1. Gegen einen Zurückstellungsbescheid für ein baugenehmigungspflichtiges Vorhaben kann sich der Bauherr mit der Verpflichtungsklage auf Erteilung der Baugenehmigung zur Wehr setzen. Für eine - isolierte - Anfechtungsklage fehlt das Rechtsschutzbedürfnis.
Die Klägerin begehrt die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Zurückstellung eines Baugesuchs.
Unter dem 16.8.1993 beantragte die Klägerin bei der Beklagten eine Baugenehmigung zur Anbringung von einer oder zwei Plakatanschlagtafeln mit einer Klebefläche von jeweils 3,60 m x 2,60 m an der Wand eines Gebäudes auf dem Grundstück Bleichstraße 50 der Gemarkung G. Das Grundstück liegt in einem Bereich, für den der Gemeinderat der Stadt G. am 13.9.1993 die Aufstellung des Bebauungsplans "Innenstadt Mitte" beschlossen hat. Am 4.10.1993 beschloß der Ausschuß für Technik und Umwelt der Stadt G., den Bauantrag gemäß § 15 BauGB für die Dauer von 12 Monaten zurückzustellen.
Darauf stellte die Beklagte die Entscheidung über den Bauantrag mit Bescheid vom 26.11.1993 gemäß § 15 BauGB für die Dauer von 12 Monaten zurück und führte zur Begründung aus: Das Baugrundstück liege im Geltungsbereich des zukünftigen Bebauungsplans "Innenstadt Mitte". Die städtebauliche Planung sei noch nicht so weit fortgeschritten, daß das Bauvorhaben nach § 33 BauGB beurteilt werden könne. Damit sei auch nicht ausgeschlossen, daß es den künftigen Festsetzungen des Bebauungsplans widerspreche. Mit einer positiven Entscheidung über die Bauvoranfrage würden Sachzwänge geschaffen, welche die Planungshoheit der Gemeinde einengen oder beschneiden könnten. Dies solle mit der Zurückstellung verhindert werden.
Das Regierungspräsidium Karlsruhe wies den dagegen eingelegten Widerspruch der Klägerin mit Bescheid vom 17.10.1994 - zugestellt am 26.10.1994 - als unbegründet zurück und führte aus: Die Baurechtsbehörde habe den Bauantrag für das Bauvorhaben zu Recht für die Dauer von 12 Monaten zurückgestellt. Die Voraussetzungen des § 15 Abs. 1 BauGB seien erfüllt. Nachdem die Aufstellung des Bebauungsplans "Innenstadt Mitte" vom Gemeinderat der Beklagten am 13.9.1993 beschlossen und der Aufstellungsbeschluß am 4.10.1993 öffentlich bekannt gemacht worden sei, hätten die Voraussetzungen für eine Veränderungssperre nach § 14 BauGB vorgelegen. Das Baugrundstück liege im Geltungsbereich dieses zukünftigen Bebauungsplans und die städtebauliche Planung sei noch nicht so weit fortgeschritten, daß das Bauvorhaben nach § 33 BauGB beurteilt werden könne. Es sei zu befürchten, daß das Bauvorhaben die Durchführung der Planung unmöglich mache oder wesentlich erschwere. Das Planungskonzept zum Bebauungsplan "Innenstadt Mitte" umfasse auch Festlegungen zu Werbeflächen. Mit einer positiven Entscheidung über den Bauantrag würden somit Sachzwänge geschaffen, die die Planungshoheit der Gemeinde einengen oder beschneiden könnten.
