VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 30.06.2011 - 1 S 2901/10
Fundstelle
openJur 2012, 64455
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1. Eine Pflicht des Leiters einer öffentlichen Versammlung unter freiem Himmel oder eines Aufzugs, die Personalien der eingesetzten Ordner in einer Liste zu erfassen, die auf Anforderung der Polizei oder der Versammlungsbehörde vorzulegen ist, kann grundsätzlich unter den engen Voraussetzungen des § 15 Abs. 1 VersammlG durch eine beschränkende Verfügung (Auflage) begründet werden (hier verneint). 2. Die Anordnung, mit der der Versammlungsleiter und die Ordner verpflichtet werden, die Polizei über versammlungsrechtliche und strafrechtliche Verstöße zu informieren, die von dem Versammlungsleiter oder den Ordnern nicht unterbunden werden können, ist rechtswidrig.

Tenor

Auf die Berufung des Klägers wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 22. März 2010 - 3 K 952/09 - geändert:

Es wird festgestellt, dass Ziffer 4 der Verfügung des Beklagten vom 19.03.2009 rechtswidrig gewesen ist, soweit darin der Kläger verpflichtet wird, die Personalien der einzusetzenden Ordner (Name, Vorname und Wohnort) in einer Liste zu erfassen, die auf Anforderung der Polizei oder der Versammlungsbehörde vorzulegen ist, und soweit darin der Kläger und die Ordner verpflichtet werden, die Polizei über Verstöße gegen versammlungsrechtliche oder strafrechtliche Bestimmungen, die vom Versammlungsleiter oder den Ordnern nicht unterbunden werden können, unverzüglich zu informieren.

Weiter wird festgestellt, dass Ziffer 5 der Verfügung rechtswidrig gewesen ist, soweit darin der Kläger verpflichtet wird, vor Beginn der Versammlung den von ihm bestimmten Verantwortlichen für das Lautsprecherfahrzeug der Versammlungsbehörde unter Angabe der vollständigen Personalien schriftlich zu benennen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Der Kläger begehrt die Feststellung der Rechtswidrigkeit versammlungsrechtlicher Auflagen im Zusammenhang mit dem Einsatz von Ordnern.

Mit Schreiben vom 19.01.2009 meldete der Kläger im Auftrag und Namen des Anti-NATO-Bündnisses Baden-Baden über die Stadt Baden-Baden beim Regierungspräsidium Karlsruhe - Zentrale Versammlungsbehörde - eine Kundgebung mit etwa 200 bis 300 Teilnehmern für den 03.04.2009 in der Zeit von 15.00 Uhr bis 17.00 Uhr auf dem Leopoldsplatz in Baden-Baden an. Anlass war der in Baden-Baden und Straßburg am 03. und 04.04.2009 stattfindende NATO-Gipfel. Am 16.02.2009 nahm der Kläger an einem von der Versammlungsbehörde einberufenen Kooperationsgespräch teil. Unter dem 27.02.2009 änderte er seine Anmeldung vom 19.01.2009 dahingehend, dass die Kundgebung bereits am 02.04.2009 im Zeitraum von 14.00 Uhr bis 20.00 Uhr stattfinden sollte. Im Rahmen eines weiteren Kooperationsgesprächs am 18.03.2009 wurde die Anmeldung der Kundgebung erneut geändert, so dass sie nunmehr von 16.00 Uhr bis 22.00 Uhr vor dem Festspielhaus in Baden-Baden stattfinden sollte. Bei den Kooperationsgesprächen wurde auch über die für die Versammlung seitens des Regierungspräsidiums geplanten Auflagen gesprochen. Die Einzelheiten des Gesprächs sind zwischen den Beteiligten streitig.

Mit Verfügung vom 19.03.2009 erteilte das Regierungspräsidium dem Kläger als Versammlungsleiter u.a. folgende Auflagen:

4. Ordner

Der Einsatz von Ordnern wird wie folgt angeordnet: Durch den Versammlungsleiter sind je 50 Teilnehmer 1 Ordner einzusetzen, mindestens jedoch 6. (...)

Der Versammlungsleiter ist verpflichtet, die Personalien (Name, Vorname und Wohnort) der einzusetzenden Ordner in einer Liste zu erfassen, die ebenfalls auf Anforderung der Polizei oder der Versammlungsbehörde vorzulegen ist. (...)

Kommt es zu Verstößen gegen versammlungsrechtliche oder strafrechtliche Bestimmungen oder zu Ausschreitungen einzelner unfriedlicher Teilnehmer und können diese Verstöße bzw. Ausschreitungen durch Weisungen des Versammlungsleiters oder der Ordner nicht unterbunden werden, so hat der Versammlungsleiter bzw. haben die Ordner unverzüglich die Polizei zu informieren. (...)

5. Lautsprecherbetrieb

Die Benutzung eines Lautsprecherwagens während der Kundgebung ist gestattet. (...)

Für das Lautsprecherfahrzeug ist vom Leiter der Versammlung vor Beginn der Versammlung ein spezieller Wagenverantwortlicher zu bestimmen und der Versammlungsbehörde unter Angabe der vollständigen Personalien und des Kfz-Kennzeichens des zu überwachenden Fahrzeugs schriftlich zu benennen. (...)

Gegen die angeordnete Verpflichtung des Versammlungsleiters, der Polizei auf Anforderung eine Liste mit den Personalien der Ordner vorzulegen, legte der Kläger unter dem 30.03.2009 Widerspruch ein, über den nicht mehr entschieden wurde.

Die Versammlung fand am 02.04.2009 ohne Zwischenfälle statt. Die Namensliste der Ordner wurde nicht angefordert.

