VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 27.01.1997 - 1 S 1741/96
Fundstelle
openJur 2013, 10345
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1. Bei der unechten Teilortswahl sind auf dem amtlichen Stimmzettel die einzelnen Wohnbezirke auch dann aufzuführen und mit den erforderlichen Leerzeilen zu versehen, wenn der Wahlvorschlag einer Wählervereinigung für einzelne Wohnbezirke keinen Bewerber vorsieht (§ 24 Abs 1 S 6 iVm den S 4 und 5 KomWO (KomWO BW)).

2. Die Bestimmung über die Gestaltung des Stimmzettels ist eine wesentliche Vorschrift über die Wahlvorbereitung (§ 32 Abs 1 Nr 2 KomWG (KomWG BW)), deren Verletzung zur Ungültigkeit der Wahl führen kann, wenn deren Ergebnis dadurch beeinflußt werden konnte.

3. Der vom Gesetz geforderte mögliche ursächliche Zusammenhang zwischen Wahlfehler und Wahlergebnis ist nur gegeben, wenn sich aus dem mit der Wahlanfechtung geltend gemachten und tatsächlich vorliegenden Gesetzesverstoß nicht nur eine theoretische, sondern eine konkrete und nach der Lebenserfahrung nicht ganz fernliegende Möglichkeit der Beeinflussung des Wahlergebnisses ergibt (st Senatsrechtspr, vgl U v 02.12.1985 - 1 S 2083/85 -, EKBW, KomWG, § 32 E 36, S 4).

Tatbestand

Der Kläger begehrt die Verpflichtung des Beklagten, die Wahl zum Gemeinderat der Beigeladenen zu 1 für ungültig zu erklären.

Der Kläger bewarb sich bei der Gemeinderatswahl in B. am 12.6.1994 auf dem Wahlvorschlag der "Bürger für B." auf dem Listenplatz 2 für den Wohnbezirk A B. um einen Sitz im Gemeinderat. Die Wahl fand in der Form der unechten Teilortswahl statt. Zu wählen waren insgesamt 40 Mitglieder des Gemeinderats für die Wohnbezirke A bis G.

Der Wahlvorschlag der "Bürger für B." hatte für den Wohnbezirk A 14 Bewerber und Bewerberinnen, für den Wohnbezirk B eine Bewerberin aufgeführt. Für die Wohnbezirke C bis G waren keine Bewerber oder Bewerberinnen vorgeschlagen worden. Auf dem den Wahlvorschlag enthaltenden amtlichen Stimmzettel waren die Wohnbezirke A und B als in Einzelzeilen unterteilte Felder aufgeführt. Neben den Angaben über die 14 Bewerber für den Wohnbezirk A enthielten das betreffende Feld weitere 18 Leerzeilen und das für den Wohnbezirk B stehende Feld neben den Angaben über die dortige Bewerberin zwei Leerzeilen. Weitere Wohnbezirke mit entsprechenden Leerzeilen waren auf dem diesen Wahlvorschlag betreffenden amtlichen Stimmzettel nicht aufgeführt. Auch bei anderen Wählervereinigungen (FWG, GBB-U, Junge Liste, BAD 2000 - Liste gegen Bürgerfrust) waren auf dem amtlichen Stimmzettel ihres Wahlvorschlags Wohnbezirke mit entsprechenden Leerzeilen nicht vorgesehen, wenn für den jeweiligen Wohnbezirk keine Bewerber vorgeschlagen worden waren. Auf den Stimmzetteln für die Wahlvorschläge der CDU, SPD, FDP und Bündnis 90/Die Grünen sind alle Wohnbezirke mit den jeweils erforderlichen Leerzeilen aufgeführt. Den amtlichen Stimmzetteln war ein amtliches Merkblatt vorangestellt, auf dem die Art und Weise der Stimmabgabe im einzelnen dargestellt wurde.

Nach dem am 5.7.1994 öffentlich bekanntgemachten Ergebnis der Gemeinderatswahl entfielen auf den Wahlvorschlag "Bürger für B." 24.803 Stimmen. Der Wahlvorschlag erhielt einen Gemeinderatssitz; der auf Listenplatz 1 aufgeführte, für Wohnbezirk A kandidierende Bewerber, der mit 5.245 Stimmen die meisten Stimmen des Wahlvorschlags auf sich vereinigen konnte, wurde somit in den Gemeinderat gewählt. Der auf Listenplatz 3 aufgeführte - mittlerweile verstorbene - Bewerber erhielt mit 3.274 Stimmen das zweitbeste Ergebnis und wurde als Ersatzmann Nr. 1 ausgewiesen. Der Kläger ging mit 2.357 Stimmen als Ersatzmann Nr. 2 für den Wahlvorschlag "Bürger für B." aus den Wahlen hervor. Der letzte - 53. - Ratssitz fiel mit 12.555 Stimmen an die CDU. Auf den Wahlvorschlag "Bürger für B." entfielen nach der ersten Teilung durch 2 noch 12.401 Stimmen.