Am 25.11.1994 hat die Klägerin vor dem Verwaltungsgericht Karlsruhe zunächst Anfechtungsklage erhoben und zuletzt beantragt festzustellen, daß der Bescheid der Beklagten vom 26.11.1993 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 17.10.1994 rechtswidrig waren. Zur Begründung hat sie vorgetragen: Sie habe ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung, weil die Zurückstellung ihres Baugesuchs zu einer Verzögerung der Verbescheidung ihres Bauantrags geführt habe. Da sie zumindest um die Zeit der Zurückstellung (ein Jahr) zu spät in den Besitz der Baugenehmigung gelangen werde, entstehe ihr ein Verzögerungsschaden. Eine frühere Aufstellung der Werbetafeln hätte ihr vorzeitig Einnahmen gebracht. Diesen Verzögerungsschaden werde sie im Rahmen eines Amtshaftungsprozesses gegen die Beklagte geltend machen. Die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Bescheids der Beklagten vom 26.11.1993 und des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 17.10.1994 sei für die Zivilgerichte im Rahmen des späteren Amtshaftungsprozesses bindend. Die Bescheide seien rechtswidrig, weil die Voraussetzungen des § 15 Abs. 1 BauGB für eine Zurückstellung nicht vorgelegen hätten. Eine Veränderungssperre erfordere, daß der künftige Planinhalt in einem Mindestmaß bestimmt und absehbar sei. Die Begründung des Beschlußantrags zur Aufstellung eines Bebauungsplans für das Sanierungsgebiet "Innenstadt Mitte" vom 1.6.1993 (Gemeinderatsdrucksache Nr. 86/93) lasse auch nicht ansatzweise erkennen, inwieweit der künftige Bebauungsplan die planungsrechtliche Zulässigkeit von einer oder zwei Werbetafeln an dem bestehenden Gebäude des Postamts berühren könne. Ferner sei nicht ersichtlich, wie die Durchführung der beabsichtigten Planung durch ihr Vorhaben unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werde. Die planungsrechtlichen Auswirkungen von einer oder zwei Werbetafeln an einem bestehenden Gebäude reichten hierfür nicht aus.
Die Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Zur Begründung hat sie auf die angefochtenen Bescheide Bezug genommen und ergänzend ausgeführt: Die städtebaulichen Ziele für die Aufstellung des Bebauungsplans "Innenstadt Mitte" seien so ausreichend formuliert und erkennbar, daß sie sowohl für den Erlaß einer Veränderungssperre als auch für die Zurückstellung eines Bauantrags ausreichten. Wenn bereits vorbereitende Untersuchungen nach § 141 BauGB vorlägen, die über ein Bauleitplanverfahren zu beseitigende städtebauliche Mißstände aufzeigten und wenn in der Nachbarschaft des Baugrundstücks eine Schutzverordnung nach § 19 des Denkmalschutzgesetzes bestehe, dann sei es offenkundig, daß sich die städtebauliche Neuordnung auch auf Werbeanlagen beziehen werde. Eine ausdrückliche Erwähnung im Aufstellungsbeschluß zum Bebauungsplan sei hierfür nicht erforderlich. Da zu erwarten sei, daß im Bebauungsplanverfahren auch Aussagen über die Anforderungen an Werbeanlagen getroffen würden, entspreche es gerade dem Sinn und Zweck des § 15 BauGB, zum jetzigen Zeitpunkt keine Verhältnisse zu schaffen, die eine spätere Regelung erschwerten oder unmöglich machten. Werbeanlagen der geplanten Größenordnung seien erfahrungsgemäß dazu geeignet, städtebauliche Spannungen hervorzurufen, so daß in dieser Hinsicht ein Regelungsbedarf bestehe.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 14.11.1995 abgewiesen und in den Entscheidungsgründen ausgeführt: Die Fortsetzungsfeststellungsklage sei unzulässig, da die ihr vorausgegangene Anfechtungsklage unzulässig gewesen sei. Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens sei allein der Bescheid der Beklagten vom 26.11.1993, mit dem der Bauantrag zurückgestellt, über das Baugesuch aber sachlich nicht entschieden worden sei. Mit ihrer Anfechtungsklage habe die Klägerin ausschließlich die Aufhebung dieses Bescheids beantragt. Für die isolierte Aufhebung eines derartigen Zurückstellungsbescheids fehle dem Baubewerber jedoch das Rechtsschutzbedürfnis. Mit seinem Bauantrag habe der Baubewerber zu erkennen gegeben, daß er die Baugenehmigung für ein bestimmtes Bauvorhaben begehre. Die Aufhebung eines Zurückstellungsbescheids nutze ihm in dieser Hinsicht nichts. Selbst bei einem Erfolg der Anfechtungsklage sei über die Zulässigkeit des Vorhabens noch nichts gesagt und erhalte der Baubewerber nicht die von ihm begehrte Baugenehmigung. Einen Verpflichtungsantrag auf Erteilung der Baugenehmigung habe die Klägerin in dem vorliegenden Verfahren jedoch nicht gestellt. Da die Fortsetzungsfeststellungsklage mithin unzulässig sei, könne es offenbleiben, ob die Klägerin ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung habe.
