es bestehen auch keine Aussichten, dass sie mit einem diesbezüglichen Begehren Erfolg haben würden (vgl. bereits OVG RP, 12 B 10190/05.OVG). Einen darauf gerichteten Antrag zu stellen, kann deshalb nicht verlangt werden. Denn die Veranstaltung öffentlichen Glücksspiels ist im Interesse der Eindämmung und Lenkung des Spieltriebs in Deutschland monopolisiert (vgl. OVG RP, 12 B 10190/05.OVG; Kment, NVwZ 2006, 617; Bücker/Gabriel, NVwZ 2006, 662). Die Bundesländer haben nach § 5 Abs. 1 LottStV die ordnungsrechtliche Aufgabe, ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen. Gemäß § 5 Abs. 2 LottStV können sie diese Aufgabe selbst, durch juristische Personen des öffentlichen Rechts oder durch privatrechtliche Gesellschaften erfüllen, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind. Durch § 16 Abs. 1 Satz 2 LottStV wird dem Land Rheinland-Pfalz die Möglichkeit eingeräumt, abweichend von § 5 Absatz 2 LottStV seine Aufgabe nach § 5 Absatz 1 LottStV durch ein betrautes Unternehmen wahrzunehmen. Angesichts der Zweckbestimmung dieses Staatsvertrags ist dies ebenso wie die gleichlautende Bestimmung des § 2 Abs. 1 LGlSpG so zu verstehen, dass nur ein einziges Unternehmen durch Erteilung einer Konzession mit dieser Aufgabenwahrnehmung betraut werden darf, das damit - wie das Land selbst - in vollem Umfang der sich aus § 1 LottStV ergebenden Zielfestlegung einer Lenkung und damit einer Begrenzung des Spieltriebs unterworfen ist. Zwar wird dieses Unternehmen durch die Erteilung der Konzession nicht mit hoheitlichen Kompetenzen "beliehen", aber für eine ordnungsrechtliche Aufgabe in Dienst genommen. Dieser Umstand lässt deutlich werden, dass die Betrauung mit der Glücksspielkonzession sich nicht in der Genehmigung einer bestimmten gewerblichen Tätigkeit erschöpft und auch nicht mit der Vergabe einer Erlaubnis im Rahmen eines bestimmten Kontingents gleichgesetzt werden darf, das mit der Begründung, es decke den vorhandenen Bedarf, begrenzt wurde.
Das auch für Sportwetten geltende Glücksspielmonopol ist auch nicht etwa auf eine "Grundversorgung" beschränkt, neben der für ein darüber hinaus gehendes privates Angebot von Sportwetten Raum wäre. Vielmehr ist die ordnungsrechtliche Aufgabe des § 5 Absatz 1 LottStV, ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen, erkennbar als abschließende Regelung zu verstehen. Sie muss in den Zusammenhang mit den in § 1 LottStV festgelegten Zielen gestellt werden. Das Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft würde aber verfehlt, wenn man nur die "Grundversorgung" mit öffentlichen Glücksspielen für konzessionsbedürftig i. S. d. § 2 Abs. 2 LGlSpG hielte. Gleiches gilt für den Einwand, § 2 Abs. 2 LGlSpG finde auf Wetten keine Anwendung, die zwar über Vermittler in Rheinland-Pfalz angeboten, rechtlich aber außerhalb der Landesgrenzen abgeschlossen werden.
Wie der Antwort des Ministeriums der Finanzen vom 26. Juli 2006 auf eine Kleine Anfrage eines Landtagsabgeordneten (LTDrs. 15/129) und dem Beschluss der Regierungschefs der Bundesländer - mit Ausnahme Schleswig-Holsteins - vom 13. Dezember 2006 über die Fortführung des Glücksspielmonopols entnommen werden kann, soll im Land Rheinland-Pfalz an diesem Sportwettenmonopol zur Bekämpfung von Spielsucht und zur Begrenzung der Wettleidenschaft festgehalten werden.
2. Dass eine Konzession nach § 2 Abs. 2 LGlSpG nicht erteilt wird und die Vermittlung demgemäß unerlaubter öffentlicher Glücksspiele untersagt wurde, verletzt den Wettvermittler bei überschlägiger Prüfung der Sach- und Rechtslage nicht in eigenen Rechten.