Der Kläger hat am 20.04.2009 Klage beim Verwaltungsgericht Karlsruhe erhoben mit dem Antrag, festzustellen, dass Ziff. 4 und Ziff. 5 der Verfügung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 19.03.2009 rechtswidrig waren, soweit diese a) den Kläger verpflichten, die Personalien der Ordner bzw. des Verantwortlichen für den Lautsprecherwagen zu erfassen und der Polizei (auf Anforderung) vorzulegen, b) den Kläger oder die Ordner verpflichten, die Polizei über Verstöße gegen versammlungsrechtliche oder strafrechtliche Bestimmungen, die vom Versammlungsleiter oder den Ordnern nicht unterbunden werden können, zu informieren. Zur Begründung hat er geltend gemacht, das für die Zulässigkeit der Fortsetzungsfeststellungsklage erforderliche Feststellungsinteresse ergebe sich aus der Wiederholungsgefahr. Er beabsichtige zukünftig ähnliche Versammlungen zur Politik der NATO und den zu erwartenden Kriegen unter NATO-Beteiligung insbesondere in Afghanistan, durchzuführen. Es sei nicht sichergestellt, dass er in Zukunft bei Anordnung der streitgegenständlichen Auflagen in der Lage sei, die geforderte Anzahl von Ordnern zu stellen. Die Auflagen führten zu bürokratischer Gängelei und Kontrolle der Bürgerinnen und Bürger, die hierdurch von der Wahrnehmung der Versammlungsfreiheit abgehalten würden. Jeder Ordner müsse mit der Erfassung seiner persönlichen Daten und deren Speicherung rechnen, die allein an die Wahrnehmung der Versammlungsfreiheit und damit an das Gebrauchmachen von einem für die demokratische Meinungsbildung elementaren Grundrecht anknüpften. Nach § 9 Abs. 1 VersammlG habe der Versammlungsleiter das Recht, sich einer angemessenen Zahl von Ordnern zu bedienen, nicht aber eine entsprechende Verpflichtung. Soweit § 18 Abs. 2 VersammlG die Verwendung von Ordnern von einer zu beantragenden polizeilichen Genehmigung abhängig mache, sei daraus nicht abzuleiten, dass der Versammlungsleiter auch Namen, Vornamen und Anschrift der eingesetzten Ordner bekanntzugeben habe. Nach dem ausdrücklichen Willen des Gesetzgebers habe dem Versammlungsleiter nur die Verpflichtung auferlegt werden sollen, die Anzahl der von ihm eingesetzten Ordner bekanntzugeben, ohne jedoch weitere Einschränkungen zu normieren. Die Ordner seien nach den gesetzlichen Vorgaben weder Hilfsbeamte der Staatsanwaltschaft noch der Polizei. Sie seien lediglich der verlängerte Arm des Versammlungsleiters und gleichzeitig auch Teilnehmer der Versammlung. Auflagen nach § 15 VersammlG seien nur zulässig, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei der Durchführung der Versammlung oder des Aufzugs unmittelbar gefährdet sei. Da der Versammlungsleiter nach dem Gesetz keine Ordner stellen müsse, sei eine entsprechende Auflage folgerichtig überprüfbar. Das Argument, die Namensliste der Ordner sei erforderlich, um deren Zuverlässigkeit festzustellen, sei nicht überzeugend. Es bestehe die Gefahr, dass die Ordnerdaten gespeichert würden. Auch das Bundesverfassungsgericht sehe in seinem Beschluss vom 17.02.2009 die Verpflichtung des Veranstalters, personenbezogene Daten der Ordner mitzuteilen, als erhebliche Erschwerung der Wahrnehmung des Versammlungsrechts an. Unabhängig davon habe der Beklagte nicht dargelegt, dass die Voraussetzungen des § 15 VersammlG gegeben gewesen seien. Auf der Kundgebung hätten international bekannte renommierte Referenten die Bevölkerung in Baden-Baden über den bevorstehenden NATO-Gipfel und dessen Ziele informieren sollen. Dieser habe erst einen Tag später stattgefunden, so dass die Teilnehmer des Gipfels noch gar nicht in Baden-Baden gewesen seien. Eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit sei somit nicht ersichtlich gewesen. Im Übrigen habe es keinerlei Vorfälle während der angemeldeten Kundgebung gegeben. Der Fahrer eines Lautsprecherwagens sei ebenso wie ein Ordner lediglich Teilnehmer der Versammlung und könne somit keiner besonderen Registrierung oder Speicherung seiner Daten unterliegen. Es sei nicht ersichtlich, welche besonderen Gefahren von einem Lautsprecherwagen bei einer stationären Kundgebung ausgehen würden. Schließlich widerspräche es der grundsätzlichen Staatsfreiheit von Versammlungen, den Kläger oder die Ordner zu verpflichten, die Polizei über Verstöße gegen versammlungsrechtliche oder strafrechtliche Bestimmungen, die vom Versammlungsleiter oder den Ordnern nicht unterbunden werden können, zu informieren. Die Bewertung derartiger Verstöße sei bereits für einen Juristen schwierig und die Erfüllung der Auflage daher objektiv unmöglich. Im Übrigen sei die Auflage völlig unbestimmt. Ein Ordner werde durch die ihm auferlegte Pflicht in erhebliche Gewissenskonflikte gestürzt und zum Denunzianten. Zuletzt sei zu berücksichtigen, dass trotz entsprechender Nachfragen bei den beiden Kooperationsgesprächen von den beanstandeten Auflagen nicht die Rede gewesen sei. Er, der Kläger, habe daher etwaige Befürchtungen des Beklagten nicht im Vorfeld entkräften können.

Der Beklagte ist der Klage entgegengetreten. Er hat ausgeführt, der Erlaubnisvorbehalt für die Verwendung von Ordnern diene der präventiven Kontrolle im Hinblick auf Anzahl und Qualifikation der als Ordner vorgesehenen Personen. Es sei notwendig und zulässig, die Identität der zu verwendenden Ordner festzustellen. Das gelte auch in Fällen, in denen, wie vorliegend, der Ordnereinsatz nicht vom Versammlungsleiter beantragt, sondern von der Versammlungsbehörde als Auflage angeordnet worden sei. Was den Lautsprecherwagen anbelange, so sei der Verantwortliche ebenfalls Ordner, und zwar in Bezug auf den Lautsprecherwagen. Er müsse daher in die Prüfung, ob er zuverlässig und geeignet sei, einbezogen werden. Von einem Lautsprecherwagen gingen, anders als möglicherweise bei einfachen Lautsprecheranlagen, auch bei einer stationären Versammlung besondere Gefahren aus (Erklettern des Fahrzeugs durch Versammlungsteilnehmer etc.), die den Einsatz eines Ordners speziell in diesem Bereich erforderlich machen würden. Die Verpflichtung des Versammlungsleiters und der Ordner, die Polizei über versammlungs- oder strafrechtliche Verstöße zu informieren, sei unmittelbar Ausfluss der den Versammlungsleiter und den ihn unterstützenden Ordnern obliegenden Pflichten. Sie hätten für den ordnungsgemäßen Verlauf der Versammlung zu sorgen, wozu auch die Pflicht, versammlungsrelevante Straftaten zu unterbinden, gehöre. Könne der Leiter mit Hilfe der Ordner seine Ordnungsfunktion nicht wahrnehmen, so müsse er sich im Rahmen vertrauensvoller Kooperation an die Polizei wenden. Eine Speicherung der Daten sei nicht zu befürchten.

Mit Urteil vom 22.03.2010 - 3 K 952/09 -, dem Kläger zugestellt am 14.04.2010, hat das Verwaltungsgericht Karlsruhe die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, die Klage sei zwar als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig, aber unbegründet. Die Auflagen seien rechtmäßig und verletzten den Kläger nicht in seinem Grundrecht aus Art. 8 GG. Rechtsgrundlage für die Auflagen sei § 15 Abs. 1 VersammlG. Ohne die Auflagenerteilung sei mit hinreichender Wahrscheinlichkeit eine konkrete Gefährdung der öffentlichen Sicherheit, insbesondere eine Gefahr für Leib und Leben der Versammlungsteilnehmer und Dritter, zu erwarten gewesen. Diese konkrete Gefährdung ergebe sich aus der aufgewühlten Atmosphäre im Vorfeld des NATO-Gipfels. Soweit der Kläger geltend macht, die den Auflagen zugrunde liegenden Befürchtungen hätten zerstreut werden können, wenn diese bei den Kooperationsgesprächen thematisiert worden wären, sei er den genauen Vortrag hierzu schuldig geblieben. Die Erfassung der Personalien der Ordner in einer Liste sei notwendig gewesen, um ggfs. die Zuverlässigkeit der Ordner überprüfen zu können. Gleiches gelte für den Verantwortlichen des Lautsprecherwagens, da auch dieser Ordnerfunktion habe. Die Auflage, die Polizei über strafrechtliche oder versammlungsrechtliche Verstöße zu informieren, konkretisiere nur die Pflicht des Versammlungsleiters und der ihn unterstützenden Ordner nach §§ 8, 9 VersammlG.