Am 10.7.1994 erhob der Kläger zusammen mit anderen Bewerbern Einspruch und beantragte, die Gemeinderatswahl für ungültig zu erklären. Zur Begründung seines Einspruchs machte er unter anderem geltend, daß der amtliche Stimmzettel der "Bürger für B." rechtswidrig ausgestaltet gewesen und er daher als Bewerber benachteiligt worden sei. Gemäß § 24 Abs. 1 S. 6 i.V.m. den Sätzen 4 und 5 der Kommunalwahlordnung (KomWO) wäre es erforderlich gewesen, auch diejenigen Wohnbezirke, für die der Wahlvorschlag keine Bewerber aufgestellt habe, auf dem Stimmzettel aufzuführen und mit der erforderlichen Zahl an freien Zeilen auszustatten. Dies sei unter anderem auf dem Wahlvorschlag "Bürger für B." nicht geschehen. Dadurch sei für den Wähler das Panaschieren in unzulässiger Weise erschwert und er als Bewerber in gleichheitswidriger Weise benachteiligt worden.

Mit Bescheid vom 5.8.1994 wies das Regierungspräsidium den Einspruch zurück. Der Einspruch sei nicht zulässig. Der Kläger könne eine subjektive Rechtsverletzung nicht geltend machen, da § 24 Abs. 1 KomWO ein individuelles Recht nicht gewährleiste. Auch habe faktisch eine Beeinträchtigung der Bewerbung des Klägers nicht vorgelegen, da der vom Kläger vertretene Wohnbezirk A B. auf allen Stimmzetteln mit der entsprechenden Anzahl freier Zeilen aufgeführt worden sei. Einem Wahlberechtigten sei es daher möglich gewesen, sowohl Bewerber anderer Listen auf die Liste des Klägers als auch den Kläger auf andere Stimmzettel zu panaschieren. Der Einspruch sei aber auch unbegründet. Zwar sei gegen eine wesentliche Vorschrift verstoßen worden, indem der Bestimmung des § 24 Abs. 1 KomWO nicht Rechnung getragen worden sei. Dadurch habe jedoch das Ergebnis der Wahl nicht beeinflußt werden können. Eine konkrete und nach der Lebenserfahrung nicht ganz fern liegende Möglichkeit der Beeinflussung des Wahlergebnisses sei nicht festzustellen.

Am 5.9.1994 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Karlsruhe Klage erhoben und beantragt, den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids des Regierungspräsidiums vom 5.8.1994 zu verpflichten, die Wahl des Gemeinderats für ungültig zu erklären. Zur Begründung trug der Kläger vor: Der in § 26 GemO enthaltene Grundsatz der Chancengleichheit vermittele dem Wahlbewerber subjektive Rechte. Die ungleiche Ausgestaltung der Stimmzettel habe zu Erschwernissen beim Panaschieren geführt; auch könne es nicht ausgeschlossen werden, daß das Fehlen ganzer Wohnbezirke auf dem Stimmzettel der "Bürger für B." Wähler aus diesen Wohnbezirken davon abgehalten habe, den Wahlvorschlag "Bürger für B." zu wählen. Für die Erringung des letzten, 53. Ratssitzes hätten dem Wahlvorschlag "Bürger für B." nur 308 Stimmen oder weniger als acht Wähler gefehlt, so daß eine Wahlbeeinflussung nahe liege.

Der Beklagte hat unter Bezugnahme auf den Einspruchsbescheid des Regierungspräsidiums vom 5.8.1994 Klagabweisung beantragt. Die Beigeladene zu 1 hat ebenfalls Klagabweisung beantragt und zur Begründung ausgeführt, die Klage sei bereits unzulässig, da der auf dem Stimmzettel ordnungsgemäß als Bewerber für den Wohnbezirk A B. aufgeführte Kläger keine Verletzung eigener Rechte geltend machen könne. Darüber hinaus liege auch kein Verstoß gegen § 24 Abs. 1 KomWO vor. In den Sätzen 4 und 5 des § 24 Abs. 1 KomWO sei allein der Fall geregelt, daß Leerzeilen zu erstellen seien, wenn in einem Wahlvorschlag für den betreffenden Wohnbezirk Bewerber aufgestellt worden seien. Die Leerzeilenregelung gelte nicht, wenn Wohnbezirke deshalb nicht aufzuführen seien, weil ein Wahlvorschlag keine Bewerber oder Bewerberinnen für den betreffenden Wohnbezirk enthalte. Im übrigen handele es sich bei der Vorschrift des § 24 Abs. 1 KomWO nicht um eine wesentliche Vorschrift im Sinne des § 32 Abs. 1 Nr. 2 KomWG. Die Regelungen des § 24 Abs. 1 KomWO, soweit sie über die Verpflichtung zur Aufführung der in § 24 Abs. 1 S. 3 Ziff. 1 und 2 KomWO erwähnten Angaben hinausgingen, dienten einer bestimmten Darstellungsform. Diese sei nicht wesentlich, da die Wähler nicht gehindert gewesen seien, weitere Bewerber zu panaschieren. Eine Erschwernis der Wahlhandlung liege nicht vor, wenn die im amtlichen Merkblatt aufgezeigten Möglichkeiten auch tatsächlich realisiert werden könnten. Auf die Möglichkeit, mehrere Stimmzettel zu verwenden, sei an mindestens drei Stellen klar und verständlich hingewiesen worden, so daß die fehlenden Leerzeilen kein wesentliches Hindernis bei der Stimmenabgabe dargestellt hätten. Im übrigen habe das Ergebnis der Wahl durch einen etwaigen Verstoß nicht beeinflußt werden können. Daß ein Wähler, weil er wegen der fehlenden Leerzeilen Schwierigkeiten hatte, einen Bewerber eines anderen Wahlvorschlags auf den der "Bürger für B." zu übertragen, von dem Wahlvorschlag "Bürger für B." Abstand genommen habe, sei eine nach der Lebenserfahrung völlig fernliegende Verhaltensform.

