Eine Erzeugervereinigung im Sinne des Art. 1 Buchst. d Verordnung (EG) Nr. 97/95 ist eine auf gewisse Dauer angelegte und mitgliedschaftlich organisierte Vereinigung von Erzeugern, die allein Kartoffeln ihrer Mitglieder im Rahmen des mit einem Stärkeunternehmen geschlossenen Anbauvertrages liefert, welche die Mitglieder selbst erzeugten. Sie muss so verfasst sein, dass der gesetzlich vorgesehene Mindestpreis für die Kartoffeln stets von der Vereinigung an die kartoffelerzeugenden Mitglieder ungeschmälert weitergereicht wird.
Die Klägerin wendet sich gegen die Rückforderung von Ausgleichszahlungen für Erzeuger von zur Stärkeherstellung bestimmten Kartoffeln (nachfolgend: Stärkekartoffeln) für das Wirtschaftsjahr 1998/99 sowie die teilweise Rücknahme der zugrunde liegenden Bewilligungsbescheide.
Sie ist eine Gesellschaft mit Sitz in D. (Landkreis Oldenburg), deren Gegenstand u.a. „die Erzeugung von Speisekartoffeln, Speisefrühkartoffeln und von Kartoffeln zur Herstellung von Veredlungsprodukten für die menschliche Ernährung in den Betrieben seiner Gesellschafter nach gemeinsamen optimalen Erzeugungs- und Qualitätsregeln“ sowie „die Lagerung, die Aufbereitung und die Vermarktung der nach gemeinsamen Regeln erzeugten Kartoffeln der Gesellschafterbetriebe mit der Zielsetzung, diese dem Markt gemeinsam und gleichmäßig anzudienen, um den Auszahlungspreis für die Erzeuger zu erhöhen“, ist (§ 2 Abs. 1 des Gesellschaftsvertrages der Klägerin in der Fassung vom 25. Mai 1984). Im Juni 1993 schlossen die Klägerin und die E. GmbH einen Vertrag über den Anbau und die Lieferung von (jeweils) 3.000 t Stärkekartoffeln für die Jahre 1993 bis 1997 (Vertrags-Nr. 998 - Bl. 16 ff Beiakte B). Die E. GmbH, ist ein Unternehmen, das u.a. in ihrem Werk in F. (Landkreis Grafschaft Bentheim) Stärke aus Kartoffeln herstellt und dem auf Grundlage der Verordnung (EG) Nr. 1868/94 des Rates vom 27. Juli 1994 zur Einführung einer Kontingentierungsregelung für Kartoffelstärkeerzeugung (ABl. Nr. L 197 S. 4) Stärkekontingente zugeteilt wurden.
In dem Wirtschaftsjahr 1998/99 wurden auf den Anbau- und Liefervertrag der Klägerin an die E. GmbH 1.011,414 t (netto) Kartoffeln geliefert. Die E. GmbH beantragte bei der Bezirksregierung Weser-Ems sowohl die Gewährung von Prämien nach der Verordnung (EG) Nr. 1868/94 als auch als Verfahrensbevollmächtigte für diejenigen, mit denen sie einen Anbau- und Liefervertrag für die vorgenannten Wirtschaftsjahre geschlossen hatte, die Gewährung von Ausgleichszahlungen nach der Verordnung (EWG) Nr. 1766/92. Die Bezirksregierung Weser-Ems gewährte daraufhin antragsgemäß u.a. mit Bescheiden vom 26. Oktober 1998, 27. November 1998 und 4. Januar 1999 (Abrechnungsläufe 2 bis 11) jeweils u.a. „Ausgleichszahlung für Stärkekartoffelerzeuger“ in näher bestimmter Höhe. In der Begründung der Bewilligungsbescheide werden als Rechtsgrundlagen u.a. die Verordnungen (EWG) Nr. 1766/92 und (EG) Nr. 97/95 angeführt. Die E. GmbH leitete der Klägerin anteilig die gewährten Ausgleichszahlungen weiter. Insgesamt belaufen sich die Ausgleichszahlungen für das Wirtschaftsjahr 1998/99 auf 36.641,70 DM. Hinsichtlich der Einzelheiten wird auf Bl. 129 der Gerichtsakte verwiesen.
Durch Vor-Ort-Kontrollen am 3. Februar und 12. Oktober 1998 sowie vom 13. bis 15. September 1999 stellte die Bezirksregierung Weser-Ems fest (Prüfungsberichte vom 2. Februar 1998, vom 12. Oktober 1998 und unter dem 13. September 1999): Die Klägerin habe in den Wirtschaftsjahren 1995/96 bis 1997/98 von verschiedenen Landwirten Kartoffeln bezogen, von denen nur einzelne ihre Gesellschafter waren. Mit diesen Landwirten habe die Klägerin als „Kaufbestätigung“ bezeichnete Unterverträge über die Lieferung von Kartoffeln einer bestimmten Sorte abgeschlossen. Die Kartoffeln seien an die Klägerin direkt geliefert, dort von Bediensteten der Klägerin gesäubert, begutachtet, gewogen, der Stärkegehalt ermittelt und die Kartoffeln zwischengelagert worden. Die Klägerin habe nachfolgend Kartoffeln an die E. GmbH in der Regel zusammengefasst geliefert, so dass sich nicht ermitteln lasse, welcher Erzeuger auf welchem Abnahmeschein Kartoffeln geliefert habe. Auch im Wirtschaftsjahr 1998/99 hätten neben zwei Gesellschaftern der Klägerin weitere Landwirte Kartoffeln geliefert, mit denen entsprechende Unterverträge geschlossen worden seien. Die Bezahlung sei korrekt nach der Anlage 1 der Verordnung (EG) Nr. 97/95 erfolgt. Ferner sei festgestellt worden, dass ein Gesellschafter der Klägerin, Herr G. H., im Rahmen der Lebensmittelproduktion aussortierte Kartoffeln über die Klägerin zwecks Verwertung als Stärkekartoffeln durch die E. GmbH geliefert habe.
Auf Nachfrage teilte die E. GmbH mit Schreiben vom 28. Oktober 1999 mit: Die Klägerin habe in der Kampagne 1998/99 einen Anbauvertrag über 3000 t Stärkekartoffeln (brutto) geschlossen und auf eine Kopie dieses Vertrages verwiesen. Die Klägerin habe im Anbauvertrag angegeben, dass sie zur Erfüllung der Vertragsmengen eine Fläche von 90 ha mit Stärkekartoffeln anbauen werde. Ferner habe sie - die Klägerin - ihr gegenüber versichert, dass sie als landwirtschaftlicher Betrieb Stärkekartoffeln anbaue und berechtigt sei, die Ausgleichszahlungen entgegenzunehmen. Sie habe den vollen Mindestpreis und den vollen Ausgleichsbetrag (an die Klägerin) gezahlt, weil sie davon habe ausgehen müssen, dass es sich bei den Kartoffeln (der Klägerin) um vertragsgebundene Kartoffeln handele.
Die Bezirksregierung Weser-Ems forderte zunächst mit Bescheid vom 11. November 1999 von der E. GmbH Ausgleichszahlungen für von der Klägerin gelieferte Kartoffeln in Höhe von 36.641,70 DM zurück und verhängte Sanktionen in Höhe von insgesamt 83.834,96 DM. Die E. GmbH legte hiergegen Widerspruch ein und machte u.a. geltend: Die Klägerin habe sie bevollmächtigt, die Anträge auf Bewilligung von Ausgleichszahlung abzugeben und die Verwaltungsakte sowie die Zahlungen entgegenzunehmen. Sie sei in dem Wirtschaftsjahr 1998/99 für die Verwaltung erkennbar und eindeutig als von der Klägerin bevollmächtigt zur Entgegennahme der Ausgleichszahlungen aufgetreten. Sie habe die Ausgleichszahlungen als bevollmächtigte Vertreterin der Erzeugerin entgegengenommen und umgehend weitergeleitet.
Das Verwaltungsgericht Osnabrück gab der Klage der E. GmbH mit Urteil vom 17. Mai 2000 - 6 A 229/08 - in einem ähnlich gelagerten Verfahren teilweise statt und hob den angefochtenen Rücknahme- und Rückforderungsbescheid insoweit auf, als damit Ausgleichszahlungen zurückgefordert worden waren. Zur Begründung stellte es maßgeblich darauf ab, dass das Stärkeunternehmen nicht der richtige Adressat für die Rücknahme- und Rückforderungsbescheide bezüglich der bewilligten Ausgleichszahlungen für Kartoffelerzeuger sei.
Die Bezirksregierung Weser-Ems nahm mit dem streitgegenständlichen Bescheid vom 5. September 2000 gegenüber der Klägerin die Bewilligungsbescheide vom 26. Oktober 1998, 27. November 1998 und 4. Januar 1999 „insoweit zurück, als es die Zahlung des Ausgleichsbetrages für die in der Kampagne 1998/99 an die Firma E. gelieferten, nicht durch einen Anbauvertrag gebundenen Stärkekartoffeln betrifft.“ Weiter forderte sie die Klägerin zur Rückzahlung der Ausgleichszahlungen in Höhe von insgesamt 36.641,70 DM auf und verfügte sie, dass die Klägerin die Kosten des Verfahrens zu tragen habe. Zur Begründung führte sie aus: Ausgleichszahlungen würden nur für die Kartoffelmenge gewährt, die durch einen zwischen einem Erzeuger oder einer Erzeugervereinigung einerseits und dem Stärkeunternehmen andererseits geschlossenen Anbauvertrag gebunden sei. Bei Vor-Ort-Kontrollen sei festgestellt worden, dass die Klägerin selbst keine Stärkekartoffeln erzeuge. In den genannten Kampagnen sei die gesamte Menge an Stärkekartoffeln nicht von der Klägerin, sondern durch Inhaber von sog. Unterverträgen erzeugt und über die Klägerin an die Stärkefabrik geliefert worden. Es handele sich bei der Klägerin auch nicht um eine Erzeugervereinigung, weil eine solche Vereinigung u.a. einen festen Zusammenschluss von Erzeugern sowie einen auf verbesserte Produktions- und Absatzbedingungen gerichteten Zweck voraussetze. Im Nachgang auf eine Entscheidung des Verwaltungsgerichts Osnabrück sei davon auszugehen, dass die Klägerin jeweils Antragstellerin und Zuwendungsempfängerin gewesen sei und die E. GmbH lediglich als Vertreterin im Namen der Klägerin gehandelt habe. Auf Vertrauensschutz könne sich die Klägerin nicht berufen, weil die Bewilligung der Ausgleichszahlungen durch objektiv falsche Angaben erwirkt worden sei. Zum Ende der Begründung wird ausgeführt: Die Rückzahlungsbeträge seien nach § 14 MOG vom Zeitpunkt des Empfanges an mit 3 % über dem jeweiligen Diskontsatz der Deutschen Bundesbank bzw. dem seit dem 1. Januar 1999 gültigen Basiszinssatz der Europäischen Zentralbank zu verzinsen; der Zinsanspruch werde hiermit dem Grunde nach geltend gemacht und die Zinsberechnung erfolge, sobald die Beträge eingegangen seien.
