VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 06.04.2000 - 2 S 1860/99
Fundstelle
openJur 2013, 11325
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1. Die gem § 4 Abs 1 LHGebG (HSchulGebG BW) nach Verbrauch des Bildungsguthabens (§ 1 Abs 1 LHGebG (HSchulGebG BW)) für jedes angefangene Semester in Höhe von 1.000,-- DM zu entrichtende Studiengebühr ist eine Benutzungsgebühr und keine Verleihungsgebühr.

2. Bei der Einführung der Studiengebühr für Langzeitstudierende durch das Landeshochschulgebührengesetz kann sich der Gesetzgeber des Landes Baden-Württemberg auf die ihm nach Art 70 Abs 1 GG zustehende Sachkompetenz für das Hochschulrecht stützen. Die Ausübung dieser Kompetenz ist weder durch das Hochschulrahmengesetz - HRG - noch durch den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens ausgeschlossen.

3. Die Einführung einer Studiengebühr für Langzeitstudierende greift zwar in den Schutzbereich des Grundrechts aus Art 12 Abs 1 GG ein. Dieser Eingriff ist aber verfassungsrechtlich gerechtfertigt.

4. Durch die Anrechnung der bei Inkrafttreten des Gesetzes am 24.5.1997 bereits absolvierten Hochschulsemester auf das Bildungsguthaben (§§ 2 Abs 3, 6 Abs 1 S 2, 6 Abs 2 LHGebG (HSchulGebG BW)) hat der Gesetzgeber nicht gegen das Prinzip der Rechtssicherheit in der Form des Vertrauensschutzes verstoßen.

5. Die Langzeitstudiengebühr überschreitet nicht die allgemeinen verfassungsrechtlichen Grenzen, die sich für den Gebührengesetzgeber aus dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art 3 Abs 1 GG und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergeben.

6. Das Landeshochschulgebührengesetz verstößt weder gegen den Internationalen Pakt vom 19.12.1966 über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte noch gegen die Europäische Sozialcharta vom 18.10.1961.

Tatbestand

Die 1962 geborene Klägerin wendet sich gegen einen Bescheid der beklagten Pädagogischen Hochschule, durch den sie für das Studium im Wintersemester 1998/99 zu einer Studiengebühr in Höhe von 1.000,-- DM herangezogen wurde.

Vom Wintersemester 1984/85 bis zum Sommersemester 1988 war die Klägerin an der Universität Freiburg im Lehramtsstudiengang für Gymnasien in den Fächern Englisch, Spanisch und Griechisch und vom Wintersemester 1988/89 bis zum Wintersemester 1994/95 an der Universität Heidelberg im Lehramtsstudiengang für Gymnasien in den Fächern Mathematik, Englisch und Spanisch eingeschrieben. Vom Sommersemester 1995 bis zum Sommersemester 1996 war sie bei der Beklagten im Studiengang Grund- und Hauptschule (Mathematik, Englisch, Technik und Pädagogische Psychologie) eingeschrieben. Seit dem Wintersemester 1996/97 ist sie bei der Beklagten im Studiengang Lehramt an Sonderschulen eingeschrieben. Dieser Studiengang wurde nicht nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz gefördert. Mit Ablauf des Wintersemesters 1998/99 wurde sie zum 31.3.1999 wegen nicht erfolgter Rückmeldung exmatrikuliert. Nach ihrer Exmatrikulation bestand sie im Sommersemester 1999 die Abschlußprüfung im Studiengang Lehramt an Sonderschulen.

Mit Gebührenbescheid vom 3.6.1998 teilte die Beklagte der Klägerin mit, für das Studium im Wintersemester 1998/99 werde nach dem Landeshochschulgebührengesetz - LHGebG - vom 24.5.1997 eine Studiengebühr in Höhe von 1.000,-- DM erhoben. Denn die Klägerin habe das ihr zustehende Bildungsguthaben von 12 Semestern verbraucht, da sie - abzüglich eines Urlaubssemesters - bereits 28 Semester an einer Hochschule studiert habe. Die Gebühr sei mit der Rückmeldung fällig. Die Rückmeldung müsse versagt werden, wenn die Studiengebühr nicht innerhalb der Rückmeldefrist entrichtet werde. Dies habe die Exmatrikulation zur Folge.

Die Klägerin zahlte die Gebühr, erhob aber am 6.7.1998 Widerspruch gegen den Bescheid, den die Beklagte durch Widerspruchsbescheid vom 21.8.1998 zurückwies.

Am 18.9.1998 hat die Klägerin Klage beim Verwaltungsgericht Karlsruhe erhoben und beantragt, den Gebührenbescheid der Beklagten vom 3.6.1998 und deren Widerspruchsbescheid vom 21.8.1998 aufzuheben. Zur Begründung hat sie vorgetragen: Ihren Lebensunterhalt bestreite sie durch unselbständige Arbeit. Von ihren Eltern erhalte sie kein Geld. Das Landeshochschulgebührengesetz verstoße gegen das Grundgesetz und sei verfassungswidrig.

Die Beklagte ist der Klage entgegengetreten und hat Klageabweisung beantragt.

Durch Urteil vom 21.4.1999 hat das Verwaltungsgericht Karlsruhe die Klage abgewiesen. In den Entscheidungsgründen heißt es: Der angefochtene Gebührenbescheid sei rechtmäßig und verletze die Klägerin nicht in ihren Rechten. Die Voraussetzungen des Landeshochschulgebührengesetzes für die Heranziehung der Klägerin zur Zahlung einer Studiengebühr für das Wintersemester 1998/99 lägen vor. In abgabenrechtlicher Hinsicht verstoße die Studiengebühr nicht gegen höherrangiges Recht. Diese Gebühr, die nach § 1 Abs. 2 S. 1 LHGebG von den Hochschulen und den Berufsakademien erhoben werde, sei eine Benutzungsgebühr und keine Verleihungsgebühr. Die für diese Einstufung erforderliche tatsächliche Inanspruchnahme der Einrichtungen liege ab der Immatrikulation des Studierenden vor. Ab diesem Zeitpunkt sei der Studierende Mitglied der Hochschule und habe alle Rechte und Pflichten. Die Hochschulen müßten ab diesem Zeitpunkt ihre Leistungen für alle immatrikulierten Studenten vorhalten, ohne daß es darauf ankomme, ob diese im Einzelfall in Anspruch genommen würden. Die Qualifizierung als Gebühr werde auch nicht dadurch in Frage gestellt, daß die Studiengebühr nach dem Willen des Gesetzgebers als Steuerungsinstrument für ein zielgerichtetes Studieren und zur Ressourcenschonung der Hochschulen eingeführt worden sei. Denn der Gesetzgeber dürfe Gebühren als Finanzierungs- und Handlungsmittel einsetzen. Da die Studiengebühr das unerwünschte Verhalten, nämlich ein Langzeitstudium, nicht völlig unterbinde, sondern lediglich mit einer Gebührenpflicht belege, verliere sie auch nicht vollkommen ihren Finanzierungscharakter. Die Studiengebühr überschreite auch nicht die allgemeinen verfassungsrechtlichen Grenzen, die sich für die Gebührenbemessung aus dem Gleichheitssatz und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergäben. Es verstoße nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, unabhängig vom jeweiligen Studiengang für alle Langzeitstudierenden eine einheitliche Gebühr in Höhe von 1.000,-- DM zu verlangen. Denn der Gleichheitsmaßstab einer lenkenden Gebühr sei nicht die Gleichheit der Belastung, sondern die Gleichheit im finanziellen Anreiz je nach erwünschtem oder mißbilligtem Verhalten. Auch die Berechnung des Bildungsguthabens verstoße nicht deshalb gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil dieses einheitlich unter Zugrundelegung der sog. Regelstudienzeit berechnet werde, obwohl es Studierende gebe, die sich als sog. Vollzeitstudenten vollständig dem Studium widmen könnten und solche, die einen Teil ihrer Wochenarbeitszeit mit Erwerbsarbeit verbringen müßten. Die Erhebung der Studiengebühr verstoße ferner nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG, der in Verb. mit Art. 3 Abs. 1 GG und dem Sozialstaatsprinzip ein abgeleitetes Teilhaberecht jedes die subjektiven Zulassungsvoraussetzungen erfüllenden Studienbewerbers auf Zulassung zum Hochschulstudium seiner Wahl gewähre. Dieses Recht auf Ausbildungsfreiheit begründe weder einen Anspruch auf Schaffung von Einrichtungen noch auf deren unentgeltliche Zurverfügungstellung. Die Erhebung von Studiengebühren greife in die Grundrechtsausübung ein, begegne aber keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Mit ihr werde eine subjektive Zulassungsvoraussetzung begründet. Die Studiengebühr sei zum Schutz wichtiger Gemeinschaftswerte eingeführt worden. Sie sei geeignet und erforderlich zur Förderung des gesetzgeberischen Anliegens und den Studierenden zumutbar. Der Gesetzgeber strebe eine Verkürzung der Studienzeiten zur Verbesserung der Leistungsfähigkeit und Effizienz der Hochschulen an. Diese werde durch Langzeitstudierende beeinträchtigt. Die Studiengebühr für Langzeitstudierende sei zur Verkürzung der Studienzeit geeignet. Es obliege der aus rechtlicher Sicht nicht zu beanstandenden Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers, mit der Einführung der Langzeitstudiengebühr grundsätzlich die Erwartung zu verbinden, daß Studierende ihr Verhalten bei der Wahl, Durchführung und Gestaltung ihres Studiums darauf einrichten, ein Anfallen der Langzeitstudiengebühr möglichst zu vermeiden. Der Gesetzgeber habe auch nicht gegen das in Art. 20 GG verankerte Prinzip der Rechtssicherheit in der Form des Vertrauensschutzes verstoßen. Die Übergangsbestimmung in § 6 Abs. 1 S. 2 LHGebG enthalte keine Rückbewirkung von Rechtsfolgen, sondern lediglich eine tatbestandliche Rückanknüpfung. Das Gesetz regle, unter welchen Voraussetzungen die Studiengebührenpflicht des einzelnen Studierenden in der Zukunft eintreten solle, wobei dieser Zeitpunkt für den bereits immatrikulierten Studenten grundsätzlich nicht vor dem Wintersemester 1998/99 liege. Für bereits absolvierte Semester würden unabhängig von deren Anzahl keine Studiengebühren erhoben. Soweit nach § 6 Abs. 1 S. 2 LHGebG zurückliegende Semester auf das Bildungsguthaben mit der möglichen Folge angerechnet würden, daß die Gebührenzahlungspflicht für den Studierenden unter Umständen bereits mit dem Wintersemester 1998/99 einsetze, liege keine echte Rückwirkung vor. Diese Anrechnung sei lediglich Konsequenz des Verbrauchs des Bildungsguthabens. Die tatbestandliche Rückanknüpfung überschreite nicht die verfassungsrechtlichen Grenzen. Auch Art. 11 Abs. 1 der Verfassung des Landes Baden-Württemberg werde durch die Einführung der Langzeitstudiengebühr nicht verletzt.