Mit Urteil vom 13.9.1995 hat das Verwaltungsgericht Karlsruhe die Klage abgewiesen. In den Entscheidungsgründen ist ausgeführt: Die Klage sei zulässig, aber nicht begründet. Der Kläger sei als Bewerber um einen Gemeinderatssitz klagebefugt. Die Geltendmachung eines Verstoßes gegen Wahlgrundsätze, die auch dem Schutz des Klägers dienten, genüge für die Zulässigkeit des Einspruchs und auch der Klage. Das vom Kläger bereits in seinem Einspruch geltend gemachte Gebot der Chancengleichheit der Wahl vermittele jedem Bewerber ein subjektives Recht auf entsprechende Ausgestaltung des Wahlverfahrens. Die Klage sei indes unbegründet. Zwar verstoße die Gestaltung der Stimmzettel gegen die Regelung in § 24 Abs. 1 S. 4, 5 und 6 der Kommunalwahlordnung. Diese Vorschrift sei auch eine wesentliche Vorschrift im Sinne des § 32 Abs. 1 Nr. 2 KomWG. Sie gewährleiste einen der tragenden Grundsätze des Wahlrechts, nämlich den der Gleichheit der Wahl. Durch die Regeln über die Ausgestaltung der Stimmzettel solle eine Beeinflussung der Wähler und Wählerinnen durch unterschiedliche Ausgestaltung von Wahlvorschlägen ausgeschlossen werden. Durch diesen Verstoß habe das Ergebnis der Wahl jedoch nicht beeinflußt werden können. Ein möglicher ursächlicher Zusammenhang zwischen Wahlfehler und Wahlergebnis sei nur gegeben, wenn sich aus dem Gesetzesverstoß nicht nur eine theoretische, sondern eine nach der Lebenserfahrung und den Umständen des Einzelfalls konkrete und greifbar nahe Möglichkeit ergebe, daß der Wahlfehler Einfluß auf das Ergebnis der Wahl genommen habe. Dies sei hier nicht der Fall. Auch wenn durch den Verstoß das Panaschieren von Bewerbern aus anderen Wahlvorschlägen auf die im Wahlvorschlag der "Bürger für B." nicht angeführten Wohnbezirke erschwert worden sei, so hätten doch alle Wahlmöglichkeiten verwirklicht werden können. Ein Wähler, der sich mit den Wahlmöglichkeiten in einer Form vertraut gemacht habe, daß er die Möglichkeit des Panaschierens in Anspruch nehmen wolle, ließe sich von dieser Form der Wahl nicht abhalten. Denn ein solcher Wähler wäre mit dem Wahlsystem auch ausreichend vertraut, um zum Panaschieren verschiedene Wahlzettel zu verwenden. Auf diese Möglichkeit sei in dem amtlichen Merkblatt mehrfach hingewiesen worden.

Gegen das ihm am 26.9.1995 zugestellte Urteil hat der Kläger am 20.10.1995 Berufung eingelegt und beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 13.9.1995 - 7 K 2650/94 - zu ändern und den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids des Regierungspräsidiums vom 5.8.1994 zu verpflichten, die Wahl des Gemeinderats der Beigeladenen zu 1 vom 12.6.1994 für ungültig zu erklären.