Zur Begründung seiner vom Senat mit Beschluss vom 29.12.2010 - 1 S 1104/10 - zugelassenen Berufung vertieft der Kläger sein erstinstanzliches Vorbringen und führt ergänzend aus: Bei den Kooperationsgesprächen sei von den streitgegenständlichen Auflagen trotz Nachfrage nicht die Rede gewesen. Auflagen seien gemäß § 15 Abs. 1 VersammlG allenfalls bei Vorliegen einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung zulässig. Anhaltspunkte für eine solche Gefahr hätten entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht vorgelegen und seien auch vom Beklagten durch nichts belegt worden. Die pauschale Behauptung des Verwaltungsgerichts, eine Gefahr habe aufgrund der durch die Medienberichterstattung aufgewühlten Atmosphäre bestanden, reiche hierfür nicht aus. Die anlassunabhängige Verpflichtung des Versammlungsleiters, die Ordner in einer Liste zu erfassen, stelle einen unzulässigen Eingriff in die Versammlungsfreiheit dar. Es wirke abschreckend auf die Versammlungsteilnehmer, die als Ordner in Betracht kämen. Es sei nämlich zu befürchten, dass die eingesetzten Ordner für den Fall, dass es am Rande einer Großdemonstration zu Ausschreitungen kommen sollte, datentechnisch als Ordner bei einer gewalttätigen Demonstration geführt werden würden. Eine Vielzahl potenzieller Ordner sei daher nicht bereit, sich für Versammlungen zur Verfügung zu stellen, bei denen ihre Daten in Listen erfasst würden. Auch aus der Verpflichtung zur Beantragung der Verwendung von Ordnern gemäß § 18 Abs. 2 VersammlG lasse sich nicht herleiten, dass der Versammlungsleiter Namen und Anschrift der Ordner bekanntzugeben habe. Es fehle daher an der erforderlichen Eingriffsermächtigung. Dies gelte auch für Anordnung, die Personalien des Verantwortlichen für den Lautsprecherwagen der Versammlungsbehörde vorab bekanntzugeben. Darüber hinaus widerspreche es der grundsätzlichen Staatsfreiheit, wenn ihm als Leiter oder den Ordnern auferlegt werde, die Polizei über versammlungsrechtliche oder strafrechtliche Verstöße zu informieren. Die Beurteilung, ob solche Verstöße vorlägen, könne einem juristischen Laien nicht zugemutet werden.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 22.03.2010 - 3 K 952/09 - zu ändern

und festzustellen, dass Ziff. 4 der Verfügung des Beklagten vom 19.03.2009 rechtswidrig gewesen ist, soweit darin der Kläger verpflichtet wird, die Personalien der einzusetzenden Ordner in einer Liste zu erfassen, die auf Anforderung der Polizei oder der Versammlungsbehörde vorzulegen ist, und soweit darin der Kläger und die Ordner verpflichtet werden, die Polizei über Verstöße gegen versammlungsrechtliche oder strafrechtliche Bestimmungen, die vom Versammlungsleiter oder den Ordnern nicht unterbunden werden können, unverzüglich zu informieren,

sowie festzustellen, dass Ziff. 5 rechtswidrig gewesen ist, soweit darin der Kläger verpflichtet wird, vor Beginn der Versammlung den von ihm bestimmten Verantwortlichen für den Lautsprecherwagen unter Angabe der vollständigen Personalien schriftlich zu benennen.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das angefochtene Urteil und trägt ergänzend vor: Die ordnungsgemäße Durchführung der Versammlung liege gemäß § 18 Abs. 1 i.V.m. § 8 Satz 2 VersammlG ausschließlich im Verantwortungsbereich des Versammlungsleiters. Ab einer gewissen Teilnehmerzahl könne er dieser Verantwortung nicht mehr alleine gerecht werden, weshalb die Bestellung von Ordnern notwendig sei. Somit seien die Ordner Hilfskräfte des Versammlungsleiters und gerade keine Hilfspolizisten. Die Geeignetheit der Ordner müsse von der Versammlungsbehörde daher bei entsprechendem Anlass überprüfbar sein. Zudem habe die Auflage nur die Herausgabe der Liste auf Anforderung vorgesehen, nicht dagegen die vorherige Vorlage der Ordnerliste. Die listenmäßige Erfassung habe eine schnelle Überprüfung der Geeignetheit ermöglichen sollen. Zudem habe der Kläger bei den Kooperationsgesprächen erklärt, er werde sich hinsichtlich der Ordner an die Vorgaben der Behörde halten. Die Information der Polizei über etwaige strafrechtliche und versammlungsrechtliche Verstöße sei nur eine Konkretisierung der Pflichten, die den Ordnern und dem Versammlungsleiter nach §§ 8, 9 VersammlG obliegen, nämlich während der Versammlung für Ordnung zu sorgen.

Der Kläger hat in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgerichtshof vorsorglich Beweisanträge gestellt. Zum Inhalt der Beweisanträge wird auf die Niederschrift zur mündlichen Verhandlung Bezug genommen.

Wegen Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze im Zulassungs- und Berufungsverfahren sowie die dem Senat vorliegenden Behörden- und Gerichtsakten verwiesen.

Gründe

Die - nach Zulassung durch den Senat - statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung des Klägers hat Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen. Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist zulässig (I.) und begründet (II.). Die Anordnungen des Beklagten sind im angegriffenen Umfang rechtswidrig gewesen.I.

Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage entsprechend § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthaft. Nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO spricht das Gericht, wenn sich ein Verwaltungsakt vorher durch Rücknahme oder auf andere Weise erledigt hat, auf Antrag durch Urteil aus, dass der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat. Erledigt sich der Verwaltungsakt - wie hier - bereits vor Klageerhebung, findet § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO entsprechende Anwendung (st. Rspr., vgl. BVerwG, Urt. v. 24.11.2010 - 6 C 16.09 -, NVwZ-RR 2011, 279 f.). Diese sogenannte nachgezogene Fortsetzungsfeststellungsklage ist nicht an die Klagefristen der §§ 74 Abs. 1, 58 Abs. 2 VwGO gebunden und in zeitlicher Hinsicht nur durch eine Verwirkung - wofür hier nichts spricht - begrenzt (BVerwG, Urt. v. 14.07.1999 - 6 C 7.98 -, BVerwGE 109, 203, 208 f). Ferner ist ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung des erledigten Verwaltungsakts erforderlich; die diesbezüglichen Anforderungen entsprechen weitgehend jenen der allgemeinen Feststellungsklage nach § 43 VwGO (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.07.1999, a. a. O.).

Der Kläger hat ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung.

Bei der Beurteilung des Vorliegens eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses sind die Besonderheiten der Versammlungsfreiheit zu berücksichtigen. Indessen begründet nicht jeder Eingriff in die Versammlungsfreiheit ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse. Ein solches Interesse besteht allerdings dann, wenn die angegriffene Maßnahme die Versammlungsfreiheit schwer beeinträchtigt, wenn die Gefahr einer Wiederholung besteht oder wenn aus Gründen der Rehabilitierung ein rechtlich anerkennenswertes Interesse an der Klärung der Rechtmäßigkeit angenommen werden kann (BVerfG, Beschl. v. 03.03.2004 - 1 BvR 461/03 -, NJW 2004, 2510 f.).

Danach kann ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse vorliegend zwar nicht unter dem Gesichtspunkt eines schwerwiegenden Grundrechtseingriffs oder eines Rehabilitationsinteresses bejaht werden (1.). Ein berechtigtes Interesse ergibt sich jedoch aus dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr (2).

1. Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse unter dem Gesichtspunkt des schwerwiegenden Grundrechtseingriffs ist zu bejahen, wenn die Grundrechtsausübung durch ein Versammlungsverbot oder eine Auflösung der Versammlung tatsächlich unterbunden wurde. Wurde die Versammlung unter versammlungsrechtlichen Auflagen gemäß § 15 Abs. 1 VersammlG durchgeführt, ist ein solches Interesse dann gegeben, wenn die Auflagen den spezifischen Charakter der Versammlung verändert, insbesondere die Verwirklichung ihres kommunikativen Anliegens wesentlich erschwert haben. Ein tiefgreifender Grundrechtseingriff ist hingegen nicht gegeben, wenn die Abweichungen nur bloße Modalitäten der Versammlungsdurchführung betroffen haben (vgl. BVerfG, Beschl. v. 03.03.2004 - 1 BvR 461/03 -, NJW 2004, 2510). Letzteres ist hier der Fall. Durch die Auflage, Ordnerlisten auf Anforderung an die Polizei herauszugeben, einen Wagenverantwortlichen für den Lautsprecherwagen unter Angabe der Personalien zu benennen und die Polizei über Verstöße einzelner Teilnehmer gegen versammlungsrechtliche oder strafrechtliche Bestimmungen, die vom Versammlungsleiter oder den Ordnern nicht unterbunden werden können, zu informieren, wurde weder der spezifische Charakter der Veranstaltung verändert, noch die Verwirklichung des kommunikativen Anliegens wesentlich erschwert.

