VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 06.07.1989 - 1 S 3107/88
Fundstelle
openJur 2013, 7165
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1. Das in einer Polizeiverordnung normierte Gebot, Hunde in öffentlichen Anlagen an der Leine zu führen, begegnet keinen rechtlichen Bedenken.

Tatbestand

I. Der Antragsteller, ein Hundehalter in S, bezweifelt die Gültigkeit des § 3 Abs. 2 der Polizeiverordnung zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung auf und an öffentlichen Straßen und in öffentlichen Anlagen in Stuttgart vom 2. Dezember 1974 (Straßen- und Anlagen-Polizeiverordnung/StrAnlPVO), zuletzt geändert durch Polizeiverordnung vom 26. Oktober 1984 (Änderungsverordnung/ÄVO). § 3 StrAnlPVO steht unter der Überschrift "Anlagen", untersagt in Abs. 1 einige Verhaltensweisen in den öffentlichen Anlagen und bestimmt in Abs. 2:

"Hunde sind an der Leine zu führen. Von Liegewiesen sind Hunde fernzuhalten. Verunreinigungen durch Hundekot auf Grünflächen oder Anpflanzungen sind zu entfernen."

Der Begriff der öffentlichen Anlagen ist in § 1 Abs. 3 StrAnlPVO definiert. Diese Vorschrift, die in ihrer bis 1984 geltenden Fassung als öffentliche Anlagen "alle der Öffentlichkeit zugänglichen Grünanlagen und Kinderspielplätze" bezeichnete, erhielt durch die Änderungsverordnung die folgende Fassung:

"Öffentliche Anlagen im Sinne dieser Polizeiverordnung sind alle der Öffentlichkeit dienenden und zugänglichen Gärten, Anpflanzungen, Alleen, sonstige Grünanlagen und Kinderspielplätze."

Die Änderungsverordnung wurde im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 15. November 1984 bekanntgemacht und ist am 16. November 1984 in Kraft getreten. Durch Bußgeldbescheid vom 30. Mai 1988 belegte die Antragsgegnerin den Antragsteller mit einer Geldbuße, weil er seinen Hund in der städtischen Parkanlage ... nicht an der Leine geführt hatte.

Am 20. Oktober 1988 hat der Antragsteller das Normenkontrollverfahren eingeleitet und zunächst beantragt, § 3 Abs. 2 StrAnlPVO a.F. -- der mit § 3 Abs. 2 S. 1 und 2 StrAnlPVO n.F. wörtlich übereinstimmte -- für nichtig zu erklären. Mit am 30. Januar 1989 eingegangenem Schriftsatz hat er gebeten, seinen Antrag "dahingehend zu berichtigen, daß die betreffende Norm in der Fassung vom 15. November 1984 für nichtig erklärt werden soll". Zur Begründung seines Normenkontrollantrags macht er geltend: § 3 Abs. 2 StrAnlPVO sei nicht hinreichend bestimmt. Für den Hundehalter sei in vielen Fällen nicht erkennbar, ob er sich in einer Grünanlage befinde, in der er den Hund an der Leine zu führen habe. Unklar sei das vor allem dann, wenn eine Fußgängerzone wie etwa die K-straße in S als Grünanlage erscheine, an Grünanlagen angrenze oder sich mit solchen vermische. Der allgemeine Leinenzwang sei überdies nicht geeignet, Verunreinigungen öffentlicher Anlagen durch freilaufende Hunde zu verhindern, und ein unverhältnismäßiges Mittel der Gefahrenabwehr, weil nicht von jedem freilaufenden Hund eine ernsthafte Gefahr für die öffentliche Sicherheit ausgehe.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Normenkontrollantrag abzulehnen.

Nach ihrer Ansicht ist der Begriff der öffentlichen Anlage hinreichend bestimmt. Die angegriffene Regelung diene dem Zweck, von freilaufenden Hunden ausgehende Gefahren für die Benutzer öffentlicher Anlagen abzuwehren und Verunreinigungen dieser Anlagen möglichst zu verhindern.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses beteiligt sich an dem Verfahren, ohne einen Antrag zu stellen. Er hält den Antrag des Antragstellers für unbegründet.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Beteiligten und auf den Inhalt der dem Senat vorliegenden Behördenakten Bezug genommen.

Gründe

II. Der Senat entscheidet über den Normenkontrollantrag durch Beschluß, da er eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält (§ 47 Abs. 6 S. 1 VwGO).

Gegenstand des Normenkontrollantrags ist nach dem Vorbringen des Antragstellers bei sachgerechtem Verständnis erkennbar allein § 3 Abs. 2 S. 1 StrAnlPVO in der Fassung der Änderungsverordnung, der bestimmt, daß Hunde in öffentlichen Anlagen an der Leine zu führen sind. Der auf diese Vorschrift beschränkte Antrag ist zulässig. Insbesondere ist die Antragsbefugnis (§ 47 Abs. 2 S. 1 VwGO) gegeben (vgl. Senat, Urt. v. 22.6.1987, VBlBW 1988, 255/256, und Beschl. v. 3.11.1988 -- 1 S 274/87 --, jew. m.w.N.). Durch die Anwendung der Vorschrift im Ordnungswidrigkeitenverfahren hat der Antragsteller einen Nachteil erlitten und auch in absehbarer Zeit zu erwarten.

Der Antrag ist jedoch nicht begründet, denn die zur Prüfung gestellte Norm ist rechtsfehlerfrei zustande gekommen und auch nach ihrem Inhalt rechtlich nicht zu beanstanden.

Aus den Behördenakten ist ersichtlich, daß die Änderungsverordnung, durch die § 3 Abs. 2 StrAnlPVO neu gefaßt wurde, mit der erforderlichen Zustimmung des Gemeinderats der Antragsgegnerin (§ 15 Abs. 1 PolG) erlassen und durch öffentliche Bekanntmachung im Amtsblatt der Stadt S ordnungsgemäß verkündet wurde (§ 5 VerkG, § 1 Abs. 1 S. 1 Nr. 1, S. 2 DVO-GemO). Die Formerfordernisse des § 12 Abs. 1 und 2 PolG sind gewahrt.

Auch in materieller Hinsicht hält § 3 Abs. 2 S. 1 StrAnlPVO der rechtlichen Prüfung stand. Der in dieser Vorschrift angeordnete Leinenzwang für Hunde ist durch die gesetzliche Ermächtigung gedeckt. Nach § 10 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 PolG darf eine Polizeiverordnung erlassen werden, wenn in typischen Fällen aus bestimmten Arten von Handlungen oder Zuständen mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung entstehen können (st. Rspr. d. Senats, s. Beschl. v. 5.7.1967, ESVGH 18, 19; Urt. v. 16.8.1978, ESVGH 28, 241/247; Beschl. v. 31.1.1980, BWVPr 1980, 167; Beschl. v. 29.4.1983, ESVGH 33, 268; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 26.6.1970, DÖV 1970, 713/715; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.3.1971, ESVGH 21, 216/218). Von einer solchen "abstrakten" Gefahr, der die Anordnung des Leinenzwangs zu begegnen sucht, ist die Antragsgegnerin zu Recht ausgegangen. Wie der Senat wiederholt entschieden hat, werden die erholungsuchenden Benutzer öffentlicher Anlagen, vor allem ältere Menschen und Kleinkinder, durch das unberechenbare Verhalten freilaufender Hunde -- wie z.B. Umherjagen, Schnappen, Anspringen, Nachrennen, Beschnüffeln, aber auch Verunreinigen von Anlagen -- typischerweise mit hinreichender Wahrscheinlichkeit erheblich belästigt und gesundheitlich gefährdet (Beschl. d. Senats v. 5.7.1967, ESVGH 18, 19/21 f., und v. 31.1.1980, BWVPr 1980, 167; ebenso OLG Hamm, Beschl. v. 3.12.1987, NVwZ 1988, 671). Daß zur Abwehr solcher Gefahren das Gebot, Hunde in öffentlichen Anlagen an der Leine zu führen, geeignet und verhältnismäßig ist, ist durch die Rechtsprechung des Senats (aaO) geklärt.

Die Einwände, die der Antragsteller dagegen erhebt, liegen neben der Sache. Selbst wenn davon ausgegangen wird, daß von dem einen oder anderen Hund aufgrund seiner Art, Größe oder Abrichtung tatsächlich keine Gefahren drohen, ist der in der umstrittenen Vorschrift angeordnete Leinenzwang nicht zu beanstanden, da die abstrakt-generelle Regelung derartige atypische Besonderheiten des einzelnen Falles vernachlässigen durfte. Der Leinenzwang ist auch geeignet, Verunreinigungen öffentlicher Anlagen zu vermeiden; dafür genügt, daß der an der Leine geführte Hund jedenfalls besser als das unkontrolliert umherstreifende Tier an Verunreinigungen gehindert werden kann (Beschl. d. Senats v. 31.1.1980, BWVPr 1980, 167). Wenn der Antragsteller durch den Leinenzwang die Bewegungsfreiheit seines Hundes eingeschränkt und die Möglichkeit artgemäßer Haltung von Hunden in S beeinträchtigt sieht, ist ihm entgegenzuhalten, daß die Antragsgegnerin dem Interesse der Allgemeinheit an der ungestörten Benutzung öffentlicher Anlagen gegenüber den entgegenstehenden Interessen der Hundehalter ohne Rechtsfehler den Vorrang eingeräumt hat. Übrigens ist es grundsätzlich nicht Aufgabe der Antragsgegnerin, das artgerechte Halten von Hunden im Stadtgebiet zu ermöglichen, sondern in erster Linie Sache des Hundehalters, für die artgerechte Haltung seines Tieres zu sorgen und sich von diesem notfalls zu trennen, wenn er dessen artgerechte Haltung nicht mehr gewährleisten kann (OLG Hamm, Beschl. v. 3.12.1987, NVwZ 1988, 671).

Nicht tragfähig ist ferner der Einwand des Antragstellers, § 3 Abs. 2 S. 1 StrAnlPVO sei nicht hinreichend bestimmt, weil der räumliche Geltungsbereich des angeordneten Leinenzwangs für den Hundehalter nicht erkennbar sei. Dazu ist im einzelnen zu sagen:

Das aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitende Gebot der hinreichenden Bestimmtheit einer Norm fordert vom Normgeber, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart des Sachbereichs und mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Der Betroffene soll in zumutbarer Weise feststellen können, welches Verhalten verboten oder geboten ist, damit er sein Handeln danach einrichten kann. Für die Frage, welche Bestimmtheitsanforderungen im einzelnen erfüllt sein müssen, ist auch die Intensität der von der Regelung ausgehenden oder durch sie zugelassenen Einwirkungen auf die Normadressaten von Belang. Läßt sich der Tatbestand eines Verbots oder Gebots aufgrund der Eigenart des Sachbereichs mit beschreibenden Merkmalen nicht ausreichend kennzeichnen, darf der Normgeber auf unbestimmte Rechtsbegriffe zurückgreifen. In jedem Fall müssen sich aus Wortlaut, Zweck und Zusammenhang der Regelung objektive Kriterien gewinnen lassen, die eine willkürliche Handhabung der Norm durch die für die Vollziehung zuständigen Behörden ausschließen. Mögliche Nachteile einer dennoch verbleibenden Unbestimmtheit können bis zu einem gewissen Grad durch ein rechtsstaatliches Verfahren, insbesondere durch die gerichtliche Kontrolle, ausgeglichen werden (BVerfG, Beschl. v. 24.11.1981, BVerfGE 59, 104/114; Senat, Beschl. v. 29.4.1983, ESVGH 33, 268; Urt. v. 20.3.1986, ESVGH 36, 217; jew. m.w.N.).

Diesen Anforderungen genügt § 3 Abs. 2 S. 1 StrAnlPVO. Aus Überschrift und systematischem Zusammenhang der Bestimmung wird klar, daß Hunde nur in den öffentlichen Anlagen an der Leine zu führen sind. Der in § 1 Abs. 3 StrAnlPVO definierte Begriff der öffentlichen Anlagen läßt sich nach Wortlaut, Zweck und Systematik der Regelung hinreichend bestimmen. Ob es sich um der Öffentlichkeit dienende und zugängliche Gärten, Anpflanzungen, Alleen und Kinderspielplätze handelt, kann schon nach dem Inhalt, der diesen Begriffen im allgemeinen Sprachgebrauch beigemessen und in § 1 Abs. 3 StrAnlPVO übereinstimmend zugrunde gelegt wird, auch für den Rechtsunkundigen ernstlich nicht zweifelhaft sein; jedenfalls ist er für den betroffenen Hundehalter in zumutbarer Weise feststellbar. Der daneben in § 1 Abs. 3 StrAnlPVO verwendete Begriff der "sonstigen Grünanlagen" ist aus dem Zusammenhang, in den er gestellt ist, sowie nach dem Normzweck ohne weiteres dahin zu verstehen, daß nur solche Grünflächen gemeint sind, in denen sich bestimmungsgemäß die Bevölkerung zum Zweck der Erholung aufzuhalten pflegt (vgl. Beschl. d. Senats v. 5.7.1967, ESVGH 18, 19/22). Andere Grünflächen, die nach ihrer Beschaffenheit, räumlichen Ausdehnung oder Zweckbestimmung nicht der Erholung dienen, werden von dem Begriff folglich nicht erfaßt.

Hiernach steht für den Betroffenen erkennbar außer Frage, daß eine dem Fußgängerverkehr gewidmete kraftfahrzeugfreie Zone in der Innenstadt (Fußgängerzone) auch dann, wenn sie mit kleinen Anpflanzungen versehen und teilweise "begrünt" ist, nicht zu den öffentlichen Anlagen im Sinne des § 1 Abs. 3 StrAnlPVO gehört. Eine Fußgängerzone unterfällt dem Begriff der öffentlichen Straßen (§ 1 Abs. 2 StrAnlPVO), denn sie dient -- vorbehaltlich ausdrücklicher anderweitiger Zweckbestimmung -- nicht vorrangig oder auch nur gleichrangig als Erholungsgebiet, sondern stets und in erster Linie dem Zweck, den möglichst ungehinderten Fußgängerverkehr zu gewährleisten (Urt. d. Senats v. 26.6.1986, ESVGH 36, 293 = VBlBW 1987, 137). Daß die Fußgängerzone als öffentliche Straße nicht ganz oder teilweise zugleich eine öffentliche Anlage im hier maßgeblichen Sinne darstellen kann, ergibt sich aus Wortlaut und Systematik der Straßen- und Anlagen-Polizeiverordnung, die sowohl in ihren Begriffsbestimmungen (§ 1) als auch in ihren Gebots- und Verbotstatbeständen zwischen Straßen (§ 2) und Anlagen (§ 3) deutlich unterscheidet. Die vom Antragsteller befürchteten Abgrenzungsschwierigkeiten zwischen Fußgängerzonen und öffentlichen Anlagen können folglich allenfalls dort auftreten, wo beide unmittelbar nebeneinander liegen. Soweit in Fällen dieser Art einmal nicht auf Anhieb zu erkennen sein sollte, ob es sich um eine Fußgängerzone ohne Leinenzwang oder um eine öffentliche Anlage handelt, in der Hunde an der Leine zu führen sind, ist allein deswegen das rechtsstaatliche Gebot hinreichender Bestimmtheit nicht verletzt. Denn nach der Eigenart des zu regelnden Sachbereichs lassen sich beschreibende Merkmale zur näheren Bestimmung des Begriffs der öffentlichen Anlage auch in solchen atypischen Grenzlagen im voraus nicht normieren. Eventuelle Zweifel des Betroffenen über die Geltung des Anleingebots werden indessen dadurch ausgeräumt, daß nach dem unwidersprochenen Vorbringen der Antragsgegnerin Hinweistafeln aufgestellt sind, aus denen die Grenzen der öffentlichen Anlage ersehen werden können. Vor willkürlicher Handhabung des Leinenzwangs durch die Polizeibehörde oder den Polizeivollzugsdienst ist der Betroffene auch in solchen Grenzfällen dadurch geschützt, daß die Rechtmäßigkeit einer konkretisierenden polizeilichen Verfügung oder eines Bußgeldbescheids der gerichtlichen Kontrolle unterliegt. Mehr ist von Verfassungs wegen nicht zu verlangen.