Die Klägerin erhob Widerspruch und führte zur Begründung aus: Der Rückforderungsbescheid sei schon deshalb rechtswidrig, weil er dem Bestimmtheitsgebot nicht entspreche. Er nenne lediglich die Gesamtrückforderungssumme. In der Begründung werde dazu nur ausgeführt, dass aufgrund der durch die E. GmbH gestellten Anträge Ausgleichszahlungen in dieser Höhe bewilligt worden seien. Weitere Angaben, wie sich der Rückforderungsbetrag im Einzelnen zusammensetze, enthalte der Bescheid nicht. Die aufgehobenen Bewilligungsbescheide seien ihr nicht zugestellt worden, so dass sie nicht zur Berechnung der Rückforderungssumme herangezogen werden könnten. Der angegriffene Bescheid richte sich an den falschen Adressaten. Die Bewilligung sei gegenüber der E. GmbH erfolgt. Deshalb bestehe (allein) ein Rechtsverhältnis zwischen der bewilligenden Behörde und der E. GmbH. Die Rücknahme müsse sich an denjenigen richten, dem gegenüber das Rechtsverhältnis begründet worden sei. Weiter lägen die Voraussetzungen für die Rückforderung nicht vor. Die zugrunde liegenden Bewilligungsbescheide seien nicht rechtswidrig. Sie sei ein auf Dauer angelegter Zusammenschluss von Erzeugern, deren Zweck die Erzeugung von Stärkekartoffeln sei. Weitere Anforderungen, die an eine Erzeugervereinigung im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 97/95 zu stellen seien, ließen sich der Verordnung nicht entnehmen. Der Rückforderungsbescheid sei auch deshalb rechtswidrig, weil der ihr zu gewährende Vertrauensschutz nicht berücksichtigt worden sei. Dem könne nicht entgegengehalten werden, sie habe die Bewilligung der Ausgleichszahlung durch falsche Angaben erwirkt. Sie habe in diese Richtung nicht zweck- und zielgerichtet gehandelt. Es habe zunächst keine direkte verwaltungsrechtliche Beziehung zwischen ihr und der Bewilligungsbehörde bestanden. Sie habe im Bewilligungsverfahren keine falschen Angaben gemacht. Sie habe davon ausgehen müssen, dass sämtliche Angaben bei der Antragstellung durch die E. GmbH korrekt weitergegeben worden und somit die Bewilligungsbescheide rechtmäßig ergangen seien. Die Rechtsauffassung, die E. GmbH habe bei der Antragstellung und Annahme der Ausgleichszahlung als ihre Stellvertreterin fungiert, gehe fehl, so dass auch eine Wissenszurechnung nicht erfolgen könne. Aufgrund der Tatsache, dass in den vergangenen Jahren die Ausgleichszahlungen bewilligt und regelmäßige Kontrollen durchgeführt worden seien, sei auf ihrer Seite ein schutzwürdiges Vertrauen erzeugt worden. Sie habe daher gutgläubig davon ausgehen können, dass die zuständige Behörde Kenntnis von allen für die Bewilligung erforderlichen Tatsachen gehabt habe. Abgesehen davon sei der angefochtene Bescheid wegen Nichteinhaltung der Jahresfrist nach § 48 Abs. 4 VwVfG rechtswidrig. Der Rückforderungsbescheid sei mehr als 2 ½ Jahre nach der Kontrolle im Februar 1998 ergangen.
Nachdem das Verfahren über den Widerspruch der Klägerin gegen den Bescheid vom 5. September 2000 im Hinblick auf die Durchführung eines Musterverfahrens geruht hatte, wies die Landwirtschaftskammer Hannover den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 23. August 2005 zurück. Zur Begründung führte sie aus: Für die auf den Anbauvertrag der Klägerin gelieferten Stärkekartoffeln seien in der Kampagne 1998/99 Ausgleichszahlungen in Höhe von insgesamt 36.641,70 DM gewährt worden. Im Rahmen von Vor-Ort-Kontrollen sei festgestellt worden, die in der Kampagne 1998/99 auf den Anbauvertrag der Klägerin gelieferte Stärkekartoffeln hätten nicht aus eigener Erzeugung gestammt. Die Klägerin verfüge über keine eigenen Anbauflächen, sondern habe mit ihren Gesellschaftern G. H. und I. J. sowie weiteren Erzeugern Verträge abgeschlossen. Hiernach seien die näher bezeichneten Bewilligungsbescheide zurückzunehmen gewesen, mit denen der Klägerin Ausgleichszahlungen gewährt worden seien. Die Bewilligungsbescheide seien rechtswidrig. Die Voraussetzungen für die Ausgleichszahlung nach Art. 11 Verordnung (EG) Nr. 97/95 lägen nicht vor. Zunächst seien die gelieferten Kartoffeln nicht durch einen Anbauvertrag gedeckt gewesen. Einen Anbauvertrag im Sinne genannten Verordnung habe die Klägerin nicht schließen können, weil sie weder eine Erzeugerin noch eine Erzeugervereinigung sei. Unstreitig betreibe die Klägerin keinen Kartoffelanbau, sondern schließe mit Anbauern Verträge über die Lieferungen ab. Sie sei auch keine Erzeugervereinigung. So seien Erzeuger, die nicht Gesellschafter der Klägerin seien, keinesfalls Mitglieder einer möglichen Erzeugervereinigung. Auch lasse der Gesellschaftsvertrag der Klägerin einen auf verbesserte Produktions- und Absatzbedingungen von Stärkekartoffeln gerichteten Zweck nicht hinreichend erkennen. Es sei lediglich allgemein der verbesserte Handel mit Kartoffeln aufgeführt worden. Außerdem sei den tatsächlichen Erzeugern der für die Kartoffeln vorgesehene Mindestpreis zumindest teilweise nicht gezahlt worden. In der Kampagne 1998/99 habe die Klägerin den Erzeugern - ausgenommen Herr G. H. - den Mindestpreis nach einer veralteten Auszahlungstabelle vom 14. August 1995 gezahlt. Die Beträge seien anhand dieser Tabelle für die einzelnen Untervertragsinhaber errechnet worden und die Restsumme habe Herr G. H. erhalten. Auch seien der Stärkegehalt und das Gewicht der Kartoffeln nicht durch zugelassene Kontrolleure der Stärkefabrik, sondern durch eigene Messungen der Klägerin ermittelt worden, die nicht den Vorgaben durch die EU entsprochen hätten. Der angegriffene Bescheid richte sich auch an die richtige Adressatin. Die Bewilligungsbescheide (über die Ausgleichszahlung) seien so zu verstehen, dass sie sich an die Klägerin richteten. Die Klägerin könne sich nicht auf Vertrauensschutz berufen. Die Klägerin habe den Verwaltungsakt „unter Angaben erwirkt“, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig gewesen seien. Sie sei als Erzeuger aufgetreten und habe den Anbauvertrag im eigenen Namen abgeschlossen, obwohl sie bereits zuvor Kaufbestätigungen (Unterverträge) mit den tatsächlichen Kartoffelerzeugern abgeschlossen habe. Dem durch das Gemeinschaftsrecht gesteigerten Interesse an der Rücknahme der Bewilligungsbescheide gebühre bei Abwägung auch dann der Vorrang vor dem Interesse der Klägerin, wenn dieses nicht von vornherein schutzunwürdig sei. Des Weiteren sei die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 VwVfG gewahrt. Der angefochtene Rückforderungsbescheid sei hinreichend bestimmt. Aus diesem gehe eindeutig hervor, dass von der Klägerin die Rückzahlung der Ausgleichszahlung für nicht vertragsgebundene Kartoffeln für die Kampagne 1998/99 verlangt werde. Zudem seien der Zeitraum, auf den sich die Rückforderung beziehe, sowie der Gesamtbetrag der Forderung aufgeführt worden. Eine genaue Aufschlüsselung des Betrages sei nicht notwendig. Die Rückzahlungsbeträge seien gemäß § 14 MOG vom Zeitpunkt des Empfanges an mit 3 % über dem jeweiligen Diskontsatz der Deutschen Bundesbank bzw. dem seit dem 1. Januar 1999 gültigen Basiszinssatz der Europäischen Zentralbank zu verzinsen.
Die Klägerin hat am 20. September 2005 Klage erhoben. Zur Begründung hat sie ihr bisheriges Vorbringen wiederholt und vertieft. Ergänzend hat sie vorgetragen: Selbst wenn eine Bevollmächtigung zur Entgegennahme der Ausgleichszahlung erfolgt sei, so könne das nicht dazu führen, dass sie Beteiligte eines Verwaltungsrechtsverhältnisses werde. Sie habe mit der E. GmbH ausschließlich einen zivilrechtlichen Vertrag geschlossen. Ferner seien die Ausgleichszahlungen nicht in ihrem Namen beantragt worden. Andernfalls hätte eine Bewilligung ausdrücklich für sie erfolgen müssen. Aus den Bewilligungsbescheiden ergebe sich allerdings lediglich, welche Prämie für die Herstellung von Kartoffelstärke und welche Ausgleichszahlung für Stärkekartoffelerzeuger insgesamt gezahlt worden seien. Der (jeweilige Bewilligungs-)Bescheid enthalte keinen Hinweis darauf, für welche Erzeuger oder Erzeugervereinigungen diese Ausgleichszahlungen gezahlt worden sei.
Ferner erhebe sie den Einwand der Entreicherung. Bereits aus den Prüfungsberichten ergebe sich, dass „eine Auszahlung bzw. Weiterleitung der Ausgleichszahlung seitens der Klägerin“ erfolgt sei. Der zurückgeforderte Betrag sei bei ihr aufgrund der Weiterleitung nicht vorhanden. Die zuvor erhaltene Leistung sei damit verbraucht. Der Einwand der Entreicherung sei auch nicht ausgeschlossen. Sie habe keine Kenntnis oder grob fahrlässige Unkenntnis hinsichtlich der Umstände gehabt, welche die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts begründet hätten.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid der Bezirksregierung Weser-Ems vom 5. September 2000 in Gestalt des Widerspruchsbescheides der Beklagten vom 23. August 2005 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie ist als Rechtsnachfolgerin der Landwirtschaftskammer Hannover den Ausführungen der Klägerin unter Wiederholung und Vertiefung der Gründe in den angefochtenen Bescheiden entgegengetreten. Ergänzend hat sie vorgetragen: Die Klägerin könne nicht einwenden, sie sei entreichert. Die Berufung auf den Wegfall der Bereicherung sei ausgeschlossen. Die Klägerin habe die Umstände gekannt oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht gekannt, die die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts begründet hätten.
Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 26. Juni 2007 die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Der Rücknahme- und Rückforderungsbescheid vom 5. September 2000 in Gestalt des „Widerspruchsbescheids der Beklagten“ vom 23. August 2005 sei rechtsmäßig. Die zugrunde liegenden näher bezeichneten Bewilligungsbescheide seien rechtswidrig, soweit sie die in diesem Verfahren streitigen Ausgleichszahlungen für Kartoffellieferungen der Klägerin an die Kartoffelstärkefabrik beträfen. Die weiteren Voraussetzungen der Rücknahme der Bewilligungsbescheide lägen vor. Die Rückzahlungsaufforderung sei ebenfalls rechtlich nicht zu beanstanden. Zur Begründung im Einzelnen hat es auf die Ausführungen in dem Urteil der Kammer vom selben Tag in der Sache 12 A 3900/05 betreffend die Rückforderung der Ausgleichszahlungen für die Kampagnen 1995/96 bis 1997/98 Bezug genommen.