Gegen dieses ihr am 28.11.1995 zugestellte Urteil richtet sich die am 28.12.1995 eingelegte Berufung der Klägerin, zu deren Begründung sie auf ihren bisherigen Vortrag im erstinstanzlichen Verfahren sowie im Verwaltungsverfahren Bezug nimmt und ergänzend ausführt: Die Fortsetzungsfeststellungsklage sei zulässig. Die teilweise in der Literatur vertretene und vom Verwaltungsgericht gebilligte Auffassung, nach der dem Baubewerber für eine isolierte Aufhebung eines Zurückstellungsbescheids kein Rechtsschutzbedürfnis zur Seite stehe, halte einer Überprüfung nicht stand. Abgesehen davon, daß Entscheidungen des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg und des Bundesverwaltungsgerichts für die Zulässigkeit einer isolierten Anfechtung eines Zurückstellungsbescheids sprächen, folge auch aus allgemeinen Erwägungen, daß eine Anfechtungsklage gegeben sein müsse, da die Zurückstellung eines Bauantrags ein belastender Verwaltungsakt sei, der auch ohne Anordnung der sofortigen Vollziehung zu einer faktischen Verzögerung der Entscheidung über das Baugesuch führe. Gerade dann, wenn der Baubewerber im weiteren Verlauf im Wege der Amtshaftung einen Verzögerungsschaden geltend machen wolle, sei eine isolierte Anfechtung des Zurückstellungsbescheids die konsequente und sachgerechte Rechtsschutzform.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 14.11.1995 - 11 K 3544/94 - zu ändern sowie festzustellen, daß der Bescheid der Beklagten vom 26.11.1993 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 17.10.1994 rechtswidrig waren.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung macht sie geltend: Es könne dahingestellt bleiben, ob die Fortsetzungsfeststellungsklage schon wegen der Unzulässigkeit der zunächst erhobenen Anfechtungsklage unzulässig sei. Sie sei jedenfalls deshalb unzulässig, weil die angeblich beabsichtigte Schadensersatzklage offensichtlich aussichtslos sei. Die Entscheidung über das Baugesuch sei formell und materiell rechtmäßig zurückgestellt worden. Im Zeitpunkt des Erlasses des Zurückstellungsbescheids sei das Planungsziel bereits hinreichend konkretisiert gewesen. Dies ergebe sich aus dem Aufstellungsbeschluß vom 13.9.1993 in Verbindung mit den Formulierungen in der Sitzungsvorlage vom 1.6.1993.
Am 12.12.1994 hat der Gemeinderat der Beklagten die Satzung über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebiets "Innenstadt Mitte" beschlossen, die am 16.2.1995 in Kraft getreten ist. Durch Bescheid vom 22.2.1995 hat die Beklagte den Bauantrag der Klägerin vom 16.8.1993 einschließlich der Genehmigung nach § 144 BauGB abgelehnt. Das dagegen von der Klägerin eingeleitete Rechtsmittelverfahren ist noch nicht abgeschlossen.
Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.
