OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 29.01.2009 - 2 M 151/08
Fundstelle
openJur 2012, 54768
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Zur Fortgeltung einer zu DDR-Zeiten erteilten Genehmigung zur Eröffnung eines Wettbüros für Sportwetten

Tenor

Die Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Greifswald vom 14.10.2008 - 7. Kammer - wird zurückgewiesen.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf Euro 50.000,- festgesetzt.

Gründe

Der Antragsteller betreibt ein Unternehmen mit Sitz in N., welches insbesondere über das Internet Sportwetten anbietet und vermittelt. Unter dem 02.04.2007 erließ der Antragsgegner für das Gebiet Mecklenburg-Vorpommerns eine sofort vollziehbare Untersagungsverfügung. Auf den Eilantrag des Antragstellers hat das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung seiner Klage wiederhergestellt. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht auf eine dem Antragsteller nach dem Gewerbegesetz der DDR vom 06.03.1990 erteilte Genehmigung verwiesen, welche rechtswirksam sei, nach Art. 19 des Einigungsvertrages in Mecklenburg-Vorpommern fortgelte und damit einer Untersagungsverfügung entgegen stehe.

Die gegen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts gerichtete Beschwerde des Antragsgegners hat keinen Erfolg. Gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO ist der Prüfungsumfang im Beschwerdeverfahren auf die binnen der Beschwerdefrist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO dargelegten Gründe beschränkt; das Oberverwaltungsgericht ist im Beschwerdeverfahren nicht befugt, mit der Beschwerde nicht angegriffene entscheidungstragende Erwägungen des Verwaltungsgerichts von sich aus in Zweifel zu ziehen. So hat der Senat auch nicht darüber zu befinden, ob die Untersagungsverfügung auf § 4 Abs. 4 des Staatsvertrages zum Glückspielbetrieb in Deutschland vom 31.07.2007 (GVOBl. M-V, Sachsen. 379) gestützt werden kann, da dies in der Beschwerdebegründung nicht geltend gemacht wird.

Die mit Schriftsatz des Antragsgegners vom 14.11.2008 binnen der Beschwerdefrist dargelegten Gründe greifen nicht durch. Die dem Antragsteller im April 1990 vom Rat des Kreises L. erteilte Genehmigung zu Eröffnung eines Wettbüros für Sportwetten ist entgegen der mit der Beschwerde vertretenen Auffassung wirksam (1) und berechtigt nach ihrem räumlichen Geltungsbereich den Antragsteller, seine von seinem Betriebssitz in S. aus ausgeübte Tätigkeit auch auf Mecklenburg-Vorpommern zu erstrecken (2). Auf die weiteren Ausführungen des Beschwerdeschriftsatzes vom 14.11.2008 kommt es demgegenüber nicht (mehr) an (3).

1. Die dem Antragsteller vor dem Beitritt erteilte gewerberechtliche Genehmigung ist wirksam. Verwaltungsentscheidungen der Deutschen Demokratischen Republik sind nach Art. 19 Satz 1 EV über den 3. Oktober 1990 hinaus wirksam, wenn und soweit sie nach der seinerzeitigen Staats- und Verwaltungspraxis der Deutschen Demokratischen Republik ungeachtet etwaiger Rechtsmängel als wirksam angesehen und behandelt wurden (BVerfG, Beschl. v. 27.02.2007 - 1 BvR 1982/01 -, BVerfGE 117, 302 <313>; BVerwG, Urt. v. 20.03.1997 - 7 C 23/96 -, BVerwGE 104, 186 <192> m.w.N.. sowie Beschl. v. 20.10.2005 - 6 B 52.05 - GewArch 2006, 149 <151>). Anhaltspunkte dafür, dass die dem Antragsteller erteilte Genehmigung vor dem Beitritt nicht als wirksam behandelt und betrachtet worden sei, bestehen nicht. Von einer Unwirksamkeit kann auch nicht unter Zugrundelegung der allgemeinen damaligen Verwaltungspraxis hinsichtlich des Umgangs mit möglicherweise rechtsfehlerhaft erteilten Genehmigungen ausgegangen werden. Im Recht der ehemaligen DDR galt - letztlich nicht anders als in der Bundesrepublik - der Grundsatz, dass von den Verwaltungsbehörden ("Organen") getroffene Einzelentscheidungen (Verwaltungsakte) auch dann rechtswirksam waren, wenn sie rechtliche Mängel aufwiesen. Nur wenn der Verstoß gegen die rechtlichen Anforderungen besonders schwerwiegend und für den Adressaten zudem objektiv unzweifelhaft erkennbar war, besaß die Entscheidung keine Rechtswirkung und war daher nichtig (BGH, Urt., v. 11.10.2001 - 1 ZR 172/99 -, juris Rn. 22).