In seiner Berufungsbegründung vertieft er sein bisheriges Vorbringen und führt insbesondere aus, daß das Fehlen von Leerzeilen für einzelne Wohnbezirke geeignet gewesen sei, sich auf das Wahlergebnis auszuwirken. Bei der Kennzeichnung des Stimmzettels im ganzen, aber auch beim Kumulieren habe die fehlerhafte Stimmzettelgestaltung bei Wählern aus einem der nicht aufgeführten Wohnbezirke zu Zweifeln führen können, ob sie diesen Stimmzettel überhaupt verwenden durften. Das Panaschieren auf andere Stimmzettel habe erschwert werden können und Fehler ermöglicht, wenn auch der für das Panaschieren verwendete Stimmzettel nicht die benötigten Wohnbezirke und Leerzeilen enthalten habe. Am gravierendsten habe sich das Fehlen der Leerzeilen beim Panaschieren von anderen Stimmzetteln auswirken können, da hierbei die Gefahr bestanden habe, daß der Wähler den panaschierten Bewerber aus anderen Wahlvorschlägen nicht eindeutig dem betreffenden Wohnbezirk zugeordnet habe. Das Risiko, den Stimmzettel durch eine falsche Eintragung zum Nachteil der "Bürger für B." ungültig zu machen, sei somit groß gewesen. Da seiner Wählervereinigung nur wenige Stimmen zu einem weiteren Gemeinderatssitz gefehlt hätten, liege eine Veränderung der Sitzverteilung oder eine Veränderung der Reihenfolge der unmittelbaren Nachrücker bei ordnungsgemäßer Stimmzettelgestaltung nahe.

Der Beklagte beantragt unter Hinweis auf den Einspruchsbescheid vom 5.8.1994,

die Berufung zurückzuweisen.

Die Beigeladene zu 1 beantragt ebenfalls,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie verweist auf ihren erstinstanzlichen Vortrag und widerspricht insbesondere der vom Verwaltungsgericht vorgenommenen Auslegung der Vorschrift des § 24 Abs. 1 S. 4, 5 und 6 KomWO, daß für Wohnbezirke auch dann Leerzeilen auf dem Stimmzettel eines Wahlvorschlags aufzunehmen seien, wenn der Wahlvorschlag für den Wohnbezirk keine Bewerber oder Bewerberinnen enthalte. Wenn gleichwohl von einer fehlerhaften Ausgestaltung der Stimmzettel auszugehen sei, habe hierdurch das Wahlergebnis nicht beeinflußt werden können.

Die übrigen Beigeladenen haben keinen Antrag gestellt. Die Beigeladenen zu 6 und 54 unterstützen das Vorbringen des Klägers.

Dem Senat liegen die einschlägigen Akten des Beklagten, die erstinstanzlichen Akten des Verwaltungsgerichts sowie die Berufungsakte des - abgetrennten - Berufungsverfahrens des mittlerweile verstorbenen weiteren Berufungsführers Prof. Dr. Gräbenitz - 1 S 3009/95 - vor. Auf den Inhalt dieser Akten sowie auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze wird verwiesen.

Gründe

Die Berufung ist zulässig und begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen.

Die Klage ist als Verpflichtungsklage zulässig (§ 31 Abs. 3 KomWG).

Die Klage ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch begründet. Der Kläger hat einen Anspruch darauf, daß der Beklagte die Gemeinderatswahl der Beigeladenen zu 1 vom 12.6.1994 für ungültig erklärt; der Einspruchsbescheid des Regierungspräsidiums vom 5.8.1994, mit dem der Einspruch des Klägers zurückgewiesen wurde, ist rechtswidrig und ist daher aufzuheben.

Der Einspruch ist entgegen der Auffassung der Rechtsaufsichtsbehörde und der Beigeladenen zu 1 zulässig. Des Beitritts weiterer Wahlberechtigter nach § 31 Abs. 1 S. 3 KomWG bedurfte es nicht, da der Kläger als im Wahlvorschlag der "Bürger für B." angeführter Bewerber um einen Gemeinderatssitz Bewerber im Sinne der genannten Bestimmung ist und innerhalb der Einspruchsfrist (§ 31 Abs. 1 S. 1 KomWG) einen Verstoß gegen das Gebot der Chancengleichheit der Wahl (vgl. § 26 Abs. 1 GemO, Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG, Art. 72 Abs. 1 S. 1 LVerf), aus dem die Notwendigkeit der Chancengleichheit für die Wahlbewerber folgt (Art. 3 Abs. 1 GG), sowie einen Verstoß gegen die diesen Wahlgrundsatz gewährleistende Vorschrift des § 24 Abs. 1 KomWO und damit die Verletzung eigener Rechte geltend gemacht hat.

Das Regierungspräsidium hat den Einspruch zu Unrecht zurückgewiesen, denn die Wahl leidet an einem Mangel, der eine Ungültigkeitserklärung rechtfertigt.

Nach § 32 Abs. 1 Nr. 2 KomWG ist die Wahl für ungültig zu erklären, wenn ihr Ergebnis dadurch beeinflußt werden konnte, daß wesentliche Vorschriften über die Wahlvorbereitung, die Wahlhandlung oder über die Ermittlung und Feststellung des Wahlergebnisses unbeachtet geblieben sind. Diese Voraussetzungen sind erfüllt. Die Gestaltung der den Wahlvorschlag der "Bürger für B." enthaltenden Stimmzettel verstößt gegen die wesentliche Vorschrift des § 24 Abs. 1 S. 6 i.V.m. den Sätzen 4 und 5 KomWO (1.) und das Ergebnis der Wahl konnte hierdurch beeinflußt werden (2.).