Dem Senat liegen die Bauakten der Beklagten, ein Heft der Beklagten mit Auszügen aus dem Bebauungsplanverfahren, die Akten des Regierungspräsidiums Karlsruhe sowie die im erstinstanzlichen Verfahren angefallenen Akten des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vor. Hierauf und auf die Schriftsätze der Beteiligten wird wegen der weiteren Einzelheiten Bezug genommen.
Mit dem Einverständnis der Beteiligten entscheidet der Senat ohne mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO).
Die zulässige Berufung der Klägerin ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die auf Feststellung der Rechtswidrigkeit des Bescheids der Beklagten vom 26.11.1993 und des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 17.10.1994 gerichtete Klage zu Recht als unzulässig abgewiesen.
Mit ihrer am 25.11.1994 erhobenen Anfechtungsklage hat die Klägerin zunächst beantragt, den Bescheid der Beklagten vom 26.11.1993, durch den die Entscheidung über ihren Bauantrag vom 16.8.1993 für die Dauer von 12 Monaten zurückgestellt wurde, und den hierauf ergangenen Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 17.10.1994 aufzuheben. Nachdem sich dieser Verwaltungsakt durch Zeitablauf ab dem 30.11.1994 erledigt hatte, ist sie zu dem oben genannten Fortsetzungsfeststellungsantrag übergegangen. Diese Möglichkeit wird durch § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO eröffnet. Danach spricht das Gericht im Fall der Erledigung des angefochtenen Verwaltungsakts auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat. Der Übergang von der Anfechtungsklage zur Fortsetzungsfeststellungsklage ist jedoch nur zulässig, wenn die zuvor erhobene Anfechtungsklage zulässig war (vgl. Eyermann/Jörg Schmidt, VwGO, 10. Aufl., § 113 RdNr. 69 m.w.N.). Dies war hier nicht der Fall. Ebenso wie das Verwaltungsgericht hält der Senat die zunächst isoliert auf Aufhebung der genannten Bescheide gerichtete Anfechtungsklage für unzulässig, weil das hierfür erforderliche Rechtsschutzbedürfnis nicht gegeben war. Der teilweise in der Literatur und obergerichtlichen Rechtsprechung vertretenen gegenteiligen Auffassung (vgl. z.B. Hoppe/Grotefels, Öffentliches Baurecht, 1. Aufl., § 17 RdNr. 11; Brohm, Öffentliches Baurecht, § 23 RdNr. 11; Dürr, BauR, 9. Aufl., RdNr. 159; OVG Lüneburg, Beschluß vom 7.2.1989 - 1 B 145 und 161/88 -, BRS 49 Nr. 156; OVG Berlin, Urteil vom 28.9.1990 - OVG 2 B 89.86 -, OVGE Bln Bd. 19, 105 = DÖV 1991, 897 Ls.; Hess. VGH, Urteil vom 29.4.1993 - 4 UE 1391/88 -, DVBl. 1993, 1101 Ls.) vermag der Senat nicht zu folgen.