a) Selbst wenn man das erwähnte Sportwettenmonopol derzeit (noch) als mit dem Grundrecht der freien Berufswahl (Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG) unvereinbar ansieht, ist es zumindest einstweilen hinzunehmen. Dies ergibt sich aus dem auch auf die Situation in Rheinland-Pfalz anwendbaren Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 (BVerfGE 102, 197 = NJW 2006, 1261) und den zwischenzeitlich ergriffenen Maßnahmen zur konsequenten Ausrichtung des bestehenden Sportwettenmonopols am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht (vgl. BVerfG, 2 BvR 2023/06, juris). Der Senat hat dies im Einzelnen in seinem Beschluss vom 28. September 2006 (6 B 10895/06, AS 33, 351 = NVwZ 2006, 1426, ESOVGRP), an dem festgehalten wird, begründet. Entscheidend ist danach nicht, dass das Sportwettenmonopol in Rheinland-Pfalz durch ein betrautes Unternehmen (§ 16 Abs. 1 Satz 2 LottStV) wahrgenommen wird. Angesichts der weitgehend übereinstimmenden Interessenlage in den Bundesländern gilt auch für Rheinland-Pfalz die vom Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 28. März 2006 (BVerfGE 102, 197 = NJW 2006, 1261), das in den Beschlüssen des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz aus dem Jahr 2005 (z.B. 12 B 10190/05.OVG) noch nicht berücksichtigt werden konnte, festgelegte Übergangsfrist für eine Umgestaltung des Glücksspielrechts. Dementsprechend dürfen auch in Rheinland-Pfalz das gewerbliche Veranstalten von Wetten durch private Wettunternehmen und die Vermittlung von Wetten außerhalb des Monopols weiterhin als verboten angesehen und unter der Voraussetzung ordnungsrechtlich unterbunden werden, dass unverzüglich damit begonnen wird, das bestehende Sportwettenmonopol konsequent am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht auszurichten (vgl. BVerfG, 2 BvR 2023/06, juris). Solche konkreten Maßnahmen, die der Bekämpfung der Wettgefahren dienen, sind durch den Auflagenbescheid des Ministeriums der Finanzen Rheinland-Pfalz vom 6. Juni 2006 ergriffen worden. Mit diesem Auflagenbescheid wurden der Konzessionsinhaberin, der Lotto Rheinland-Pfalz GmbH, Einschränkungen des Wettangebots, des Vertriebs und der Werbung sowie Maßnahmen zur Suchtprävention aufgegeben. Auch im Interesse des Jugendschutzes darf danach künftig nur noch mit Kundenkarten gewettet werden. Wie der vom Ministerium der Finanzen vorgelegten Dokumentation (Stand: 24. November 2006) entnommen werden kann, ist die Teilnahme an einer Sportwette der Lotto Rheinland-Pfalz GmbH ab dem 1. Januar 2007 nur noch mit Kundenkarte möglich. Zwischen der Lotto Rheinland-Pfalz GmbH und der Landeszentrale für Gesundheitsförderung in Rheinland-Pfalz wurde am 11. Juli 2006 eine Vereinbarung über die Einrichtung einer Informationsstelle gegen Suchtgefahren mit dem Schwerpunkt Spielsucht geschlossen. Seit dem 6. November 2006 ist das Internet-Spielangebot der Lotto Rheinland-Pfalz GmbH abgeschaltet. Die aktualisierte Dokumentation (Stand: 24. November 2006) widerlegt die mit der Beschwerde vorgetragenen diesbezüglichen Bedenken. Damit ist das vom Bundesverfassungsgericht (2 BvR 2023/06, juris) geforderte Mindestmaß an Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft einerseits und der tatsächlichen Ausübung des Monopols andererseits hergestellt und der - einstweilen verfassungsrechtlich ausreichende - erste Schritt hin zu dem Zustand getan, der die Aufrechterhaltung des Wettmonopols auf Dauer erlaubt. Soweit das Oberverwaltungsgericht des Saarlandes (OVG SL, 3 W 18/06, juris) mündliche Vereinbarungen zwischen der staatlichen Lotterieaufsicht und dem Monopolunternehmen nicht als ausreichend betrachtet, können daraus für die Situation in Rheinland-Pfalz keine Schlüsse gezogen werden. Ob der Entwurf eines Staatsvertrages zum Glücksspielwesen, den die Regierungschefs der Bundesländer am 13. Dezember 2006 überwiegend zustimmend zur Kenntnis genommen haben, den verfassungsrechtlichen Anforderungen in jeder Hinsicht genügt und in der vorliegenden Fassung unterzeichnet werden wird, kann für die vorliegend anzustellende, summarische Betrachtung unerörtert bleiben. Dieser Entwurf belegt jedoch das Bemühen der Bundesländer - mit Ausnahme Schleswig-Holsteins -, das Sportwettenmonopol aufrecht zu erhalten und normativ konsequent am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht auszurichten. Dass die Lotto Rheinland-Pfalz GmbH Glücksspiele auch in Luxemburg anbietet, ist für die verfassungsrechtliche Beurteilung der aufgrund des Auflagenbescheids vom 6. Juni 2006 getroffenen Maßnahmen irrelevant.