Die auf Grundlage des Gewerbegesetzes der DDR vom 06.03.1990 für ein Wettbüro für Sportwetten erteilte Genehmigung war danach wirksam. Die mit der Beschwerde geltend gemachte fehlende Zuständigkeit der nach dem Gewerbegesetz handelnden Genehmigungsbehörde war jedenfalls nicht offensichtlich. Der Rat des Kreises war in seiner Eigenschaft als Gewerbebehörde gemäß §§ 2, 3 Abs. 1 Nr. 2 der Zweiten Durchführungsverordnung zum Gewerbegesetz vom 15. März 1990 (GBl. I Sachsen. 169) für die Erteilung von Genehmigungen ("Erlaubnissen") für erlaubnispflichtige Gewerbe zuständig, zu denen gemäß der Anlage zu § 1 der Ersten Durchführungsverordnung zum Gewerbegesetz vom 8. März 1990 (GBl. I Sachsen. 140) u.a. "Glücksspiele gegen Geld" rechneten. Damit war jedenfalls nicht offensichtlich, dass der örtlich zuständige Rat des Kreises eine Genehmigung für den Betrieb eines Wettbüros für Sportwetten nicht habe erteilen dürfen. Anderes folgte entgegen der mit der Beschwerde durch den Antragsgegner vertretenen Auffassung auch nicht aus § 16 Abs. 1 Gewerbegesetz, wonach, soweit für einzelne Gewerbearten spezielle Rechtsvorschriften bestanden, diese galten. Im Hinblick darauf, dass mit der Durchführungsverordnung nach dem Gewerbegesetz u.a. "Glücksspiele gegen Geld" ausdrücklich unter die Erlaubnispflicht nach dem Gewerbegesetz gestellt worden waren, war eine nach dem Gewerbegesetz erteilte Genehmigung ungeachtet der Frage, ob sich daneben auch eine Erlaubnispflichtigkeit aus anderen Vorschriften ergab, nicht unwirksam (BGH a.a.O.; OVG Thüringen, Beschl. v. 21.10.1999 - 3 EO 939/97 -, LKV 2000, 309, <310>).

Demgegenüber vermag die mit der Beschwerde geltend gemachte gegenteilige Rechtsauffassung, die nach Rechtsauslegung der Sammlungs- und Lotterieverordnung (SlgLottVO) der DDR vom 18.02.1965 (GBl. Sachsen. 238) und des § 16 Gewerbegesetz zum Ergebnis gelangt, dass eine Erlaubnis nach dem Gewerbegesetz nicht habe erteilt werden dürfen und diesen angenommenen schwer-wiegenden Mangel auch für offenkundig hält (so VG Magdeburg, Urt. v. 09.08.2007 - 3 A 297/06 MD - GewArch 2008, 77, <79>), nicht zu überzeugen. Ein (möglicher) Rechtsfehler, dessen Feststellung einer umfangreichen juristischen Untersuchung des Regelungsinhalts verschiedener Rechtsvorschriften und deren Verhältnis zueinander sowie die Überwindung der nach dem Wortlaut der Durchführungsverordnung zum Gewerbegesetz vorgesehenen Erlaubnispflicht nach dem Gewerbegesetz bedarf, ist jedenfalls nicht offenkundig. Dies gilt umso mehr, als schon die Anwendbarkeit der als andere Rechtsvorschrift i.Sachsen.d. § 16 Gewerbegesetz ins Feld geführten Sammlungs- und Lotterieverordnung auf Sportwetten sich jedenfalls nicht in einer keine andere Rechtsauffassung zulassenden Weise aufdrängen musste; die in der angegriffenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts vertretene Auffassung, dass die genannte Verordnung nicht anwendbar gewesen sei, wird auch von anderen Gerichten geteilt (OVG Thüringen; Beschl. v. 21.10.1999 a.a.O. und Urt. v. 20.05.2005 - 3 KO 705/03 -, juris Rn. 59 ff.; OVG Sachsen., Beschl. v. 12.12.2007 - GewArch 2008, 118 <119>). Nach anderer in der Rechtsprechung vertretener Auffassung sei zwar von einer bestandenen Erlaubnisbedürftigkeit auch nach der Sammlungs- und Lotterieverordnung auszugehen, die aber neben die Erlaubnisbedürftigkeit nach dem Gewerbe-gesetz getreten sei (so VG Dessau, Urt. v. 20.03.2003 - 2 A 132/02 DE -, GewArch 2003, 296, <297>; OLG Köln, Urt. v. 21.05.1999 - 6 U 195/97 -, juris). Die verwaltungsrechtliche Wirk-samkeit der nach dem Gewerbegesetz erteilten Genehmigung stellt auch dieser rechtliche Ansatz nicht in Frage (vgl. VG Dessau a.a.O.). Die über eine Anwendbarkeit der Sammlungs- und Lotterieverordnung noch hinaus gehende Auffassung der Beschwerde, dass die Verordnung als speziellere Rechtsvorschrift eine Genehmigungserteilung nach dem Gewerbegesetz ausgeschlossen habe, vermag eine Offensichtlichkeit erst recht nicht für sich in Anspruch zu nehmen, zumal dem die bereits angeführte Nennung der öffentlichen Glücksspiele in der Durchführungsverordnung zum Gewerbegesetz entgegen zu halten ist.