Auch ein Rehabilitierungsinteresse kann nicht bejaht werden, da die begehrte Feststellung der Rechtswidrigkeit der Auflagen vorliegend nicht als Genugtuung oder zur Rehabilitierung erforderlich ist. Voraussetzung hierfür wäre, dass der Verwaltungsakt diskriminierenden Charakter hatte und das Persönlichkeitsrecht des Klägers beeinträchtigte. Die angegriffenen Anordnungen haben jedoch keine persönlichkeitsbeeinträchtigende Wirkung. Die Versammlung des Klägers konnte wie geplant und auch von ihm nach außen kommuniziert stattfinden, ohne dass er öffentlich mit zu befürchtenden Ausschreitungen in Zusammenhang gebracht wurde.

2. Das erforderliche Fortsetzungsfeststellungsinteresse ist jedoch deshalb anzunehmen, weil eine Wiederholungsgefahr vorliegt. Das Erfordernis der Wiederholungsgefahr setzt zum einen die Möglichkeit einer erneuten Durchführung einer vergleichbaren Versammlung durch den Kläger voraus, zum anderen, dass die Behörde voraussichtlich auch zukünftig an ihrer Rechtsauffassung festhalten wird (BVerfG, Beschl. v. 08.02.2011 - 1 BvR 1946/06 -, zitiert nach juris RdNr. 22; BVerfG, Beschl. v. 03.03.2004, a.a.O.). Dabei reicht es aus, dass der Wille des Betroffenen erkennbar ist, in Zukunft Versammlungen abzuhalten, die ihrer Art nach zu den gleichen Rechtsproblemen und damit der gleichen Beurteilung ihrer Rechtmäßigkeit führen können. Angesichts des verfassungsrechtlich geschützten Rechts des Veranstalters, über das Ziel sowie die Art und Weise der Durchführung einer Versammlung selbst zu bestimmen, darf für die Bejahung des Feststellungsinteresses nicht verlangt werden, dass die möglichen weiteren Versammlungen unter gleichen Umständen, mit einem identischen Motto und am selben Ort durchgeführt werden. Jedoch sind Anhaltspunkte dafür zu fordern, dass die Behörde das Verbot solcher weiterer Versammlungen oder die Beschränkung ihrer Durchführung voraussichtlich wieder mit den gleichen Gründen rechtfertigen wird (BVerfG, Beschl. v. 08.02.2011 -1 BvR 1946/06 -, juris RdNr. 23). Dies ist hier der Fall.

Die stationäre Kundgebung erfolgte als Reaktion auf die Politik der NATO und auf Kriege unter NATO-Beteiligung. Zwar stand die Kundgebung auch maßgeblich im Zusammenhang mit einem aktuellen Ereignis, dem in Baden-Baden und Straßburg stattfindenden NATO-Gipfel. Es ist jedoch nicht der Nachweis erforderlich, dass einem zukünftigen behördlichen Vorgehen in allen Einzelheiten die gleichen Umstände zugrunde liegen werden; denn entscheidend ist die Klärung der rechtlichen und tatsächlichen Voraussetzungen zukünftigen Verwaltungshandelns unter Anwendung der dafür maßgeblichen Rechtsvorschriften (Posser/Wolff, in: Beck scher Online-Kommentar VwGO, Edition 17, Stand: 01.04.2011, § 113 RdNr. 87.2). Ausreichend für die Annahme einer Wiederholungsgefahr ist daher, dass der Kläger in Zukunft ähnliche Versammlungen zur Information über die NATO-Politik durchführen möchte. Dies hat der Kläger, insbesondere in Bezug auf die NATO-Beteiligung in Afghanistan, in ausreichendem Maße dargelegt. Die Behörde hat durch das Festhalten an ihrer Rechtsauffassung und durch ihren Hinweis darauf, dass derartige Auflagen eine versammlungsrechtlich ständig geübte Praxis seien (vgl. AS. 99 der Behördenakten) den Eindruck vermittelt, auch in Zukunft bei gleichartigen Versammlungen entsprechend ihrer Rechtsauffassung vorzugehen (vgl. hierzu Sächs. OVG, Urt. v. 04.06.2009 - 3 B 59/06 -, juris, RdNr. 24). Es ist daher davon auszugehen, dass dem Kläger bei künftigen Versammlungen ähnliche Auflagen erteilt werden. Da sich versammlungsrechtliche Verwaltungsakte typischerweise schnell erledigen und im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes die Rechtmäßigkeit versammlungsbeschränkender Auflagen oft nicht abschließend geklärt werden kann, ergibt sich ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse mithin aus der bestehenden Wiederholungsgefahr.II.

Die danach zulässige Klage ist auch begründet.

1. Formelle Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der angegriffenen Anordnungen bestehen allerdings nicht. Für die angemeldete Versammlung war das Regierungspräsidium Karlsruhe zuständige Versammlungsbehörde. Durch Verordnung der Landesregierung vom 17.12.2008 (GBl. vom 23.01.2009, S. 5) wurde aus Anlass des in Baden-Baden und Straßburg am 03. und 04.04.2009 stattfindenden NATO-Gipfels die Regelung über die Zuständigkeiten nach dem Versammlungsgesetz (§ 1 VersZuV v. 25.05.1977, GBl. S. 196, zuletzt geändert durch Verordnung v. 17.12.2008, GBl. 2009 S. 5) dahingehend geändert, dass für Versammlungen und Aufzüge, die in der Zeit vom 27.03. bis 06.04.2009 im Gebiet der Landkreise Breisgau-Hochschwarzwald, Emmendingen, Ortenau, Rastatt oder Karlsruhe oder der Stadtkreise Freiburg, Baden-Baden oder Karlsruhe stattfinden oder stattfinden sollen oder dort ihren Ausgangspunkt haben, das Regierungspräsidium Karlsruhe die zuständige Versammlungsbehörde ist.

2. In materieller Hinsicht sind jedoch die in der Verfügung des Beklagten vom 19.03.2009 unter Ziffer 4 und Ziffer 5 getroffenen Anordnungen, soweit sie Gegenstand der Fortsetzungsfeststellungsklage sind, rechtswidrig gewesen.

2.1. Dies gilt zunächst für die Anordnung der Verpflichtung des Klägers, die Personalien der einzusetzenden Ordner in einer Liste zu erfassen, die auf Anforderung der Polizei oder der Versammlungsbehörde vorzulegen ist.

