VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 13.03.2000 - 1 S 2441/99
Fundstelle
openJur 2013, 11295
  • Rkr:
  • AmtlSlg:
  • PM:

1. Ein Ortschaftsrat kann mit der Behauptung, die Hauptsatzung weise ihm eine Entscheidungskompetenz zu, zulässigerweise eine Klage im Kommunalverfassungsstreitverfahren gegen den Gemeinderat erheben.

2. Weist eine Hauptsatzung dem Ortschaftsrat die Kompetenz für die Ausgestaltung und Unterhaltung des Feuerlöschwesens, soweit es den Ortsteil betrifft, zu, so ist hiermit grundsätzlich nicht die Entscheidungsbefugnis über Personalangelegenheiten umfasst.

3. Der Ausschluss eines ehrenamtlich Tätigen aus der Freiwilligen Feuerwehr ist keine (nur) die Ortschaft betreffende Angelegenheit.

Tatbestand

Der klagende Ortschaftsrat begehrt die Feststellung der Verletzung organschaftlicher Rechte durch den beklagten Gemeinderat bei Entscheidungen im Personalbereich der Ortsfeuerwehr.

Durch § 116 des Gesetzes zum Abschluss der Neuordnung der Gemeinden (besonderes Gemeindereformgesetz) vom 09.07.1974 (GBl. S. 248 (256)) wurde die Gemeinde Eutingen an der Enz des Enzkreises in die Stadt Pforzheim eingegliedert. Zur Regelung der Rechtsfolgen dieser Eingliederung schlossen die Gemeinde Eutingen und die Stadt Pforzheim auf der Grundlage des § 1 Abs. 1 S. 1 3. Gesetz zur Verwaltungsreform (allgemeines Gemeindereformgesetz) vom 09.07.1974 (GBl. S. 237) am 28.08.1975 eine Vereinbarung. Darin wird u.a. für den Stadtteil Pforzheim-Eutingen die Ortschaftsverfassung eingeführt und bestimmt, dass durch die Hauptsatzung der Stadt Pforzheim dem Ortschaftsrat zur selbständigen Entscheidung: Im Rahmen der ihm zur Verfügung gestellten Haushaltsmittel: Die Ausgestaltung und Unterhaltung des Feuerlöschwesens im Stadtteil Pforzheim-Eutingen im Einvernehmen mit dem Kommandanten der Feuerwehr sowie die Förderung der örtlichen Vereinigungen übertragen wird (§ 4 Abs. 1 Nr. 1c, c.14 der Vereinbarung). In der derzeit geltenden Hauptsatzung der Stadt wird dem Ortschaftsrat im Rahmen der im Haushaltsplan zur Verfügung gestellten Mittel die Ausgestaltung und Unterhaltung des Feuerlöschwesens im Einvernehmen mit dem Kommandanten der Feuerwehr zur Entscheidung übertragen, soweit es den jeweiligen Stadtteil betrifft (§ 11 Abs. 1 Nr. 4 der Hauptsatzung).

Die Verwaltung der Stadt hielt den Ausschluss zweier Feuerwehrleute aus der Freiwilligen Feuerwehr Pforzheim, Abteilung 9, Zug Eutingen für erforderlich und fertigte entsprechende Vorlagen (M 1220 und M 1221) für die Sitzungen des Ausschusses für öffentlichen Einrichtungen und Umweltschutz am 03.02.1997 zur Vorberatung und für die Sitzung des Gemeinderats zur Beschlussfassung am 18.02.1997. Der Ortsvorsteher des Stadtteils Eutingen vertrat in einem Schreiben vom 03.02.1997 die Auffassung, bei der vorgesehenen Beratungsfolge würde § 4 der zwischen Eutingen und der Stadt Pforzheim geschlossenen Vereinbarung nicht berücksichtigt.

Der Ausschuss für öffentliche Einrichtungen und Umweltschutz stimmte der Verwaltungsvorlage zu. Allerdings sollte die Beschlussfassung durch den Gemeinderat erst durch die Sitzung am 25.03.1997 erfolgen, um zuvor den Ortschaftsrat anzuhören.