Die Klägerin führt die vom Senat mit Beschluss vom 30. April 2008 wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zugelassene Berufung. Zur Begründung ihrer Berufung vertieft sie ihr bisheriges Vorbringen und trägt ergänzend im Wesentlichen vor: Sie halte an ihrer bisherigen Auffassung, sie sei nicht Regelungsadressatin der an die E. GmbH adressierten Bewilligungsbescheide, nicht mehr fest. Gleichwohl enthielten sowohl die im Widerspruchsbescheid aufgeführten Bewilligungsbescheide als auch die diesen zugrunde liegenden Antragsunterlagen keine Aufschlüsselung der gewährten Förderung für die einzelnen Erzeuger. Diese Bewilligungsbescheide hätten allenfalls nach den Betriebsstätten der E. GmbH differenziert. Es sei gängige Verwaltungspraxis gewesen, dass zunächst abstrakt Ausgleichszahlungen in Höhe der gemeldeten Lieferung gewährt worden seien, ohne Kenntnis auf welchem konkreten Liefervertrag die gemeldeten und der Bewilligung zugrunde liegenden Lieferungen tatsächlich beruht hätten. Das Verwaltungsverfahren über die Rückforderung der Ausgleichszahlungen und die Rücknahme der Bewilligungsbescheide gegenüber der Stärkefabrik zeige, dass eine konkrete Bewilligung gegenüber den einzelnen Kartoffelerzeugern nicht den Vorstellungen (der Bewilligungsbehörde) entsprochen habe. Dass die Beklagte Schwierigkeiten bei der Zuordnung der einzelnen Ausgleichszahlungen habe, zeige der Umstand, dass bereits vor Klageerhebung Widersprüche zwischen dem Rückforderungs- und dem Widerspruchsbescheid bei der Bestimmung der aufzuhebenden Bewilligungsbescheide vorgelegen hätten. Die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts sei Gegenakt zu diesem. Hier müsse bereits der Bewilligungsbescheid konturenscharf feststehen. Denn nur wenn der aufzuhebende Bewilligungsbescheid bestimme, wer Regelungsadressat sei und über welchen Adressaten durch den Bescheid Rechte und Pflichten begründet würden und welche Ansprüche sich in welcher Höhe daraus herleiten ließen, könne ein solcher Verwaltungsakt nach den Regelungen des § 48 VwVfG zurückgenommen werden. Diese Voraussetzungen hätten jedoch bei den hier zurückgenommenen Bewilligungsbescheiden nicht vorgelegen. Das Verwaltungsverfahren und das Klageverfahren hätten bestätigt, dass die Rückabwicklung unter den gegebenen Umständen unmöglich sei. Die Bewilligungsbescheide ließen nicht den an sie bewilligten Einzelbetrag erkennen.
Das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht das Vorliegen von Vertrauensschutz verneint. Es hätten zahlreiche Vor-Ort-Kontrollen stattgefunden, im Laufe derer die Vertragsverhältnisse und die übrigen Umstände gegenüber der Bezirksregierung offengelegt worden seien. Sie - die Klägerin - habe gegenüber der Bewilligungsbehörde keine falschen Angaben gemacht. Ihre Vorgehensweise und Vertragsverhältnisse sowie die der anderen betroffenen Unternehmen seien der Bewilligungsbehörde bekannt gewesen. Es habe der Bewilligungspraxis der Bewilligungsbehörde entsprochen, trotz Kenntnis aller tatsächlichen Umstände im Bewusstsein der gemeinschaftsrechtswidrigen Förderung EU-Gelder zu verteilen. Wenn das Verwaltungsgericht den Vertrauensschutz mit der Begründung entfallen lasse, sie - die Klägerin - habe durch die E. GmbH unrichtige bzw. unvollständige Angaben bei der Antragstellung gemacht, so werde nicht berücksichtigt, dass unrichtige und unvollständige Angaben nur dann gemacht werden könnten, wenn die Bewilligungsbehörde hierauf überhaupt Wert gelegt habe. Die Bewilligungspraxis der Bezirksregierung Weser-Ems lasse nur den Schluss zu, dass diese unabhängig von der Richtigkeit und Vollständigkeit der Antragsunterlagen die Ausgleichszahlungen an die vermeintlich Berechtigten habe vornehmen wollen. Da sie die Ausgleichszahlungen an die berechtigten Kartoffelerzeuger weitergeleitet habe, sei sie entreichert. Sie sei mit diesem Einwand auch nicht ausgeschlossen. Weder habe sie positive Kenntnis noch grob fahrlässige Unkenntnis von der Rechtswidrigkeit der Bewilligungsbescheide gehabt. Der Einwand der Entreicherung als Ausdruck des Vertrauensgrundsatzes sei trotz des öffentlichen Interesses an der effektiven Umsetzung europarechtlicher Vorgaben nicht gänzlich ausgeschlossen. So habe sie die ihr ausgezahlten Ausgleichszahlungen an die Kartoffelerzeuger weitergeleitet und dadurch die Förderung an diejenigen weitergeleitet, die nach der Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 als Berechtigte zu betrachten gewesen seien.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem in 1. Instanz gestellten Antrag zu erkennen
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung nimmt sie Bezug auf ihr bisheriges Vorbringen und trägt ergänzend vor: Zu Unrecht mache die Klägerin geltend, Voraussetzung für die Aufhebung eines Verwaltungsakts sei, dass dieser „konturenscharf“ feststehen müsse. Es sei unschädlich, wenn die begünstigten Kartoffelerzeuger in den (Bewilligungs-)Bescheiden nicht näher identifiziert würden, weil der jeweils Gemeinte aus den in Bezug genommenen Anbauverträgen ohne Weiteres bestimmbar gewesen sei. Grundlage für die Berechnungen und Bewilligungen der Ausgleichszahlungen seien die vom Stärkeunternehmen eingereichten Zahlungsverzeichnisse gewesen, in denen die einzelnen Lieferungen und der jeweilige vertraglich gebundene Kartoffelanbauer genannt seien. Das Stärkeunternehmen habe die im Namen der Kartoffelerzeuger beantragte Summe bewilligt erhalten und diesen auf die Kartoffelerzeuger aufgeteilt. Dieses Vorgehen sei stets für alle Beteiligten nachvollziehbar gewesen und von keiner Seite bemängelt worden. Die darauf beruhenden Bewilligungen und die Rückforderung seien durchaus hinreichend konkret und inhaltlich bestimmt, und zwar sowohl bezüglich des endgültigen Zuwendungsempfängers als auch hinsichtlich der Höhe der Ausgleichszahlung.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Verfahren unter den Aktenzeichen 10 LB 161/08 und 10 LB 162/08 verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.
Die zulässige Berufung der Klägerin ist unbegründet.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage sowohl in Ansehung der Rückforderung von Ausgleichszahlungen für Erzeuger von zur Stärkeherstellung bestimmten Kartoffeln, der teilweisen Rücknahme der dem zugrunde liegenden Bewilligungsbescheide, der Zinsfestsetzung dem Grunde nach als auch in Ansehung der Festsetzung von Verwaltungskosten zu Recht abgewiesen. Der streitgegenständliche Bescheid der Bezirksregierung Weser-Ems vom 5. September 2000 in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid der Landwirtschaftskammer Hannover vom 23. August 2005 gefunden hat (§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), ist insoweit rechtmäßig.
1. Die Klage gegen die teilweise Rücknahme der Bewilligungsbescheide der Bezirksregierung Weser-Ems vom 26. Oktober 1998, vom 27. November 1998 und 4. Januar 1999, mit denen u.a. Ausgleichszahlungen für Erzeuger von zur Stärkeherstellung bestimmten Kartoffeln im Wirtschaftsjahr 1998/99 gewährt wurden, bleibt ohne Erfolg. Der Verwaltungsakt über die teilweise Rücknahme der genannten Bewilligungsbescheide erweist sich - soweit die Klägerin betroffen ist - als rechtmäßig. Dabei ist für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Rücknahme die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Abschlusses des Verwaltungsverfahrens, mithin zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids der Landwirtschaftskammer Hannover vom 23. August 2005 maßgeblich.
a. Die Rechtsgrundlage hierfür ist § 10 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen und der Direktzahlungen in der Bekanntmachung vom 24. Juni 2005 (BGBl. I S. 1847), im Folgenden: MOG. Diese Vorschrift ist hier auch anwendbar, weil die der Entscheidung zugrunde liegenden Bewilligungsbescheide produktbezogene Beihilfen und damit Beihilfen im Sinne von § 6 Abs. 1 Buchst. g MOG betreffen; hierzu zählen u.a. Ausgleichszahlungen für Erzeuger von Stärkekartoffeln nach Art. 8 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 des Rates vom 30. Juni 1992 über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide (ABl. Nr. L 181 S. 21) in der für das Wirtschaftsjahr 1998/99 maßgeblichen Fassung der Verordnung (EG) Nr. 923/96 der Kommission vom 23. Mai 1996 (ABl. EG Nr. L 126 S. 37), im Folgenden: Verordnung (EWG) Nr. 1766/92.
Das Gemeinschaftsrecht hindert die Anwendung des § 10 MOG nicht. Denn es weist nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs im gegenwärtigen Stand keine Rechtsvorschriften auf, welche die Befugnis der Behörde dem Beihilfeempfänger gegenüber regeln, in der Durchführung des Gemeinschaftsrechts Verwaltungsakte über gewährte Prämien und Beihilfen zu widerrufen oder zurückzunehmen (EuGH, Urteile vom 13. März 2008 - C-383/06 [Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening] -, Slg. 2008, I-1561 und vom 15. Januar 2009 - C-281/07 [Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank] -, Slg. 2009, I-91; Senatsurteile vom 17. Mai 2011 - 10 LC 266/08 -, RdL 2011, 317 = AUR 2011, 404, vom 20. Dezember 2011 - 10 LC 174/09 - juris und vom 17. Januar 2012 - 10 LC 193/07 - juris, vom 21. Februar 2012 - 10 LB 157/08 -, juris).
Insbesondere enthalten die Verordnungen (EWG) Nr. 1766/92, die Verordnung (EG) Nr. 1868/94 des Rates vom 27. Juli 1994 zur Einführung einer Kontingentierungsregelung für die Kartoffelstärkeerzeugung (ABl. Nr. L 197 S. 4) in der für das Wirtschaftsjahr 1998/99 maßgeblichen Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1284/98 des Rates vom 16. Juni 1998 (ABl. EG Nr. L 178 S. 3) - im Folgenden: Verordnung (EG) Nr. 1868/94 - und die Verordnung (EG) Nr. 97/95 der Kommission vom 17. Januar 1995 mit den Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 des Rates hinsichtlich des Mindestpreises und des den Kartoffelerzeugern zu zahlenden Ausgleichsbetrags sowie zur Verordnung (EG) Nr. 1868/94 des Rates zur Einführung einer Kontingentierungsregelung für die Kartoffelstärkeerzeugung (ABl. Nr. L 16 S. 3) in der für das Wirtschaftsjahr 1998/99 maßgeblichen Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1125/96 der Kommission vom 24. Juni 1996 (ABl. EG Nr. L 150 S. 1) - im Folgenden: Verordnung (EG) Nr. 97/95 - keine derartigen Vorschriften.
Eine entsprechende Befugnis der Behörde lässt sich - ungeachtet der Frage der Anwendbarkeit auf den vorliegenden Fall - auch nicht Art. 14 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen (ABl. Nr. L 391 S. 36) - im Folgenden: Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 -, Art. 49 der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 der Kommission vom 11. Dezember 2001 (ABl. Nr. L 327 S. 11) - im Folgenden: Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 - und Art. 73 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 der Kommission vom 21. April 2004 (ABl. Nr. L 141 S. 181) - im Folgenden: Verordnung (EG) Nr. 796/2004 - einschließlich ihrer jeweiligen Änderungsverordnungen entnehmen. Danach ist der Betriebsinhaber bei zu Unrecht gezahlten Beträgen zwar zur Rückzahlung dieser Beträge zuzüglich Zinsen verpflichtet. Diese Normen geben aber nur den äußeren Rahmen vor und überlassen es dem nationalen Gesetzgeber, unter welchen Voraussetzungen ein die Beihilfe gewährender rechtswidriger begünstigender Bescheid bei Nichtvorliegen der Bewilligungsvoraussetzungen zurückgenommen werden kann und wann die Verpflichtung zur Rückzahlung einer zu Unrecht gewährten Beihilfe erfüllt ist und durchgesetzt werden kann. Hiernach kommt das nationale Recht zur Anwendung, jedoch unter Beachtung der durch das Gemeinschaftsrecht gezogenen Grenzen (vgl. Senatsurteil vom 21. Februar 2012, a.a.O.).
b. Die Rücknahme der Bewilligungsbescheide für das Wirtschaftsjahr 1998/99 gegenüber der Klägerin, soweit sie diese betreffen, ist rechtmäßig. Die Voraussetzungen des § 10 Abs. 1 Satz 1 MOG liegen vor. Danach sind rechtswidrige begünstigende Bescheide in den Fällen der §§ 6 und 8 MOG, auch nachdem sie unanfechtbar geworden sind, zurückzunehmen; insoweit ist ein Ermessen nicht eröffnet.
aa. Der Rücknahme der Bewilligungsbescheide gegenüber der Klägerin, soweit sie diese betreffen, steht nicht entgegen, dass sie nicht unmittelbar erkennen lassen, mit welchem individuellen Adressaten ein Rechtsverhältnis mit Leistungsansprüchen in welcher konkreten Höhe begründet worden ist.
Hinreichende Bestimmtheit eines Verwaltungsakts im Sinne des § 37 Abs. 1 VwVfG verlangt u.a. Klarheit darüber, wer von der Regelung des Verwaltungsakts materiell betroffen, hieraus also verpflichtet oder berechtigt sein soll (sog. Regelungsadressat). Das Bestimmtheitsgebot wird nicht verletzt, solange sich der Regelungsadressat durch Auslegung bestimmen lässt. Der Regelungsadressat ergibt sich - da er nicht zwingend mit dem Bekanntgabeadressaten übereinstimmen muss - nicht notwendig aus dem Anschriftenfeld des Bescheids. Im Fall der Rücknahme eines Bewilligungsbescheids ist vielmehr entscheidend, mit wem der Bewilligungsbescheid ein Rechtsverhältnis begründet hat (BVerwG, Beschluss vom 16. November 2009 - BVerwG 8 B 64.09 -, juris). Hierzu sind in erster Linie die Bestimmungen im Verwaltungsakt selbst heranzuziehen; ergänzend kann auf die Umstände zurückgegriffen werden, unter denen der Verwaltungsakt erlassen wurde, namentlich auf einen vorangegangenen Antrag oder die zugrunde liegenden Rechtsnormen. Entscheidend ist, wie der Empfänger den Verwaltungsakt verstehen musste (BVerwG, Teilurteil vom 9. Dezember 2004 - BVerwG 3 C 37.03 -, Buchholz 451.90 Sonstiges Europäisches Recht Nr. 198; Beschluss vom 16. November 2009, a.a.O.). Bei der Auslegung können sämtliche Angaben zur Bezeichnung des Adressaten ebenso wie beigefügte Unterlagen Berücksichtigung finden (BFH, Urteil vom 28. August 1990 - VII R 59/89 -, NVwZ-RR 1991, 660). Auch die den Beteiligten bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umstände können als Konkretisierungsmittel herangezogen werden (Ziekow, VwVfG, 2. Aufl. 2010, § 37 Rn. 3 m.w.N.). Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts (BVerwG, Urteil vom 3. Dezember 2003 - BVerwG 6 C 20.02 -, BVerwGE 119, 282).
Nach Maßgabe dessen sind die betreffenden Bewilligungsbescheide für das Wirtschaftsjahr 1998/99 hinreichend bestimmt. Dies gilt jedenfalls im Hinblick auf die der Klägerin bewilligten Ausgleichszahlungen, deren Rückabwicklung hier allein in Frage steht.
Hiernach handelt es sich bei dem im Anschriftenfeld der Bewilligungsbescheide genannten Stärkeunternehmen - der E. GmbH - lediglich um die Bekanntgabeadressatin, während die Regelungsadressaten bestimmte Erzeuger von Stärkekartoffeln sowie Personen sind, welche die Bewilligungsbehörde als solche angesehen hat. Denn nach Art. 8 Abs. 2 Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 stehen die Ausgleichszahlungen den Erzeugern der (verarbeiteten) Kartoffeln zu. Das Gemeinschaftsrecht lässt offen, ob die Ausgleichszahlungen für Kartoffelerzeuger direkt oder unter Vermittlung des Stärkeunternehmens beantragt und bewilligt werden können. Das nationale Recht stellt beide Wege zur Verfügung, bestimmt aber, dass bei Einschaltung des Stärkeunternehmens dieses nur als Stellvertreter des Kartoffelerzeugers auftritt (BVerwG, Teilurteil vom 9. Dezember 2004, a.a.O.). Dementsprechend beantragte das Stärkeunternehmen mit den die Klägerin betreffenden Anträgen für das Wirtschaftsjahr 1998/99 - wie in den Wirtschaftsjahren zuvor - Ausgleichszahlungen für Kartoffelerzeuger. Die zuständige Behörde bewilligte hierauf mit den näher bezeichneten Bewilligungsbescheiden antragsgemäß „Ausgleichszahlungen für Stärkekartoffelerzeuger“. Bereits aus der Bezeichnung „Ausgleichszahlungen für Stärkekartoffelerzeuger“ wird hinreichend deutlich, dass nicht das Stärkeunternehmen, sondern der jeweilige Kartoffelerzeuger Adressat der Begünstigung (der Ausgleichszahlung) war. Ist hiernach das Stärkeunternehmen nur Vertreter des materiell Begünstigten, so ist es selbst zwar Bekanntmachungsadressat, nicht jedoch Regelungsadressat der Bewilligungsbescheide, und zwar auch nicht zugleich und neben dem Kartoffelerzeuger (BVerwG, Teilurteil vom 9. Dezember 2004, a.a.O.). Daran ändert auch nichts, dass die Bezirksregierung Weser-Ems zunächst von der E. GmbH für auf den Anbau- und Liefervertrag der Klägerin gelieferte Kartoffeln gewährte Ausgleichszahlungen zurückforderte.
Die Bescheide über die Bewilligung von Ausgleichszahlungen für Kartoffellieferungen an das Stärkeunternehmen im Wirtschaftsjahr 1998/99 sind auch im Hinblick auf die einzelnen begünstigten Kartoffelerzeuger und Personen, welche die Bewilligungsbehörden als solche behandelt hat, hinreichend bestimmt. Insbesondere lässt sich ihnen in Zusammenschau mit den zugrunde liegenden Antragsunterlagen entnehmen, mit welchen individuellen Adressaten ein Rechtsverhältnis in welcher konkreten Höhe begründet wurde. Dies gilt jedenfalls für die Klägerin.
Zwar werden in den Bewilligungsbescheiden keine Antragsteller und Empfänger von Ausgleichszahlungen namentlich benannt. Gleiches gilt für die Antragsschreiben des Stärkeunternehmens. Die auf die einzelnen Antragsteller entfallenen Teilbeträge sind aber über die in den Bewilligungsbescheiden und Antragsunterlagen genannten Abrechnungsläufe hinreichend bestimmbar.
In den Bewilligungsbescheiden wird aufgeführt, für welche Kartoffellieferungen an welche Betriebsstätte für welche Abrechnungsläufe welcher Gesamtausgleichszahlungsbetrag gewährt wurde. Hinsichtlich der Daten und der Beträge der Bewilligungen von Ausgleichszahlungen für Kartoffellieferungen an das Werk F. der E. GmbH im Wirtschaftsjahr 1998/99 im Einzelnen verweist der Senat auf die in der Gerichtsakte (Bl. 129) befindliche Aufstellung.
Bereits eine Zusammenschau der Bewilligungsbescheide und der mit den betreffenden Anträgen vorgelegten Gutschriften ergibt, welche Ausgleichszahlungsbeträge für Kartoffellieferungen an das Werk F. zur Anbauvertrags-/Lieferantennummer 998 bewilligt wurden. Daneben wurden den Anträgen auf Ausgleichszahlungen für Erzeuger von Stärkekartoffeln nach Art. 11 Abs. 1 und 2 Verordnung (EG) Nr. 97/95 die bestätigten Zahlungsverzeichnisse nach Art. 10 der Verordnung vorgelegt, die u.a. den Namen des Erzeugers, die Nummer des Anbauvertrags sowie Datum und Nummer der Abnahmescheine enthalten (vgl. Bl. 133 f. Beiakte B zu 10 LB 161/08).
Mit den einzelnen bezeichneten Anträgen, die den im Einzelnen genannten Bewilligungsbescheiden zugrunde liegen, wurden ausweislich der Gutschriften für Kartoffellieferungen an das Werk F. zur Anbauvertrags-/Lieferanten-Nr. 998 im Wirtschaftsjahren 1998/99 (Abrechnungsläufe 2 bis 11) Ausgleichszahlungen in Höhe von 36.641,70 DM beantragt. Insgesamt wurden mit den genannten Anträgen für Kartoffellieferungen an das Werk F. im genannten Wirtschaftsjahr Ausgleichszahlungen in Höhe von 13.861.944,09 DM beantragt. Mit den genannten Bewilligungsbescheiden wurden für Kartoffellieferungen an das Werk F. insgesamt Ausgleichszahlungen in dieser Höhe gewährt. Hinsichtlich der Daten und Beträge der Anträge und Bewilligungen im Einzelnen verweist der Senat auf die in der Gerichtsakte (Bl. 129) befindliche Aufstellung. Da zwischen dem beantragten und dem bewilligten Betrag keine Differenz besteht und feststeht, dass für die Kartoffellieferungen auf die Anbauvertrags-/Lieferantennummer 998 insgesamt 36.641,70 DM beantragt wurden, ergibt sich zugleich, dass mit den genannten Bewilligungsbescheiden dem in dem jeweiligen Anbauvertrag genannten Erzeuger - hier der Klägerin - insgesamt 36.641,70 DM bewilligt wurden.
Der Senat ist davon überzeugt, dass die Bezirksregierung Weser-Ems für die genannten Kartoffellieferungen an die E. GmbH zur Anbauvertrags-/Lieferantennummer 998 im Wirtschaftsjahr 1998/99 der Klägerin und nicht den tatsächlichen Erzeugern der Kartoffeln die Ausgleichszahlungen gewährte. Da die Nummern der Anbauverträge zu den betreffenden Kartoffellieferungen an das Stärkeunternehmen in den mit den jeweiligen Anträgen vorgelegten Gutschriften und Zahlungsverzeichnissen stets angegeben wurden, hat sich die u.a. auf diese Unterlagen gestützte Bewilligung von Ausgleichszahlungen nach der Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 an die in den Anbauverträgen genannten Erzeuger, mithin im Falle der Anbauvertragsnummer 998 an die Klägerin gerichtet. Es gibt auch keinen Anhalt dafür, dass entgegen der von den Beteiligten beschriebenen Verfahrenspraxis und den maßgeblichen Beihilfebestimmungen die Anbauverträge und die Zahlungsverzeichnisse für die betreffenden Wirtschaftsjahre der Bewilligungsbehörde nicht vorgelegt wurden. So finden sich in den beigezogenen Verwaltungsvorgängen die Durchschriften der Gutschriften (Bl. 73 bis 82 Beiakte F zu 10 LB 161/08) und Kopien der Zahlungsverzeichnisse (Gutschriftenzusammenstellungen Bl. 133 f. Beiakte E zu 10 LB 161/08). Das von den Stärkeunternehmen zu erstellende Zahlungsverzeichnis weist u.a. Name und Anschrift des Erzeugers sowie die Nummer des Anbauvertrags aus (Art. 10 der Verordnung (EG) Nr. 97/95). Hiernach ist der von der Bewilligung einer Ausgleichszahlung begünstigte Erzeuger ohne Weiteres anhand der zugrunde liegenden Anbauverträge bestimmbar. Daneben ergibt sich die Bestimmbarkeit des von der Regelung begünstigten Adressaten auch anhand des zusammenfassenden Verzeichnisses der Anbauverträge nach Art. 4 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 97/95, das von den Stärkeunternehmen der zuständigen Behörde vor Beginn der Kampagnen zu übermitteln war und zu jedem Vertrag Angaben über dessen Identifikationsnummer sowie den Namen des Erzeugers enthielt. Hiernach unterliegt es keinen Zweifeln, dass die für die auf den Anbauvertrag Nr. 998 gelieferten Kartoffeln bewilligten Ausgleichszahlungen allein zugunsten der Klägerin in den genannten Bewilligungsbescheiden zuerkannt wurden.
bb. Die Bewilligungsbescheide für das Wirtschaftsjahr 1998/99 sind hinsichtlich der Bewilligung von Ausgleichszahlungen für die beanstandeten Kartoffellieferungen zur Anbauvertrags-/Lieferantennummer 998 an die E. GmbH rechtswidrig.