Eine spezielle Ermächtigungsgrundlage für diese Anordnung sieht das Versammlungsgesetz nicht vor. Eine gesetzliche Grundlage ist indes hierfür nicht entbehrlich. Das Freiheitsrecht des Art. 8 Abs. 1 GG, das nicht unter einem Erlaubnisvorbehalt steht, darf für Versammlungen unter freiem Himmel gemäß Art. 8 Abs. 2 GG nur durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes beschränkt werden. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bedürfen lediglich behördliche Maßgaben, die nicht eine Abwehr konkret bevorstehender unmittelbarer Gefahren bezwecken, sondern sich in Hinweisen auf die allgemeine Rechtslage erschöpfen oder im Sinne vorsorgender Maßnahmen lediglich den reibungslosen Ablauf einer Versammlung gewährleisten sollen, keiner besonderen gesetzlichen Grundlage, soweit solche Maßnahmen keine Grundrechtseingriffe darstellen (BVerfG, Beschl. v. 19.12.2007 - 1 BvR 2793/04 -, juris RdNr. 19). Bei der Anordnung handelt es sich jedoch um eine die Rechte des Versammlungsleiters beschränkende Verfügung, die einer gesetzlichen Grundlage bedarf. Für eine Beurteilung als vorsorgende Maßnahme lässt sich zwar anführen, dass die Erstellung der Namensliste der Ordner nur der Vereinfachung einer später eventuell durchzuführenden Datenerhebung dient. Jedoch stellt mit Blick auf die grundlegende Bedeutung der Versammlungsfreiheit, zu der auch das Selbstbestimmungsrecht des Veranstalters gehört, Ordner auszuwählen, die Anordnung einen Eingriff in das Versammlungsrecht dar. Denn der Versammlungsleiter wird hierdurch verpflichtet, persönliche Daten der Ordner an die Behörde weiterzuleiten, was mit einer Erschwernis verbunden sein kann, für die anstehende Versammlung Ordner zu gewinnen, und damit auch mit einem gewissen Abschreckungseffekt einhergehen kann. Die listenmäßige Erfassung der Ordner bedarf danach einer Ermächtigungsgrundlage.

Entgegen der Auffassung des Beklagten und des Verwaltungsgerichts findet die angegriffenen Anordnung in § 15 Abs. 1 VersammlG keine Stütze.

Eine Verpflichtung des Versammlungsleiters, die Personalien der einzusetzenden Ordner in einer Liste zu erfassen, die auf Anforderung der Polizei oder der Versammlungsbehörde vorzulegen ist, kann zwar im Einzelfall ebenso wie die - hier nicht angegriffene - Verpflichtung des Versammlungsleiters zur Verwendung von Ordnern auf § 15 Abs. 1 VersammlG gestützt werden (a), die hierfür erforderlichen Voraussetzungen sind jedoch im vorliegenden Fall nicht gegeben (b).

a) Nach § 15 Abs. 1 VersammlG kann die zuständige Behörde die Versammlung oder den Aufzug verbieten oder von bestimmten Auflagen abhängig machen, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung oder des Aufzugs unmittelbar gefährdet ist. Die öffentliche Sicherheit im Sinne dieser Bestimmung umfasst den Schutz zentraler Rechtsgüter wie Leben, Gesundheit, Freiheit, Ehre, Eigentum und Vermögen des Einzelnen sowie die Unversehrtheit der Rechtsordnung und der staatlichen Einrichtungen, wobei in der Regel eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit angenommen wird, wenn eine strafbare Verletzung dieser Rechtsgüter droht (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.05.1985 - 1 BvR 233, 341/81 -, BVerfGE 69, 315 f.; BVerwG, Urt. v. 25.06.2008 - 6 C 21.07 -, juris, RdNr. 13 = BVerwGE 131, 216).

Für den - hier nicht angegriffenen - Einsatz von Ordnern ist nach der ganz überwiegenden Auffassung in Rechtsprechung und Literatur anerkannt, dass unter den Voraussetzungen des § 15 Abs. 1 VersammlG eine entsprechende Anordnung ergehen kann, um eine möglichst störungsfreie Durchführung der Versammlung einigermaßen zu gewährleisten. Die Systematik der Regelungen des Versammlungsgesetzes sowie der Normzweck, Kommunikation zu ermöglichen, stehen dem nicht entgegen (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 10.02.2010 - 7 A 11095/09.OVG-, juris; BayVGH, Beschl. v. 23.10.2008 - 10 ZB 07.2665 - juris; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 09.02.2001 - 5 B 180/01 -, NJW 2001, 1441 f.; VG Freiburg, Urt. v. 17.05.2010 - 3 K 464/09 -, juris; Dietel/Gintzel/Kniesel, Versammlungsgesetz, 16. Aufl. 2011, § 15 RdNrn. , 36 ff., 48, § 18 RdNr. 24: Ott/Wächtler/Heinhold, Gesetz über Aufzüge und Versammlungen, 7. Auflage 2010, § 18 RdNr. 5).

Nach § 7 Abs. 1 VersammlG muss jede öffentliche Versammlung einen Leiter haben. Der Leiter bestimmt den Ablauf der Versammlung. Er hat während der Versammlung für Ordnung zu sorgen (§ 8 Satz 1 und 2 VersammlG). Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 VersammlG kann sich der Leiter bei Durchführung seiner Rechte aus § 8 der Hilfe einer angemessenen Zahl ehrenamtlicher Ordner bedienen. Diese Regelung für öffentliche Versammlungen in geschlossenen Räumen ist gemäß § 18 Abs. 1 VersammlG für öffentliche Versammlungen unter freiem Himmel entsprechend anzuwenden.

Das Versammlungsgesetz räumt demnach dem Leiter einer öffentlichen Versammlung unter freiem Himmel oder eines Aufzugs das Recht ein, Ordner einzusetzen, bestimmt indes hierzu keine gesetzliche Verpflichtung. Die Bestimmungen über die Verwendung von Ordnern sind jedoch nicht als eine abschließende Regelung zu verstehen, die einen Rückgriff auf die allgemeine Befugnisnorm des § 15 Abs. 1 VersammlG ausschließt. Es lassen sich dem Versammlungsgesetz keine Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass eine Verpflichtung zur Verwendung von Ordnern im Einzelfall durch eine Auflage zur Abwehr einer unmittelbaren Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung nach der Konzeption des Gesetzes ausgeschlossen sein soll. Weder der Umstand, dass das Versammlungsgesetz eine gesetzliche Pflicht hierzu nicht bestimmt, noch die detaillierte Regelung über die personellen Anforderungen an die Ordner (vgl. § 18 Abs. 1 i.V.m. § 9 Abs. 1 VersammlG: Waffenlosigkeit, Volljährigkeit, Ehrenamtlichkeit und neutrale Kennzeichnung) rechtfertigen die Annahme einer solchen Sperrwirkung der Regelung über die Verwendung von Ordnern (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 10.02.2010, a.a.O.).

Nichts anderes gilt für die hier angegriffene Verpflichtung, die Personalien der einzusetzenden Ordner in einer Liste zu erfassen, die auf Anforderung der Polizei vorzulegen ist. Ist gemäß § 15 Abs. 1 VersammlG zur Abwehr drohender Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung und zur Aufrechterhaltung der Ordnung der Versammlung der Einsatz von Ordnern in einer auf die zu erwartende Teilnehmerzahl abgestimmten Anzahl notwendig, so setzt eine effektive Gefahrenabwehr voraus, dass keine Zweifel an der Geeignetheit und Zuverlässigkeit der einzusetzenden Ordner bestehen. Dass die Behörde bei gegebenem Anlass die Zuverlässigkeit der Ordner prüfen darf, zeigt auch der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 01.05.2001 - 1 BvQ 21/01 -, juris, RdNr. 14 (vgl. auch Hoffmann-Riem, NVwZ 2002, 257 ff, 263), in welchem festgestellt wird, dass Bedenken der Behörde an der Zuverlässigkeit der Ordner versammlungsrechtlich erheblich sein können. Bestehen daher hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte für die unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung bei Durchführung der Versammlung auch mit Blick auf die Zuverlässigkeit und Geeignetheit der einzusetzenden Ordner, so kann es, wenn der Veranstalter entsprechende Bedenken nicht ausräumen kann, im Einzelfall und unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zulässig sein, die Personalien der einzusetzenden Ordner in einer Liste zu erfassen, um eine zügige Überprüfung zu ermöglichen.