Das Rechtsamt der Stadt vertrat in einem Schreiben vom 06.02.1997 die Auffassung, die Zuständigkeit des Ortschaftsrates beziehe sich nicht auf die personelle Ausstattung der Freiwilligen Feuerwehr. In seiner Sitzung vom 19.02.1997 gelangt der Ortschaftsrat einstimmig zu dem Beschluss, dass die Vereinbarung über die Rechtsfolgen der Eingliederung der Gemeinde Eutingen in die Stadt Pforzheim in bezug auf die dem Ortschaftsrat zur selbständigen Entscheidungen übertragenen Angelegenheiten durch das Regierungspräsidium als Rechtsaufsichtsbehörde überprüft werden müsse.

In der Gemeinderatssitzung vom 25.03.1997 wurde dem Ausschluss der zwei Angehörigen der Freiwilligen Feuerwehr zugestimmt.

Das Regierungspräsidium teilte in einem Schreiben vom 23.04.1997 dem Ortsvorsteher mit, es teile die Auffassung des Rechtsamts. Aus der Eingliederungsvereinbarung könne nicht auf eine alleinige Zuständigkeit des Ortschaftsrats für alle Bereiche des Feuerlöschwesens geschlossen werden. Dies wäre angesichts der Regelungen im Feuerwehrgesetz auch höchst problematisch. Die Einflussnahme des Ortschaftsrates auf personelle Fragen im Bereich der Freiwilligen Feuerwehr des Stadtteils Eutingen sei durch das eingeräumte Anhörungsrecht gemäß § 70 Abs. 1 GemO sichergestellt.

Am 11.08.1997 legte der Kläger Widerspruch gegen die Ausschlüsse der beiden Feuerwehrangehörigen durch die Gemeinderatsbeschlüsse vom 25.03.1997 ein mit der Begründung, der Gemeinderat habe als unzuständiges Organ gehandelt, da der Ortschaftsrat zuständig sei.

In der Sitzung vom 16.12.1997 stimmte der Gemeinderat der Bestellung des M. H. zum ehrenamtlich tätigen Abteilungskommandanten der Abteilung Eutingen der Freiwilligen Feuerwehr (Vorlage M 1603) zu. Der Beschlussfassung war eine Sitzung des Ortschaftsrats Eutingen zur Anhörung und des Ausschusses für öffentliche Einrichtungen und Umweltschutz zur Vorberatung vorausgegangen.

Der Kläger hat am 24.04.1998 Klage erhoben und zuletzt beantragt, festzustellen, dass die Beschlüsse des Gemeinderats in den Sitzungen vom 25.03.1997 und 16.12.1997 zu den Beschlussvorlagen M 1220, M 1221 und M 1603 die Entscheidungsbefugnis des Klägers verletzen. Zur Begründung hat er u. a. vorgetragen: Die Hauptsatzung weise dem Kläger auch Personalentscheidungen im Bereich der Freiwilligen Feuerwehr, soweit sie die Ortschaft Eutingen betreffen, zu. Die Regelung der Hauptsatzung stehe sowohl mit der Gemeindeordnung als auch dem Feuerwehrgesetz in Einklang. Dort sei eine Übertragung dieser Angelegenheiten auf den Ortschaftsrat nicht ausgeschlossen.

Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 30.07.1999 die Klage abgewiesen. In den Entscheidungsgründen heißt es u. a.: Die Klage sei als Fortsetzungsfeststellungsklage im sog. Kommunalverfassungsstreitverfahren zulässig, insbesondere sei der Kläger beteiligtenfähig. Sie sei aber unbegründet. Dem Ortschaftsrat sei weder durch die Eingliederungsvereinbarung vom 28.08.1975 noch durch die Hauptsatzung die Kompetenz übertragen worden, ausschließlich über die Zustimmung zur Entlassung aus der Freiwilligen Feuerwehr oder diejenige zur Bestellung des Abteilungskommandanten zu befinden. Nur hinsichtlich der Ausgestaltung und Unterhaltung des Feuerlöschwesens stehe ihm im Rahmen der zur Verfügung gestellten Haushaltsmittel eine Entscheidungsbefugnis zu. Personelle Entscheidungen würden hiervon nicht erfasst.