b) Das Gemeinschaftsrecht, dem Anwendungsvorrang zukommt, wird dem Widerspruch gegen die angefochtene Verfügung voraussichtlich ebenfalls nicht zum Erfolg verhelfen. Es steht dem Verbot der Vermittlung privater Sportwetten, die nicht nach § 2 Abs. 2 LGlSpG konzessioniert sind, unter den vorliegenden Umständen nicht entgegen. Wegen der Begründung wird ebenfalls auf den Beschluss vom 28. September 2006 (6 B 10895/06, AS 33, 351 = NVwZ 2006, 1426, ESOVGRP) verwiesen. In diesem ist bereits ausgeführt worden, dass die Tätigkeit eines Vermittlers von Wetten, die von EG-ausländischen Buchmachern veranstaltet werden, nicht schon aufgrund der diesen im EG-Ausland erteilten Buchmacherkonzessionen als erlaubt anzusehen ist und dass wenig für die Annahme spricht, die Untersagung der Vermittlung unkonzessionierter Sportwetten verstoße gegen Grundfreiheiten des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft - EG-Vertrag -.
Etwas hiervon Abweichendes ergibt sich auch nicht aus dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 6. März 2007 in den verbundenen Rechtssachen C-338/04, C-359/04 und C-360/04 - Placanica u.a. - (www.curia.europa.eu). Insbesondere kann dieser Entscheidung nicht entnommen werden, auf das Fehlen der vorgeschriebenen Konzession dürfe aus Gründen des Gemeinschaftsrechts nicht mit einer Untersagungsverfügung reagiert werden. In diesem Urteil (Rn 63) heißt es lediglich, der Umstand, dass Wirtschaftsteilnehmer keine Konzession besitzen, dürfe nicht zum Anlass für die Verhängung einer Sanktion gegen sie genommen werden, wenn sie bei der letzten Ausschreibung rechtswidrig von einem möglichen Konzessionserhalt ausgeschlossenen waren. Abgesehen davon, dass unter "Sanktionen" in diesem Sinn mindestens die Verhängung einer Geldbuße zu verstehen sein dürfte (vgl. EuGH, C-432/05 - Unibet - www.curia.europa.eu), stellt die Untersagung der Wettvermittlung keine "Sanktion" gegenüber einem rechtswidrig ausgeschlossenen Konzessionsbewerber dar. Ungeachtet dessen lassen sich diese Ausführungen des Europäischen Gerichtshofs, mit denen er den Ausschluss bestimmter Kapitalgesellschaften von Ausschreibungen als unverhältnismäßig bewertet hat, aus einem weiteren Grund nicht auf die vorliegende Fallgestaltung übertragen. Denn die Vergabe einer begrenzten, als bedarfsdeckend bezeichneten Anzahl von Konzessionen, die Gegenstand der Rechtssachen C-338/04 u.a. -Placanica u.a. - war, ist mit der Konzessionsvergabe nach § 2 Abs. 2 Satz 1 LGlSpG nicht vergleichbar. Weder werden dabei bestimmte Kapitalgesellschaften ausgeschlossen, noch handelt es sich bei dieser Konzessionierung nur um die Genehmigung einer bestimmten gewerblichen Tätigkeit. Vielmehr umfasst - wie bereits ausgeführt - die Konzession nach § 2 Abs. 2 Satz 1 LGlSpG die Betrauung des konzessionierten Unternehmens mit der ordnungsrechtlichen Aufgabe der Lenkung und der Begrenzung des Spieltriebs. Für eine solche Indienstnahme, durch die das konzessionierte Unternehmen - wie das Land selbst - in vollem Umfang der sich aus § 1 LottStV ergebenden Zielfestlegung unterworfen wird, dürften die gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen an die Vergabe von Dienstleistungsaufträgen nicht ohne Weiteres gelten. Deshalb bedarf keiner weiteren Aufklärung, ob die Vergabe der Konzession an die Lotto Rheinland-Pfalz GmbH den Anforderungen genügen musste und ihnen entspricht, die der Europäische Gerichtshof in der Rechtssache C-458/03 (Slg. I 2005, 8585 = GewArch 2005, 471 - Parking Brixen -) aufgestellt hat. Danach sind Dienstleistungskonzessionen vom Anwendungsbereich der gemeinschaftsrechtlichen Vergaberichtlinien ausgenommen; die öffentlichen Stellen, die sie vergeben, haben aber die Grundregeln des EG-Vertrags zu beachten, insbesondere das Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit, was eine Verpflichtung zur Transparenz einschließt, die darin besteht, dass zugunsten der potenziellen Bieter ein angemessener Grad von Öffentlichkeit sicherzustellen ist, der die Dienstleistungskonzession dem Wettbewerb öffnet und die Nachprüfung ermöglicht, ob die Vergabeverfahren unparteiisch durchgeführt worden sind. Deshalb muss auch auf den Schlussantrag der Generalanwältin Sharpston in der Rechtssache C-260/04 - Kommission gegen Italien - (www.curia.europa.eu) nicht näher eingegangen werden, wonach die Vergabe einer Dienstleistungskonzession ohne die erwähnte Transparenz und Publizität nur gerechtfertigt sein kann, wenn der Verzicht auf eine Ausschreibung geeignet ist, die Verwirklichung des damit verfolgten Zieles zu gewährleisten, und nicht über das hinausgeht, was für die Erreichung dieses Zieles erforderlich ist.