Auf den Antrag der Klägerin hat der Senat mit Beschluß vom 29.7.1999 - 2 S 1466/99 - die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe zugelassen.

Zur Begründung der Berufung trägt die Klägerin vor: Die Langzeitstudiengebühr sei keine Benutzungsgebühr, sondern eine bloße Verleihungsgebühr. Sie knüpfe nicht an die tatsächliche Inanspruchnahme der Einrichtungen einer Hochschule, sondern ausschließlich an die Möglichkeit der Nutzung an. Die Immatrikulation könne nicht mit der tatsächlichen Nutzung der Hochschuleinrichtungen gleichgesetzt werden; denn der Studierende sei nicht zum Studium und zur tatsächlichen Nutzung der Hochschuleinrichtungen verpflichtet. Mit ihr werde lediglich der Vorteil abgeschöpft, den der Studierende aus der Verleihung des Rechts zur Nutzung der Hochschule erhalte. Als Verleihungsgebühr verletze sie das Äquivalenzprinzip. Unabhängig hiervon verstoße die einheitliche Studiengebühr in Höhe von 1.000,-- DM gegen den Gleichheitssatz. Mit den verschiedenen Studiengängen seien derart unterschiedliche Vorteile und Kosten verbunden, daß eine einheitliche Gebühr mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu vereinbaren sei. Die Langzeitstudiengebühr verstoße auch gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Die vom Gesetzgeber angeführten öffentlichen Interessen rechtfertigten den Eingriff in dieses Grundrecht nicht. Die Annahme des Gesetzgebers, Langzeitstudierende gefährdeten die Effizienz der Hochschulen, sei nicht vertretbar. Die Regelung in § 6 Abs. 1 LHGebG stelle eine unzulässige echte Rückwirkung dar. Danach würden alle von einem Studierenden bei Inkrafttreten des Gesetzes bereits absolvierten Hochschulsemester auf das Bildungsguthaben angerechnet. Damit knüpfe die gesetzliche Bestimmung eine Rechtsfolge, nämlich die Anrechnung, an bereits in der Vergangenheit liegende Sachverhalte.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 21.4.1999 - 7 K 3014/98 - zu ändern und den Gebührenbescheid der Beklagten vom 3.6.1998 sowie deren Widerspruchsbescheid vom 21.8.1998 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie trägt vor: Die Gesetzgebungskompetenz des Landes Baden-Württemberg für die Regelung von Studiengebühren folge aus Art. 30, 70 Abs. 1 GG. Das Hochschulrahmengesetz des Bundes enthalte kein ausdrückliches Verbot von Studiengebühren. Es entfalte deshalb keine Sperrwirkung für die Gesetzgebung der Länder. Der Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens sei nicht verletzt. Die Länder seien durch dieses Prinzip nicht gehindert, Regelungen zu schaffen, die es in anderen Ländern nicht gebe. Außerhalb Baden-Württembergs abgeschlossene Studiensemester würden durch das Gesetz nicht gebührenpflichtig. Die Belange anderer Länder würden auch nicht durch eine verstärkte Abwanderung von Studenten aus Baden-Württemberg beeinträchtigt. Ein solcher Verdrängungseffekt, der geeignet sei, für andere Länder eine unerträgliche Situation zu schaffen, sei nicht eingetreten. Ein Verstoß gegen das Prinzip bundesfreundlichen Verhaltens lasse sich ferner weder aus dem gemeinsamen Beschluß der Ministerpräsidenten vom 16.4.1970 noch aus dem Staatsvertrag über die zentrale Vergabe von Studienplätzen vom 20.10.1972 herleiten. Die Erhebung von Studiengebühren für Langzeitstudierende sei mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar. Sie sei bereits kein Eingriff in die abwehrrechtliche Komponente der Ausbildungsfreiheit. Vielmehr stelle sie sich lediglich als eine Ausformung des Teilhaberechts dar, die mit einer Berufsausübungsregelung vergleichbar sei. Als solche sei sie verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Der Gebührenpflicht nach dem Landeshochschulgebührengesetz lägen Erwägungen des Gemeinwohls zugrunde. Die Gebührenpflicht sei geeignet und erforderlich, die vom Gesetzgeber verfolgen Zwecke zu erreichen. Die mit ihrer Einführung für Langzeitstudierende verbundene Beeinträchtigung der Ausbildungsfreiheit sei auch verhältnismäßig und stelle keine unzumutbare Belastung der Studierenden dar. Es verstoße auch nicht gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG, daß der Gesetzgeber nur Langzeitstudierende mit einer Gebührenpflicht belaste und eine gleich hohe Gebühr ohne Berücksichtigung der jeweiligen Studiengänge vorsehe. Er habe auch nicht zwischen erwerbstätigen und nicht erwerbstätigen Studierenden differenzieren müssen. Die eingeführte Studiengebühr sei eine Benutzungsgebühr, die den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahre. Die Belastung mit der Studiengebühr verstoße auch nicht gegen das in Art. 20 GG verankerte Prinzip der Rechtssicherheit in der Form des Vertrauensschutzes. Die Regelung in § 6 LHGebG entfalte keine echte, sondern nur eine unechte Rückwirkung, die grundsätzlich zulässig sei. Schließlich verstoße die Einführung der Studiengebühren nicht gegen das Völkerrecht.

Dem Senat liegen ein Heft Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts, ein Heft Verwaltungsakten der Beklagten sowie die 14. und 15. Sozialerhebung des Deutschen Studentenwerks vor. Auf diese Unterlagen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren, sowie auf die Schriftsätze der Beteiligten wird wegen der weiteren Einzelheiten verwiesen.

Gründe

Die Berufung ist nach ihrer Zulassung statthaft und auch sonst zulässig (§ 124a Abs. 3 VwGO). Sie ist jedoch nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die zulässige Anfechtungsklage gegen den Gebührenbescheid der Beklagten vom 3.6.1998 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 21.8.1998 zu Recht abgewiesen; denn dieser Bescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).

I. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend angenommen, daß die Klägerin nach den Bestimmungen des Landeshochschulgebührengesetzes verpflichtet ist, für die Fortsetzung ihres Studiums an den Einrichtungen der Beklagten im Wintersemester 1998/99 erstmals eine Gebühr in Höhe von 1.000,-- DM zu entrichten.

Die Gebührenpflicht für das hier streitige Wintersemester 1998/99 beurteilt sich nach wie vor nach den Bestimmungen des Landeshochschulgebührengesetzes vom 5.5.1997 (GBl. S. 173), das am 24.5.1997 in Kraft getreten ist; denn dieses Gesetz ist nach Art. 12 Abs. 1 Nr. 1, Art. 15 S. 1 des Gesetzes zur Änderung hochschulrechtlicher Vorschriften vom 6.12.1999 (GBl. S. 517) erst zum 1.1.2000 außer Kraft getreten und ab diesem Zeitpunkt durch das Landeshochschulgebührengesetz i.d.F. des Art. 6 dieses Gesetzes ersetzt worden. Für die Gebührenpflicht im Wintersemester 1998/99 ist mithin das Gesetz in seiner bis 1.1.2000 gültigen Fassung maßgebend.

1. Die Hochschulen und die Berufsakademien erheben für das Studium an ihren Einrichtungen Gebühren nach diesem Gesetz (§ 1 Abs. 2 S. 1 LHGebG). Immatrikulierte Studierende an einer Hochschule verfügen über ein einmaliges Bildungsguthaben in Höhe der Semesterzahl der Regelstudienzeit eines Studiums zuzüglich vier weiterer Hochschulsemester. Für zugelassene Studierende an einer Berufsakademie gilt dies entsprechend (§ 1 Abs. 1 LHGebG). Die Gebührenpflicht wird durch den Einsatz dieses Bildungsguthabens oder die Entrichtung der Gebühr nach § 4 des Gesetzes erfüllt. Zeiten der Beurlaubung vom Studium sind nicht gebührenpflichtig (§ 1 Abs. 2 S. 2 LHGebG). Die Studiengebühr beträgt für jedes angefangene Semester oder Studienhalbjahr 1.000,-- DM. Sie ist bei den Hochschulen mit dem Immatrikulationsantrag oder der Rückmeldung und bei den Berufsakademien mit dem Beginn des Studienhalbjahres fällig (§ 4 Abs. 1 S. 1 und 2 LHGebG).

Da die Klägerin bei Inkrafttreten des Gesetzes am 24.5.1997 bereits bei der Beklagten immatrikuliert war, beginnt ihre Gebührenpflicht erstmals für das Wintersemester 1998/99 (§ 6 Abs. 1 S. 1 LHGebG). Für dieses Semester kann sie ihre Gebührenpflicht nicht mehr durch den Einsatz ihres Bildungsguthabens, sondern nur durch die Entrichtung der Gebühr in Höhe von 1.000,-- DM erfüllen; denn das Bildungsguthaben der Klägerin war bereits verbraucht. Für das im Zeitpunkt der Entstehung der Gebührenpflicht ausgeübte Studium, auf das abzustellen ist (§ 2 Abs. 1 S. 1 LHGebG), beträgt die Regelstudienzeit acht Semester (vgl. § 4 der Verordnung des Kultusministeriums über die erste Staatsprüfung für das Lehramt an Sonderschulen - Sonderschullehrerprüfungsordnung I - SPO I - vom 21.8.1992), so daß die Klägerin über ein Bildungsguthaben von 12 Semestern verfügt. Dieses Bildungsguthaben ist um die Anzahl der Hochschulsemester verringert, in denen die Klägerin bis zum Wintersemester 1998/99 - ohne einer Studiengebühr zu unterliegen - an einer Hochschule im Geltungsbereich des Hochschulrahmengesetzes immatrikuliert war (§ 6 Abs. 1 S. 2 LHGebG). Nach dem Wortlaut dieser Bestimmung führen auch die vor Inkrafttreten des Gesetzes absolvierten Semester zur Verringerung des Bildungsguthabens. Da die Klägerin bereits 28 Hochschulsemester - ohne einer Gebührenpflicht zu unterliegen - an einer Hochschule in diesem Sinne immatrikuliert war, ist ihr Bildungsguthaben verbraucht. Einer der Befreiungstatbestände des § 5 LHGebG liegt nicht vor.