Zur Begründung der vom Senat zugelassenen Berufung trägt der Kläger noch vor: Der Begriff der Ausgestaltung des Feuerlöschwesens umfasse denknotwendig die organisatorische Gestaltung, von der die personelle Zuständigkeit nicht abgekoppelt werden könne. Fragen, die die Feuerwehrabteilung in Eutingen zum Gegenstand hätten, seien solche, die die Ortschaft selbst beträfen. Hierfür sei nach der Hauptsatzung der Ortschaftsrat zuständig. Das Feuerwehrgesetz stünde dem nicht entgegen, denn es weise dem Gemeinderat die Zustimmungskompetenz lediglich in Ermangelung anderweitiger Zuständigkeitsübertragung zu.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 30. Juli 1999 - 13 K 1223/98 - zu ändern und festzustellen, dass die Beschlüsse des Gemeinderats vom 25.03.1997 und 16.12.1997 zu den Beschlussvorlagen M 1220, M 1221 und M 1603 rechtswidrig sind.

Der beklagte Gemeinderat beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er trägt vor, organschaftsrechtliche Rechte des Klägers würden durch die genannten Beschlüsse des Gemeinderats nicht verletzt. Die von dem Kläger reklamierte Kompetenz würde ihm weder durch die Eingliederungsvereinbarung noch durch die Hauptsatzung eingeräumt. Die Ausgestaltung und Unterhaltung des Feuerlöschwesens umfasse nicht Personalfragen des Ausschlusses von Angehörigen der Freiwilligen Feuerwehr oder der Bestellung des Abteilungskommandanten. Eine Übertragung dieser Kompetenz auf den Ortschaftsrat sei auch nicht möglich gewesen, da die Regelungen des § 12 Abs. 4 und § 8 Abs. 4 S. 2 Feuerwehrgesetz dem entgegenstünden. Im übrigen beträfen die genannten Angelegenheiten nicht ausschließlich die Ortschaft, sodass auch eine Übertragung nach § 70 Abs. 2 GemO unzulässig gewesen wäre.

Dem Senat liegen die einschlägigen Akten der Stadt Pforzheim, des Regierungspräsidiums Karlsruhe sowie des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf diese Akten und die im Berufungszulassungs- und Berufungsverfahren gewechselten Schriftsätze der Beteiligten verwiesen. Sie waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Gründe

Die im Berufungsverfahren erfolgte Umstellung der Klage gegen den Gemeinderat der Stadt Pforzheim anstelle der zunächst beklagten Stadt selbst, ist auch im Berufungsverfahren zulässig. Der Beteiligtenwechsel auf der Beklagtenseite ist eine sachdienliche Klageänderung und auch mit Zustimmung des bisherigen Beklagten und des neuen Beklagten, die beide im vorliegenden Verfahren durch den Oberbürgermeister der Stadt vertreten werden, erfolgt (vgl. zur Beklagtenänderung: Rennert in Eyermann, VwGO, 10. Aufl., § 91 RdNr. 22).

Die Klage des Ortschaftsrates ist zulässig, aber unbegründet.

Es handelt sich um einen sog. kommunalverfassungsrechtlichen Organstreit, der dadurch gekennzeichnet ist, dass Gemeindeorgane und/oder Teile von ihnen über Bestand und Reichweite zwischen- oder innerorganschaftlicher Rechte streiten. Nach dem die Verwaltungsgerichtsordnung beherrschenden Prinzip des subjektiven Rechtsschutzes ist auch in einem Kommunalverfassungsstreit die verwaltungsgerichtliche Klage nur zulässig, wenn und soweit der Kläger sich auf eine Rechtsposition berufen kann, die ihm durch das Gesetz eingeräumt ist (§ 42 Abs. 2 VwGO entsprechend). Eine Klage, die auf die Feststellung einer allein objektiv-rechtlichen Überschreitung oder Unterschreitung von Kompetenzen eines Organs gerichtet ist und nicht dem weiteren Erfordernis genügt, dass der Kläger durch rechtswidriges Organhandeln in einer ihm gesetzlich eingeräumten Rechtsposition verletzt sein kann, bleibt auch im Gewand des kommunalverfassungsrechtlichen Organstreits eine unzulässige Popularklage (ständige Rechtsprechung des Senats, vgl. Urteil vom 25.03.1999 - 1 S 2059/98 -, VBlBW 1999, 304). Eine lediglich mittelbare Betroffenheit ist im kommunalverfassungsrechtlichen Organstreit grundsätzlich nicht geeignet, eine Klagebefugnis zu begründen (Beschluss des Senats vom 01.09.1992 - 1 S 506/92 -, VBlBW 1993, 179).