Der Europäische Gerichtshof hat in seinem Urteil in den Rechtssachen C-338/04 u.a. - Placanica u.a. - wie schon im Urteil in der Rechtssache C-243/01 (NJW 2004, 139 = GewArch 2004, 30 - Gambelli -) eine systematische und kohärente Begrenzung der Wetttätigkeit im öffentlichen Interesse als hinreichende Rechtfertigung für eine Beschränkung von Grundfreiheiten des EG-Vertrages angesehen. Dass diese Begrenzung in sämtlichen Einzelheiten zwingend durch Rechtsvorschriften erfolgen muss, kann der Entscheidung nicht entnommen werden. Zwar lässt sich nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (vgl. Rechtssache C-168/85, Slg. 1986, 2945, Rn 13; Rechtssache C-334/94, Slg.1996 I, 1307) die Unvereinbarkeit von nationalem Recht mit dem EG-Vertrag, auch soweit dieser unmittelbar anwendbar ist, letztlich nur mit Hilfe verbindlichen innerstaatlichen Rechts ausräumen, das denselben rechtlichen Rang hat wie die zu ändernden Bestimmungen. Danach kann eine bloße Verwaltungspraxis, die die Verwaltung beliebig ändern kann und die nur unzureichend bekannt ist, nicht als eine rechtswirksame Erfüllung der Verpflichtungen aus dem EG-Vertrag angesehen werden. Diesen Maßstäben genügt das Sportwettmonopol. Es beruht keineswegs auf einer unzureichend veröffentlichten Verwaltungspraxis, sondern auf einem Staatsvertrag, der von den einzelnen Bundesländern im Wege förmlicher Landesgesetzgebung umgesetzt wurde. Ziel dieses Staatsvertrages ist es u.a., übermäßige Spielanreize zu verhindern (§ 1 Nr. 2 LottStV). Nach § 4 Abs. 3 Satz 1 LottStV dürfen Art und Umfang der Werbemaßnahmen nicht im Widerspruch zu den Zielen des § 1 LottStV stehen und müssen angemessen sein. Den Erfordernissen des Jugendschutzes dürfen öffentliche Glücksspiele nicht zuwider laufen; die Teilnahme von Minderjährigen ist unzulässig (§ 4 Abs. 2 LottStV). § 4 Abs. 4 LottStV bestimmt, dass Veranstalter, Durchführer und gewerbliche Spielvermittler Informationen über Spielsucht, Prävention und Behandlungsmöglichkeiten bereitzuhalten haben. Damit sind die das Monopol flankierenden Vorkehrungen zur systematischen und kohärenten Begrenzung der Glücksspieltätigkeit dem Grunde nach bereits im Staatsvertrag vereinbart und anschließend als landesgesetzliche Regelungen umgesetzt worden. Die der Bekämpfung der Wettgefahren dienenden Maßnahmen des Auflagenbescheids des Ministeriums der Finanzen Rheinland-Pfalz vom 6. Juni 2006 konkretisieren diese Vorgaben im Einzelnen. Von einer bloßen Verwaltungspraxis zur Begrenzung der Wetttätigkeit, die die Verwaltung beliebig ändern kann und die nur unzureichend bekannt ist, kann deshalb nicht gesprochen werden.