Die Klägerin stellt auch nicht in Abrede, daß in ihrem Fall die tatbestandlichen Voraussetzungen einer Gebührenpflicht in Höhe von 1.000,-- DM für das Wintersemester 1998/99 erfüllt sind.

2. Die Beklagte war befugt, die gesetzliche Gebührenpflicht für das Wintersemester 1998/99 durch Verwaltungsakt zu konkretisieren.

Im Unterschied zur Rückmeldegebühr (§ 85a Abs. 3 S. 2 PHG; § 120 a Abs. 3 S. 2 UG) sieht das Landeshochschulgebührengesetz für die Studiengebühr nicht vor, daß es eines Gebührenbescheids nicht bedarf. Eine ausdrückliche Ermächtigung zum Handeln gerade durch Verwaltungsakt muß das Gesetz nicht enthalten. Der Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes bezieht sich auf den materiellen Inhalt, nicht auf die Form des Tätigwerdens der Verwaltung (Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 11. Aufl., § 10 Rdnr. 5). Selbst wenn man dem nicht folgt, ist in § 1 Abs. 2 S. 2 LHGebG, wonach die Hochschulen und die Berufsakademien Gebühren "erheben", eine ausreichende gesetzliche Ermächtigung zum Erlaß eines Verwaltungsakts zu sehen.

II. Die Bestimmungen des Landeshochschulgebührengesetzes, durch die eine Gebührenpflicht der Klägerin für das Studium im Wintersemester 1998/99 begründet wird, sind mit höherrangigem Recht vereinbar.

1. Der Gesetzgeber des Landes Baden-Württemberg besitzt für die Einführung der Studiengebühr für Langzeitstudierende die Gesetzgebungskompetenz.

a) Nach Art. 70 Abs. 1 GG haben die Länder das Recht zur Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. Die Auferlegung von Gebühren für das Studium an Hochschulen des Landes Baden-Württemberg stellt eine Regelung im Bereich des Hochschulrechts dar. Auf seine Sachkompetenz für das Hochschulrecht konnte sich der Landesgesetzgeber bei der Einführung der Studiengebühr stützen; denn die Kompetenz zur Regelung von Gebühren folgt aus der Gesetzgebungskompetenz für die jeweilige Sachmaterie (vgl. F. Kirchhof, Grundriß des Abgabenrechts, 1991, Rdnr. 179; P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. IV - HStR IV -, 2. Aufl. 1999, § 88 Rdnr. 210; Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, München 1973, S. 160ff.).

Dem Bund steht gem. Art. 73 Abs. 1 Nr. 1a GG eine Rahmenkompetenz für die allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens zu. Er hat von dieser Kompetenz nicht in einer Weise Gebrauch gemacht, daß die Einführung von Studiengebühren für Langzeitstudierende durch das Land Baden-Württemberg ausgeschlossen wäre. Das Hochschulrahmengesetz verbietet die Erhebung von Studiengebühren nicht ausdrücklich (vgl. zur Frage der Befugnis des Bundesgesetzgebers, ein solches Verbot in das HRG aufzunehmen, Degenhart, DVBl. 1998, 1309). Ein Verbot kann auch nicht daraus hergeleitet werden, daß der Bundesgesetzgeber sich bisher über die Zulässigkeit der Erhebung von Studiengebühren verschweigt. Rahmenvorschriften sind auf Ausfüllung angelegt und sollen die Gesetzgebungskompetenz der Länder nicht weiter einschränken, als dies ihr Wortlaut zwingend erfordert (BVerfG, Beschluß vom 7.11.1995, BVerfGE 93, 319 m.w.N.).

b) Der Gesetzgeber des Landes Baden-Württemberg hätte seine Gesetzgebungskompetenz allerdings überschritten, wenn er eine Gebührenpflicht auch für das Studium an Hochschulen außerhalb des Landes normiert hätte; denn er besitzt die Gesetzgebungskompetenz auf dem Gebiet des Hochschulrechts nur für die von seiner Rechtsgewalt erfaßten Hochschulen des Landes. Das Landeshochschulgebührengesetz unterwirft aber das Studium an Hochschulen außerhalb Baden-Württembergs keiner Gebührenpflicht. Gebührenpflichtig ist vielmehr ausschließlich das Studium an einer baden-württembergischen Hochschule (§ 1 Abs. 2 S. 1 LHGebG). Die Beschränkung der Gebührenpflicht auf die an einer Hochschule Baden-Württembergs immatrikulierten Studierenden ergibt sich zwar nicht ausdrücklich aus dem Gesetzeswortlaut. Wenn das Gesetz von Hochschulen ohne einen über die Landesgrenzen hinausweisenden Zusatz ("im Geltungsbereich des HRG") spricht, meint es aber eindeutig nur die von seiner Rechtsgewalt erfaßten Einrichtungen.

Indem das Gesetz Studienzeiten an Hochschulen anderer Bundesländer auf das Bildungsguthaben anrechnet (§§ 2 Abs. 3, 6 Abs. 1 S. 2, 6 Abs. 2 LHGebG), macht es das Studium an diesen Hochschulen nicht - auch nicht mittelbar - gebührenpflichtig.

c) Die somit nach Art. 70 Abs. 1 GG gegebene Gesetzgebungszuständigkeit des Landes Baden-Württemberg ist nicht durch den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens (Bundestreue) ausgeschlossen.

aa) Der aus der föderativen Struktur der Bundesrepublik folgende ungeschriebene Verfassungsgrundsatz bundesfreundlichen Verhaltens verpflichtet zwar im Kern jedes Land, bei der Inanspruchnahme seiner Rechte die gebotene Rücksicht auf die Interessen anderer Länder und des Bundes zu nehmen und nicht auf die Durchsetzung rechtlich eingeräumter Positionen zu dringen, wenn dadurch elementare Interessen des Bundes oder eines anderen Landes schwerwiegend beeinträchtigt werden (BVerfGE 34, 231ff.). Bleiben die Auswirkungen einer gesetzlichen Regelung nicht auf den Raum eines Landes begrenzt, so muß der Landesgesetzgeber Rücksicht auf die Interessen des Bundes und der übrigen Länder nehmen (vgl. Leibholz/Rinck/Hesselberger, Grundgesetz, Art. 20 Rdnr. 116ff.). Es ist deshalb anerkannt, daß sich aus dem Grundsatz der Bundestreue eine Rechtsschranke für die Ausübung eingeräumter Gesetzgebungsbefugnisse der Länder ergeben kann. Macht der Landesgesetzgeber von einer ihm nach Art. 70ff. GG zustehenden Gesetzgebungskompetenz Gebrauch, liegt ein Verstoß gegen die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten allerdings nur vor, wenn das Land seine Freiheit offenbar mißbraucht hat (BVerfGE 4, 115; BVerfGE 43, 348). Eine solche Einschränkung ist geboten, weil die Art. 70ff. GG eine grundsätzlich abschließende Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen enthalten; ihre differenzierte Regelung darf nicht durch den Grundsatz der Bundestreue überspielt werden. Soweit nach dem Grundgesetz die Länder zuständig sind, nimmt es unterschiedliche Regelungen bewußt in Kauf. Der Grundsatz der Bundestreue allein erzwingt keine Unitarisierung (vgl. Degenhart, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 70 Rdnr. 53ff. m.w.N.; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I, 2. Aufl., § 19, III, 4; Maunz/Zippelius, Deutsches Staatsrecht, 29. Aufl., § 15 II, 2; Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts, 17. Aufl., § 7 Rdnr. 268ff.).

Nach diesen Maßstäben hat das Land Baden-Württemberg nicht gegen eine aus dem Grundsatz der Bundestreue abzuleitende Schranke seiner Gesetzgebungszuständigkeit verstoßen. Es war nicht gehindert, von der ihm durch das Grundgesetz eingeräumten Kompetenz Gebrauch zu machen. Es sind keine Anhaltspunkte für die Annahme ersichtlich, daß der Landesgesetzgeber seine Kompetenzen offenbar mißbräuchlich ausgeübt und durch die Einführung einer Studiengebühr für Langzeitstudierende elementare Interessen anderer Länder schwerwiegend beeinträchtigt hätte.

Der Landesgesetzgeber verfolgt mit der Einführung der Gebührenpflicht für Langzeitstudierende primär den hochschulpolitischen Zweck, auf ein zielgerichtetes Studium hinzuwirken, um dadurch die Studienzeiten zu verkürzen und die Ressourcen seiner Hochschulen zu schonen (LT-Drs. 12/1110 S. 1, 15, 16). Von einem offenbaren Mißbrauch der Freiheit bei der rechtlichen Gestaltung des Hochschulwesens kann angesichts dieser Zielsetzung nicht gesprochen werden. Daß durch die Einführung von Studiengebühren für Langzeitstudierende in Baden-Württemberg ein Abwandern von Studierenden in andere Bundesländer in einem Ausmaß ausgelöst würde, das elementare Interessen dieser Länder schwerwiegend beeinträchtigt, kann nicht festgestellt werden. Die Beklagte hat unter Hinweis auf Zahlen des Statistischen Bundesamts unwidersprochen vorgetragen, daß ein Verdrängungseffekt nicht eingetreten sei. Auch die Kultusminister anderer Bundesländer hätten bisher eine durch die Gebührenpflicht ausgelöste erhöhte Zuwanderung von Studierenden aus Baden-Württemberg nicht moniert. Da das Gesetz Studierenden an baden-württembergischen Hochschulen nach wie vor ein gebührenfreies Studium im Rahmen des Bildungsguthabens ermöglicht, sind die Auswirkungen für die anderen Bundesländer durch Abwanderung von Studierenden von vornherein begrenzt.

Auswirkungen eines Gesetzes auf andere Länder unterhalb der Schwelle schwerwiegender Beeinträchtigungen der Interessen dieser Länder sind in der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes hinzunehmen.

bb) Weder der gemeinsame Beschluß der Ministerpräsidenten vom 16.4.1970 noch der Staatsvertrag über die zentrale Vergabe von Studienplätzen vom 20.10.1972 schränken die Gesetzgebungskompetenz des Landes unter dem Gesichtspunkt des Grundsatzes der Bundestreue über das oben beschriebene Maß hinaus ein.

Zwar haben die Bundesländer auf der Grundlage des gemeinsamen Beschlusses der Ministerpräsidenten vom 16.4.1970 (vgl. die Notiz im Staatsanzeiger vom 16.5.1970, Nr. 38, S. 5) die bis dahin bestehenden Studiengebühren abgeschafft bzw. eingeschränkt (vgl. die Verordnung des Kultusministeriums zur Änderung der Verordnung des Kultusministeriums über die Gebühren an den Universitäten des Landes Baden-Württemberg vom 24.6.1971, GBl. 1971, S. 223). Ob sich der Gesetzgeber des Landes Baden-Württemberg mit der Einführung einer Studiengebühr für Langzeitstudierende bereits deshalb nicht in Widerspruch zu diesem Beschluß gesetzt hat, weil er Studierenden durch das Bildungsguthaben nach wie vor ein gebührenfreies Erststudium ermöglicht, kann offen bleiben.

Fachminister- oder Ministerpräsidentenkonferenzen sind Instrumente föderaler Zusammenarbeit zur Koordinierung von Länderinteressen unterhalb der Ebene vertraglicher Regelungen in der Form von Staatsverträgen oder Verwaltungsabkommen (vgl. W. Rudolf, HStR III, § 105 Rdnr. 35ff.). Die von ihnen gefaßten Beschlüsse oder Vereinbarungen eines kooperativen Vorgehens entfalten keine rechtliche Bindung und sind nicht geeignet, die den Ländern nach dem Grundgesetz zustehenden Gesetzgebungskompetenzen einzuschränken (vgl. zum bloß empfehlenden Charakter derartiger Beschlüsse, Schneider, VVDStRL 19, 1961, S. 1, 12ff.).

Der Staatsvertrag über die zentrale Vergabe von Studienplätzen vom 20.10.1972 ist ebenfalls nicht geeignet, die Gesetzgebungskompetenz des Landes Baden-Württemberg unter dem Gesichtspunkt des Grundsatzes der Bundestreue einzuschränken. Es ist nicht erkennbar, daß das System der zentralen Vergabe von Studienplätzen durch die Einführung einer Studiengebühr für Langzeitstudierende derart gefährdet würde, daß das Land nach dem oben beschriebenen Grundsatz der Bundestreue verpflichtet gewesen wäre, von der ihm eingeräumten Kompetenz nicht Gebrauch zu machen.

d) Die Gesetzgebungszuständigkeit des Landes Baden-Württemberg ist schließlich auch nicht durch die Finanzverfassung des Grundgesetzes (Art. 104a ff. GG) ausgeschlossen. Aus der Begrenzungs- und Schutzfunktion der bundesstaatlichen Finanzverfassung ergeben sich zwar Grenzen für die Auferlegung von Abgaben in Wahrnehmung einer dem Gesetzgeber zustehenden Sachkompetenz (vgl. BVerfG, Beschluß vom 7.11.1995, BVerfGE 93, 319). Die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben ist insofern nur unter bestimmten Voraussetzungen zulässig; diese sind aber für die hier streitige Studiengebühr gegeben. Ihre sachliche Legitimation folgt - wie allgemein bei den sog. Vorzugslasten - ohne weiteres aus ihrer Ausgleichsfunktion: wer eine öffentliche Leistung in Anspruch nimmt, empfängt einen besonderen Vorteil, der es rechtfertigt, ihn zum Tragen der Kosten der öffentlichen Leistung heranzuziehen oder die durch die öffentliche Leistung gewährten Vorteile ganz oder teilweise abzuschöpfen.

Die vom Gesetzgeber eingeführte Gebühr ist nach ihrer Ausgestaltung eine derartige Vorzugslast in der Form einer Benutzungsgebühr und keine - wie die Klägerin meint - bloße Verleihungsgebühr. Sie wird für die tatsächliche Benutzung der Hochschulen, bei denen es sich um staatliche Einrichtungen handelt (§ 5 Abs. 1 S. 1 PHG; § 5 Abs. 1 S. 1 UG), erhoben; denn der Gebührentatbestand knüpft an die Immatrikulation an (§ 4 Abs. 1 LHGebG), durch die die Mitgliedschaft des Studierenden in der Universität mit allen Rechten und Pflichten begründet wird (§ 87 Abs. 1 UG, § 60 Abs. 1 PHG). Die Immatrikulation stellt gebührenrechtlich den Beginn der Benutzung der staatlichen Einrichtung dar. Dies gilt - entgegen der Auffassung der Klägerin - unabhängig davon, ob der Studierende einzelne Lehrleistungen der Hochschule tatsächlich in Anspruch nimmt (vgl. VGH Bad.-Württ., NKB vom 31.8.1993 - 2 S 3000/90 -, NVwZ 1994, 194, zur gebührenrechtlichen Benutzung durch die Anmeldung eines Kindes und die damit verbundene Belegung eines Kindergartenplatzes).

Die Einstufung als Benutzungsgebühr wird ferner nicht dadurch in Frage gestellt, daß der Gesetzgeber neben der Einnahmeerzielung mit der Studiengebühr für Langzeitstudierende den Zweck verfolgt, auf eine Verkürzung der Studienzeiten hinzuwirken. Es ist anerkannt, daß mit der Erhebung von Benutzungsgebühren über den fiskalischen Zweck einer vollständigen oder teilweisen Kostendeckung hinausgehende Zwecke einer Verhaltenssteuerung in bestimmten Bereichen verfolgt werden dürfen (BVerfG, Beschluß vom 6.2.1979, NJW 1979, 1345; BVerwG, Urteil vom 18.4.1975, DÖV 1975, 856).

2. Ohne Erfolg bleibt die Rüge der Klägerin, der Gesetzgeber habe gegen seine Verpflichtung verstoßen, alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen (Wesentlichkeitstheorie), indem er in § 2 Abs. 2 S. 1 LHGebG zur Bestimmung der Regelstudienzeiten für die einzelnen Studiengänge an die jeweils geltenden Prüfungsordnungen anknüpft.

Gemäß § 1 Abs. 1 LHGebG verfügen immatrikulierte Studierende an einer Hochschule über ein einmaliges Bildungsguthaben in Höhe der Semesterzahl der Regelstudienzeit eines Studiums zuzüglich vier weiterer Hochschulsemester. Die Regelstudienzeiten und Regelausbildungszeiten für die einzelnen Studiengänge ergeben sich aus den jeweils geltenden Prüfungsordnungen (§ 2 Abs. 2 S. 1 LHGebG). Für die Studiengänge Medizin, Zahnmedizin und Pharmazie gelten die Vorschriften in den jeweils maßgeblichen Approbationsordnungen (§ 2 Abs. 2 S. 3 LHGebG). Mit diesen Regelungen hat der Gesetzgeber nicht gegen seine Verpflichtung verstoßen, in grundlegenden normativen Bereichen, zumal im Bereich der Grundrechtsausübung, alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen. Die Bestimmung der Regelstudienzeiten ist der gesetzesanwendenden Verwaltung im einzelnen inhaltlich vorgegeben, ohne ihr hierbei unzulässige Freiräume einzuräumen (vgl. zur Wesentlichkeitstheorie, Leibholz/Rinck/Hesselberger, Grundgesetz, BVerfG-Rechtsprechungskommentar, Vor. Art. 70 bis 82, Rdnr. 33ff.).

Der Gesetzgeber muß die gesetzlichen Tatbestände nicht stets selbst umschreiben, sondern darf auf andere Vorschriften - auch auf solche anderer Normgeber - Bezug nehmen (vgl. BVerfG, Beschluß vom 1.3.1978, BVerfGE 47, 285, 311; Beschluß vom 25.2.1988, BVerfGE 78, 32, 36).

Danach ist die Bezugnahme auf die jeweils geltenden Prüfungsordnungen oder die Approbationsordnungen rechtlich nicht zu beanstanden; denn diese Festlegung der Regelstudienzeiten entspricht den normativen Vorgaben des Hochschulrahmengesetzes und der Hochschulgesetze des Landes. Nach der Legaldefinition des § 10 Abs. 2 S. 1 HRG ist die Regelstudienzeit die Studienzeit, in der ein berufsqualifizierender Abschluß erworben werden kann. Sie beträgt bis zum ersten berufsqualifizierenden Abschluß bei Fachhochschulstudiengängen höchstens vier, bei anderen Studiengängen viereinhalb Jahre (§ 11 S. 1 HRG). Auf der Grundlage dieser rahmengesetzlichen Vorgaben sehen die Hochschulgesetze des Landes Baden-Württemberg vor, daß die jeweilige Regelstudienzeit in den Prüfungsordnungen, bei denen es sich um Rechtsnormen in Form von Satzungen handelt (vgl. zum Rechtscharakter Hailbronner, Kommentar zum Hochschulrahmengesetz, § 16 Rdnr. 6), festzulegen ist (vgl. etwa §§ 44 Abs. 1, 51 Abs. 2 Nr. 2 UG). Auf diese, den Vorgaben des Hochschulrahmengesetzes sowie den Landeshochschulgesetzen entsprechende normative Festlegung der Regelstudienzeit durfte der Gesetzgeber zur Berechnung des Bildungsguthabens Bezug nehmen.

Unzutreffend ist die Annahme der Klägerin, die Regelstudienzeit für den Studiengang der Zahnmedizin lasse sich auf Grund dieser Bestimmungen nicht ermitteln. Vielmehr enthält § 2 S. 2 der Approbationsordnung für Zahnärzte ebenso wie die übrigen Approbationsordnungen, auf die das Gesetz Bezug nimmt, eine genaue Festlegung der Regelstudienzeit. Sie beträgt für den Studiengang der Zahnmedizin danach 10 Semester und sechs Monate.

3. Die Erhebung einer Studiengebühr von 1.000,-- DM für das Wintersemester 1998/99 verletzt die Klägerin nicht in ihrem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG. Sie greift zwar in den Schutzbereich dieses Grundrechts ein, dieser Eingriff ist aber verfassungsrechtlich gerechtfertigt.

a) Nach Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG haben alle Deutschen das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Art. 12 Abs. 1 GG schützt über den Wortlaut hinaus nicht nur die freie Wahl der Ausbildungsstätte, sondern die gesamte Freiheit der berufsbezogenen Ausbildung. Das Grundrecht enthält ein Abwehrrecht gegen Freiheitsbeschränkungen im Ausbildungsbereich. Wenn öffentliche Ausbildungseinrichtungen - wie im Bereich des Hochschulwesens - rechtlich und faktisch weitgehend in staatlicher Hand monopolisiert sind, vermittelt Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG in Verb. mit dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG und dem Sozialstaatsprinzip darüber hinaus dem die Qualifikationsvoraussetzungen erfüllenden Bewerber ein derivatives Teilhaberecht auf Zulassung zu diesen Einrichtungen (grundlegend BVerfG, Urteil vom 18.7.1972, BVerfGE 33, 303, 330; Tettinger, in: Sachs, GG Art. 12 Rdnr. 131).

Der verfassungsrechtlich gewährleistete Anspruch auf Zulassung zum Studium der Wahl wird durch ein Erststudium nicht verbraucht, sondern erfaßt im Grundsatz auch die Ausbildung für einen weiteren Beruf in Gestalt eines gleichzeitigen oder anschließenden Zweitstudiums (BVerfGE 43, 363; BVerfGE 45, 397; BVerfGE 62, 146).

Das Recht auf Teilhabe an Ausbildungsplätzen steht allerdings unter dem Vorbehalt des Möglichen im Sinne dessen, was der einzelne vernünftigerweise von der Gesellschaft beanspruchen kann (BVerfG, Urteil vom 18.7.1972, a.a.O.). Ein originäres Teilhaberecht auf Erhaltung bestehender oder Schaffung zusätzlicher Ausbildungsplätze gewährt Art. 12 Abs. 1 GG deshalb nicht (Tettinger, a.a.O., Art. 12 Rdnr. 134; Wieland in: H. Dreyer (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. 1, 1996, Art. 12 Rdnr. 166ff.). Ebensowenig kann aus Art. 12 Abs. 1 GG ein Recht auf eine besondere Ausstattung vorhandener Ausbildungseinrichtungen oder deren unentgeltliche Zurverfügungstellung hergeleitet werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.10.1996, BVerwGE 102, 142, 146ff.; BVerwGE 54, 173, 191; BVerwGE 66, 155, 179; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 30.11.1993 - 9 S 2395/91 -, NVwZ-RR 1994, 332).

b) In diesen Schutzbereich greift die Auferlegung einer Gebührenpflicht in Höhe von 1.000,-- DM für die Fortsetzung des Studiums der Klägerin bei der Beklagten im Wintersemester 1998/99 ein. Das kann nicht mit der Erwägung in Abrede gestellt werden, die Studiengebühr werde für die Benutzung einer öffentlichen staatlichen Einrichtung erhoben und dies begründe keinen Eingriff in die abwehrrechtliche Komponente der Ausbildungsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG. Vielmehr ist davon auszugehen, daß die Erhebung einer Studiengebühr in Höhe von 1.000,-- DM für die Fortsetzung des Studiums der Klägerin an den Einrichtungen der Beklagten im Wintersemester 1998/99 das derivative Teilhaberecht beeinträchtigt und einen Eingriff in das Grundrecht darstellt, der der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung bedarf. Der Staat ermöglicht mit der Bereitstellung der weitgehend in seiner Hand monopolisierten Hochschulen die Grundrechtsausübung des Art. 12 Abs. 1 GG. Er hat seine Hochschulen bisher gebührenfrei zur Verfügung gestellt. Das Landeshochschulgebührengesetz stellt die Klägerin vor die Alternative, für die Fortsetzung ihres Studiums entweder die geforderte Gebühr in Höhe von 1.000,-- DM pro Semester zu entrichten oder die Exmatrikulation in Kauf zu nehmen. Denn diese Rechtsfolge und nicht lediglich eine zwangsweise Beitreibung ist für den Fall der Nichtzahlung der Studiengebühr vorgesehen (§ 64 Abs. 2 Nr. 5, Abs. 4 PHG; § 91 Abs. 2 Nr. 5, Abs. 4 UG). Mit der Auferlegung einer Gebührenpflicht greift das Landeshochschulgebührengesetz zwar nicht derart in das Grundrecht des Art. 12 Abs. 1 GG ein, daß es dessen Wahrnehmung ausschließt. Es verknüpft die Ausübung der Freiheit der berufsbezogenen Ausbildung lediglich mit finanziellen Nachteilen. Gleichwohl ist der Schutzbereich des Grundrechts berührt, weil die Ausgestaltung der Gebührenpflicht in einem engen Zusammenhang mit der Ausbildung steht und objektiv eine ausbildungsbezogene Tendenz hat (vgl. BVerfG, Urteile vom 8.4.1997, BVerfGE 95, 267, 302; vom 30.10.1961, BVerfGE 13, 181, 186; vom 5.3.1974, BVerfGE 37, 15, 18; vgl. zur Anwendbarkeit der Grundrechtsgewährleistung bei der Auferlegung von Geldleistungspflichten, K. Vogel, HStR IV, § 87 Rdnr. 83ff.; T. Kirchhof, HStR IV, § 88 Rdnr. 204ff.).

Das Studium der Klägerin an den Einrichtungen der Beklagten unterlag bis zum Inkrafttreten des Gesetzes keiner Benutzungsgebührenpflicht. Der Landesgesetzgeber hat die Rahmenbedingungen, unter denen die Klägerin ihr Studium bisher ausüben konnte, durch die Einführung einer Gebührenpflicht geändert (vgl. zu diesem Gesichtspunkt BVerfG, Urteil vom 8.4.1997, a.a.O.). Die Auferlegung einer Gebühr in Höhe von 1.000,-- DM pro Semester stellt auch keine so geringe Belastung dar, daß ein Eingriff in das Recht auf Teilhabe an dem Studienplatz von vornherein zu verneinen wäre. Der durch die Gebührenpflicht verursachte und vom Gesetzgeber gewollte Zwang, die Gebühr zu entrichten oder die Exmatrikulation in Kauf zu nehmen, belegt die ausbildungsbezogene Tendenz der gesetzlichen Regelung.

c) Der Eingriff ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt.

Die Beurteilung der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung hängt wesentlich davon ab, welcher Stufe der Eingriff in Anlehnung an die Stufenlehre des Bundesverfassungsgerichts (dazu grundlegend BVerfGE 7, 377) zuzuordnen ist. Die gesetzliche Auferlegung von Geldleistungspflichten, die die berufliche Tätigkeit belasten, behandelt das Bundesverfassungsgericht in der Regel wie eine Berufsausübungsregelung im Sinne von Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG. Als Eingriff in die Berufswahl wertet es Abgabepflichten nur, wenn die Abgabe es ihrer Gestaltung und Höhe nach dem Berufsbewerber in der Regel wirtschaftlich unmöglich macht, den gewählten Beruf zur Grundlage seiner Lebensführung zu machen (vgl. BVerfGE 13, 181, 186 - Schankerlaubnissteuer -; BVerfGE 16, 147, 163).

Überträgt man diese Argumentation auf den vorliegenden Fall, spricht einiges für die Annahme, daß die durch das Gesetz eingeführte Studiengebühr für Langzeitstudierende wie eine bloße Berufsausübungsregelung lediglich die Modalitäten der Hochschulausbildung bestimmt. Allerdings hängt die Aufnahme oder Weiterführung des Studiums davon ab, daß der gebührenpflichtige Student die Studiengebühr entrichtet. Denn die Nichtzahlung der Gebühr führt - wie oben dargestellt wurde - zur Exmatrikulation. Diese strikte gesetzliche Rechtsfolge der Nichtzahlung der Gebühr könnte die Annahme rechtfertigen, die Einführung der Studiengebühr stelle eine subjektive Zulassungsvoraussetzung dar.

Die Frage kann letztlich offenbleiben, da auch die strengeren Voraussetzungen für die verfassungsrechtliche Rechtfertigung einer subjektiven Zulassungsvoraussetzung erfüllt sind.

aa) Der Gesetzgeber hat die Studiengebühr zum Schutze wichtiger Gemeinschaftswerte eingeführt.

Schutzwürdig sind nicht nur absolute, d.h. allgemein anerkannte und von der jeweiligen Politik des Gemeinwesens unabhängige Gemeinschaftswerte. Der Gesetzgeber kann vielmehr auch Gemeinschaftsinteressen zum Anlaß von Berufsregelungen nehmen, die ihm nicht in diesem Sinne vorgegeben sind, die sich vielmehr erst aus seinen besonderen wirtschafts-, sozial- und gesellschaftspolitischen Vorstellungen und Zielen ergeben, die er also erst selbst in den Rang wichtiger Gemeinschaftsinteressen erhebt. In diesen Fällen beschränkt sich die gerichtliche Prüfung darauf, ob die öffentlichen Interessen, deren Schutz die gesetzliche Regelung dient, überhaupt Gemeinschaftswerte von so hohem Rang darstellen können, daß sie eine Einschränkung der freien Berufswahl rechtfertigen. Den Anschauungen des Gesetzgebers hierüber darf die Anerkennung nur versagt werden, wenn sie offensichtlich fehlsam oder mit der Wertordnung des Grundgesetzes unvereinbar sind (BVerfGE 13, 97, 107).

Die vom Gesetzgeber mit der Einführung einer Studiengebühr für Langzeitstudierende verfolgten öffentlichen Interessen dienen Gemeinschaftsgütern, die nach Maßgabe dieser Grundsätze hinreichend gewichtig sind, um eine Einschränkung der Ausbildungsfreiheit zu rechtfertigen. Neben dem fiskalischen Interesse verfolgt der Gesetzgeber mit der Einführung der Studiengebühr für Langzeitstudierende vor allem den Zweck, eine Verkürzung der Studienzeiten zur Verbesserung der Leistungsfähigkeit und Effizienz seiner Hochschulen zu erreichen (vgl. LT-Drs. 12/1110 S. 1, 15, 16).

Der Annahme des Gesetzgebers, Leistungsfähigkeit und Effizienz seiner Hochschulen seien wichtige Gemeinschaftswerte, kann die Anerkennung nicht versagt werden.

bb) Die Einführung einer Studiengebühr für Langzeitstudierende ist auch geeignet und erforderlich, den erstrebten Zweck zu erreichen.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist ein Mittel geeignet, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann (BVerfGE 81, 192). Für das Merkmal der Eignung einer gesetzlichen Regelung ist nicht entscheidend, ob der gewünschte Erfolg tatsächlich eintritt. Schon die abstrakte Möglichkeit der Zweckerreichung begründet die Geeignetheit des gesetzgeberischen Mittels (BVerfGE 67, 175). Die gerichtliche Überprüfung ist dabei auf die Frage begrenzt, ob die vom Gesetzgeber zugrunde gelegte Prognose vertretbar, jedenfalls nicht evident fehlerhaft ist (BVerfGE 50, 290, 333).

Nach diesen Maßstäben ist die Eignungsprognose des Gesetzgebers rechtlich nicht zu beanstanden.

Das gilt zunächst für die Annahme, mit der Einführung einer Langzeitstudiengebühr könne das Ziel gefördert werden, auf eine Verkürzung der Studienzeiten hinzuwirken. Der Gesetzgeber durfte von der Erwartung ausgehen, daß Studierende bei der Wahl, der Durchführung und der Gestaltung ihres Studiums ihr Verhalten darauf einrichten, ein Anfallen der Langzeitstudiengebühren zu vermeiden und ihr Studium möglichst innerhalb der Semesterzahl des ihnen eingeräumten Bildungsguthabens abzuschließen. Hierbei handelt es sich um eine vertretbare und nicht evident fehlerhafte Prognose. Diese Beurteilung gilt unabhängig davon, ob die bezweckte Verhaltensbeeinflussung bei allen denkbaren Gruppen von Studierenden, die von der gesetzlichen Regelung betroffen werden, gleichermaßen zu erwarten ist. Die generelle und abstrakte Möglichkeit, daß die nach einem Verbrauch des Bildungsguthabens drohende Studiengebühr für einen Großteil der vom Gesetz betroffenen Studenten einen Anreiz bilden kann, das Studium zielstrebig und zügig zu absolvieren, wird dadurch nicht in Frage gestellt. Ohne Erfolg wendet die Klägerin dagegen ein, der verfolgte Zweck, auf eine Verkürzung der Studienzeiten hinzuwirken, könne bei denjenigen Studierenden nicht erreicht werden, die neben dem Studium zur Finanzierung ihres Lebensunterhalts einer Erwerbstätigkeit nachgehen müssen. Diesem Einwand hat bereits das Verwaltungsgericht zu Recht entgegengehalten, daß weder die 14. noch die 15. Sozialerhebung des Deutschen Studentenwerks, auf die sich die Klägerin stützt, die Annahme rechtfertigen, die Gruppe der erwerbstätigen Studierenden könne insgesamt von dem Verhaltenssteuerungsimpuls, der von der Langzeitstudiengebühr ausgeht, nicht erreicht werden; denn Erwerbstätigkeit findet nach diesen Erhebungen nicht nur statt, um die objektiv notwendigen Lebenshaltungskosten bestreiten zu können. Erwerbstätigkeit findet vielmehr auch statt, um Ansprüche zu befriedigen, die dem traditionellen Verständnis der studentischen Lebenssituation als einer Ausbildungsphase mit eingeschränktem Lebensstandard nicht entsprechen. Eine solche Erwerbstätigkeit kann aber zugunsten eines zielstrebigen Studierens ohne weiteres eingeschränkt werden.

Unabhängig hiervon bedarf es für die Überprüfung der Eignungsprognose des Gesetzgebers keiner exakten Feststellung, in welchem Umfang Studierende einer Erwerbstätigkeit ausschließlich zur Bestreitung der objektiv notwendigen Lebenshaltungskosten nachgehen. Bei der Einschätzung der Geeignetheit durfte der Gesetzgeber davon ausgehen, daß ein erster berufsqualifizierender Abschluß innerhalb der sog. Regelstudienzeit, die er mit dem einmaligen Bildungsguthaben um vier weitere Hochschulsemester verlängert hat, erreicht werden kann. Daß er sich hierbei vom normativen Leitbild des Studierenden hat leiten lassen, der die zeitliche Möglichkeit hat, sich dem Studium uneingeschränkt zu widmen und die erforderlichen Lehrveranstaltungen zu besuchen, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Der unter Berufung auf die 14. und 15. Sozialerhebung des Deutschen Studentenwerks vorgebrachte Einwand, einer bestimmten Anzahl von Studierenden stehe wegen der Erwerbstätigkeit nur eingeschränkt Zeit zum Studium zur Verfügung, geht an diesem normativen Leitbild vorbei. Nach den einschlägigen Bestimmungen sämtlicher Hochschulgesetze des Landes (§§ 86 Abs. 1 Nr. 4, 91 Abs. 2 Nr. 3 UG; §§ 59 Abs. 1 Nr. 4, 64 Abs. 2 Nr. 3 PHG; §§ 54 Abs. 1 Nr. 5, 59 Abs. 2 Nr. 3 FHG) ist die Zulassung zu einem Studiengang zwingend zu versagen, wenn ein Studienbewerber eine Erwerbstätigkeit in einem zeitlichen Umfang ausübt, der es ihm unmöglich macht, sich dem Studium uneingeschränkt zu widmen. Tritt ein solches Zulassungshindernis nachträglich ein, ist ein Studierender von Amts wegen zwingend zu exmatrikulieren. Daß dieses normative Leitbild des Studierenden, von dem der Gesetzgeber bei seiner Eignungsprognose hat ausgehen dürfen, offensichtlich die Realität der Studiengegebenheiten nicht mehr widerspiegelt, läßt sich auf Grund der genannten Sozialerhebungen nicht sagen, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat.

Nach den oben genannten Maßstäben ist schließlich auch die Prognose des Gesetzgebers nicht zu beanstanden, durch eine allgemeine Verkürzung der Studienzeiten könne das weitere Ziel gefördert werden, die Ressourcen der Hochschulen zu schonen und ihre Effizienz und Funktionsfähigkeit zu stärken. Bei der Annahme, eine Verkürzung der Verweildauer der Studierenden an den staatlichen Hochschulen könne dazu beitragen, die verfügbaren sachlichen und personellen Mittel effektiver einzusetzen, handelt es sich ebenfalls um eine vertretbare und nicht evident fehlerhafte Prognose des Gesetzgebers. Dem hält die Klägerin ohne Erfolg entgegen, daß insbesondere Langzeitstudierende die Hochschulressourcen ohnehin nur in relativ geringem tatsächlichem Umfang und Maß in Anspruch nähmen. Dies trifft beim Wechsel von Studienfächern - wie im Falle der Klägerin - bereits tatsächlich nicht zu, weil hier Ausbildungskapazitäten verschiedener Studiengänge hintereinander in Anspruch genommen werden. Selbst wenn man jedoch unterstellt, daß eine gewisse Anzahl Langzeitstudierender die Lehrleistungen der Universitäten nicht bzw. kaum in Anspruch nimmt, stellt dies die abstrakte Möglichkeit der Zweckerreichung nicht in Frage.

Daß die Langzeitstudiengebühr daneben geeignet ist, einen beschränkten Beitrag zur Finanzierung der Hochschulleistungen zu erbringen, steht für den Senat außer Frage. Die von der Klägerin geäußerten Zweifel an der haushaltsrechtlichen Behandlung der Gebühren, wie sie in § 7 LHGebG vorgesehen ist, sind durch die Ausführungen und Erläuterungen der Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat widerlegt worden.

An der Erforderlichkeit der gesetzlichen Maßnahme bestehen ebenfalls keine Zweifel. Ein anderes, gleich wirksames, das Grundrecht aber weniger einschränkendes Mittel (vgl. BVerfGE 80, 1, 29) stand dem Gesetzgeber nicht zur Verfügung. Lange Studienzeiten haben ihren Grund in erster Linie im mehrmaligen Wechsel des Studiengangs. Die Erschwerung des zweiten oder weiteren Wechsels hätte zwar auch durch andere hochschulrechtliche Mittel erfolgen können, die aber mit einer stärkeren Einschränkung des Grundrechts verbunden wären (vgl. dazu BayVerfGH, Entscheidung vom 2.7.1997, NVwZ 1998, 838).

Die Nachteile, die den von der Zahlung der Langzeitstudiengebühr betroffenen Studierenden entstehen, stehen auch nicht außer Verhältnis zu dem angestrebten Zweck. Die Pflicht, nach Verbrauch des Bildungsguthabens für jedes angefangene Semester eine Gebühr in Höhe von 1.000,-- DM zu entrichten, ist zumutbar. Denn jedem Hochschulzugangsberechtigten ist in Anbetracht des die Regelstudienzeit und vier zusätzliche Semester umfassenden Bildungsguthabens zumindest die gebührenfreie Absolvierung eines Studiums möglich. Zudem sieht das Landeshochschulgebührengesetz verschiedene Tatbestände vor, in denen entweder das Bildungsguthaben erhöht (§ 2 Abs. 4 S. 1 und 2 LHGebG) oder von der Gebührenpflicht befreit wird (§ 5 LHGebG). Außerdem besteht über § 118 Abs. 1 UG, § 83 Abs. 1 PHG, § 78 FHG in Verb. mit § 59 LHO eine allgemeine Härtefallregelung.

4. Der Landesgesetzgeber hat mit der Einführung einer Studiengebühr in Höhe von 1.000,-- DM für Langzeitstudierende auch nicht gegen sonstiges höherrangiges Recht verstoßen. Die Langzeitstudiengebühr überschreitet nicht die allgemeinen verfassungsrechtlichen Grenzen, die sich für den Gebührengesetzgeber aus dem Gleichheitssatz und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergeben.

a) Die Bemessung der Studiengebühr verletzt nicht den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in der Ausprägung, die er für das Gebührenrecht im Äquivalenzprinzip gefunden hat. Das Äquivalenzprinzip besagt, daß die Gebühren nach ihrer Höhe nicht in einem Mißverhältnis zu dem Wert stehen dürfen, den die von der öffentlichen Gewalt im Einzelfall gebotene Leistung für den Gebührenpflichtigen hat (BVerwGE 80, 36, 39). Das Äquivalenzprinzip zieht der Gebührenbemessung eine äußerste Grenze, die der Gesetzgeber hier nicht überschritten hat. Die Gebühr in Höhe von 1.000,-- DM für jedes angefangene Semester ist, gemessen an dem einem Studierenden gewährten Vorteil, nicht unangemessen hoch. Sie liegt weit unter den realen Kosten, die das Studium an einer Hochschule während eines Semesters verursacht.

Soweit die Klägerin einen Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip deshalb annimmt, weil die Studiengebühr im Sinne einer Verleihungsgebühr lediglich für die Möglichkeit zum Hochschulstudium erhoben werde, ist dieser Einwand bereits im Ansatz verfehlt. Wie oben dargelegt wurde, wird die Gebühr nämlich nach ihrer gesetzlichen Ausgestaltung für die tatsächliche Benutzung der Einrichtungen einer Hochschule erhoben. In welchem Umfang der immatrikulierte Student die Lehrleistungen tatsächlich in Anspruch nimmt, ist hierfür unerheblich.

b) Das Verwaltungsgericht hat zu Recht entschieden, daß die einheitliche Studiengebühr in Höhe von 1.000,-- DM nicht deshalb gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstößt, weil sie nicht studiengangbezogen in unterschiedlicher Höhe festgesetzt wurde, sondern insoweit die Langzeitstudierenden aller Studienfachrichtungen gleich behandelt werden. Zwar gebietet der allgemeine Gleichheitssatz unter dem Gesichtspunkt der Verteilungsgerechtigkeit, die Gebührenpflichtigen gegebenenfalls unterschiedlich stark zu belasten, etwa wenn eine Gruppe von Begünstigen aus der Verwaltungsleistung einen größeren Vorteil zieht oder ihr sonst näher steht als eine andere (BVerwGE 95, 188, 203). Dabei darf der Gesetzgeber jedoch aus Gründen der Praktikabilität und Wirtschaftlichkeit - und damit aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung - typisieren und vergröbern (BVerfGE 50, 217, 227; BVerwG, Beschluß vom 28.3.1995, Buchholz 401.84, Benutzungsgebühren, Nrn. 69 und 75).

Danach war der Landesgesetzgeber befugt, für alle Langzeitstudierende - unabhängig von den unterschiedlich hohen Kosten einzelner Studiengänge - eine einheitliche Gebühr in Höhe von 1.000,-- DM festzusetzen. Er durfte sich davon leiten lassen, für alle Langzeitstudierenden einen finanziell gleich hohen Lenkungsanreiz zu normieren (vgl. zum Gleichheitsmaßstab einer lenkenden Gebühr, P. Kirchhof, HStR IV, § 88 Rdnr. 207).

Entgegen der Auffassung der Klägerin hat der Gesetzgeber auch nicht dadurch gegen den allgemeinen Gleichheitssatz verstoßen, daß er bei der Ermittlung des Bildungsguthabens nur Studienzeiten an deutschen, nicht aber Studienzeiten an ausländischen Hochschulen anrechnet (§§ 2 Abs. 3, 6 Abs. 1 S. 2, 6 Abs. 2 LHGebG).

Der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG verbietet dem Gesetzgeber wesentlich Gleiches willkürlich ungleich und wesentlich Ungleiches willkürlich gleich zu behandeln. Auch bei vergleichbaren Tatbeständen verbietet der allgemeine Gleichheitssatz nicht jegliche Differenzierung. Vielmehr ist die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers erst dann überschritten, wenn für die gesetzliche Unterscheidung keine sachlich einleuchtenden Gründe vorliegen, die Regelung also willkürlich ist (vgl. zum Gleichheitssatz als Schranke der gesetzgebenden Gewalt, BVerfGE 25, 400; BVerwGE 81, 118; Leibholz/Rinck/Hesselberger, a.a.O., Art. 3 Rdnrn. 59ff. mit zahlr. weiteren Nachw. aus der Rechtspr. des BVerfG).

Nach diesen Maßstäben ist die vom Landesgesetzgeber vorgenommene Differenzierung rechtlich nicht zu beanstanden. Das Studium an ausländischen Hochschulen weist im Vergleich zum Studium an einer Hochschule im Geltungsbereich des Hochschulrahmengesetzes Unterschiede auf, die der Landesgesetzgeber nach dem ihm zustehenden Gestaltungsspielraum zum Anlaß für die Differenzierung bei der Anrechnung auf das Bildungsguthaben nehmen durfte, ohne gegen das Willkürverbot zu verstoßen. Nur für ein Studium an einer ausländischen Hochschule können Studierende auf ihren Antrag beurlaubt werden (vgl. § 90 Abs. 1 Nr. 1 UG). Derartige Zeiten der Beurlaubung sind aber gem. § 1 Abs. 2 S. 3 LHGebG nicht gebührenpflichtig. Außerdem erfordert die Anerkennung von Studienleistungen, die an ausländischen Hochschulen erbracht worden sind, eine besondere Feststellung der Gleichwertigkeit (§ 20 HRG). Studienleistungen in diesem Sinne können auch Studienzeiten sein, die auf eventuell vorgeschriebene Mindeststudienzeiten angerechnet werden sollen (vgl. Hailbronner, a.a.O., § 20 HRG Rdnr. 2). Auf Grund dieser Unterschiede durfte der Gesetzgeber davon absehen, Studienzeiten an einer ausländischen Hochschule ebenfalls auf das eingeräumte Bildungsguthaben anzurechnen. Darin liegt - entgegen der Auffassung der Klägerin - auch kein Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot im Sinne der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH 13.2.1985 - Gravier/Stadt Lüttich, 293/83 - Slg. 1985, 606).

5. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend erkannt, daß die Einführung einer Studiengebühr für Langzeitstudierende nicht gegen das in Art. 20 GG verankerte Prinzip der Rechtssicherheit in der Form des Vertrauensschutzes verstößt. Das Gesetz sieht zwar vor, daß die vor seinem Inkrafttreten absolvierten gebührenfreien Hochschulsemester das eingeräumte einmalige Bildungsguthaben verringern. Hierbei handelt es sich aber - entgegen der Auffassung der Klägerin - um eine bloß tatbestandliche Rückanknüpfung bzw. unechte Rückwirkung. Diese überschreitet auch nach Auffassung des Senats nicht die verfassungsrechtlichen Grenzen, welche das Bundesverfassungsgericht zur Einbeziehung von Sachverhalten entwickelt hat, die in der Vergangenheit begründet wurden, auf Dauer angelegt und noch nicht abgeschlossen sind.

Eine Rechtsnorm entfaltet Rückwirkung, wenn der Beginn ihres zeitlichen Anwendungsbereichs auf einen Zeitpunkt festgelegt ist, der vor dem Zeitpunkt liegt, zu dem die Norm gültig geworden ist. Der zeitliche Anwendungsbereich einer Norm bestimmt, in welchem Zeitpunkt die Rechtsfolgen einer gesetzlichen Regelung eintreten sollen. Grundsätzlich erlaubt die Verfassung nur ein belastendes Gesetz, dessen Rechtsfolgen für einen frühestens mit der Verkündung beginnenden Zeitraum eintreten. Die Anordnung, eine Rechtsfolge solle schon für einen vor dem Zeitpunkt der Verkündung der Norm liegenden Zeitraum eintreten (Rückbewirkung von Rechtsfolgen bzw. echte Rückwirkung), ist grundsätzlich unzulässig. Der von einem Gesetz Betroffene muß grundsätzlich bis zum Zeitpunkt der Verkündung einer Neuregelung darauf vertrauen können, daß er nicht nachträglich einer bisher nicht geltenden Belastung unterworfen wird. Dieser Schutz des Vertrauens in den Bestand der ursprünglich geltenden Rechtsfolgenlage findet seinen verfassungsrechtlichen Grund vorrangig in den allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätzen, insbesondere des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit (vgl. BVerfG, Beschluß vom 3.12.1997, BVerfGE 97, 67, 78).

Demgegenüber betrifft die tatbestandliche Rückanknüpfung (unechte Rückwirkung) nicht den zeitlichen, sondern den sachlichen Anwendungsbereich einer Norm. Die Rechtsfolgen eines Gesetzes treten erst nach Verkündung der Norm ein, deren Tatbestand erfaßt aber Sachverhalte, die bereits vor Verkündung ins Werk gesetzt worden sind. Diese Tatbestände, die den Eintritt ihrer Rechtsfolgen von Gegebenheiten aus der Zeit vor ihrer Verkündung abhängig machen, berühren vorrangig die Grundrechte und unterliegen weniger strengen Beschränkungen als die Rückbewirkung von Rechtsfolgen (BVerfGE 92, 277, 344).

Nach diesen Maßstäben entfaltet das Gesetz keine Rückbewirkung von Rechtsfolgen im Sinne einer echten Rückwirkung, indem es bestimmt, daß vor seiner Verkündung absolvierte gebührenfreie Hochschulsemester das einmalige Bildungsguthaben verringern (§§ 2 Abs. 3, 6 Abs. 1 S. 2, 6 Abs. 2 LHGebG). Die Verpflichtung nach § 4 Abs. 1 LHGebG, für jedes angefangene Semester eine Studiengebühr von 1.000,-- DM zu entrichten, ordnet das Gesetz nicht für solche Hochschulsemester an, die vor seiner Verkündung absolviert wurden. Vielmehr setzt diese Gebührenpflicht frühestens für nach der Verkündung des Gesetzes liegende Zeiträume ein. Für Studierende, die erst nach Inkrafttreten des Gesetzes an eine Hochschule des Landes Baden-Württemberg wechseln, kann die Gebührenpflicht des § 4 Abs. 1 LHGebG frühestens mit dem Wintersemester 1997/98 beginnen. Für Studierende, die bei Inkrafttreten des Gesetzes bereits an einer Hochschule des Landes immatrikuliert sind, beginnt die Gebührenpflicht sogar erst mit dem Wintersemester 1998/99 (§ 6 Abs. 1 S. 1 LHGebG).