Nach Art. 8 Abs. 2 Buchst. a Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 können Erzeuger von zur Stärkeherstellung bestimmten Kartoffeln Ausgleichszahlungen erhalten. Ein Erzeuger ist nach Art. 1 Buchst. d Verordnung (EG) Nr. 97/95 jede natürliche oder juristische Person oder Vereinigung dieser Personen, die selbst oder von ihren Mitgliedern erzeugte Kartoffeln in ihrem Namen und für ihre Rechnung im Rahmen eines von ihr oder in ihrem Namen geschlossenen Anbauvertrags an ein Stärkeunternehmen liefert. Unter einem Anbauvertrag ist nach Art. 1 Buchst. e der Verordnung jeder zwischen einem Erzeuger oder einer Erzeugervereinigung einerseits und dem Stärkeunternehmen andererseits geschlossene Vertrag zu verstehen. Folglich kann ein Vertrag, der zwischen einem Stärkeunternehmen und einem Unternehmen geschlossen wurde, das die Kartoffeln unmittelbar oder mittelbar von Kartoffelerzeugern bezieht, nicht als Anbauvertrag im Sinne der genannten Vorschrift angesehen werden, auch wenn er als solcher bezeichnet worden ist (vgl. EuGH, Urteil vom 16. März 2006 - C 94/05 [Emsland-Stärke] -, Slg. 2006, I-2619).
Gemäß Art. 8 Abs. 2 Buchst. b Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 werden die Ausgleichszahlungen nur für die Kartoffelmenge gewährt, die durch einen Vertrag gebunden waren, welcher zwischen Kartoffelerzeuger und kartoffelstärkeerzeugendem Unternehmen im Rahmen des Letzterem zugeteilten Unterkontingents gemäß Art. 2 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 1868/94 geschlossen wurde. Die Verordnung (EG) Nr. 1868/94 hat die Kartoffelstärkeerzeugung kontingentiert: Durch Art. 2 Abs. 1 der Verordnung ist jedem Erzeugermitgliedstaat ein Kontingent für die Kartoffelstärkeerzeugung zugeteilt worden, das der Mitgliedstaat nach Art. 2 Abs. 2 der Verordnung in Unterkontingente für die Stärkeunternehmen mit Sitz in seinem Gebiet aufzuteilen hat. Nach Art. 4 Abs. 5 Verordnung (EG) Nr. 97/95 ist es dem Stärkeunternehmen untersagt gewesen, Kartoffellieferungen anzunehmen, die nicht durch einen Anbauvertrag gebunden sind. Dieses Verbot bezweckt zum einen - wie aus der vierten Begründungserwägung dieser Verordnung hervorgeht - das Kontingent zu schützen, indem es die Kontrolle der von den Stärkeunternehmen gekauften Kartoffelmenge durch die zuständigen nationalen Behörden erleichtert (vgl. EuGH, Urteil vom 16. März 2006, a.a.O.). Darüber hinaus soll nach der vierten und neunten Begründungserwägung sichergestellt werden, dass für alle zur Stärkeerzeugung bestimmten Kartoffeln der Mindestpreis gezahlt wird. Nach Art. 11 Abs. 1 Buchst. a der vorgenannten Verordnung muss im Fall der Ausgleichszahlung gemäß Art. 8 Abs. 2 Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 nachgewiesen werden, dass für die Menge, für die diese Ausgleichszahlung beantragt wird, ein bestimmter Mindestpreis gezahlt wurde. Bereits die Tatsache, dass ein Stärkeunternehmen Kartoffeln von einem Unternehmen erhält, das diese seinerseits unmittelbar oder mittelbar von den Kartoffelerzeugern bezieht, ist geeignet, diesen Zweck und damit das Ziel zu gefährden, diese Erzeuger zu schützen. Auch wenn das Stärkeunternehmen nachweist, dass es an ein solches Unternehmen den Mindestpreis gezahlt hat, ist durch nichts gewährleistet, dass dieser Betrag vollständig an die (tatsächlichen) Erzeuger weitergeleitet worden ist. Das Erfordernis eines unmittelbar mit den Erzeugern geschlossenen Anbauvertrags ist das einzige Mittel, um zu verhindern, dass ein Teil des Kaufpreises, der von dem Stärkeunternehmen tatsächlich gezahlt worden ist, von Zwischenhändlern vereinnahmt wird (vgl. EuGH, Urteil vom 16. März 2006, a.a.O.).
Danach stand der Klägerin kein Anspruch auf Ausgleichszahlungen für Erzeuger von Stärkekartoffeln zu.
Die Klägerin hat unwidersprochen vorgetragen, für das betreffende Wirtschaftsjahr einen als „Anbauvertrag“ bezeichneten Vertrag mit der E. GmbH geschlossen zu haben, in dem sie als „Erzeuger“ bezeichnet wird. Sie war aber im Hinblick auf die beanstandeten Kartoffellieferungen weder Erzeugerin noch Erzeugervereinigung. Denn die Klägerin baute nach den Feststellungen der Agrarverwaltung selbst keine Kartoffeln an; dem ist die Klägerin nicht entgegengetreten.
Sie war auch keine Erzeugervereinigung. Art. 1 Buchst. d Verordnung (EG) Nr. 97/95 definiert eine Erzeugervereinigung als Vereinigung natürlicher oder juristischer Personen, die von ihren Mitgliedern erzeugte Kartoffeln in ihrem Namen und für ihre Rechnung im Rahmen eines in ihrem Namen geschlossenen Anbauvertrags an ein Stärkeunternehmen liefert. Für eine Erzeugervereinigung ist kennzeichnend, dass sie Mitglieder hat; nur dann kann auch sinnvoll von einer „Vereinigung“ gesprochen werden. Eine Erzeugervereinigung muss auf eine gewisse Dauer angelegt sein und eine mitgliedschaftliche Organisationsstruktur aufweisen wie dies etwa bei einer Genossenschaft der Fall ist (BVerwG, Teilurteil vom 9. Dezember 2004, a.a.O.). Unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck der zugrunde liegenden Verordnung ergeben sich weitere Anforderungen, die an eine Vereinigung im Sinne des Art. 1 Buchst. d Verordnung (EG) Nr. 97/95 zu stellen sind. Zum einen ist es Stärkeunternehmen untersagt, Kartoffellieferungen anzunehmen, die nicht durch einen Anbauvertrag gebunden sind, um die Wirksamkeit der Kontingentierungsregelung nicht zu gefährden (Art. 4 Abs. 5 Verordnung (EG) Nr. 97/95 und 4. Erwägungsgrund der Verordnung). Dabei verlangt die Gebundenheit der Kartoffellieferung den Abschluss eines Anbauvertrages im Sinne des Art. 1 Buchst. e der Verordnung, so dass Kartoffellieferungen anderer Erzeuger auf den Anbauvertrag unzulässig sind, sofern der Erzeuger nicht Mitglied der Vereinigung ist, die mit dem Stärkeunternehmen den betreffenden Anbauvertrag abgeschlossen hatte. Dies spricht dafür, dass eine mitgliedschaftliche Vereinigung von Erzeugern im Sinne des Art. 1 Buchst. d der Verordnung nur dann vorliegt, wenn sie allein die Kartoffeln ihrer Mitglieder im Rahmen des mit dem Stärkeunternehmen geschlossen Anbauvertrags liefert, welche die Mitglieder selbst erzeugten. Jedenfalls kann eine Erzeugervereinigung in diesem Sinne dann nicht angenommen werden, wenn die Vereinigung die an das Stärkeunternehmen gelieferten Kartoffeln zu einem nicht unerheblichen Teil unmittelbar oder mittelbar von Nichtmitgliedern der Vereinigung bezieht und damit als letztlich Händlerin auftritt.
Weiter genügt es für die Annahme einer Erzeugervereinigung im vorgenannten Sinne nicht allein, dass die dem Stärkeunternehmen gelieferten Kartoffeln von der Vereinigung selbst oder von Mitgliedern der Vereinigung erzeugt worden sind. Vielmehr soll - wie bereits dargelegt - auch sichergestellt werden, dass für alle zur Stärkeerzeugung bestimmten Kartoffeln der Mindestpreis an den Erzeuger gezahlt wird. Diese Voraussetzung gilt ebenso zugunsten der Mitglieder einer Erzeugervereinigung, so dass eine Erzeugervereinigung im vorgenannten Sinne nur dann vorliegt, wenn sie so verfasst ist, dass der gesetzlich vorgesehene Mindestpreis stets von der Vereinigung an die kartoffelerzeugenden Mitglieder ungeschmälert weitergereicht wird. Deshalb liegt eine Erzeugervereinigung nicht vor, wenn Mitglieder - etwa zugunsten der Vereinigung selbst oder anderer Mitglieder der Vereinigung - nicht den gesetzlichen Mindestpreis für die von ihnen gelieferten Kartoffeln erhalten.
Nach Maßgabe dessen ist die Klägerin keine Erzeugervereinigung im Sinne des Art. 1 Buchst. d Verordnung (EG) Nr. 97/95. Zwar ist nach § 2 ihres Gesellschaftsvertrags Gegenstand des Unternehmens u.a. die Erzeugung von Kartoffeln in den Betrieben ihrer Gesellschafter nach gemeinsamen Erzeugungs- und Qualitätsregeln. Die Klägerin hat aber zum einen erhebliche Teile die im Wirtschaftsjahr 1999/99 an die E. GmbH gelieferten Kartoffeln von Erzeugern bezogen, die - im maßgeblichen Zeitpunkt der Lieferung der Kartoffeln - nicht zu ihren Mitgliedern zählten. Um ihren Lieferverpflichtungen gegenüber dem Stärkeunternehmen nachzukommen, schloss sie Unterverträge über den Anbau und die Lieferung von Kartoffeln mit Nichtgesellschaftern ab. Der Anteil der von Nichtgesellschaftern der Klägerin auf deren Anbau- und Liefervertrag an das Stärkeunternehmen gelieferten Kartoffeln kann auch nicht als nur unbedeutend angesehen werden. So lag er im Wirtschaftsjahr 1998/99 bei rd. 17,4 %; insoweit wird auf die Feststellungen in dem Prüfbericht unter dem 13. September 1999 (Bl. 125 Beiakte B zu 10 LB 161/08) verwiesen. Zum anderen lässt sich nicht feststellen, dass die tatsächlichen Kartoffelerzeuger den gesetzlichen Mindestpreis für die gelieferten Kartoffeln erhalten haben. Bei der Vor-Ort-Kontrolle ist festgestellt worden, dass - abweichend zu den früheren Wirtschaftsjahren - die Klägerin im Wirtschaftsjahr 1998/99 den Mindestpreis zwar anhand einer Tabelle errechnete, die den Anforderungen der Verordnung (EG) Nr. 97/95 genügte. Allerdings hat die Klägerin die Nettomenge und den Stärkegehalt der gelieferten Kartoffeln, die Grundlage für die Ermittlung des Mindestpreises nach Art. 8 Abs. 1 und 3 Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 für die gelieferte Kartoffelmenge darstellen, selbst berechnet. Daher ist der Mindestpreis für die von der Klägerin bezogenen Kartoffeln nicht auf Grundlage des unter Aufsicht eines vom Mitgliedstaat zugelassenen Kontrolleurs festgestellten Nettogewichts und Stärkegehalts der gelieferten Kartoffeln ermittelt worden (Art. 8 Abs. 2 Buchst. a Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 in Verbindung mit Art. 5, 6 und 8 Verordnung (EG) Nr. 97/95), so dass nicht gewährleistet war, dass alle Kartoffelerzeuger und damit auch die Gesellschafter der Klägerin stets den gesetzlichen Mindestpreis für die gelieferten Kartoffeln erhielten.
Dem kann die Klägerin nicht entgegenhalten, dass der überwiegende Teil der dem Stärkeunternehmen gelieferten Kartoffeln von ihren Gesellschaftern stammten. Unabhängig davon, dass damit feststeht, dass die angelieferten Kartoffeln nicht ausschließlich von Gesellschaftern der Klägerin erzeugt wurden und zudem nicht abgeleitet werden kann, dass - wie bereits dargelegt - stets alle Gesellschafter den gesetzlichen Mindestpreis für die von ihnen gelieferten Kartoffeln erhielten, kann nicht zwischen den Kartoffellieferungen der einzelnen Landwirte an die E. GmbH unterschieden werden, weil die Kartoffelmengen der verschiedenen Erzeuger auf dem Gelände des Betriebes G. H. gewogen, gesäubert, gesammelt, zwischengelagert und anschließend zusammengefasst an das Stärkeunternehmen geliefert wurden.
cc. Die Klägerin kann sich nicht mit Erfolg auf Vertrauensschutz gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 MOG in Verbindung mit § 48 Abs. 2 VwVfG berufen.
Nach § 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG darf ein rechtswidriger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung gewährt, nicht zurückgenommen werden, soweit der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsakts vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist. Das Vertrauen ist gemäß § 48 Abs. 2 Satz 2 VwVfG in der Regel schutzwürdig, wenn der Begünstigte gewährte Leistungen verbraucht oder eine Vermögensdisposition getroffen hat, die er nicht mehr oder nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig machen kann. Auf Vertrauen kann sich der Begünstigte gemäß § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG nicht berufen, wenn er den Verwaltungsakt durch Angaben erwirkt hat, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig waren.
Die Einschränkung des Vertrauensschutzes nach dieser Vorschrift stellt dabei allein auf die objektive Unrichtigkeit der Angaben ab. Auf ein Verschulden des Begünstigten kommt es nicht an. Erforderlich aber auch ausreichend ist, dass der Begünstigte den Verwaltungsakt durch unrichtige oder unvollständige Angaben erwirkt hat, d.h. durch ein darauf gerichtetes zweck- und zielgerichtetes Handeln erreicht hat und die Angaben in diesem Sinne entscheidungserheblich gewesen sind. Dabei muss sich die Kausalität auf die Fehlerhaftigkeit des Verwaltungsakts beziehen, nicht auf den Erlass als solchen (BVerwG, Urteil vom 14. August 1986 - BVerwG 3 C 9.95 -, BVerwGE 74, 357; Urteil vom 23. Mai 1996 - BVerwG 3 C 13.94 -, Buchholz 451.513 Sonst. Marktordnungsrecht Nr. 1; Urteil vom 13. November 1997 - BVerwG 3 C 33.96 -, BVerwGE 105, 354; OVG Thüringen, Urteil vom 27. April 2004 - 2 KO 433/03 -, ThürVBl. 2005, 21).
Die Klägerin hat die Bewilligungsbescheide für das Wirtschaftsjahr 1998/99, soweit diese sie betreffen, durch Angaben erwirkt, die in wesentlicher Beziehung unrichtig waren.
Mit den zugrunde liegenden Anträgen wurden Ausgleichszahlungen „für die Kartoffelerzeuger“ beantragt. Die Klägerin war jedoch für sämtliche Kartoffellieferungen zur Vertragslieferanten-Nummer 998 keine Erzeugerin, auch nicht im Sinne einer Erzeugervereinigung. Durch Nennung der Anbauvertrags-/Lieferanten-Nr. 998 in den beigefügten Gutschriften und Zahlungsverzeichnissen wurde gegenüber der Bewilligungsbehörde der unzutreffende Eindruck erweckt, die betreffenden Kartoffellieferungen seien durch einen Anbauvertrag mit einem Erzeuger im Sinne des Art. 1 Buchst. d Verordnung (EG) Nr. 97/95 gedeckt. Denn ein Anbauvertrag ist nach Art. 1 Buchst. e dieser Verordnung zwingend mit einem Erzeuger oder einer Erzeugervereinigung zu schließen. Außerdem gab die Klägerin vor, die Kartoffeln selbst anzubauen. So erklärte sie gegenüber der E. GmbH unter dem 20. März 1998 ausdrücklich: „Wir … bauen auf unserem Betrieb im Rahmen der bestehenden Anbau- und Lieferverträge Stärkekartoffeln für die E. GmbH, F., an. Wir sind berechtigt, für unseren landwirtschaftlichen Betrieb die Ausgleichszahlungen für den Stärkekartoffelanbau entgegenzunehmen.“ Da es sich bei der Erzeugereigenschaft und der Abschluss eines Anbauvertrages im Sinne des Art. 1 Buchst. e der Verordnung um einen zwingende Voraussetzungen für die Bewilligung einer Ausgleichszahlung für Kartoffelerzeuger handelt, sind diese unrichtigen Angaben für die von der Klägerin gewollten, aber rechtswidrigen Bewilligung von Ausgleichszahlungen ursächlich gewesen.
Zwar wurden die Anträge in den betreffenden Wirtschaftsjahren nicht von der Klägerin selbst, sondern von deren Verfahrensbevollmächtigten bei der Bewilligungsbehörde eingereicht. Die unrichtigen Antragsangaben sind der Klägerin aber zuzurechnen, weil das Stärkeunternehmen sie bei der Antragstellung wirksam vertrat und letztlich von der Klägerin selbst herrühren, wie die Erklärung der Klägerin vom 20. März 1998 gegenüber dem Stärkeunternehmen zeigt.
Bei unrichtigen Angaben des Begünstigten, auf denen - wie hier - die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts beruht, besteht auch dann kein Recht des Begünstigten auf Vertrauensschutz, wenn die Behörde - wie die Klägerin meint - für diese Rechtswidrigkeit wegen mangelnder Sorgfalt eine Mitverantwortung trifft (BVerwG, Urteil vom 14. August 1986 - BVerwG 3 C 9.85 -, BVerwGE 74, 357).
Etwas anderes ergibt sich nicht aus dem europäischen Gemeinschaftsrecht.
Die Verordnung (EG) Nr. 1868/94, die Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 und die Verordnung (EG) Nr. 97/95 enthalten keine Regelungen zur Rückforderung zu Unrecht gewährter Ausgleichszahlungen für Erzeuger von Stärkekartoffeln.
Nach Art. 4 Abs. 1 der Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (ABl. Nr. L 312 S. 1) - im Folgenden: Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 - bewirkt jede Unregelmäßigkeit - eine solche liegt hier nach Art. 1 Abs. 2 der Verordnung vor - in der Regel den Entzug des rechtswidrig erlangten Vorteils durch Verpflichtung zur Zahlung des geschuldeten oder Rückerstattung des rechtswidrig erhaltenen Geldbetrags. Die Anwendung dieser Maßnahme beschränkt sich gemäß Art. 4 Abs. 2 der Verordnung auf den Entzug des erlangten Vorteils, zuzüglich - falls dies vorgesehen ist - der Zinsen, die pauschal festgelegt werden können. Eine von § 10 Abs. 1 Satz 1 MOG in Verbindung mit § 48 Abs. 2 - 4 VwVfG abweichende Vertrauensschutzregelung sieht die Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 nicht vor.
Art. 14 der für die Wirtschaftsjahre vor dem 1. Januar 2002 geltenden Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 findet hier keine Anwendung. Er enthält Durchführungsbestimmungen zu dem mit der Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 des Rates vom 27. November 1992 (ABl. Nr. L 355 S. 1) eingeführten Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte Beihilferegelungen. Dieses ist für die in Art. 1 Abs. 1 dieser Verordnung bestimmten Beihilferegelungen in den Sektoren der pflanzlichen und tierischen Produktion eingeführt worden. Hiervon nicht umfasst ist die Beihilferegelung zugunsten der Erzeuger von Stärkekartoffeln. Es ist auch nicht ersichtlich, dass die Regelungen über das Integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem auf Grundlage des Art. 1 Abs. 2 der Verordnung für die Beihilferegelung zugunsten der Stärkekartoffelerzeuger zur Anwendung kommen. Entsprechendes gilt für Art. 49 der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001, die der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 nachfolgte.
Zwar gilt inzwischen nach Art. 17 UAbs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe (ABl. Nr. L 270 S. 1) das Integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem auch für die nunmehr in Art. 93 und 94 dieser Verordnung geregelte Beihilfe für Betriebsinhaber, die Kartoffeln zur Herstellung von Stärke erzeugen. Art. 73 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 enthält Regelungen über die Rückforderung zu Unrecht gezahlter Leistungen im Rahmen des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems nach Titel II der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003. Jedoch gilt die Verordnung (EG) Nr. 796/2004 nur für Beihilfeanträge, die sich auf ab dem 1. Januar 2005 beginnende Wirtschaftsjahre oder Prämienzeiträume beziehen (Art. 81 Abs. 2 der Verordnung).
Art. 73 Verordnung (EG) Nr. 796/2004 kann auch nicht über Art. 2 Abs. 2 Satz 2 Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 Anwendung finden, wonach bei späterer Änderung der in einer Gemeinschaftsregelung enthaltenen Bestimmungen über verwaltungsrechtliche Sanktionen die weniger strengen Bestimmungen rückwirkend gelten (sog. Günstigkeitsprinzip). Denn der (alleinige) Entzug eines rechtswidrig erlangten Vorteils durch Verpflichtung zur Rückerstattung des rechtswidrig erhaltenen Geldbetrags nebst Zinsen - wie hier - stellt bereits keine Sanktion dar (Art. 4 Abs. 4 Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95).
dd. Die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG wurde eingehalten. Sie beginnt erst dann zu laufen, wenn die Behörde die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts erkannt hat und ihr die für die Rücknahmeentscheidung außerdem erheblichen Tatsachen vollständig bekannt sind. Dies ist erst dann der Fall, wenn sie ohne weitere Sachaufklärung objektiv in der Lage ist, sachgerecht unter Berücksichtigung etwaiger Vertrauensgesichtspunkte des Begünstigten über die Rücknahme des Verwaltungsakts zu entscheiden (BVerwG, Beschluss vom 19. Dezember 1984 - BVerwG Gr. Sen. 1.84 und 2.84 -, BVerwGE 70, 356). Dies setzt regelmäßig eine durchgeführte Anhörung des Adressaten der Rücknahme voraus (BVerwG, Urteile vom 20. September 2001 - BVerwG 7 C 6.01 -, NVwZ 2002, 485 und vom 8. Mai 2003 - BVerwG 1 C 15.02 -, BVerwGE 118, 174). Hier ist jedoch eine Anhörung der Klägerin vor Erlass des Bescheids vom 5. September 2000 unterblieben. Daneben können die Umstände des Einzelfalls dazu führen, dass auch in Fällen der fehlenden Kenntnis über den richtigen Adressaten des Rücknahmebescheids die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG nicht in Lauf gesetzt wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. März 1997 - BVerwG 4 B 41.97 -, Buchholz § 48 VwVfG Nr. 85). Ein solcher Fall liegt hier vor. Die Bezirksregierung Weser-Ems ist zunächst davon ausgegangen, dass allein das betreffende Stärkeunternehmen als Adressat der Bewilligungsbescheide zugleich auch richtiger Adressat des Verwaltungsakts über die Rücknahme dieser Bewilligungsbescheide sei. Erst im Nachgang auf das Urteil des Verwaltungsgerichts Osnabrück vom 17. Mai 2000 hat sie eine Rücknahme der Bescheide über die Bewilligung von Ausgleichszahlungen gegenüber den Kartoffelerzeugern geprüft. Die Frage, wer richtiger Adressat der Rücknahme der Bewilligungsbescheide über Ausgleichszahlungen nach der Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 ist, war zum damaligen Zeitpunkt umstritten und deshalb ungeklärt. So hat der Senat noch mit Urteil vom 12. Dezember 2002 - 10 LB 167/01 - angenommen, dass in Fällen der vorliegenden Art richtiger Adressat des Verwaltungsakts über die Rücknahme der Bewilligungsbescheide über Ausgleichszahlungen das Stärkeunternehmen als Adressat der zugrunde liegenden Bewilligungsbescheide sei. Erst nach Ergehen des Teilurteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. Dezember 2004, a.a.O., ist als geklärt anzusehen, dass in Fällen der vorliegenden Art der betreffende Kartoffelerzeuger Regelungsadressat der Bewilligungsbescheide ist und er deshalb richtiger Adressat für die Rücknahme dieser Bescheide ist. Bei der Rücknahme der Bewilligungsbescheide gegenüber den betreffenden (vermeintlichen) Kartoffelerzeugern waren etwaige Vertrauensgesichtspunkte nach § 10 Abs. 1 Satz 1 MOG in Verbindung mit § 48 Abs. 2 VwVfG dieser Adressaten noch zu ermitteln. Hiernach begann die Jahresfrist nicht vor dem Zugang der Anhörung der Betroffenen, im Falle des Ausbleibens einer Anhörung nicht vor Erlangung der Kenntnis über den richtigen Adressaten des Rücknahmeentscheides. Nach Maßgabe dessen begann die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG unter den gegebenen Umständen nicht vor dem 17. Mai 2000 zu laufen, so dass diese Frist im Zeitpunkt des Erlasses des hier streitgegenständlichen Rücknahme- und Rückforderungsbescheids am 9. September 2000 gewahrt ist.
ee. Die Rücknahme der Bewilligungsbescheide, soweit diese die Klägerin betreffen, ist auch nicht wegen Verjährung rechtswidrig.
Die Verfolgung einer Unregelmäßigkeit durch den Entzug des rechtswidrig erlangten Vorteils im Sinne des Art. 3 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 4 Abs. 1 der Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 teilt sich im deutschen Recht, wenn der Vorteil auf der Grundlage eines Bewilligungsbescheides gewährt worden ist, auf in die Rücknahme dieses Bescheides und die Rückforderung der nunmehr rechtsgrundlos gezahlten Beträge. Für den Teilakt der Rücknahme sieht das deutsche Recht eine längere Verjährungsfrist als in Art. 3 Abs. 1 UAbs. 1 Satz 1 der Verordnung vor, so dass nach Art. 3 Abs. 3 der Verordnung nationales Recht zur Anwendung kommt. Die Befugnis der Behörde zur Rücknahme des Bewilligungsbescheids ist nach überwiegender Auffassung unverjährbar (BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010 - BVerwG 3 C 4.10 -, Buchholz 451.511 § 14 MOG Nr. 3; vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29. März 2000 - 1 S 1245/99 -, NVwZ-RR 2000, 589 und Beschluss vom 4. März 1996 - 10 S 2687/95 -, NVwZ-RR 1996, 214; Hess. VGH, Urteil vom 24. September 1986 - 5 UE 704/85 -, NVwZ 1987, 993; Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Aufl. 2011, § 53 Rdnr. 15; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl., 2008, § 53 Rdnr. 12; Ziekow, VwVfG, 2. Aufl. 2010, § 53 Rdnr. 4; Schäfer, in Obermayer, VwVfG, 3. Aufl. 1999, § 53 Rdnr. 6; ). Auch wenn das deutsche Recht Unverjährbarkeit der Rücknahmebefugnis annimmt, enthält es eine - verneinende - Verjährungsregelung, deren Frist länger ist als die vierjährige Mindestfrist des Gemeinschaftsrechts nach Art. 3 Abs. 1 UAbs. 1 Satz 1 der Verordnung (vgl. BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010, a.a.O.). Aber selbst wenn man zugunsten der Klägerin von der Anwendbarkeit der in Art. 3 Abs. 1 UAbs. 1 Satz 1 Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 bestimmten Verjährungsfrist ausgehen wollte, wäre die Frist - wie noch aufzuzeigen sein wird - gewahrt.
ff. Da es im Fall der Rücknahme eines Bewilligungsbescheids - wie ausgeführt - maßgebend darauf ankommt, mit wem der Bewilligungsbescheid ein Rechtsverhältnis begründet hat (BVerwG, Beschluss vom 16. November 2009, a.a.O.), ist die Klägerin auch die richtige Adressatin der Rücknahme der Bewilligungsbescheide, soweit diese sie betreffen.
2. Die Rückforderung der Ausgleichszahlungen in der festgesetzten Höhe ist ebenfalls rechtmäßig. Dabei ist für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Rückforderung ebenfalls auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Abschlusses des Verwaltungsverfahrens, mithin zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids der Landwirtschaftskammer Hannover vom 23. August 2005 abzustellen.
a. Die Rückforderung findet ihre rechtliche Grundlage in § 10 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2, Abs. 3 MOG in Verbindung mit § 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG. Danach sind, soweit ein Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen worden ist, bereits erbrachte Leistungen zu erstatten. Die zu erstattende Leistung ist durch schriftlichen Verwaltungsakt festzusetzen.
Gegen die rechnerische Ermittlung des Rückforderungsbetrags für das Wirtschaftsjahr 1998/99 in Höhe von 36.641,70 DM bestehen keine Bedenken.
b. Die Klägerin kann sich nicht gemäß § 49a Abs. 2 Satz 1 VwVfG in Verbindung mit § 818 Abs. 3 BGB auf einen Wegfall der Bereicherung wegen Weiterleitung der Ausgleichszahlungen an die tatsächlichen Kartoffelerzeuger berufen. Denn dies ist nach § 49a Abs. 2 Satz 2 VwVfG ausgeschlossen, soweit der Begünstigte die Umstände kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte, die zur Rücknahme des Verwaltungsakts geführt haben. Abweichend von den Anforderungen des § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG, wo die Kenntnis oder die grob fahrlässige Unkenntnis der Rechtswidrigkeit des aufzuhebenden Verwaltungsakts gefordert wird, genügt nach § 49a Abs. 2 Satz 2 VwVfG allein die Kenntnis der Umstände, welche die Rechtswidrigkeit des aufgehobenen Verwaltungsakts bewirkt haben (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. November 1997 - BVerwG 3 C 33.96 -, BVerwGE 105, 354 und Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Aufl., 2011, § 49a Rdnr. 15). Diese Voraussetzungen sind hier gegeben. Die Klägerin hatte Kenntnis von den Umständen, nach denen sie nicht Erzeugerin im Sinne des Art. 1 Buchst. d Verordnung (EG) Nr. 97/95 der an das Stärkeunternehmen gelieferten Kartoffeln war. Sie hat wesentliche Teile der auf ihren Anbau- und Liefervertrag mit der E. GmbH gelieferten Kartoffeln von Nichtgesellschaftern bezogen. Hierzu schloss ihrerseits Unterverträge über den Anbau und die Lieferung von Kartoffeln mit Kartoffelerzeugern, die nicht Gesellschafter waren.
c. Der Rückforderungsanspruch war bei Erlass des angefochtenen Bescheids vom 5. September 2000 nicht verjährt. Bei diesem Rückforderungsanspruch handelt es sich um einen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch (vgl. § 49a Abs. 2 VwVfG), welcher der Verjährung unterliegt.
Das Rechtsinstitut der Verjährung findet im öffentlichen Recht jedenfalls auf vermögensrechtliche Ansprüche Anwendung. Die Verjährungsbestimmung in Art. 3 Abs. 1 UAbs. 1 Satz 1 Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 findet mangels abweichender sektoraler Regelungen im Gemeinschaftsrecht Anwendung. Insbesondere ist die in dieser Vorschrift geregelte Verjährungsfrist auf verwaltungsrechtliche Maßnahmen (Art. 4 der Verordnung) wie in Fällen der Rückforderung von Beihilfen anwendbar, die der Antragsteller infolge von Unregelmäßigkeiten (Art. 1 Abs. 2 der Verordnung) zu Unrecht erlangt hat (vgl. EuGH, Urteil vom 5. Mai 2011 - C-201/10 u. a. [Ze Fu Fleischhandel und Vion Trading] -; juris). Der Anwendung dieser Bestimmung steht nationales Recht nicht entgegen. Insoweit eröffnet Art. 3 Abs. 3 der Verordnung den Mitgliedstaaten lediglich die Möglichkeit, längere Fristen als die in Art. 3 Abs. 1 und 2 der Verordnung geregelten vorzusehen. Unabhängig davon, dass auch eine solche längere Verjährungsfrist gewahrt wäre, kommt nach derzeitiger Rechtslage eine längere nationale Verjährungsfrist nicht zur Anwendung (vgl. Senatsurteil vom 21. Februar 2012, a.a.O.).
Nach Art. 3 Abs. 1 UAbs. 2 Satz 1 der Verordnung beginnt die Verjährungsfrist bei andauernden oder wiederholten Unregelmäßigkeiten an dem Tag, an dem die Unregelmäßigkeit beendet wird. Hier hat die Klägerin eine andauernde oder wiederholte Unregelmäßigkeit begangen. Im Sinne dieser Vorschrift ist eine Unregelmäßigkeit andauernd oder wiederholt, wenn sie von einem Wirtschaftsteilnehmer der Gemeinschaft begangen wird, der wirtschaftliche Vorteile aus einer Gesamtheit von ähnlichen Geschäften zieht, die gegen dieselbe Vorschrift des Gemeinschaftsrechts verstoßen (EuGH, Urteil vom 11. Januar 2007 - C-279/05 [Vonk Dairy Products] -, Slg. 2007, I-239). Die Klägerin hat (durch ihre Vertreterin) in sämtlichen Anträgen auf Gewährung von Ausgleichszahlungen für Stärkekartoffelerzeuger unrichtige Angaben über ihre (vermeintliche) Eigenschaft als Erzeugerin von zur Stärkeherstellung bestimmten Kartoffeln gemacht und dabei gegen dieselbe Vorschrift des Gemeinschaftsrecht, nämlich Art. 8 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 verstoßen. Da diese wiederholte Unregelmäßigkeit nicht vor der letzten Antragstellung am 18. Dezember 1998 endete und die in Art. 3 Abs. 1 UAbs. 1 Satz 1 der Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 vorgesehene Verjährungsfrist von vier Jahren nicht zuvor zu laufen begonnen hat, ist diese Frist im Zeitpunkt der Bekanntgabe des angefochtenen Bescheids über die Rückforderung am 7. September 2000 gewahrt.
3. Auch soweit mit dem angefochtenen Bescheid in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid der Landwirtschaftskammer Hannover gefunden hat, Zinsen auf die Rückforderungsbeträge dem Grunde nach festgesetzt werden, ist die Anfechtungsklage unbegründet.
a. Zunächst hat die Bezirksregierung Weser-Ems eine verbindliche Regelung über die Erhebung von Zinsen dem Grunde nach getroffen. Ob ein Verwaltungsakt vorliegt und welchen Inhalt er hat, richtet sich nicht nach den subjektiven Vorstellungen des Adressaten oder der erlassenden Behörde. Maßgebend ist entsprechend der Auslegungsregel des § 133 BGB der erklärte Wille, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte (sog. objektiver Erklärungswert - vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Dezember 2001 - BVerwG 4 C 2.00 -‚ BVerwGE 115, 274). Dabei sind auch die Begleitumstände einzubeziehen (BVerwG, Urteil vom 3. März 2005 - BVerwG 2 C 13.04 -‚ Buchholz 240 § 40 BBesG Nr. 32). Unklarheiten gehen zu Lasten der Verwaltung (BVerwG, Urteil vom 5. November 2009 - BVerwG 4 C 3.09 -‚ BVerwGE 135, 209). Bei belastenden Maßnahmen sind unter dem Gesichtspunkt der Formenklarheit strenge Anforderungen für das Vorliegen eines Verwaltungsakts aufzustellen. Es muss unmissverständlich erkennbar werden, dass eine den Adressaten bindende Regelung getroffen werden soll, die in Bestandskraft erwachsen kann; auch insoweit gehen Unklarheiten zu Lasten der Verwaltung (vgl. U. Stelkens, a.a.O., § 35 Rdnr. 73).
Gemessen hieran ist durch den angefochtenen Bescheid in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid der Landwirtschaftskammer Hannover gefunden hat (§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), verbindlich eine Verzinsungspflicht auf die Rückforderungsbeträge dem Grunde nach durch feststellenden Verwaltungsakt geregelt worden. Ein feststellender Verwaltungsakt liegt vor, wenn die Behörde den Eintritt oder den Nichteintritt normativ geregelter Rechtsfolgen verbindlich festgestellt hat. Dass eine solche verbindliche Feststellung gewollt ist, kann sich unter anderem aus dem Wortlaut der behördlichen Äußerung, ihrem Zusammenhang und daraus ergeben, dass eine derartige Feststellung in einem Gesetz vorgesehen ist (BVerwG, Urteil vom 25. Juni 2003 - BVerwG 6 C 17.02 -‚ BVerwGE 118, 226).
Der Verbindlichkeit der getroffenen Feststellung zur Verzinsungspflicht steht nicht entgegen, dass sie nicht in den Bescheidausspruch, sondern im Anschluss an die Begründung des Bescheides aufgenommen worden ist. Hieraus kann nicht allgemein eine hinreichende Bestimmtheit eines Verwaltungsakts, die §§ 1 Abs. 1 NVwVfG, 37 Abs. 1 VwVfG verlangen, verneint werden. Rechtliche Bedenken aufgrund einer Aufspaltung in einen Zinsgrund- und einen späteren Zinshöhebescheid bestehen nicht (BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010 - BVerwG 3 C 4.10 -‚ Buchholz 451.511 § 14 MOG Nr. 3). In diesem Zusammenhang kann hier nicht davon ausgegangen werden, dass der Ausspruch über die Verzinsungspflicht dem Grunde nach überraschend erfolgt ist oder nur „beiläufig erscheint“. Vielmehr wird in dem Widerspruchsbescheid ebenso wie hinsichtlich der anderen Regelungen die Feststellung zur Verzinsungspflicht durch eine auffällige Überschrift („II. Zahlungsbetrag und Zinsen“) hervorgehoben. Auch der Umstand, dass die Klägerin in diesem Passus nicht ausdrücklich als Verpflichtete genannt wird, rechtfertigt nicht die Annahme, es habe lediglich ein unverbindlicher Hinweis auf die Rechtslage erfolgen sollen. Bereits im Ausgangsbescheid wird verfügt, dass der „Zinsausspruch … hiermit dem Grunde nach geltend gemacht“ wird. Weiter ist den Beteiligten aufgrund der zwingenden Bestimmung des § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG bekannt gewesen, dass die Klägerin dem Grunde nach verpflichtet war, Ansprüche auf Erstattungen besonderer Vergünstigungen zu verzinsen (vgl. auch Senatsurteil vom 18. Januar 2011 - 10 LC 286/08 -, AUR 2011, 151).
b. Die Zinsfestsetzung findet ihre rechtliche Grundlage in § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG. Dessen Voraussetzungen liegen hier vor.
Die Festsetzung der Zinsen nur dem Grunde nach ist nicht zu unbestimmt. Die nötige Bestimmtheit ergibt sich hinsichtlich des Zinssatzes und des Zinszeitraums aus der Begründung, hinsichtlich der zu verzinsenden Hauptforderung aus dem verfügenden Teil des Bescheids über den zu erstattenden Betrag. Dass sich die Behörde vorerst mit der verbindlichen Feststellung der Zinspflicht dem Grunde nach begnügte, schadet nicht; es ist nicht ermessensfehlerhaft, die Berechnung des Zinsbetrags erst später vorzunehmen und einem gesonderten Zinsbescheid vorzubehalten. Die Klägerin hatte es in der Hand, durch Befriedigung der Hauptforderung das Auflaufen weiterer Zinsen zu verhindern (BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010 - BVerwG 3 C 4.10 -‚ a.a.O.).
Die Zinsen durften nach § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG auch bereits ab Empfang der Leistungen festgesetzt werden. Art. 4 Abs. 2 Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 steht dem nicht entgegen. Danach können im Fall einer - hier gegebenen - Unregelmäßigkeit im Sinne des Art. 4 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 2 der Verordnung neben dem Entzug des erlangten Vorteils, falls dies vorgesehen ist, Zinsen erhoben werden, die pauschal festgelegt werden können. Wie Art. 3 Abs. 1 der Verordnung zeigt, erfasst dies den Zeitraum seit Begehung der Unregelmäßigkeit, also von der Zuwendung an. Das Gemeinschaftsrecht geht demzufolge von einem rückwirkenden Entzug des erlangten Vorteils und - sofern eine solche vorgesehen ist - von einer rückwirkenden Verzinsungspflicht aus (BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010, a.a.O., Rn. 44). Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 (Günstigkeitsprinzip) in Verbindung mit Art. 49 Abs. 1 und 3 Verordnung (EG) Nr. 2419/2001‚ weil die letztgenannte Verordnung hier nicht anwendbar ist und unabhängig davon der Hauptforderung ein Sanktionscharakter nicht zukommt.
c. Die festgesetzten Zinsen verletzen die Klägerin der Höhe nach (3 % über dem jeweiligen Diskontsatz der Deutschen Bundesbank bzw. dem seit dem 1. Januar 1999 gültigen Basiszinssatz der Europäischen Zentralbank) nicht in ihren Rechten.
d. Der dem Grunde nach festgesetzte Zinsanspruch ist nicht verjährt.
aa. Nach nationalem Recht gilt für die Zinsen für die Jahre 1998 bis einschließlich 2000 eine vierjährige, für diejenigen ab dem Jahr 2001 eine dreijährige Verjährungsfrist. Gemäß §§ 197, 201 BGB in der bis zum 31. Dezember 2001 gültigen Fassung verjähren Ansprüche auf Rückstände von Zinsen in vier Jahren vom Schluss des Jahres an, in welchem der Zinsanspruch entstanden ist. Die genannten Vorschriften finden auf Zinsansprüche aus öffentlichem Recht entsprechende Anwendung. Das Schuldrechts-Modernisierungsgesetz vom 26. November 2001 (BGBI I S. 3138) hat die Verjährungsfrist für Zinsen auf drei Jahre verkürzt (§ 195 BGB in der seit dem 1. Januar 2002 geltenden Fassung). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Teilurteil vom 21. Oktober 2010, a.a.O., Rn. 50) spricht vieles dafür, Zinsansprüche aus öffentlichem Recht weiterhin der kurzen Verjährung zu unterwerfen und daher auch deren Verkürzung von vier auf drei Jahre im Verwaltungsrecht nachzuvollziehen. Gemäß Art. 229 § 6 Abs. 1 Satz 1 EGBGB finden die Vorschriften über die Verjährung in der neuen Fassung auf die am 1. Januar 2002 bestehenden und noch nicht verjährten Ansprüche Anwendung. Hinsichtlich der Verjährungsfrist bestimmt Art. 229 § 6 Abs. 4 EGBGB, dass, wenn die neue Frist kürzer ist als die bisherige, die kürzere neue Frist ab dem 1. Januar 2002 läuft, die Verjährung jedoch spätestens mit dem Ablauf der bisherigen längeren Frist eintritt. Dies führt dazu, dass es hinsichtlich der Zinsen für Zeiträume bis einschließlich des Jahres 2000 bei der bisherigen vierjährigen Frist bleibt (Senatsurteil vom 18. Januar 2011 - 10 LC 286/08 -, AUR 2011‚ 151). Danach ist der Zinsanspruch für das Jahr 1998 nicht vor Ablauf des Jahres 2002 verjährt. Der angefochtene Bescheid vom 5. September 2000 hemmte den Lauf der Verjährungsfrist damit für im Jahr 1998 und später entstandene Zinsansprüche (§ 53 Abs. 1 VwVfG).
bb. Nach Gemeinschaftsrecht beträgt die Verjährungsfrist für die Verfolgung einer Unregelmäßigkeit vier Jahre ab Begehung der Unregelmäßigkeit (Art. 3 Abs. 1 UAbs. 1 Satz 1 Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95). Die Verfolgungsverjährung wird durch jede der betreffenden Person zur Kenntnis gebrachte Ermittlungs- oder Verfolgungshandlung der zuständigen Behörde unterbrochen (Art. 3 Abs. 1 UAbs. 3 Satz 1 der Verordnung).
Wollte man diese Verjährungsvorschrift auf Zinsansprüche überhaupt anwenden und stellte man dabei für den Beginn des Laufs der Verjährungsfrist zugunsten der Klägerin auf den Zeitpunkt der Begehung der Unregelmäßigkeit ab, sind die Zinsansprüche auf zurückgeforderte Beträge aufgrund der hier unberechtigten Antragstellung in 1998 unverjährt. Unter dieser Annahme begänne die Verjährungsfrist frühestmöglich mit der Antragstellung am 19. Oktober 1998 zu laufen und die Verjährung wäre aufgrund des angefochtenen Bescheids der Bezirksregierung Weser-Ems vom 5. September 2000 (zugestellt am 7. September 2000) erkennbar vor Ablauf von vier Jahren unterbrochen.
4. Die Regelung über die Erhebung von Verwaltungskosten in dem angefochtenen Bescheid beruht auf §§ 1 Abs. 1 Buchst. b, 5, 6 und 13 Nds. Verwaltungskostengesetz vom 7. Mai 1962 (Nds. GVBl. S. 172) in der Fassung des Gesetzes vom 05. November 2004 (Nds. GVBl. S. 394) und unterliegt keinen rechtlichen Bedenken.