Als Gemeinwohlbelange, die eine Beschränkung von Grundfreiheiten des EG-Vertrages durch eine systematische und kohärente Begrenzung der Wetttätigkeit rechtfertigen, dürfen der Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung, die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen sowie die Verhütung von Störungen der sozialen Ordnung im Allgemeinen berücksichtigt werden. Nach dieser Rechtsprechung in den Rechtssachen C-338/04 u.a. - Placanica u.a. - und in der Rechtssache C-243/01 (NJW 2004, 139 = GewArch 2004, 30 - Gambelli -) ist die Unterbindung der Vermittlung von Sportwetten in andere Mitgliedsstaaten mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar, wenn sie wirklich dem Ziel dient, die Gelegenheiten zum Spiel zu vermindern, und die Finanzierung sozialer Aktivitäten mit Hilfe einer Abgabe auf die Einnahmen aus genehmigten Spielen nur eine Nebenfolge, nicht aber der eigentliche Grund der betriebenen restriktiven Politik ist. Im Urteil in der Rechtssache C-243/01 (NJW 2004, 139 = GewArch 2004, 30 - Gambelli -) hat der Europäische Gerichtshof die Berufung auf die Notwendigkeit, die Gelegenheiten zum Spiel zu vermindern, allerdings dann nicht gelten lassen, um Beschränkungen der Grundfreiheiten zu rechtfertigen, wenn die Behörden des Mitgliedstaats die Verbraucher dazu anreizen und ermuntern, an Lotterien, Glücksspielen oder Wetten teilzunehmen, damit der Staatskasse daraus Einnahmen zufließen. Wie in dem Urteil in den Rechtssachen C-338/04 u.a. - Placanica u.a. (Rn 49) noch einmal bekräftigt wurde, muss die Beschränkung der Grundfreiheit darüber hinaus verhältnismäßig sein und darf nicht in diskriminierender Weise angewandt werden. Für jede mit den nationalen Rechtsvorschriften auferlegte Beschränkung ist danach zu prüfen, ob sie geeignet ist, die Verwirklichung des damit verfolgten Ziels zu gewährleisten, und ob sie nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist. Nichts anderes folgt aus der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache C-42/02 (Slg. I 2003, 13519 - Lindman -), die eine Rechtfertigung nicht von Untersuchungen abhängig macht, die erweisen, dass private Wetten aus dem EG-Ausland "gefährlicher" sind als inländische Monopolwetten. Diese Entscheidung enthält allerdings den Hinweis (Rn 25), dass die Rechtfertigungsgründe, die von einem Mitgliedstaat geltend gemacht werden können, von einer Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und zur Verhältnismäßigkeit der von diesem Staat erlassenen beschränkenden Maßnahme angesichts der Schwere der Gefahren, die mit dem Betreiben von Glücksspielen verbunden sind (Rn 26), begleitet werden müssen. Eine solche Untersuchung ist vom Institut für Psychologie und Kognitionsforschung der Universität Bremen im Mai 2005 veröffentlicht worden (www.mags.nrw.de\Publikationen).
Das in Rheinland-Pfalz bestehende Sportwettmonopol ist nach diesen Maßstäben nicht diskriminierend gegenüber Wettanbietern aus anderen Mitgliedstaaten, weil es inländische wie ausländische Dienstleister ohne Konzession i.S.d. § 2 Abs. 2 LGlSpG in gleicher Weise vom Markt fernhält. Die hiervon abweichende Auffassung der Kommission der Europäischen Gemeinschaften in ihrem ergänzenden Aufforderungsschreiben (2003/4350), die der Lotto Rheinland-Pfalz GmbH erteilte Konzession sei de facto diskriminierend, da sie ohne eine öffentliche Ausschreibung vergeben worden sei, bezieht sich zur Begründung auf das Urteil in den verbundenen Rechtssachen C-338/04 u.a. - Placanica u.a. - (Rn 59 bis 64). Darin hat der Europäische Gerichtshof - wie bereits erwähnt - den Ausschluss bestimmter Kapitalgesellschaften von Ausschreibungen, die der Vergabe einer begrenzten, als bedarfsdeckend bezeichneten Anzahl von Konzessionen dienten, als unverhältnismäßig bewertet. Es ist schon ausgeführt worden, dass damit die Konzessionsvergabe nach § 2 Abs. 2 Satz 1 LGlSpG nicht vergleichbar ist.
Die Aufrechterhaltung des Monopols unter den durch den Auflagenbescheid des Ministeriums der Finanzen vom 6. Juni 2006 festgelegten Bedingungen erscheint auch im Übrigen als gemeinschaftsrechtlich zulässige Maßnahme zur Verminderung der Spiel- und Wettmöglichkeiten. Zunächst ist die Verfolgung dieser Absicht nicht etwa wegen staatlicher Spiel- oder Wettanreize zur Erzielung von Staatseinnahmen ausgeschlossen. Soweit dem ergänzenden Aufforderungsschreiben der Kommission der Europäischen Gemeinschaften (2003/4350) eine hiervon abweichende Auffassung zu entnehmen ist, folgt ihr der Senat nicht. Seitens des Landes Rheinland-Pfalz erfolgen weder Spiel- noch Wettanreize. Dass solche von der Lotto Rheinland-Pfalz GmbH, dem vom Land konzessionierten Unternehmen, ausgehen, steht der Berufung auf die Notwendigkeit, die Gelegenheiten zum Spiel zu vermindern, nicht entgegen, weil auf der Grundlage des Auflagenbescheids des Ministeriums der Finanzen vom 6. Juni 2006 (künftig) Werbung für Sportwetten - bis auf sachliche Information - untersagt ist. Außerdem wurden Einschränkungen des Wettangebots, des Vertriebs und Maßnahmen zur Suchtpräventionverfügt.
Die Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit in Gestalt des Sportwettenmonopols ist nach Auffassung des Senats auch verhältnismäßig. Die Eignung dieser Beschränkung zur Verminderung der Spiel- und Wettmöglichkeiten und damit zur Eindämmung der Spielleidenschaft und zur Bekämpfung der Wettsucht ergibt sich neben dem bereits erwähnten Werbeverbot aus dem begrenzten - weil monopolisierten - Angebot (so auch Hayer/Meyer, Das Suchtpotenzial von Sportwetten, Sucht 2003, 212 [218]). Als milderes Mittel bietet sich die Zulassung privater Wettanbieter unter Einschränkungen nicht an (vgl. Meyer/Hayer, Stellungnahme zur Neuordnung des Glücksspielrechts, www-user.uni-bremen.de/~drmeyer). Einerseits könnte die zur Kontrolle der Einhaltung dieser Einschränkungen erforderliche staatliche Aufsicht nicht annähernd so effektiv sein wie die Überwachung eines Monopolbetriebes. Andererseits würde eine mit der Zulassung privater Wettanbieter einhergehende Vermehrung der Spiel- und Wettmöglichkeiten bereits dem Ziel der Eindämmung der Wettleidenschaft zuwiderlaufen. Der bereits genannten Untersuchung des Instituts für Psychologie und Kognitionsforschung der Universität Bremen kann entnommen werden, dass angesichts des vorherrschenden Konkurrenzkampfs der Sportwettanbieter die Vermutung nahe liege, dass das Spielbedürfnis über die fortwährende Einführung neuer Spielanreize weiterhin stimuliert werde (S. 158 f.). Dieser Untersuchung zufolge (S. 35) besteht ein eindeutiger Zusammenhang zwischen der leichten Verfügbarkeit und einem verstärkten Nachfrageverhalten; eine Vergrößerung des Glücksspielangebots erhöht danach die Auftretenshäufigkeit problematischen Spielverhaltens bei einem entsprechend anfälligen Personenkreis. Die Beschränkungen der Wettvermittlung sind auch im Blick auf die mit Sportwetten verbundenen Gefahren verhältnismäßig. Wie sich ebenfalls aus der erwähnten Untersuchung ergibt, wird das Gefährdungspotenzial bei Sportwetten beispielsweise durch die Möglichkeit gesteigert, über die Berücksichtigung bestimmter Informationen oder die Aneignung spezifischer Kenntnisse die Gewinnchance (minimal) günstiger zu gestalten (S. 36). Mit der Überschätzung der eigenen Einflussnahme steige die Überzeugung, langfristig Gewinne zu verbuchen (S. 46). In Staaten mit einem mannigfaltigen legalen oder illegalen Sportwettangebot (wie in Großbritannien, Kanada, USA) machten Sportwetter einen hohen Anteil der Spieler in Suchtkranken-Versorgungseinrichtungen aus (S. 61). Die Untersuchung kommt zu dem Ergebnis, dass bei Sportwetten nach festen Quoten von einem gegenüber Lotterien gesteigerten Suchtpotential auszugehen ist (S. 45, 137 f., 158). Dabei werden "ODDSET"-Wetten und Sportwetten in privaten Wettbüros unter der Überschrift "Problemfeld Festquotenwette" (Punkt 10.1.6) und unter Punkt 11.3 zusammengefasst bewertet. Der Anteil der Problemspieler bei "ODDSET" und bei privaten Wettbüros ist nach dieser Untersuchung ungefähr gleich groß (S. 158). Allerdings kann von privaten Sportwetten ein größerer Spielanreiz ausgehen, weil die Gewinnquoten günstiger als bei der mit Konzessionsabgaben belasteten Monopolgesellschaft sind (vgl. Hayer/Meyer, Das Suchtpotenzial von Sportwetten, Sucht 2003, 212 [214]).
Soweit es in dem ergänzenden Aufforderungsschreiben (2003/4350) der Kommission der Europäischen Gemeinschaften heißt, in Deutschland gebe es keine verlässlichen Daten über die Zahl von Suchtspielern, die einer Behandlung bedürften, und nur ein extrem niedriges Risiko für die Spielsucht, darf nicht übersehen werden, dass die systematische und kohärente Begrenzung der Wetttätigkeit nicht erst im Falle behandlungsbedürftiger Spielsucht eine Beschränkung von Grundfreiheiten rechtfertigen kann. Eine solche Beschränkung darf vielmehr auch im Interesse des Verbraucherschutzes, der Betrugsvorbeugung und der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen, also auch zur Verminderung problematischer Spielleidenschaft, sowie zur Verhütung von Störungen der sozialen Ordnung im Allgemeinen erfolgen (vgl. EuGH, C-243/01, NJW 2004, 139 = GewArch 2004, 30 - Gambelli -, sowie Urteil in den Rechtssachen C-338/04 u.a. - Placanica u.a. -).
Die Unverhältnismäßigkeit des Monopols kann auch nicht - wie in den Rechtssachen C-338/04 u.a. - Placanica u.a. - aus dem Umstand abgeleitet werden, dass der Staat die Glücksspielmöglichkeiten erweitert und sich zu dem von ihm verfolgten Zweck der Angebotsverringerung in Widerspruch gesetzt hat. Zwar weist die Kommission der Europäischen Gemeinschaften in ihrem ergänzenden Aufforderungsschreiben (2003/4350) zutreffend darauf hin, dass insbesondere von Spielautomaten eine größere Suchtgefahr ausgeht als von Sportwetten (vgl. auch BVerfGE 102, 197 = NJW 2006, 1261) und dass die zum 1. Januar 2006 in Kraft getretene Änderung der Spielverordnung die Möglichkeiten, Spielautomaten aufzustellen, erweitert hat. Gleichwohl ist der Vorwurf widersprüchlichen Verhaltens nicht berechtigt. Man muss nämlich die gesamte Neuregelung der Spielverordnung in die Bewertung einbeziehen, also auch das gleichzeitig - gewissermaßen im Gegenzug - erlassene Verbot der als problematisch empfundenen Fun Games (vgl. hierzu auch OVG RP, 6 B 10359/06.OVG, GewArch 2007, 38), der Jackpot-Systeme, der Rabattierungen (Pep-Systeme, Bonus-Dollars etc.) sowie ähnlicher Anreize (vgl. Schönleiter/Böhme, GewArch 2006, 65 und 407). Des Weiteren spricht viel dafür, die erörterten Rechtfertigungsanforderungen für Beschränkungen von Grundfreiheiten nur an die monopolisierten Glücksspiele zu stellen. Soweit solche Beschränkungen nicht bestehen, brauchen sie nicht gerechtfertigt zu werden. Im Übrigen handelt es sich bei Spielbanken, Spielautomaten mit Gewinnmöglichkeiten, Lotterien und Sportwetten um unterschiedliche Glücksspielmärkte mit voneinander abweichendem Spielsuchtpotenzial (so auch HambOVG, 1 Bs 378/06, juris). Auch aus dem Urteil in den Rechtssachen C-338/04 u.a. -Placanica u.a. - lässt sich nicht entnehmen, dass jeweils das gesamte Glücksspielwesen eines Mitgliedstaats auf seine systematische und kohärente Begrenzung in den Blick genommen werden muss (zweifelnd auch OVG SL, 3 W 18/06, juris).
Durchgreifende gemeinschaftsrechtliche Bedenken werden schließlich nicht durch den Hinweis auf die ausführliche Stellungnahme der Kommission der Europäischen Gemeinschaften im Notifizierungsverfahren 2006/658/D zum Entwurf eines Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland aufgeworfen, in der sich die Kommission lediglich mit dem (geplanten) Verbot der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet beschäftigt und Zweifel äußert, ob ein solches Verbot geeignet und erforderlich ist, die Ziele der Spielsuchtbekämpfung und des Jugendschutzes zu erreichen.
3. Auch die im Übrigen geltend gemachten Bedenken gegen die angefochtene Untersagungsverfügung teilt der Senat nach summarischer Prüfung nicht. Die Zuständigkeit der Antragsgegnerin für den Erlass der Untersagungsverfügung ergibt sich zwar nicht aus § 11 Abs. 2 Satz 1 LGlSpG, weil sich die Veranstaltung nicht auf deren Dienstbezirk beschränkt. Für die Untersagung der Vermittlung europaweit angebotener privater Sportwetten ist aber auch weder in § 11 Abs. 1 LGlSpG noch in § 11 Abs. 2 Satz 2 LGlSpG eine Zuständigkeitsregelung getroffen, so dass insoweit die Bestimmungen der §§ 90 Abs. 1, 91 Abs. 1 Satz 1 POG i.V.m. § 1 der Landesverordnung über die Zuständigkeit der allgemeinen Ordnungsbehörden eingreifen, wonach die allgemeine Ordnungsbehörde, in deren Dienstbezirk die ordnungsbehördlich zu schützenden Interessen gefährdet oder verletzt werden, zuständig ist, soweit - wie hier - nichts Abweichendes geregelt ist. Dass der Antragsgegnerin ein milderes Mittel als die Untersagung der Vermittlungstätigkeit zu Gebote stand, welches das mit der Verfügung verfolgte öffentliche Interesse an der Verhinderung unerlaubter öffentlicher Glücksspiele in ebenso effektiver Weise wie die Untersagung zur Geltung gebracht hätte, ist nicht ersichtlich. Angesichts dessen war die Antragsgegnerin auch unter Berücksichtigung der Interessen des Wettvermittlers, die wegen der unklaren Rechtslage in ihrer Schutzwürdigkeit gemindert waren, nicht gehalten, die Folgen der Untersagung durch eine "Schließungsfrist" abzumildern. Auch die Zwangsmittelandrohung begegnet keinen im vorläufigen Rechtsschutzverfahren durchgreifenden Bedenken.
II.
Gegenüber dem dargestellten Interesse des Wettvermittlers gebührt dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Einstellung der Wettvermittlungstätigkeit der Vorrang.
Denn der hier betroffene Wirtschaftsbereich der Sportwetten befindet sich - wie schon ausgeführt wurde - in einer Phase rechtlicher Umgestaltung durch den Gesetzgeber, die durch die Zulassung privater Sportwetten und der Vermittlung solcher Wetten erheblich erschwert, wenn nicht sogar unmöglich gemacht würde. Die vom Land Rheinland-Pfalz beabsichtigte (LTDrs. 15/129) Aufrechterhaltung des Sportwettmonopols unter Beachtung der verfassungsgerichtlichen Vorgaben wäre kaum möglich, wenn es während der vom Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 102, 197 = NJW 2006, 1261) eingeräumten Übergangsfrist zu einer (weiteren) Öffnung des Sportwettenmarkts käme. Die Dynamik eines solchen Marktgeschehens würde es dem Gesetzgeber voraussichtlich nicht erlauben, an einem den Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts gerecht werdenden Sportwettenmonopol festzuhalten. Dies müsste insbesondere angenommen werden, wenn der Monopolveranstalter aufgrund der ihm gegenüber mittlerweile erlassenen und in der Umsetzung befindlichen Einschränkungen und der von ihm zu leistenden Konzessionsabgabe so erhebliche Wettbewerbsnachteile (vgl. Hayer/Meyer, Das Suchtpotenzial von Sportwetten, Sucht 2003, 212 [214]) hätte, dass er schon während der Übergangszeit vom Wettmarkt verdrängt würde. Dem Gesetzgeber die vom Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 102, 197 = NJW 2006, 1261) aufgezeigte und von der Konferenz der Regierungschefs der Bundesländer am 13. Dezember 2006 bekräftigte Beibehaltung des Monopols nicht unmöglich zu machen, liegt im besonderen öffentlichen Interesse.
Die Zulassung privater Sportwetten in der gegenwärtigen Phase der Neuorientierung des staatlichen oder staatlich konzessionierten Wettmonopols würde auch insoweit dem öffentlichen Interesse zuwider laufen, als wirksame Maßnahmen gegen die Eindämmung der Spielleidenschaft, wie sie dem Monopolveranstalter bereits auferlegt wurden, gegenüber privaten Wettanbietern mangels entsprechender gesetzlicher Grundlage nicht ergriffen werden könnten, so dass ein weitgehend ungeregelter Wettbewerb entstünde, der angesichts des erweiterten Angebots und entsprechender Werbung voraussichtlich zu einem Anstieg der Wettleidenschaft führen würde, wie einer im Mai 2005 veröffentlichten Untersuchung des Instituts für Psychologie und Kognitionsforschung der Universität Bremen entnommen werden kann. Eine solche Entwicklung würde weder der vom Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 102, 197 = NJW 2006, 1261) geforderten Eindämmung der Spiel- und Wettleidenschaft noch den vom Europäischen Gerichtshof (C-243/01, NJW 2004, 139 = GewArch 2004, 30 - Gambelli -) anerkannten Belangen des Verbraucherschutzes und der Verminderung von Gelegenheiten zum Spiel genügen. Dem kann nicht entgegen gehalten werden, der Senat könne im Rahmen seiner Ermessensbetätigung die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs gegen die Untersagung der Vermittlung von Sportwetten mit Auflagen wiederherstellen, die diesen Anforderungen Rechnung tragen. Denn solche Auflagen wären nur gegenüber verfahrensbeteiligten Wettvermittlern möglich, während andere Wettvermittler nach bloßer Anzeige ihres Gewerbes nach § 14 Gewerbeordnung ohne solche Beschränkungen gewerblich tätig werden könnten.
Soweit der Lotto Rheinland-Pfalz GmbH bzw. einzelnen Annahmestellen vorgehalten wird, die Auflagen des Ministeriums der Finanzen zu missachten, können solche Einzelfälle das dargestellte öffentliche Interesse am Sofortvollzug nicht mindern, zumal während der derzeitigen Übergangssituation von Verfassungs wegen nur ein Mindestmaß an Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft einerseits und der tatsächlichen Ausübung seines Monopols andererseits verlangt ist (vgl. BVerfG, 2 BvR 2023/06, juris). Nicht von entscheidender Bedeutung ist demgegenüber, wie die in der Vergangenheit angewandten Vertriebs- und Werbepraktiken der Lotto Rheinland-Pfalz GmbH oder der Lotteriegesellschaften anderer Bundesländer zu bewerten sind.
Die Beschwerde war nach alledem mit der sich aus § 154 Abs. 2 VwGO ergebenden Kostenfolge zurückzuweisen.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 GKG.