2. Die weitere mit der Beschwerde geltend gemachte Einwendung, wonach die dem Antragsteller nach dem Gewerbegesetz der DDR erteilte Genehmigung in Mecklenburg-Vorpommern entgegen der Ausführungen des Verwaltungsgerichts nicht gelte, greift ebenfalls nicht durch. Das Verwaltungsgericht hat in Anwendung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die inhaltliche Reichweite der nach Art. 19 Satz 1 Einigungsvertrag fortgeltenden Genehmigung anhand des objektiv erkennbaren Willens der damaligen Genehmigungsbehörde untersucht und ist zu dem Ergebnis gelangt, dass die Genehmigung für das damalige Staatsgebiet der DDR erteilt wurde und damit jedenfalls in allen neuen Bundesländern ohne weitere räumliche Beschränkung gilt.

Soweit die Beschwerde dagegen einwendet, dass eine länderübergreifende Wirkung die nach dem Gewerbegesetz der DDR erteilten Erlaubnisse angesichts der länderrechtlichen Zuständigkeit für das Glücksspielrecht entgegen den Zielen des Einigungsvertrags privilegieren würde, vermag diese Ergebnisbetrachtung die gesetzlich mit Art. 19 Satz 1 Einigungsvertrag angeordnete Fortwirkung nicht in Frage zu stellen. Gleiches gilt für die Einwendung der Beschwerde, dass die im Gebiet der ehemaligen DDR neu gegründeten Länder nicht Universalrechtsfolger der DDR oder deren Bezirke noch deren Kreise seien und Bestimmungen über eine Adaption bzw. Transformation der nach dem Gewerberecht der DDR erteilten Erlaubnisse in das Landesrecht nicht getroffen sind. Einer rechtlichen Herleitung der Fortwirkung von Verwaltungsakten der DDR aus Gesichtspunkten der Rechtsnachfolge oder einer länderrechtlichen Regelung über eine Adaption bzw. Transformation bedarf es angesichts der gemäß Art. 45 Abs. 2 Einigungsvertrag als Bundesrecht durch die Länder gemäß Art. 31 GG zu beachtenden Regelung des Art. 19 Einigungsvertrag nicht. Eine Einschrän-kung dahingehend, dass Verwaltungsakte der DDR von der Fortgeltung ausgenommen seien, wenn sie ein Sachgebiet betreffen, welches nach der Kompetenzordnung des Grundgesetzes in die Zuständigkeit der Länder fällt, lässt sich dem Art. 19 Einigungsvertrag nicht entnehmen. Dabei kommt es nicht darauf an, dass die nach dem Gewerbegesetz der DDR erteilten Sportwettengeneh-migungen kein Pendant im Landesrecht gefunden haben (so aber OVG Sachsen.-Anhalt, Beschlüsse v. 18.03.2005 - 1 M 91/05 -, GewArch 2005, 288 f. und - 1 M 436/04 -, NVwZ-RR 2006, 470 f.). Der von der Beschwerde zitierten Rechtsmeinung, die daraus schließt, dass die Genehmigungen ungeachtet ihrer formellen Wirksamkeit keine materiellen Rechtswirkungen entfalten könnten (so OVG Sachsen-Anhalt, a.a.O.) ist nicht zu folgen. Übergeleitete DDR-Verwaltungsakte sind kraft bundesrechtlicher Anordnung im Einigungsvertrag wirksamer Bestandteil der bundesdeutschen (Verwaltungs-) Rechtsordnung. Zentrales Element der Wirksamkeit von Verwaltungsakten ist, dass die getroffene Regelung unabhängig davon gilt, ob sie inhaltlich noch mit dem materiellen Recht übereinstimmt; der Verwaltungsakt begründet gegenüber den von ihm Betroffenen ein rechtlich weitgehend selbstständiges (Normanwendungs-)Rechtsverhältnis, das die Rechte und Pflichten konkretisiert und das materiell-rechtliche (Normgebungs-)Rechtsverhältnis überlagert (Scholz/ Weidemann, ZFWG 2007, 7, 9). Durch die Überleitung ist auf Seiten der Verwaltung der Rechtsträger an dem Normanwendungsrechtsverhältnis beteiligt, der nach der Kompetenzordnung des Grundgesetzes für die durch den Regelungsinhalt des Verwaltungsaktes betroffene Rechtsmaterie zuständig ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.06.2006 - 6 C 19.06 - BVerwGE 126, 149 ff., Rn. 58 zu Art. 19 Satz 2 und 3 Einigungsvertrag). Dass sich aus der Überleitung von Verwaltungsakten der DDR für eine Übergangszeit bis zur Angleichung Unterschiede gegenüber den nach der Rechtsordnung der Bundesrepublik begründeten Rechtsverhältnissen ergeben, ist der mit Art. 19 Satz 1 Eini-gungsvertrag angeordneten Zusammenführung der unterschiedlichen Rechtswirklichkeiten geschuldet, die die jahrzehntelang unterschiedlich gewesenen Rechtssysteme hervorgebracht haben. Durfte danach ohne Verstoß gegen das Grundgesetz im Einigungsvertrag davon abgesehen werden, die 40-jährige Verwaltungspraxis der Deutschen Demokratischen Republik am Maßstab der Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland aufzuarbeiten, so besteht damit auch ein die Unterschiede der bestandkräftigen Verwaltungsentscheidungen rechtfertigender sachlicher Grund (vgl. BVerfG, Beschl. v. 27.02.2007 - 1 BvR 1982/01 - a.a.O. <313 f.>). Wollte man die Fortgeltung der Verwaltungsentscheidungen dagegen von deren "struktureller" Übereinstimmung mit der Rechts- und Verwaltungsordnung der Bundesrepublik abhängig machen, führte dies zu einer weitgehenden Aushöhlung des Art. 19 Einigungsvertrag und ferner zu einer nicht hinnehm-baren Rechtsunsicherheit (BVerwG, Beschl. v. 20.10.2005 - 6 B 52.05 a.a.O. <151>).