Eine derartige Anordnung scheidet auch nicht deswegen von vornherein aus, weil sie zur Abwehr einer unmittelbaren Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung i.S. von § 15 Abs. 1 VersammlG untauglich wäre. Eine solche Auflage kann vielmehr durchaus ein geeignetes Mittel zur Gefahrenabwehr sein. Der Leiter einer öffentlichen Versammlung unter freiem Himmel hat während der Versammlung für Ordnung bzw. für den ordnungsgemäßen Ablauf des Aufzugs zu sorgen (vgl. § 18 Abs. 1, § 19 Abs. 1 i.V.m. § 8 Satz 2 VersammlG). Ordner unterstützen den Versammlungsleiter bei der Wahrnehmung seiner Ordnungsfunktion. Ihr Einsatz kann insbesondere bei großen Veranstaltungen geboten sein, wenn der Leiter ohne ihre Hilfe seine Pflicht, für Ordnung bzw. einen ordnungsgemäßen Ablauf zu sorgen, nicht erfüllen könnte (vgl. Dietel/Gintzel/Kniesel, Versammlungsgesetz, 16. Auflage 2011, § 18 RdNr. 9 f.). Die Teilnehmer sind auch verpflichtet, die zur Aufrechterhaltung der Ordnung getroffenen Anordnungen des Leiters oder der von ihm bestellten Ordner zu befolgen (vgl. § 18 Abs. 1 i.V.m. § 10 VersammlG). Mit Blick auf die vom Versammlungsleiter abgeleiteten Pflichten des einzusetzenden Ordners kann daher der Versammlungsbehörde oder der Polizei die Möglichkeit eröffnet sein, zu überprüfen, ob die betreffende Person Gewähr dafür bietet, dass sie ihre Aufgaben als Ordner ordnungsgemäß ausüben und bei der Abwehr von unmittelbaren Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, die aus der Versammlung drohen, mitwirken wird (h.M. vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 09.02.2001 - 5 B 180/01 -, juris RdNr. 8 f.; Sächs. OVG, Beschl. v. 04.04.2002 - 3 BS 103/02 -, juris RdNr. 28; BayVGH, Beschl. v. 12.09.1980 - 21 CE/CS 80 A. 1618, NJW 1981, 2428;VG Freiburg, Urt. v. 17.05.2010 - 3 K 464/09 -, juris RdNr. 20 f.; VG Würzburg, Urteil v. 12.03.2009 . W 5 K 08.1758 -, juris RdNr. 25; Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O. § 18 RdNr. 24: a.A. VG Gießen, Beschl. v. 30.07.2009 - 10 L 1583/09 - GI -, juris RdNr. 17; Ridder/Breitbach/Brühl/Steinmeier, Versammlungsrecht, 1. Auflage 1992, § 18 RdNr. 11 ff.; offen gelassen Ott/Wächtler/Heinhold, Gesetz über Aufzüge und Versammlungen, 7. Auflage 2010, § 18 RdNr. 5; OVG Koblenz, Urteil v. 10.02.2010, a.a.O. juris RdNr. 52). Eine Liste mit den Namen und Anschriften der einzusetzenden Ordner, die eine solche Überprüfung effektiv und schnell ermöglicht, stellt insoweit bei gegebenen und von der Versammlungsbehörde darzulegenden Zweifeln ein geeignetes Mittel zur Beurteilung der Zuverlässigkeit bzw. Geeignetheit der einzusetzenden Ordner und damit zur Gefahrenabwehr dar.

b) Die Voraussetzungen des § 15 Abs. 1 VersammlG sind im vorliegenden Fall indes nicht gegeben. Das auch für beschränkende Verfügungen (Auflagen) bestehende Erfordernis einer unmittelbaren Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung ist nicht erfüllt.

Der Begriff der unmittelbaren Gefahr in § 15 Abs. 1 VersammlG stellt besondere Anforderungen an die zeitliche Nähe des Schadenseintritts und damit auch strengere Anforderungen an den Wahrscheinlichkeitsgrad. Eine unmittelbare Gefährdung setzt eine Sachlage voraus, die bei ungehindertem Geschehensablauf mit hoher Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden für die der Versammlungsfreiheit entgegenstehenden Interessen führt. Unter Berücksichtigung der Bedeutung der Versammlungsfreiheit darf die Behörde bei dem Erlass von vorbeugenden Verfügungen keine zu geringen Anforderungen an die Gefahrenprognose stellen. Daher müssen zum Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung erkennbare Umstände vorliegen, aus denen sich die unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung ergibt. Als Grundlage der Gefahrenprognose sind konkrete und nachvollziehbare tatsächliche Anhaltspunkte erforderlich; bloße Vermutungen reichen nicht aus (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.12.2007 - 1 BvR 2793/04 -, juris; BVerfG, Kammerbeschluss v. 12.05.2010 - 1 BvR 2636/04 -, juris m.w.N.).

Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen für die Gefahrenprognose im Rahmen von § 15 Abs. 1 VersammlG wird die angegriffene Entscheidung des Verwaltungsgerichts nicht gerecht. Die von dem Verwaltungsgericht herangezogenen Umstände sind nicht geeignet, eine von der Versammlung selbst ausgehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit nahezulegen, die den Erlass einer gegenüber der Versammlung belastenden Auflage hätte rechtfertigen können. Auch der Beklagte hat nichts dargelegt, was darauf schließen ließe, dass in dem für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung vom 19.03.2009 mit der Teilnahme gewaltbereiter Demonstrationsteilnehmer gerechnet werden musste. Alle erkennbaren Umstände sprachen vielmehr für einen friedlichen Verlauf. Die Kundgebung, bei der mit ca. 300 Teilnehmern gerechnet wurde, war lediglich stationär geplant. Sie sollte entsprechend der am 18.03.2009 getroffenen Vereinbarung am 02.04.2009 auf dem Platz vor dem Festspielhaus in Baden-Baden in der Zeit von 16.00 Uhr bis 22.00 Uhr stattfinden. Eine zeitliche Vorverlegung der Veranstaltung vom 03.04. auf den 02.04.2009 ist von Seiten des Klägers erklärtermaßen deshalb erfolgt, weil zu diesem Zeitpunkt noch keine Staatsgäste in Baden-Baden zu erwarten waren, sodass auch kein Anreiz für gewalttätige Demonstranten bestand, an der Versammlung teilzunehmen (vgl. AS. 45 der Behördenakte). Er wollte damit - für den Beklagten erkennbar - einen friedlichen Verlauf der Kundgebung sicherstellen und alle Risiken, die durch potentielle gewaltbereite Gruppierungen mit dem Eintreffen politischer Prominenz in Baden-Baden zu befürchten waren, vermeiden. Dass der Kläger hierbei von einer unzutreffenden Annahme ausgegangen ist, hat der Beklagte nicht dargelegt. Vielmehr wurde in dem Kooperationsgespräch am 18.03.2009 zwischen dem Kläger und dem Beklagten Einvernehmen über Ort und Dauer der Kundgebung erzielt. Soweit das Verwaltungsgericht in dem angegriffenen Urteil ausführt, eine konkrete Gefährdung habe sich aus der aufgewühlten Atmosphäre im Vorfeld des NATO-Gipfels ergeben, lässt sich dies mit Blick auf die konkrete Veranstaltung, wie sie nach der Durchführung der Kooperationsgespräche ablaufen sollte, nicht feststellen. Angesichts der relativ geringen Größe der stationären Versammlung mit geschätzten 300 Teilnehmern sowie des tatsächlichen Veranstaltungstermins einen Tag vor dem NATO-Gipfel fehlt es an jeglichen konkreten und nachvollziehbaren tatsächlichen Anhaltspunkten, dass von der Versammlung bzw. von den Teilnehmern Störungen zu erwarten waren, die zu verhindern Aufgabe der einzusetzenden Ordner gewesen wäre. Insofern unterscheidet sich der vorliegende Sachverhalt grundlegend von dem vom Verwaltungsgericht Freiburg zu beurteilenden Sachverhalt, bei dem mit bis zu 5.000 Teilnehmern gerechnet werden musste und ein gemeinsamer Aufzug mit Teilnehmern anderer Initiativen vom Kundgebungsort aus zur Europabrücke geplant war, wo am Vormittag des Veranstaltungstags im Bereich der Fußgängerbrücke ein öffentlichkeitswirksamer Termin der Delegationen mit anschließender Überquerung durch die Staats- und Regierungschefs stattfand.

Der Beklagte hat noch weniger hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte dafür dargelegt, dass von den vom Kläger eingesetzten Ordnern eine unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung drohte. Bei dieser Sach-und Rechtslage ist die ebenfalls unter Ziff. 4 getroffene und vom Kläger nicht beanstandete Anordnung, dass die Ordner einen gültigen Personalausweis mit sich führen sollen, ausreichend und angemessen. Die angegriffene Verpflichtung, die Personalien der einzusetzenden Ordner in einer Liste zu erfassen, die auf Anforderung der Polizei oder der Versammlungsbehörde vorzulegen ist, findet hingegen in § 15 Abs. 1 VersammlG keine Stütze.

Auch § 18 Abs. 2 Satz 1 VersammlG scheidet als Ermächtigungsgrundlage aus. Nach dieser Vorschrift bedarf die Verwendung von Ordnern polizeilicher Genehmigung. Dem Leiter ist danach grundsätzlich freigestellt, Ordner einzusetzen oder nicht; er hat dabei die Vorgaben nach § 9 Abs. 1 VersammlG zu beachten. Daraus lässt sich jedoch nicht ableiten, dass der Versammlungsleiter auch Namen, Vornamen und Anschrift der einzusetzenden Ordner bekannt zu geben hat. Soweit in der Rechtsprechung aus der nach § 18 Abs. 2 Satz 1 VersammlG erforderlichen Genehmigung gefolgert wird, dass diese insbesondere dann versagt werden kann, wenn ungeeignete bzw. persönlich unzuverlässige Personen als Ordner eingesetzt werden (vgl. Sächs. OVG, Urt. v. 04.06.2009 - 3 B 59/06 - juris, RdNr. 26; Sächs. OVG, Beschl. v. 04.04.2002 - 3 BS 103/02 -, Sächs. VBl. 2002, 216 f.; Sächs. OVG, Urt. v. 09.11.2001 - 3 BS 257/01 -, juris, RdNr. 8; VG Würzburg, Urt. v. 12.03.2009 - W 5 K 08.1758 -, juris RdNr. 25;) lagen, soweit ersichtlich, zugleich auch immer die Voraussetzungen für beschränkende Auflagen nach § 15 Abs. 1 VersammlG (etwa Ordnereinsatz bei einer rechtsextremistischen Demonstration) vor. Für eine anlassunabhängige Überprüfung der Ordner bietet § 18 Abs. 2 VersammlG allein hingegen keine Rechtsgrundlage.

Auch auf § 14 Abs. 2 VersammlG lässt sich die angegriffene Anordnung nicht stützen. Danach ist bei öffentlichen Versammlungen in der Anmeldung anzugeben, welche Person für die Leitung der Versammlung oder des Aufzugs verantwortlich sein soll. Der Leiter muss so benannt werden, dass seine Identität feststeht, sodass überprüft werden kann, ob er seine Funktion, für den ordnungsgemäßen Ablauf zu sorgen und Ansprechpartner für die Polizei während der Durchführung der Versammlung zu sein, entsprechen kann (Ott/Wächtler/Heinhold, a.a.O. § 14 RdNr. 21). Mit Blick auf die vom Versammlungsleiter abgeleiteten Aufgabenwahrnehmung des Ordners ließe sich daraus folgern, dass die Behörde auch in Bezug auf die Person des Ordners in die Lage versetzt sein muss, eine entsprechende Prüfung anzustellen. Diese erweiternde Erstreckung der Vorschrift auf Ordner widerspricht jedoch der in Art. 8 GG garantierten Versammlungsfreiheit, zu der auch das Selbstbestimmungsrecht eines Veranstalters gehört, überhaupt Ordner einzusetzen und diese auszuwählen.

2.2 Die durch Anordnung begründete Verpflichtung, vor Beginn der Veranstaltung den für den Lautsprecherwagen bestimmten Verantwortlichen der Versammlungsbehörde unter Angabe der vollständigen Personalien schriftlich zu benennen, ist ebenfalls rechtswidrig gewesen.

Sie lässt sich aus den bereits dargelegten Gründen nicht auf § 15 Abs. 1 VersammlG stützen, da weder mit Blick auf die Versammlung eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung noch Anlass zu der Befürchtung bestand, dass der vom Kläger vor Beginn der Versammlung zu bestimmende Wagenverantwortliche ungeeignet oder unzuverlässig sein könnte. Es bestanden auch keine konkreten Anhaltspunkte dafür, dass Teilnehmer der Veranstaltung das Lautsprecherfahrzeug erklettern und zu versammlungsfremden Zwecken nutzen würden.

Auch für eine besondere von dem Lautsprecherwagen ausgehende versammlungsrechtlich relevante Betriebsgefahr, die die Feststellung der Geeignetheit und Zuverlässigkeit des für den Wagen bestimmten Verantwortlichen rechtfertigen würde, ist nichts ersichtlich. Zwar kann grundsätzlich schon durch das Mitführen eines Lautsprecherfahrzeugs während eines Aufzugs eine unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit gegeben sein. In Anbetracht der hohen Gefährlichkeit von Fahrzeugen im Rahmen einer Versammlung und der hohen Schutzgüter wie Leib und Leben von Versammlungsteilnehmern und Dritten dürfte insoweit auch eine geringere Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts hinzunehmen sein (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 25.06.2010 - OVG 1 N 82.09 -, juris RdNr. 7). Dies bedarf jedoch keiner abschließenden Klärung. Denn hier handelte es sich um eine stationäre Versammlung, bei der das Fahrzeug nicht bewegt werden sollte. Von einem stehenden Fahrzeug geht jedoch eine unmittelbare Gefahr für die Versammlungsteilnehmer regelmäßig nicht aus. Allein damit, dass das Fahrzeug vor der Veranstaltung zum Versammlungsort verbracht und von dort nach deren Beendigung auch wieder abgezogen werden musste, lässt sich eine solche nicht begründen.

2.3 Schließlich erweist sich die Anordnung, mit der der Versammlungsleiter und die Ordner verpflichtet werden, die Polizei über versammlungs- und strafrechtliche Verstöße zu informieren, die von dem Versammlungsleiter oder den Ordnern nicht unterbunden werden können, ebenfalls als rechtswidrig.

Die Anordnung ist schon nicht hinreichend bestimmt. Nach § 37 Abs. 1 VwVfG ist ein Verwaltungsakt hinreichend bestimmt, wenn aus der getroffenen Regelung und sonstigen für die Betroffenen bekannten oder für sie ohne weiteres erkennbaren Umständen die getroffene Regelung so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar ist, dass sie ihr Verhalten danach richten können, und dass auch die mit dem Vollzug betrauten oder sonst mit der Angelegenheit befassten Behörden und deren Organe den Inhalt etwaigen Vollstreckungsmaßnahmen oder sonstigen weiteren Entscheidungen zugrunde legen können (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Auflage, § 37 RdNr. 5 m.w.N.). Diesen Anforderungen genügt die Anordnung nicht. Denn es ist nicht hinreichend bestimmt, welche Verstöße gegen versammlungsrechtliche oder strafrechtliche Bestimmungen eine Meldepflicht für den Leiter oder die Ordner auslösen, insbesondere wird nicht erkennbar, ob auch - nicht versammlungsrechtlich relevante - strafrechtliche Verstöße (wie etwa Diebstahl unter den Versammlungsteilnehmern) zu einer Meldung gegenüber der Polizei verpflichten. Dies lässt sich auch nicht aus sonstigen dem Kläger bekannten oder für ihn ohne weiteres erkennbaren Umständen hinreichend genau ableiten. Auch die Begründung der Anordnung enthält insoweit keine Beispielsfälle, die eine Eingrenzung auf versammlungsrechtlich relevante Verstöße nahelegen könnten. Vom Adressaten der Anordnung sind daher die Grenzen nicht auszumachen, ab wann ein versammlungsrechtlicher bzw. strafrechtlicher Verstoß vorliegt, der zunächst ihn zum Handeln verpflichtet, und bei Erfolglosigkeit eine Informationspflicht an die Polizei auslöst. Wann es zu Verstößen gegen versammlungsrechtliche oder strafrechtliche Bestimmungen kommt, die durch Weisungen des Versammlungsleiters oder der Ordner nicht unterbunden werden können, ist von oftmals schwierigen Bewertungen in meist unübersichtlichen und emotionsgeladenen Situationen abhängig. Da ein Verstoß gegen vollziehbare Auflagen nach § 15 Abs. 1 oder 2 VersammlG staatliche Sanktionen auslösen kann (vgl. § 25 Nr. 2, § 29 Abs. 1 Nr. 3 VersammlG), muss die durch eine beschränkende Verfügung begründete Rechtspflicht zur Information der Polizei ohne weiteres auch von einem juristischen Laien erkannt werden. Ansonsten würde sich mit der Leitung einer Versammlung das Risiko verbinden, wegen Fehlern und Fehleinschätzungen ex post mit einer Geldbuße oder gar einer Strafe belegt zu werden, was mit nicht hinnehmbaren Einschüchterungseffekten verbunden wäre (vgl. zum Vorstehenden auch BVerfG, Beschl. v. 17.02.2009 - 1 BvR 2492/08 -, BVerfGE 122, 342 ff., juris RdNr. 119).

Der angegriffenen Anordnung fehlt es darüber hinaus an einer Rechtsgrundlage.

§ 15 Abs. 1 VersammlG scheidet als Ermächtigungsgrundlage aus, weil nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen mit versammlungsrechtlichen oder gar mit strafrechtlichen Verstößen durch die Teilnehmer der Versammlung nicht zu rechnen und damit die öffentliche Sicherheit nicht unmittelbar gefährdet war.

Auch auf § 17a Abs. 4 VersammlG lässt sich die angegriffene Anordnung nicht stützen. Danach kann die zuständige Behörde zur Durchsetzung der Verbote der Absätze 1 und 2 (Schutzwaffenverbot und Vermummungsverbot) Anordnungen treffen. Die Anordnung, die Polizei über versammlungs- und strafrechtliche Verstöße zu informieren, geht jedoch weit über eine Information hinsichtlich dieser gesetzlichen Verbote hinaus. Daher bedarf es keiner abschließenden Klärung, ob eine solche Informationspflicht gegenüber dem Leiter und den Ordnern jedenfalls dann begründet werden kann, wenn damit die Durchsetzung dieser Verbote gesichert werden soll.

Der Auffassung des Beklagten und des Verwaltungsgerichts, die angegriffene Anordnung bedürfe keiner speziellen Ermächtigungsgrundlage, da sie nur die Pflichten des Versammlungsleiters und die von ihm abgeleiteten Pflichten der Ordner konkretisiert, die sich aus dem Versammlungsgesetz selbst ergeben, vermag der Senat nicht zu folgen.

Um eine gesetzeswiederholende oder gesetzeskonkretisierende Verfügung würde es sich dann handeln, wenn sich eine entsprechende Handlungspflicht für den Versammlungsleiter und die Ordner unmittelbar aus dem Gesetz ergeben und diese für den Kläger nunmehr verbindlich festgestellt und in Form eines Verwaltungsaktes konkretisiert worden wäre, um deren Einhaltung zu gewährleisten. Dies ist indes nicht der Fall. Eine entsprechende Verpflichtung ist weder ausdrücklich gesetzlich geregelt, noch ergibt sie sich aus einer Gesamtschau der den Versammlungsleiter treffenden Pflichten.

Nach § 18 in Verbindung mit § 8 Satz 2 VersammlG hat der Leiter während der Versammlung für Ordnung zu sorgen. Er kann sich dabei, wie bereits ausgeführt, durch Ordner bei der Wahrnehmung seiner Rechte aus § 8 unterstützen lassen (§ 9 Abs. 1 VersammlG). Insoweit ist es erforderlich, dass der Leiter Teile seiner Befugnisse auf Ordner delegiert. Alle Versammlungsteilnehmer sind verpflichtet, die zur Aufrechterhaltung der Ordnung getroffenen Anweisungen des Leiters oder der von ihm bestellten Ordner zu befolgen (§ 18 Abs. 1, § 10 VersammlG). Kann er selbst mit Hilfe eingesetzter Ordner seine Ordnungsfunktionen nicht wahrnehmen, steht es ihm zwar offen, sich im Rahmen vertrauensvoller Kooperation an die Polizei zu wenden und auf Störenfriede hinzuweisen. Diese Möglichkeit mag auch in vielen Fällen im Interesse der Fortführung der Veranstaltung angebracht sein, weil sie der zügigen Entschärfung von kritischen Situationen dient und hierdurch ein Übergreifen auf die übrige Versammlung oder eine Intensivierung der Störung verhindert werden kann. Denn bei der Beseitigung von Störungen durch Teilnehmer haben der Leiter und die Ordner nur eingeschränkte Möglichkeiten. Das Recht, Teilnehmer, die die Ordnung gröblich stören, von der Versammlung auszuschließen, steht bei Versammlungen unter freiem Himmel gemäß § 18 Abs. 3 VersammlG (vgl. auch § 19 Abs. 4 VersammlG für Aufzüge) nur der Polizei zu.

Das Ordnungsrecht des Versammlungsleiters verlangt indes nicht, dass sich dieser und die von ihm bestellten Ordner polizeilicher Hilfe bedienen müssen, soweit ihre Befugnisse nicht ausreichen, um Störungen zu verhindern oder zu beenden, oder dass sie gar Verstöße von Versammlungsteilnehmern anzeigen müssen. Der Versammlungsleiter kann vielmehr auch die Versammlung unterbrechen oder schließen (§ 18 Abs. 1, § 8 Satz 3 VersammlG). Bei Aufzügen kann sich sogar eine Verpflichtung für den Leiter ergeben, den Aufzug für beendet zu erklären, wenn er sich gegenüber den Teilnehmern nicht durchzusetzen vermag (§ 19 Abs. 3 VersammlG). Eine Pflicht, die Polizei über Verstöße gegen versammlungsrechtliche oder gar strafrechtliche Bestimmungen zu informieren, die vom Versammlungsleiter oder den Ordnern nicht unterbunden werden können, ist diesen Regelungen hingegen nicht zu entnehmen.

Da der Kläger obsiegt hat, sah der Senat keine Veranlassung, den vorsorglich gestellten Beweisanträgen nachzukommen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht erfüllt sind.

Beschluss vom 30. Juni 2011

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 5.000,- EUR festgesetzt (§ 47 Abs. 1, § 52 Abs. 2 und § 63 Abs. 2 Satz 1 GKG).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).