1. Entgegen der Auffassung der Beigeladenen zu 1 wurde bei der Gestaltung der Stimmzettel gegen die in § 24 Abs. 1 S. 4, 5 und 6 KomWO enthaltenen Regelungen verstoßen. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, ist den genannten Vorschriften zu entnehmen, daß bei der unechten Teilortswahl Leerzeilen auch für Wohnbezirke darzustellen sind, in denen ein Wahlvorschlag keine Bewerber aufgestellt hat. Dies ergibt sich aus Sinn und Zweck dieser Regelung, ohne daß der Wortlaut oder die Systematik der Vorschriften dem entgegenstehen. Die Regelungen über die Gestaltung des amtlichen Stimmzettels dienen der Wahrung der Chancengleichheit in dem komplexen baden-württembergischen Kommunalwahlsystem. Insbesondere bei der unechten Teilortswahl, die an den Wähler zusätzliche Anforderungen stellt, besteht für eine klare und alle Hilfestellungen für den Wähler ausschöpfende Gestaltung des Stimmzettels ein besonderes Bedürfnis. Dementsprechend sieht der Gesetzgeber nach § 24 Abs. 1 S. 6 KomWO vor, daß bei unechter Teilortswahl die in den Sätzen 4 und 5 enthaltenen Regelungen über die erforderliche Anzahl freier Zeilen für jeden Wohnbezirk gelten. Diese Leerzeilenregelung hat den Zweck, dem Wähler bei der unechten Teilortswahl das Panaschieren so zu erleichtern, daß er nicht Gefahr läuft, einen ungültigen Stimmzettel abzugeben. Die Regelung soll gewährleisten, daß der Wahlberechtigte, wie in § 27 Abs. 3 S. 3 GemO bei der unechten Teilortswahl vorgesehen, für den einzelnen Wohnbezirk Bewerber, die auf anderen Wahlvorschlägen als Vertreter für den gleichen Wohnbezirk vorgeschlagen sind, übernehmen (sogenanntes Panaschieren s. § 19 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 KomWG, § 26 Abs. 2 S. 5 GemO) und bis zu drei Stimmen geben kann. Nach dem Gesetz muß der Wähler den gewählten Bewerber dem betreffenden Wohnbezirk in eindeutiger Weise zuordnen. Nach § 24 Abs. 1 Nr. 1 KomWG ist seine Stimme ungültig, wenn bei unechter Teilortswahl nicht ersichtlich ist, für welchen Wohnbezirk der Bewerber gewählt sein soll. Die Zuordnung geschieht durch Eintragung des Bewerbers in die freien Zeilen des betreffenden Wohnbezirks. Es muß daher bei der Gestaltung der Stimmzettel Vorsorge dafür getroffen werden, daß jeder Wohnbezirk aufgeführt wird und die erforderliche Anzahl an freien Zeilen enthält, damit Bewerber aus anderen Wahlvorschlägen übernommen werden können. Eine Differenzierung danach, ob der auf dem benutzten Stimmzettel aufgedruckte Wahlvorschlag in dem entsprechenden Wohnbezirk bereits Bewerber enthält oder nicht, kann weder aus der Gemeindeordnung noch aus dem Kommunalwahlgesetz abgeleitet werden. Wollte man die Ausweisung von auf den einzelnen Wohnbezirk bezogenen Leerzeilen davon abhängig machen, ob Bewerber auf dem Wahlvorschlag für diesen Wohnbezirk vorhanden sind, würde dies der Intention der Regelung des § 24 Abs. 1 S. 6 i.V.m. den Sätzen 4 und 5 KomWO zuwiderlaufen, dem Wähler das Panaschieren zu erleichtern. Daher ist die Regelung in dem Sinne zu verstehen, daß auf dem amtlichen Stimmzettel die einzelnen Wohnbezirke auch dann aufzuführen und mit den erforderlichen Leerzeilen zu versehen sind, wenn der Wahlvorschlag einer Wählervereinigung für einzelne Wohnbezirke keinen Bewerber vorsieht. Der Senat hält diesen Inhalt der Regelung für eindeutig; er teilt deshalb nicht die Ansicht der beigeladenen Stadt, daß die Formulierung ("ferner") in Abs. 1 S. 4 zu Unklarheiten bei der Auslegung führe, die sogar die Rechtsgültigkeit der Vorschrift in Frage stellen könnte.

Den dargelegten Anforderungen an die Stimmzettelgestaltung wird der amtliche Stimmzettel der Beigeladenen zu 1 für die Gemeinderatswahl 1994 nicht gerecht, da bei der Wählervereinigung, der der Kläger angehört, sowie bei einigen anderen Vereinigungen auf dem amtlichen Stimmzettel ihres Wahlvorschlags Wohnbezirke mit entsprechenden Leerzeilen nicht enthalten waren, wenn für den jeweiligen Wohnbezirk keine Bewerber vorgeschlagen worden waren.