Ausschlaggebend für diese Beurteilung ist, daß das eigentliche Rechtsschutzziel der Klägerin nicht lediglich auf die Aufhebung des Zurückstellungsbescheids, sondern auf die Erteilung der Baugenehmigung für die geplanten Werbetafeln gerichtet war, auf die sie nach ihrer Auffassung bereits im Zeitpunkt der Zurückstellung der Entscheidung über das Baugesuch einen Anspruch hatte, weil die Zurückstellung durch § 15 Abs. 1 BauGB nicht gedeckt war und auch die übrigen Voraussetzungen (vgl. § 59 Abs. 1 Satz 1 LBO 1983/§ 58 Abs. 1 Satz 1 LBO 1995) vorlagen. Mithin bringt die mit der Anfechtungsklage allein erreichbare Aufhebung des Zurückstellungsbescheids der Klägerin keinen Nutzen, denn damit wird noch keine Sachentscheidung über ihr Baugesuch getroffen. Um ihr in Wahrheit erstrebtes Ziel zu erreichen, hätte sie daher nach dem erfolglos gebliebenen Widerspruchsverfahren allein eine Verpflichtungsklage mit dem Antrag erheben können, den Bescheid der Beklagten vom 26.11.1993 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 17.10.1994 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihr die beantragte Baugenehmigung zu erteilen. Zwar mag die Zurückstellung insofern eine von der Ablehnung des Baugesuchs verschiedene rechtliche Wirkung haben, als sie die Baurechtsbehörde - einstweilen - von der Pflicht zur Bescheidung des eingereichten Bauantrags befreit. Dies rechtfertigt jedoch nicht die Annahme eines selbständigen Rechtsschutzbedürfnisses für die Beseitigung dieser belastenden Folge und damit für die isolierte Anfechtungsklage; denn die Verpflichtungsklage auf Erteilung der Baugenehmigung schließt die angestrebte unverzügliche Weiterbehandlung des Bauantrags ein. Im Rahmen der Verpflichtungsklage hat das Gericht auch die Voraussetzungen für eine Zurückstellung zu prüfen.
Mit der Ablehnung des Rechtsschutzbedürfnisses für die isolierte Anfechtungsklage gegen einen Zurückstellungsbescheid folgt der Senat ebenso wie das Verwaltungsgericht der in der maßgeblichen Kommentarliteratur zu dieser Frage vertretenen Auffassung (vgl. Brügelmann/Grauvogel, Baugesetzbuch, Stand Februar 1998, § 15 RdNr. 50; Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand November 1997, § 15 RdNr. 13; Lemmel in Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch, 2. Aufl., § 15 RdNr. 19; Schmaltz in Schrödter, Baugesetzbuch, 5. Aufl., § 15 RdNr. 15). Die Ausführungen in dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 10.12.1971 - IV C 33-35.69 (BVerwGE 39, 154ff. = DÖV 1972, 496f.) - sprechen entgegen der Auffassung der Klägerin nicht für die Zulässigkeit der isolierten Anfechtungsklage gegen einen Zurückstellungsbescheid in Fällen der vorliegenden Art; denn diese Entscheidung betraf ein nur anzeigepflichtiges, nicht aber ein genehmigungspflichtiges Vorhaben. Daß für eine Anfechtungsklage gegen einen Zurückstellungsbescheid ein Rechtsschutzbedürfnis bestehen kann, wenn er nur ein anzeigepflichtiges Vorhaben betrifft, bei dem die Aufhebung des Bescheids durch Fristablauf zu einer formellen Legalisierung führt, wird vom Senat mit dem vorliegenden Urteil nicht in Frage gestellt (vgl. auch Lemmel, a.a.O.). Schließlich kann auch dem Urteil des 8. Senats des erkennenden Gerichtshofs vom 18.5.1990 - 8 S 909/89 - nichts für die Zulässigkeit einer isolierten Anfechtungsklage gegen einen ein baugenehmigungspflichtiges Vorhaben betreffenden Zurückstellungsbescheid entnommen werden; denn in diesem Verfahren wurde - der oben vertretenen Rechtsauffassung entsprechend - mit dem Hauptantrag eine Verpflichtungsklage erhoben. Der Antrag festzustellen, daß der Zurückstellungsbescheid rechtswidrig war, wurde lediglich hilfsweise gestellt. Gegen die Annahme eine Rechtsschutzbedürfnisses für einen im Anschluß an einen - zulässigen - Verpflichtungsantrag (Hauptantrag) nur hilfsweise gestellten Fortsetzungsfeststellungsantrag bestehen im Grundsatz keine Bedenken (vgl. hierzu auch Grauvogel und Schmaltz, jeweils a.a.O.).
Ist die Fortsetzungsfeststellungsklage demnach bereits aus den oben dargelegten Gründen unzulässig, kann es dahingestellt bleiben, ob der Klägerin ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des Zurückstellungsbescheids zur Seite steht.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.