Die mit der Beschwerde geltend gemachten Argumente sind nach alledem nicht geeignet, eine das heutige Gebiet des Bundeslandes Mecklenburg-Vorpommern ausschließende räumlich beschränkte Rechtwirkung der dem Antragsteller erteilten Genehmigung zu begründen, denn die der Verwaltungsentscheidung der DDR vor dem Beitritt beigemessene Regelungswirkung wird durch Art. 19 Satz 1 Einigungsvertrag grundsätzlich nicht berührt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 20.10.2005 - 6 B 52.05 - a.a.O. <151>, sowie Urt. v. 21.06.2006 - 6 C 19.06 - a.a.O. Rn. 52 und 56). Bei begünsti-genden Verwaltungsakten trägt die Vorschrift dem Gedanken des Vertrauensschutzes dahingehend Rechnung, dass die betreffende Einzelentscheidung in ihrer regelnden Wirkung grundsätzlich erhalten bleibt (BVerwG Urt. v. 21.06.2006, - 6 C 19.06 -, a.a.O. Rn. 56). Damit wäre eine "Maßstabsverkleinerung" in dem Sinne, dass eine vor dem Beitritt räumlich für das Gebiet der DDR erteilte Erlaubnis im Beitrittsgebiet nur räumlich eingeschränkt fortgelten solle, nicht vereinbar. Unter Berücksichtigung der föderalen Struktur der Bundesrepublik und der Zuständigkeit der Länder für das Glücksspielwesen gilt die für den Geltungsbereich der DDR erteilte Genehmigung damit jedenfalls in den neuen Bundesländern fort. Um die sich für den außerhalb des Bereichs des Vertrauensschutzes stellenden Fragen einer "Maßstabsvergrößerung" des räumlichen Geltungsbereichs (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.06.2006 a.a.O. Rn. 51 ff.; dagegen VG Stuttgart, Urt. v. 02.10.2008 - 4 K 4271/06) geht es dabei nicht.

3. Auf die mit der Beschwerdeschrift vom 14.11.2008 erhobene weitere Einwendungen des Beschwerdeführers zur Zuständigkeit für eine Aufhebung der dem Antragsteller erteilten Genehmigung und zur Vereinbarkeit der Rechtsgrundlagen einer Untersagungsverfügung mit Verfassungs- und Europarecht kommt es mangels Entscheidungserheblichkeit im vorliegenden Verfahren nicht an.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 2 GKG und legt für das Beschwerdeverfahren des vorläufigen Rechtsschutzes 1/2 des für das Hauptsacheverfahren anzunehmenden Streitwerts zugrunde (vgl. Ziff. 54.2.1 des Streitwertskatalogs für die Verwaltungsgerichts-barkeit sowie die Angaben des Antragstellers im Schriftsatz vom 03.05.2007).

Der Beschluss ist unanfechtbar, § 152 Abs. 1 VwGO sowie § 68 Abs. 1 Satz 5 GKG i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).