Bei der Leerzeilenregelung in § 24 Abs. 1 S. 6 i.V.m. den Sätzen 4 und 5 KomWO handelt es sich um eine wesentliche Vorschrift über die Wahlvorbereitung im Sinne des § 32 Abs. 1 Nr. 2 KomWG. Wesentlich sind alle Vorschriften, die entweder die tragenden Grundsätze des Wahlrechts, nämlich die allgemeine, unmittelbare, gleiche, freie und geheime Wahl sichern sollen (vgl. Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG, Art. 72 Abs. 1 S. 1 LVerf, § 26 Abs. 1 GemO) oder solche, welche die Öffentlichkeit des Verfahrens und korrekte wahlrechtliche Entscheidungen sowie die richtige Ermittlung und Feststellung des Wahlergebnisses gewährleisten sollen (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 18.2.1964 - III 405/61 -, EKBW, KomWG, § 32 E 4 S. 1, Urt. v. 8.4.1968 - I 542/67 -, EKBW, KomWG, § 32 E 17 S. 1). Die Vorschriften über die Gestaltung der Stimmzettel in § 24 KomWO dienen der Wahrung der Chancengleichheit und sind daher als wesentlich einzustufen (vgl. auch VGH Bad.-Württ., Urt. v. 8.10.1965 - I 347/65 -, EKBW, § 32 KomWG E 9 S. 4). Aus dem Grundsatz der Gleichheit der Wahl folgt, daß jedermann sein aktives und passives Wahlrecht in formal möglichst gleicher Weise ausüben können soll (BVerfGE 12, 72 (77); 34, 81 (98), 41, 399 (413); 48, 64 (81); 85, 148 (157)). Dementsprechend hat jeder Wahlbewerber nach dem Grundsatz der Wahlgleichheit Anspruch darauf, daß der den Wahlvorschlag enthaltende Stimmzettel, auf dem er aufgeführt ist, in gleicher Weise ausgestaltet ist wie der Wahlvorschlag anderer Wählervereinigungen. Ein Verstoß gegen die Bestimmungen über die Gestaltung des Stimmzettels kann dem Wähler erhebliche Schwierigkeiten beim ohnehin schon komplizierten Ausfüllen des Stimmzettels bereiten und ihn auch zu einem von seinen eigentlichen Vorstellungen abweichenden Wahlverhalten veranlassen. Dies gilt erst recht im Falle der unechten Teilortswahl, weil dieses System besondere Anforderungen an den Wähler stellt und eine unklare Stimmzettelgestaltung damit die Gefahr einer Verunsicherung des Wählers in sich birgt. Die Regelungen in § 24 Abs. 1, S. 4, 5 und 6 KomWO stellen zwingende Vorschriften über die Gestaltung von Stimmzetteln dar. Sie erleichtern dem Wähler bei der unechten Teilortswahl das Panaschieren. Nicht nur die Leerzeilen als solche, sondern auch die Anzahl der aufzuführenden Leerzeilen ist aus diesem Grunde detailliert und verbindlich vorgeschrieben (vgl. auch Kunze/Merk/Quecke, a.a.O., § 18 RdNr. 10 f); von einer bloßen Ordnungs- oder Nützlichkeitsvorschrift (vgl. hierzu VGH Bad.-Württ., Urt. v. 18.2.1964, a.a.O., S. 4) kann nicht ausgegangen werden.

2. Der Mangel ist auch erheblich, da das Ergebnis der Wahl durch den Wahlrechtsverstoß beeinflußt werden konnte. Entsprechend der Rechtsprechung des Senats führt ein mit Einspruch geltend gemachter und festgestellter Verstoß gegen wesentliche Vorschriften nur dann zur Ungültigkeit der Wahl, wenn deren Ergebnis dadurch beeinflußt werden konnte (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 8.4.1968, a.a.O.). Diese "Erheblichkeitsklausel" dient dem Ziel, das Wahlergebnis möglichst weitgehend zu sichern (Grundsatz der Bestandssicherung). Rechtsverstöße, die nicht eine konkrete Möglichkeit der Beeinflussung des Wahlergebnisses begründen, werden in Kauf genommen, weil die Wähler im Rahmen des Vertretbaren vor unnötiger Belastung mit Neuwahlen und Gemeinden und Landkreise vor dem damit verbundenen Aufwand bewahrt werden sollen (vgl. Kunze/Merk/Quecke, a.a.O., § 32, RdNr. 108). Der vom Gesetz geforderte mögliche ursächliche Zusammenhang zwischen Wahlfehler und Wahlergebnis ist daher nur gegeben, wenn sich aus dem mit der Wahlanfechtung geltend gemachten und tatsächlich vorliegenden Gesetzesverstoß nicht nur eine theoretische, sondern eine konkrete und nach der Lebenserfahrung nicht ganz fernliegende Möglichkeit der Beeinflussung des Wahlergebnisses ergibt. Entscheidend ist danach nicht die abstrakt vorstellbare Auswirkung, sondern nur der unter den konkreten Verhältnissen mögliche Einfluß des Wahlfehlers (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 2.12.1985 - 1 S 2083/85 -, EKBW, KomWG, § 32 E 36, S. 4). Von wesentlicher Bedeutung kann insbesondere sein, wie knapp oder wie eindeutig das mit dem Wahleinspruch konkret in Zweifel gezogene Wahlergebnis ausgefallen ist (BVerfGE 85, 148 f (161)). Eine Veränderung des Wahlergebnisses im Sinne des § 32 Abs. 1 KomWG liegt bei einer Gemeinderatswahl vor, wenn die Verteilung der Sitze ohne den Wahlfehler anders hätte ausfallen können (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 29.10.1964 - I 809/63 -, EKBW, KomWG, § 32 E 6, S. 5, vgl. auch OVG Münster, Urt. v. 22.2.1991, DÖV 1991, 802f.). Darüber hinaus gehört, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, zumindest die Reihenfolge der unmittelbaren Ersatzleute von Wahlvorschlägen, die im Gemeinderat vertreten sind, zum Wahlergebnis, da im Laufe einer fünfjährigen Amtsperiode mit personellen Veränderungen gerechnet werden muß und somit die Reihenfolge der unmittelbaren Ersatzleute für die Erlangung eines Gemeinderatsmandats entscheidend sein kann (vgl. auch OVG Rheinl.-Pfalz, Urt. v. 17.12.1985, DÖV 1986, 981).

Anders als das Verwaltungsgericht ist der Senat bei der gebotenen konkreten Betrachtungsweise zu der Überzeugung gelangt, daß der festgestellte Verstoß im Hinblick auf die geringe Anzahl der für einen weiteren Ratssitz der "Bürger für B." fehlenden Stimmen das Wahlergebnis tatsächlich beeinflußt haben könnte. Es besteht die reale Möglichkeit einer anderen Sitzverteilung, wenn der aufgezeigte Verstoß vermieden worden wäre.

Ausgangspunkt dieser Überlegungen ist, daß dem Wahlvorschlag der "Bürger für B." lediglich 308 Stimmen zur Erlangung eines weiteren Ratssitzes gefehlt haben. Auf den Wahlvorschlag der "Bürger für B." im Wohnbezirk A entfielen insgesamt 24.803 Stimmen. Der letzte - 53. - Ratssitz fiel mit 12.555 Stimmen an die CDU. Auf den Wahlvorschlag "Bürger für B." entfielen nach der ersten Teilung durch zwei noch 12.401 Stimmen. Der Wählervereinigung, der der Kläger angehört, fehlten also nur 308 Stimmen (2 x 154), um einen weiteren Ratssitz zu erhalten. Dies sind 1,24% der vom Wahlvorschlag der "Bürger für B." für den Wohnbezirk A insgesamt erzielten Stimmen. Gemessen an der Gesamtzahl der Wählenden von 24.363 und der Gesamtzahl der zu vergebenden Stimmen von 974.510 entsprechen 308 Stimmen 0,032%. Dies bedeutet in dem für die "Bürger für B." günstigsten Falle, daß acht Wähler genügt hätten, um ein anderes Wahlergebnis zu erzielen, wenn diese den den Wahlvorschlag der "Bürger für B." enthaltenden Stimmzettel im ganzen gekennzeichnet und entsprechend kumuliert hätten. Aber auch wenn die 308 Stimmen anders und weniger direkt verteilt worden wären, ist die Möglichkeit der Beeinflussung durch den Wahlfehler nicht fernliegend.

Im vorliegenden Falle sind mehrere konkrete Möglichkeiten denkbar, wie sich die falsche Stimmzettelgestaltung ausgewirkt haben könnte:

Wollten Wähler ihrer Wahl den Wahlvorschlag "Bürger für B." zugrunde legen und von anderen Wahlvorschlägen Bewerber übernehmen, vornehmlich aus Ortsteilen, für die die Gruppierung keine Bewerber vorgesehen hat, so war für die Wähler durch das Fehlen dieser Wohnbezirke mit entsprechenden Freizeilen das Panaschieren erschwert, da sie keine Leerzeilen vorfanden, in die sie die Bewerber hätten eintragen können. Zwar war die Möglichkeit des Panaschierens hierdurch nicht grundsätzlich ausgeschlossen. Denn, wie dem amtlichen Merkblatt zu entnehmen war, konnte das Panaschieren auch in der Weise vorgenommen werden, daß mehrere Stimmzettel benutzt wurden. Von dieser Möglichkeit macht der Wähler jedoch regelmäßig weniger Gebrauch, da sie das Risiko einer ungültigen Stimmabgabe erhöht. Zu den nach der Lebenserfahrung zu berücksichtigenden Tatsachen gehört, daß der Wähler in Anbetracht des ohnehin für ihn nicht leicht überschaubaren Kommunalwahlsystems einen möglichst sicheren Weg wählt, um eine gültige Stimmabgabe zu bewirken. Dies ist vorzugsweise die Abgabe eines Stimmzettels, weil er hierdurch am leichtesten überprüfen kann, ob er die vorgegebene Höchstzahl an Stimmen nicht überschritten hat. Dies führt dazu, daß der Wähler von den beiden rechtlich zulässigen Möglichkeiten des Panaschierens die Form bevorzugt, wonach er Bewerber aus anderen Wahlvorschlägen auf den Stimmzettel übernimmt, den er zur Abgabe vorgesehen hat. Von dieser Grundannahme geht auch das dem Stimmzettel vorangestellte amtliche Merkblatt aus. Wenngleich dort auch erwähnt wird, daß mehrere Stimmzettel benutzt werden können, legt doch die Beschreibung der Wahlmethoden die Verwendung eines einzigen Stimmzettels nahe. Insbesondere bei der Darstellung des Panaschierens heißt es wörtlich: "Wollen Sie Bewerbern/Bewerberinnen aus anderen Stimmzetteln Stimmen geben..., so tragen Sie deren Namen bei dem jeweiligen Wohnbezirk in die freien Zeilen des Stimmzettels ein, den Sie für Ihre Stimmabgabe verwenden". Diese vom Wähler regelmäßig favorisierte Form des Panaschierens war ihm erschwert, wenn nicht sogar genommen. Denn davon, daß der Wähler von der ihm theoretisch nicht genommenen Möglichkeit Gebrauch gemacht hat, einen Bewerber aus einem anderen Wahlvorschlag in das freie Feld am Ende des Stimmzettels mit dem Wahlvorschlag der "Bürger für B." zu übertragen, kann nicht ausgegangen werden, da er in diesem Falle nicht nur den Bewerber hätte übertragen, sondern den jeweiligen Wohnbezirk handschriftlich hätte aufnehmen müssen, weil die gewählten Bewerber eindeutig einem bestimmten Wohnbezirk zugeordnet werden müssen. Im übrigen fehlte, wenn der Wohnbezirk nicht aufgeführt war, auch der Hinweis, wie vielen Bewerbern der Wähler für diesen Wohnbezirk Stimmen geben darf. Daß die aufgezeigten Erschwernisse die Gefahr der Ungültigkeit der Stimmen zum Nachteil der "Bürger für B." erhöhen konnte, ist nicht von der Hand zu weisen. Auch ist die Annahme nicht fernliegend, daß der Wähler, um das aufgezeigte Risiko zu meiden, sich dafür entschieden hat, einen anderen Wahlvorschlag als den ursprünglich ins Auge gefaßten Wahlvorschlag der "Bürger für B." zugrunde zu legen. Dies wird vor allem für den in seinem Wahlverhalten nicht abschließend festgelegten, aber auch für den durch die unrichtige Stimmzettelgestaltung verunsicherten Wähler zutreffen.

Ein verändertes Wahlverhalten konnte insbesondere bei den Wählern hervorgerufen werden, die die "Bürger für B." insgesamt wählen wollten, deren Wohnbezirke aber in dem Wahlvorschlag nicht aufgeführt waren. Denn es ist nicht von der Hand zu weisen, daß Wähler aus den nicht angeführten Wohnbezirken verunsichert sein konnten, ob sie diesen Wahlvorschlag überhaupt zugrunde legen durften. Diese Zweifel ließen sich auch durch ein aufmerksames Lesen des amtlichen Merkblattes nicht völlig ausräumen, so daß diese Unsicherheiten dazu führen konnten, daß diese Wähler von dem Wahlvorschlag der "Bürger für B." überhaupt Abstand nahmen und sich dem Wahlvorschlag einer Wählervereinigung zuwandten, in welchem ihr Wohnbezirk aufgeführt war. Zu diesen Zweifeln hätte es keinen Anlaß gegeben, wenn in dem Wahlvorschlag der "Bürger für B." sämtliche Wohnbezirke mit entsprechenden Leerzeilen enthalten gewesen wären. Im zuletzt genannten Fall hätten acht Wähler, die ihr volles Stimmenpotential dem Wahlvorschlag der "Bürger für B." geben wollten, davon aber Abstand genommen haben, weil ihr Wohnbezirk nicht auf dem Wahlvorschlag aufgeführt war, genügt, um eine andere Sitzverteilung zu erreichen. Aber selbst wenn man auf diesen größtmöglichen Erfolg nicht abstellen wollte, so zeigen doch die dargestellten denkbaren und naheliegenden Beeinflussungsmöglichkeiten insgesamt, daß die mit der unrichtigen Stimmzettelgestaltung verbundenen Erschwernisse einen für das Wahlergebnis erheblichen Stimmenverlust für die "Bürger für B." nach sich ziehen konnte. Der Wahlfehler ist in seinen Auswirkungen von solchem Gewicht, daß daraus eine konkrete Möglichkeit der Beeinflussung des Wahlergebnisses gefolgert werden muß.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3, 159 S. 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO. Da die Beigeladenen zu 2 bis 53 einen Sachantrag nicht gestellt und damit ein Kostenrisiko nicht übernommen haben, entspricht es der Billigkeit, daß sie ihre außergerichtlichen Kosten selbst tragen.

Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.