Mit der Behauptung, ihm sei anstelle des Gemeinderats die im Feuerwehrgesetz für bestimmte Personalangelegenheiten dem Gemeinderat zugewiesene Mitwirkung übertragen worden, beruft sich der klagende Ortschaftsrat auf eine Rechtsposition, die ihm möglicherweise durch die Hauptsatzung der Stadt Pforzheim eingeräumt wurde. Die Gemeindeordnung läßt in Teil 2 5. Abschn. Nr. 4 die Einführung der Ortschaftsverfassung zu und regelt dort (§ 67ff. GemO) gewisse Mindeststandards, beispielsweise für die Beteiligung des Ortschaftsrats (vgl. § 70 GemO). Die Einrichtung der Ortschaften erfolgt durch Hauptsatzung (§ 68 GemO). Die Aufhebung der Ortschaftsverfassung bedarf - mit zusätzlichen Erschwernissen - der Änderung der Hauptsatzung (vgl. § 70 GemO). Die ihm durch die Gemeindeordnung gesetzlich eingeräumte Stellung rechtfertigt es, die dem Ortschaftsrat durch Hauptsatzung (möglicherweise) übertragene Befugnis als wehrfähige Rechtsposition im Kommunalverfassungsstreit und insoweit selbstredend den Ortschaftsrat auch als beteiligtenfähig (vgl. § 61 Nr. 2 VwGO) anzusehen. Träfe die Behauptung des Klägers zu, § 11 Abs. 1 Nr. 4 der Hauptsatzung räume ihm das Recht ein, auch über Personalangelegenheiten zu befinden, die die Feuerwehr im Ortsteil Eutingen betrifft, wäre er durch die Entscheidung des Gemeinderats hinsichtlich der Zustimmung zur Entlassung zweier ehrenamtlicher Feuerwehrleute und bezüglich der Mitwirkung bei der Bestellung des Abteilungskommandanten in seinen Rechten verletzt. Dies reicht aus, um die Klagebefugnis des Klägers zu bejahen.

Die Klage ist jedoch unbegründet. Der Kläger wird durch die Gemeinderatsbeschlüsse vom 25.03.1997 und 16.12.1997 nicht in seinen ihm durch die Hauptsatzung eingeräumten Rechten verletzt.

In der Hauptsatzung der Stadt Pforzheim vom 14.05.1991 wird in § 11 Abs. 1 Nr. 4 bestimmt: Dem Ortschaftsrat werden im Rahmen der im Haushaltsplan zur Verfügung gestellten Mittel folgende Angelegenheiten, soweit sie den jeweiligen Stadtteil betreffen, zur Entscheidung übertragen: Die Ausgestaltung und Unterhaltung des Feuerlöschwesens im Einvernehmen mit dem Kommandanten der Feuerwehr. Hiermit sind, wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, Entscheidungskompetenzen über die Ausgestaltung und Unterhaltung der Feuerwehr mit sächlichen Mitteln, nicht aber personelle Entscheidungen erfasst. Die ausdrückliche Kompetenzzuweisung für die Ausgestaltung und Unterhaltung des Feuerlöschwesens beinhaltet zwangsläufig, dass nicht das gesamte Feuerlöschwesen, soweit es den Ortsteil Eutingen betrifft, der Entscheidungsbefugnis des Ortschaftsrats unterstellt sein soll. Denn ansonsten wäre - worauf bereits das Regierungspräsidium hingewiesen hat - die Erwähnung der beiden Begriffe Ausgestaltung und Unterhaltung überflüssig.

Auch der systematische Zusammenhang, in dem § 11 Abs. 1 Nr. 4 der Hauptsatzung zu den übrigen dort übertragenen Zuständigkeiten steht, belegt dies. So wird beispielsweise dem jeweiligen Ortschaftsrat die Ausgestaltung und Unterhaltung des örtlichen Friedhofs (§ 1 Abs. 1 Nr. 2 Hauptsatzung), die Ausgestaltung, Unterhaltung und Regelung von Benutzungen von Einrichtungen der Kulturpflege (§ 11 Abs. 1 Nr. 3 Hauptsatzung) und die Entscheidung über die Ausgestaltung, Unterhaltung und Regelung der Benutzung bestimmter öffentlicher Einrichtungen (§ 11 Abs. 2 Hauptsatzung) übertragen. Soweit es um Personalangelegenheiten geht, enthält die Hauptsatzung insoweit eine spezifische Regelung. So heißt es in § 11 Abs. 2 Nr. 6, dass dem Ortschaftsrat im Rahmen des Stellenplans die Einstellung und Entlassung aller Angestellten der Verg.Gr. Vc und Vb BAT der örtlichen Verwaltung zur Entscheidung übertragen ist. Damit differenziert die Hauptsatzung selbst offenkundig zwischen Regelungen, die die Ausgestaltung und Unterhaltung und solchen, die das Personal betreffen.