Bei der Anrechnung bereits früher absolvierter Semester auf das Bildungsguthaben handelt es sich lediglich um einen Fall der unechten Rückwirkung. Der Gesetzgeber stellt mit ihr sicher, daß das Gesetz Anwendung findet nicht nur auf die Studierenden, die ihr Studium nach Inkrafttreten der Neuregelung beginnen, sondern auch auf diejenigen Studierenden, die ihr Studium vorher aufgenommen, aber noch nicht beendet haben. Abzustellen ist hierbei nicht auf das abgeschlossene zurückliegende einzelne Semester. Vielmehr kommt es auf das vor Inkrafttreten des Gesetzes begonnene, bei Inkrafttreten des Gesetzes aber noch andauernde und nicht abgeschlossene Studium insgesamt an.

Die durch die Anrechnung von in der Vergangenheit liegenden Semestern auf das Bildungsguthaben bewirkte tatbestandliche Rückanknüpfung bzw. unechte Rückwirkung ist - wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat - verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

Verfassungsrechtlicher Maßstab für die Zulässigkeit einer tatbestandlichen Rückanknüpfung sind die Grundrechte, die mit der Verwirklichung des jeweiligen Tatbestandsmerkmals vor Verkündung der Norm ins Werk gesetzt worden sind (BVerfGE 31, 275, 292; BVerfGE 72, 200, 242). In die grundrechtliche Bewertung fließen die allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätze des Vertrauensschutzes, der Rechtssicherheit und der Verhältnismäßigkeit, beschränkt auf den Gesichtspunkt der Vergangenheitsanknüpfung, ein. Dabei bedarf es einer Abwägung zwischen dem Ausmaß des Vertrauensschadens des einzelnen und der Bedeutung des gesetzlichen Anliegens für das Wohl der Allgemeinheit (BVerfGE 72, 175, 196; H. Maurer, HStR III, § 60 Rdnr. 51ff.).

Studierende, die bei Inkrafttreten des Gesetzes bereits Semester an einer Hochschule im Geltungsbereich des Hochschulrahmengesetzes absolviert haben, werden in dem auf die alte Rechtslage gegründeten Vertrauen enttäuscht, daß damit negative Folgen nicht verbunden sind. Denn für sie bewirkt das Gesetz mit seinem Inkrafttreten, daß die bisher gebührenfrei absolvierten Semester als Verbrauch des eingeräumten Bildungsguthabens bewertet werden. Haben sie erst wenige Semester absolviert und ihr Bildungsguthaben lediglich in geringem Umfang verbraucht, können sie die nach § 4 Abs. 1 bei vollständigem Verbrauch des Bildungsguthabens drohenden Zahlungspflicht u.U. entgehen, indem sie ihr Studium zügig betreiben und vor Verbrauch des Bildungsguthabens beenden. Gleiches gilt für Studierende, die - wie die Klägerin - bei Inkrafttreten des Gesetzes ihr Bildungsguthaben bereits verbraucht haben, nicht ohne weiteres. Wollen sie ihren, meist zweiten oder dritten Studiengang beenden, droht ihnen in stärkerem Maße, in den letzten Semestern der Geldzahlungspflicht des § 4 Abs. 1 LHGebG unterworfen zu sein. Der Gesetzgeber hat dennoch in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise auch ihr Interesse am Fortbestand eines zeitlich unbegrenzten gebührenfreien Studiums geringer bewertet als das öffentliche Interesse, die Neuregelung auch auf sie anzuwenden. Für die Einbeziehung dieser Studierenden in die Neuregelung sprechen in erster Linie die sachlichen Gründe, die den Gesetzgeber bewogen haben, die Neuregelung überhaupt zu erlassen. Bei Inkrafttreten des Gesetzes waren an den Hochschulen des Landes über 30 000 Studierende im 14. und höheren Hochschulsemester immatrikuliert (vgl. LT-Drs. 12/1110 S. 2). Ohne ihre Einbeziehung würde eine zahlenmäßig beachtliche Gruppe von Studierenden von dem durch das Landeshochschulgebührengesetz beabsichtigten Verhaltenssteuerungsimpuls von vornherein ausgeschlossen. Demgegenüber durfte der Gesetzgeber das Vertrauen dieser Gruppe der Langzeitstudierenden auf den Fortbestand eines weiterhin zeitlich unbegrenzt gebührenfreien Studiums in Baden-Württemberg geringer bewerten. Der verfassungsrechtliche Vertrauensschutz geht, wenn die beeinträchtigte Rechtsposition auf staatlicher Gewährung beruht, nicht so weit, den Staatsbürger vor jeder Enttäuschung zu bewahren (BVerfGE 48, 403, 416). Mit der in § 6 Abs. 1 S. 1 für diese Gruppe der Studierenden vorgesehenen Übergangsregelung hat der Gesetzgeber einen verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Interessenausgleich geschaffen. Danach beginnt die Gebührenpflicht erst ein Jahr nach Inkrafttreten des Gesetzes, erstmals für das darauffolgende Semester (Wintersemester 1998/99).

6. Der Landesgesetzgeber hat mit der Einführung der Langzeitstudiengebühr auch nicht gegen Völkerrecht verstoßen.

a) Entgegen der Auffassung der Klägerin ist das Landeshochschulgebührengesetz nicht wegen eines Verstoßes gegen den Internationalen Pakt vom 19.12.1966 über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte - IPwskR - nichtig.

Dem IPwskR vom 19.12.1966, den die Bundesrepublik Deutschland am 9.10.1968 unterzeichnet hat, wurde mit Gesetz vom 23.11.1973 (BGBl. II, S. 1569) zugestimmt. Er ist für die Bundesrepublik am 3.1.1976 in Kraft getreten (vgl. Bekanntmachung vom 9.3.1976, BGBl. II, S. 428). Der Pakt ist als völkerrechtlicher Vertrag durch das gem. Art. 59 Abs. 2 GG erfolgte Zustimmungsgesetz des Bundesgesetzgebers innerstaatlich verbindlich geworden und nimmt am Rang dieses Zustimmungsgesetzes teil; denn der Rang des Rechtssetzungsakts, der die Transformation des völkerrechtlichen Vertrags bewirkt. bestimmt zugleich den Rang der übernommenen vertraglichen Regelung. Danach nimmt der IPwskR innerstaatlich den Rang eines Bundesgesetzes ein (vgl. Geiger, Grundgesetz und Völkerrecht, München 1985, § 39 II, 4). Als Bundesrecht geht der Pakt demnach gem. Art. 31 GG zwar grundsätzlich dem Landesrecht vor. Ein Normwiderspruch zwischen Landesrecht und Art. 13 IPwskR, der die Ungültigkeit des Landeshochschulgebührengesetzes zur Folge hat, kann gleichwohl nicht angenommen werden.

Gem. Art. 13 Abs. 1 S. 1 IPwskR erkennen die Vertragsstaaten das Recht eines jeden auf Bildung an. Nach Art. 13 Abs. 2 c IPwskR erkennen die Vertragsstaaten an, daß im Hinblick auf die volle Verwirklichung dieses Rechts der Hochschulunterricht auf jede geeignete Weise, insbesondere die allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit, jedermann gleichermaßen entsprechend seinen Fähigkeiten zugänglich gemacht werden muß.

Trotz ihres Wortlauts begründen diese und andere Bestimmungen des Paktes nicht unmittelbar subjektive Rechte für den einzelnen Bürger, sondern bedürfen der Umsetzung und näheren Ausgestaltung durch staatliches Recht. Die Bestimmungen des Paktes enthalten, wie sich aus seinem Art. 2 ergibt, nur Programmsätze, die zu ihrer Durchführung weiterer staatlicher Rechtsakte bedürfen. Eine unmittelbare Wirkung, auf Grund der innerstaatliche Verwaltungsbehörden und Gerichte aus dem völkerrechtlichen Vertrag Rechtsfolgen für den Einzelfall ableiten dürfen, kommt den Bestimmungen des Paktes nicht zu (vgl. Geiger, a.a.O., § 84, I, 3; Kirchhof, EuGRZ 1994, 16, 28; Murswiek, HStR V, § 112 Rdnr. 43).

Bereits deshalb scheidet die Annahme aus, das Landeshochschulgebührengesetz sei auf Grund der Kollisionsnorm des Art. 31 GG nichtig.

Unabhängig hiervon haben sich die Vertragsstaaten in Art. 4 IPwskR vorbehalten, die in diesem Pakt gewährleisteten Rechte durch Gesetz einzuschränken, wenn dies mit der Natur der Rechte vereinbar ist und die Maßnahme der Förderung des allgemeinen Wohls in einer demokratischen Gesellschaft zu dienen bestimmt ist. Eine solche ausdrücklich vorbehaltene gesetzliche Einschränkung stellt auch nach Auffassung des Senats das Landeshochschulgebührengesetz dar. Da es im Rahmen des eingeräumten Bildungsguthabens ein gebührenfreies berufsqualifizierendes Studium grundsätzlich ermöglicht, ist es mit der Natur des in Art. 13 Abs. 2c IPwskR eingeräumten Rechts vereinbar. Mit der Einführung einer Studiengebühr für Langzeitstudierende wird auch kein dem Pakt widersprechender (vgl. Art. 2 Abs. 2 S. 1 IPwskR), sondern ausschließlich der Zweck verfolgt, das allgemeine Wohl in einer demokratischen Gesellschaft zu fördern.

Die Ausübung des in Art. 4 IPwskR geregelten Vorbehalts steht - entgegen der Auffassung der Klägerin - nicht nur dem Bund als vertragsschließendem Völkerrechtssubjekt, sondern auch dem Bundesland als einzelnem Gliedstaat zu, der nach der Kompetenzverteilung des Grundgesetzes für den Erlaß eines entsprechenden Gesetzes zuständig ist.

b) Ein Verstoß gegen Art. 10 Nr. 1 der Europäischen Sozialcharta, die durch Zustimmungsgesetz vom 19.9.1964 (BGBl. II, S. 1261) in innerstaatliches Recht transformiert wurde, scheidet bereits deshalb aus, weil die Bundesrepublik Deutschland die in Art. 10 Nr. 4a der Charta niedergelegte Verpflichtung entsprechend Art. 20 der Charta nicht ratifiziert hat (vgl. hierzu die Bekanntmachung vom 9.8.1965, BGBl. II, S. 1122).

III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO in Verb. mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Der Senat läßt die Revision nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zu, weil die Klärung der Rechtsfrage, ob die Einführung einer Studiengebühr für Langzeitstudierende gegen höherrangiges Recht verstößt, von grundsätzlicher Bedeutung ist.