Dass hier nicht auch die Befugnis hinsichtlich der Mitwirkung bei der Entlassung ehrenamtlich tätiger Feuerwehrleute und der Bestellung eines Abteilungskommandanten auf den Ortschaftsrat übertragen worden sein kann, ergibt sich auch aus einer gesetzeskonformen Auslegung der Regelung der Hauptsatzung. Nach der Hauptsatzung ist dem Ortschaftsrat - im Rahmen der im Haushaltsplan zur Verfügung gestellten Mittel - die Ausgestaltung und Unterhaltung des Feuerwehrwesens im Einvernehmen mit dem Kommandanten der Feuerwehr, übertragen worden. Der Ortschaftsrat kann demnach seine Entscheidung nur im Einvernehmen mit dem Feuerwehrkommandanten treffen. Das Feuerwehrgesetz bindet dagegen bei der Entlassung ehrenamtlich tätiger Feuerwehrangehöriger die vom Gemeinderat zu treffende Ausschlussentscheidung (§ 12 Abs. 4 FwG) nicht an das Einvernehmen des Feuerwehrkommandanten; es verlangt (nur) die Anhörung des Feuerwehrausschusses. Die Bestellung der ehrenamtlich tätigen Abteilungskommandanten der aktiven Abteilungen der Freiwilligen Feuerwehr und ihrer Stellvertreter bedürfen der Zustimmung des Gemeinderats - nach erfolgter Wahl der Betreffenden durch die aktiven Angehörigen der Abteilung (§ 8 Abs. 4 FwG). Eine Mitwirkung des Feuerwehrkommandanten im Sinne eines Einvernehmens ist auch hier nicht erforderlich. Der Feuerwehrkommandant ist für die Leistungsfähigkeit der Gemeindefeuerwehr verantwortlich. Er hat insbesondere auf die ordnungsgemäße Ausrüstung, auf die Aus- und Fortbildung der Angehörigen der Gemeindefeuerwehr und auf die Instandhaltung der Feuerwehrgeräte und -einrichtungen hinzuwirken (§ 9 Abs. 1 FwG). Der Gemeinderat der Stadt Pforzheim kann daher nicht durch Hauptsatzung die hier streitgegenständlichen Personalentscheidungen an das Einvernehmen mit dem Feuerwehrkommandanten binden, sodass eine gesetzeskonforme Interpretation des § 11 Abs. 1 Nr. 4 der Hauptsatzung eine Kompetenz des Ortschaftsrats für Personalentscheidungen nicht zulässt. Denn würde die Kompetenz übertragen sein, so wäre insoweit die Hauptsatzung wegen Gesetzesverstoßes nichtig.

Da somit dem Kläger durch die Hauptsatzung die in Anspruch genommene Kompetenz nicht übertragen worden ist, kommt es nicht darauf an, ob das Feuerwehrgesetz oder die Gemeindeordnung grundsätzlich der Übertragung der streitgegenständlichen Personalentscheidungen auf den Ortschaftsrat entgegenstehen.

Es bestehen allerdings keine Zweifel, dass zumindest, soweit es um den Ausschluss ehrenamtlich tätiger Feuerwehrangehöriger aus der Freiwilligen Feuerwehr geht, eine Übertragung der Entscheidungskompetenz auf den Ortschaftsrat nicht mit § 70 Abs. 2 S. 1 GemO in Einklang stünde. Denn dem Ortschaftsrat können durch Hauptsatzung nur solche Angelegenheiten zur Entscheidung übertragen werden, die die Ortschaft betreffen. Der Ausschluss aus der Gemeindefeuerwehr der Stadt Pforzheim ist jedoch keine nur einen einzelnen Ortsteil betreffende Angelegenheit, sondern er betrifft die Feuerwehr der Stadt insgesamt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegen.