1. Die Frage, ob ein polizeilicher Notstand vorliegt, ist gedanklich zu trennen von der Frage, ob die öffentliche Sicherheit und Ordnung gestört ist. Wenn die öffentliche Sicherheit unmittelbar gefährdet ist (Tatbestandsseite des § 15 Abs. 1 VersammlG), dann (Rechtsfolgeseite) steht der Behörde ein Entschließungs- und Auswahlermessen zu. Erst auf der Rechtsfolgeseite stellt sich die Frage, ob gegen Störer vorgegangen werden kann oder gegen unbeteiligte Dritte im polizeilichen Notstand.
2. Ob ein polizeilicher Notstand vorliegt, ist nicht erst bei der Frage bedeutsam, ob eine Versammlung ganz und gar verboten werden kann, sondern auch bei der Frage, ob Auflagen als Minusmaßnahmen zum allgemeinen Verbot erlassen werden können oder müssen. Verbot oder Auflage bestimmen die Art des polizeilichen Eingriffes, während der polizeiliche Notstand erst bedeutsam ist bei der Überlegung, ob sich der Eingriff (in der bestimmten Art) gegen Störer oder Nichtstörer richten darf.
3. Bei der Frage, ob die Voraussetzungen für die Annahme eines polizeilichen Notstandes vorliegen, ist abzustellen auf die zur Zeit des Erlasses der Verfügung über Verbot oder Einschränkung der Versammlung erkennbaren Umstände. Die spätere tatsächliche Entwicklung spielt keine Rolle. Dies ist unter Berücksichtigung des § 114 Satz 2 VwGO nicht anders zu beurteilen.
4. Zur Begründung eines polizeilichen Notstandes ist es nicht erforderlich, dass sich die Behörde ausdrücklich auf dieses Rechtsinstitut beruft und die Worte "polizeilicher Notstand" unmittelbar in eine die Versammlungsfreiheit beschränkende Verfügung aufnimmt. Der polizeiliche Notstand ist ein Rechtsbegriff, der durch Tatsachen auszufüllen ist.
5. Können Versammlungen nicht als Störer (als die öffentliche Sicherheit störende Versammlungen) qualifiziert werden, und kann ihr Versammlungsrecht auch nicht im Wege des polizeilichen Notstandes beschränkt werden, macht dies eine Allgemeinverfügung, mit der das Versammlungsrecht generell eingeschränkt wird, rechtswidrig. Ist eine Allgemeinverfügung teilbar - etwa auch in zeitlicher Hinsicht -, ist sie aber nur teilweise rechtswidrig.
6. Soweit eine Allgemeinverfügung rechtswidrig ist, hat dies zur Folge, dass die Behörde in den konkreten Einzelfällen der Versammlungen individuell und punktuell prüfen muss, ob Versammlungsbeschränkungen zulässig sind, und muss dies jeweils durch individuell-konkreten Einzelverwaltungsakt regeln.
Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass die Allgemeinverfügung zur Einschränkung des Versammlungsrechtes beim Castor-Transport im November 2004 rechtswidrig gewesen. Sie begehrt zudem die Feststellung, dass ihr zu Unrecht ein Aufzug zwischen Langendorf und Groß Gusborn zur Zeit des Castor-Transportes untersagt worden ist.
Die Klägerin wurde 1977 als Verein gegründet, und zwar anlässlich der Standortbenennung des Salzstockes in Gorleben als mögliches bundesweites Endlager für hochradioaktive Abfälle. Sie bündelt einen großen Teil der örtlichen Protestszene gegen die Castortransporte.
Die umstrittene Allgemeinverfügung wurde u. a. in der Elbe-Jeetzel-Zeitung und in der Lüneburger Landeszeitung am 23. Oktober 2004 veröffentlicht. Es handelt sich um eine Verfügung der Bezirksregierung Lüneburg. Die Bezirksregierungen im Lande Niedersachsen sind mit Ablauf des Jahres 2004 aufgelöst worden. Rechtsnachfolgerin der Bezirksregierung Lüneburg für Versammlungsrecht ist die beklagte Polizeidirektion Lüneburg geworden. Nach der Allgemeinverfügung wurden unangemeldete öffentliche Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzüge vom 6. November 2004 bis zum 16. November 2004 untersagt. Ebenso wurden alle öffentlichen Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzüge (d.h. auch die angemeldeten) für den Zeitraum vom 8. November 2004 bis zum 16. November 2004 untersagt. Weiter wurde geregelt: Die Verbote treten außer Kraft, sobald der Castor-Transport vollständig in das umzäunte Gelände des Zwischenlagers eingefahren ist. Im Übrigen wird die Ordnungsbehörde unverzüglich räumlich bestimmte Streckenabschnitte freigeben, wenn diese nicht mehr für den Transport benötigt werden. Die Untersagungsverfügung beschränkte sich auf bestimmte räumliche Bereiche, die in der Verfügung näher umschrieben wurden: Die Eisenbahnstrecke Lüneburg-Dannenberg einschließlich eines Bereiches von 50 m beidseits aller Gleisanlagen, die möglichen Straßentransportstrecken von Dannenberg nach Gorleben (Transportstrecken a und b) einschließlich eines Bereiches von 50 m beidseits der Strecke und einschließlich 500 m im Radius um den Eingang des Zwischenlagers. Die sofortige Vollziehung der Verfügung wurde angeordnet.
Für die Klägerin als Veranstalterin wurde am 9. Oktober 2004 ein versammlungsrechtlicher Aufzug angemeldet. Dieser stand unter dem Thema „Fit gegen Castor - Testlauf“, und er sollte von Langendorf nach Groß Gusborn und von Groß Gusborn nach Langendorf aus beiden Richtungen stattfinden. Als Zeit der Veranstaltung war der 8. November 2004 von 13.00 bis 15.00 Uhr vorgesehen, und es wurden 200 Personen erwartet.
Mit Schreiben vom 26. Oktober 2004 teilte die Bezirksregierung Lüneburg mit, dass die Veranstaltung in den zeitlichen und räumlichen Geltungsbereich der Allgemeinverfügung falle und deshalb untersagt sei.
Die Klägerin legte am 28. Oktober 2004 Widerspruch ein gegen die Allgemeinverfügung und gegen die „Verbotsverfügung“ vom 26. Oktober 2004.
Die Klägerin hat am 28. Oktober 2004 gegen die Allgemeinverfügung und die Untersagung vom 26. Oktober hinsichtlich des „Testlaufes“ vorläufigen gerichtlichen Rechtsschutz begehrt. Daraufhin traf das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 3. November 2004 im Verfahren 3 B 66/04 folgende Entscheidung:
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die am 23. Oktober 2004 veröffentlichte Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin über eine räumliche und zeitliche Beschränkung des Versammlungsrechts innerhalb eines Korridors für den Castortransport wird wiederhergestellt, soweit darin untersagt werden:
a) Angemeldete öffentliche Versammlungen und Aufzüge unter freiem Himmel außerhalb des Bereichs der Schienentransportstrecke von Lüneburg nach Dannenberg (Geltungsbereich der Eisenbahnbau- und Betriebsordnung),
b) Unangemeldete öffentliche Versammlungen und Aufzüge unter freiem Himmel außerhalb des Bereichs der Schienentransportstrecke von Lüneburg nach Dannenberg (Geltungsbereich der Eisenbahnbau- und Betriebsordnung) für den Zeitraum vom 6.11.2004, 0.00 Uhr, bis zum 7.11. 2004, 24.00 Uhr.
Die Antragsgegnerin wird im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, über die Anmeldung der Versammlung „Testlauf“ der Antragstellerin bis zum 5. November 2004, 16.00 Uhr, auf Grund einer individuellen Gefahrenprognose erneut zu entscheiden.
Im Übrigen wird der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes abgelehnt.
Die Kammer führte aus, dass die Beschränkungen des Versammlungsrechtes in der Allgemeinverfügung hinsichtlich angemeldeter Versammlungen nicht tragfähig sei, und hinsichtlich unangemeldeter Versammlungen tragfähig nur für den eigentlichen Transportraum ab dem 8. November 2004. Die Kammer führte im Einzelnen aus, dass die Voraussetzungen für einen polizeilichen Notstand - soweit dem Antrag stattgegeben worden sei - nicht vorlägen und die Allgemeinverfügung insoweit gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verstoße.
Auf die Beschwerde der Bezirksregierung Lüneburg lehnte das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht mit Beschluss vom 6. November 2004 im Verfahren 11 ME 322/04 den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz in vollem Umfang ab.
Aufgrund der Entscheidung des Verwaltungsgerichtes im Verfahren auf vorläufigen Rechtsschutz und der darin ausgesprochenen Verpflichtung hinsichtlich des Aufzuges „Testlauf“ erließ die Bezirksregierung Lüneburg am 5. November 2004 eine Verfügung, mit der sie den Aufzug untersagte. Die Bezirksregierung führte zur Begründung aus, dass erhebliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit bestünden, dass die Voraussetzungen für einen polizeilichen Notstand gegeben seien, und das Interesse der Klägerin an der Durchführung der Versammlung zurückstehen müsse.
Die Klägerin begehrte vorläufigen Rechtsschutz gegen die Untersagungsverfügung vom 5. November 2004. Diesen Antrag lehnte die Kammer mit Beschluss vom 6. November 2004 ab (3 B 68/04), da das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht den Vollzug der Allgemeinverfügung bestätigt habe und es nicht mehr darauf ankomme, ob (auch) individuelle Versagungsgründe für die angemeldete Versammlung der Klägerin vorlägen.
Zum Castortransport selbst: Der Transport auf der Bahnstrecke durchfuhr am 8. November 2004 Lüneburg, und in Dannenberg wurden die Castor-Behälter auf Lastwagen verladen. Am 9. November 2004 vormittags um 9.12 Uhr traf der Transport im Zwischenlager Gorleben ein. Nach den Presseinformationen der Polizeidirektion Lüneburg vom 9. November 2004 waren insgesamt mehr als 15.000 Einsatzkräfte der Polizei und des Bundesgrenzschutzes eingesetzt. Es gab zahlreiche Ingewahrsamnahmen, Identitätsfeststellungen, Sicherstellungen und Platzverweise. Bei der Bezirksregierung Lüneburg waren insgesamt 57 Versammlungen angemeldet, 42 wurden bestätigt, 11 wurden untersagt. Im zeitlichen und örtlichen Geltungsbereich der Allgemeinverfügung wurden insgesamt 15 Versammlungen angemeldet. Bis einschließlich 7. November 2004 wurden sie bestätigt, sie liefen zum Großteil ohne besondere Vorkommnisse ab. Die Beklagte hat hinsichtlich dreier Veranstaltungen besondere Vorkommnisse aufgeführt, und zwar handelt es sich bei den Veranstaltungen um Versammlungen des Bündnisses „Widersetzen“, um einen Aufzug des Republikanischen Anwaltsvereins und um eine Kundgebung der Bürgerinitiative.
In der Allgemeinverfügung für das Jahr 2005 werden eine Reihe von tatsächlichen Vorkommnissen anlässlich des Castortransportes 2004 aufgeführt, die die Beklagte als Störung bzw. Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung wertet.
Die Klägerin hat am 17. November 2004 Klage erhoben mit dem Ziel, die Rechtswidrigkeit der Allgemeinverfügung und des Verbotes hinsichtlich des Testlaufes festzustellen. Hierzu trägt sie vor:
Die Voraussetzungen für die Annahme eines polizeilichen Notstandes hätten nicht vorgelegen. Die in der Gefahrenprognose angeführten Vorfälle aus den vergangenen Jahren seien nicht aus Versammlungen hervorgegangen, es seien Vorfälle, die nur einige wenige, nicht aber die Masse der Versammlungsteilnehmer begangen hätten. Es seien auch keine Gewalttaten begangen worden. Die Indizien seien propagandistisch aufgebläht, aber nicht objektiv zusammengestellt. Es bestehe kein Gesamtzusammenhang der Widerstandsgruppen. Die Polizei habe in der Vergangenheit bewiesen, dass sie mit normalen polizeilichen Mitteln Sitzblockaden und Treckerblockaden habe bewältigen können. Die Rechtsgüterabwägung sei falsch. Es gebe keine völkerrechtliche Verpflichtung zum Transport des Atommülls nach Gorleben. Es sei eine Abwägung vorzunehmen der Versammlungsfreiheit mit dem Transportrecht eines Unternehmens, welches letztlich nicht beherrschbare Risiken verantworte. Je größer die Besorgnis der Bevölkerung sei, um so mehr Meinungs- und Versammlungsfreiheit müsse möglich sein. Das Verhältnismäßigkeitsprinzip sei verletzt. Der Geltungsbereich der Versammlungsverbote sei übermäßig: Wenn die Straßen von Langendorf und Quickborn nach Groß Gusborn in den örtlichen Geltungsbereich des Versammlungsverbotes einbezogen würden, entstehe eine große versammlungsfreie Zone. Es sei auch unverhältnismäßig, angemeldete Versammlungen von kooperationsbereiten Veranstaltern in das Verbot einzubeziehen, ohne dass eine individuelle Gefahrenprognose stattfinde. Die Allgemeinverfügung sei überflüssig. Gegen Ankettaktionen sei sie wirkungslos. Das Versammlungsverbot treffe gerade die „gehorsamen“ Bürger. Der Bescheid hinsichtlich des Testlaufes sei fehlerhaft, weil die Indizien und Tatsachen bereits mit der Allgemeinverfügung abschließend verbraucht seien. Alternativen seien nicht geprüft worden. Ein Kooperationsangebot der Bezirksregierung habe nicht stattgefunden. In der Ermessensabwägung fehle der Grundrechtsschutz. Es gebe auch kein taktisch und zeitlich aufeinander abgestimmtes Vorgehen mit Blockaden durch die Protestszene. Es lägen keinerlei konkrete Tatsachen vor, dass sie - die Klägerin - unfriedliche Blockadeaktionen beabsichtige, organisiere oder sonst dafür verantwortlich sei. Schließlich sei jeder Bürgerprotest in gewisser Weise „unberechenbar“, weil er kreativ sei. Ihr Ziel sei es nicht, Polizeikräfte zu binden, sondern durch sympathische, friedliche und massenhafte Präsenz der Politik und der Öffentlichkeit deutlich zu machen, dass die
Atompolitik unverantwortlich sei. Blockaden seien von der Polizei rechtswidrig behandelt worden, die Polizeikräfte könnten mit sogenannten einfachen polizeilichen Mitteln auch länger andauernde Sitzblockaden und sogar Treckerblockaden gewaltfrei beseitigen, ohne dass es dabei zu Transportverzögerungen komme. Straßenbeschädigungen durch Wasserunterspülungen hätten keinerlei Bezug zu den Protestaktionen, die sie - die Klägerin - führe. Ihre - der Klägerin - Deeskalationsbemühungen würden mangelhaft gewürdigt. Für die an sie - die Klägerin - gerichtete Forderung, sie solle sich von rechtswidrigen Blockaden distanzieren, gebe es keine rechtliche Grundlage. Das Protokoll über die Kooperationsgespräche hinsichtlich der Allgemeinverfügung sei fehlerhaft und falsch. Die Beklagte habe die volle Darlegungs- und Beweislast für die Gefahrenprognose. Die Behörden seien jeden Nachweis schuldig. Die vorgelagerte Gefahrenprognose zum Verbot beruhe auf Spekulationen, nicht aber auf konkreten Tatsachen für unmittelbare Gefahren. Der polizeiliche Notstand werde auf bloße Vermutungen und Befürchtungen, Unterstellungen und Behauptungen gestützt, nicht auf tatsächliche Umstände und konkrete Erkenntnisse. Veranstaltungen, für die sie - die Klägerin - die Verantwortung trage, seien auch im Jahr 2004 friedlich verlaufen. Die überwiegende Anzahl der Castorgegner sei gewaltfrei und friedlich. Die Polizei müsse nicht gegen die Bürger, sondern für die Bürger tätig werden. Ein Großteil der bisherigen Polizeimaßnahmen sei rechtswidrig. Versammlungsverbote, die im Ergebnis friedliche Bürger kriminalisierten und polizeiliches Unrecht hervorriefen, seien nicht mit einer freiheitlichen Demokratie, dem Rechtsstaatsprinzip und der Versammlungsfreiheit zu vereinbaren. Die Polizei sei massenhaft rechtswidrig gegen tausende Bürger und Demonstranten vorgegangen. Bürger seien festgenommen und unter Missachtung des Versammlungsrechtes und des Richtervorbehaltes festgehalten worden. Die Polizeibehörde hätte bei der Allgemeinverfügung einfließen lassen müssen, dass auch von Seiten der Polizei Rechtsbrüche begangen worden seien. Die Abwägung hätte nicht einseitig zu Lasten der Bürger stattfinden dürfen.
In der Verfassungsbeschwerde der Klägerin, die sie eingelegt hat gegen die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichtes zur Allgemeinverfügung 2003, die vom Oberverwaltungsgericht als rechtmäßig angesehen worden ist, wird u.a. weiter vorgetragen:
Der Sachverhalt sei unvollständig und unrichtig ermittelt worden. Die Tatsachen seien einseitig ermittelt und zusammengestellt worden. Das polizeiliche Unrecht sei nicht beschrieben worden, auch nicht die positiven Erfahrungen mit der Friedfertigkeit und Kooperation durch sie - die Klägerin - und durch andere Gruppen. Die Anforderungen an den polizeilichen Notstand im Versammlungsrecht seien verkannt worden. Der Notstand dürfe nicht pauschal behauptet werden. Die Inanspruchnahme von Nichtstörern sei ultima ratio. Es müssten konkrete Tatsachen und Sachverhalte für die Annahme eines Notstandes vorliegen, ein bloßer Verdacht oder Vermutungen reichten nicht aus. Die Polizei habe stets alle Krisensituationen bewältigt, ohne dass die Allgemeinverfügung dafür von irgendeinem Nutzen gewesen sei. Auch Blockaden seien Teil der Versammlungsfreiheit. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes seien physisch wirkende Barrieren nicht unfriedlich. Wenn ein Versammlungsverbot ergehe, bevor ersichtlich sei, ob Blockaden stattfänden und ob diese unfriedlich seien, würden Versammlungen durch standardmäßige Annahmen im Vorfeld untersagt werden können, was mit Art. 8 GG nicht zu vereinbaren sei.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass die Allgemeinverfügung der Beklagten, veröffentlicht am 23. Oktober 2004 in der Elbe-Jeetzel-Zeitung, sowie das daraufhin ergangene Versammlungsverbot für die Versammlung „Testlauf“ durch die Bescheide vom 26. Oktober 2004 und 5. November 2004 rechtswidrig waren und die Klägerin in ihren Rechten verletzten,
hilfsweise,
Beweis zu erheben gemäß den heute gestellten Beweisanträgen Nr. 2, weil es sich insoweit um Tatsachen und nicht um eine Ausforschung oder um Rechtsfragen handelt,
Nr. 3 c und 3 g, hinsichtlich 3 c mit folgender Spezifizierung der technischen Veränderung an der Transportstrecke: Unterspülung mit Wasserlanzen, Ankettvorrichtungen in der Schiene, Betonklötze, Straßenbeschädigungen aller Art und Ähnliches; hinsichtlich 3 g spezifiziert wie folgt: Streichung des Einschubes „um die Berichterstattung in der Öffentlichkeit zu beeinflussen“,
Nr. 4, ohne den Zusatz „medienwirksam“, der allerdings der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes entlehnt ist und deswegen in Anführungsstriche gesetzt worden ist, der aber erforderlich ist um das auszudrücken, was das Verfassungsgericht im Interesse der Versammlungsfreiheit fordert.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie verteidigt die angegriffenen Bescheide und ergänzt:
Ein allgemeines Versammlungsverbot in Form einer Allgemeinverfügung sei gerechtfertigt. Es bestehe die hohe Wahrscheinlichkeit einer unmittelbaren Gefährdung der öffentlichen Sicherheit. Es sei mit Blockaden der Transportstrecke, mit Eingriffen in den Bahn- und Straßenverkehr, mit Sachbeschädigungen und Körperverletzungen zu rechnen. Es sei Aufgabe der polizeilichen Vollzugskräfte, eine möglichst ungehinderte und störungsfreie Durchführung des Castor-Transportes zu gewährleisten. Die Tatsachen seien entgegen der Auffassung der Klägerin nicht propagandistisch aufgebläht. Die Gefahrenprognose sei durch die Ereignisse während des Transportes bestätigt worden. Blockaden auf der Schienenstrecken seien vom Versammlungsrecht nicht umfasst. Auch eine dauerhafte Blockade von Straßen sei rechtswidrig. Das Recht der Deutschen Bahn auf Beförderung der Castor-Behälter könne in gleicher Weise Schutz beanspruchen wie das Recht der Klägerin. Es gäbe keinen Vorrang des Versammlungsrechtes. Bei der geplanten Blockade auf Straße und Schiene gehe es nicht mehr um geistige Auseinandersetzung und Protest, sondern um Zwang auf Dritte, um diese daran zu hindern, ihre Rechte auszuüben. Es liege ein polizeilicher Notstand vor. Dies alles habe das Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht im Beschwerdeverfahren ausgeführt. Der Verbotskorridor umfasse auch die Verbindungsstraßen von Groß Gusborn nach Langendorf und Quickborn, weil dies Ausweichrouten für den Transport seien. Im zeitlichen und örtlichen Geltungsbereich der Allgemeinverfügung seien 15 Versammlungen angemeldet worden. Diese seien zum Teil bestätigt worden. Bei drei dieser Versammlungen seien besondere Vorkommnisse wie Blockadeaktionen zu verzeichnen gewesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen.
I. Die Klage ist zulässig.
Dies gilt zumindest hinsichtlich der Allgemeinverfügung und hinsichtlich des Versammlungsverbotes für die Versammlung „Testlauf“ durch den Bescheid vom 5. November 2004. (zu den Besonderheiten hinsichtlich des „Bescheides“ vom 26. Oktober 2004 vgl. jedoch die Ausführungen unter II. 3.).
Die Klägerin hat zu Recht eine sogenannte Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erhoben. Hat sich ein Verwaltungsakt erledigt, so spricht das Gericht nach dieser Vorschrift auf Antrag durch Urteil aus, dass der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.
Da sich sowohl die Allgemeinverfügung als auch die Untersagung des Auflaufes „Testlauf“ durch Zeitablauf erledigt haben - mit Einlaufen des Castor-Transportes in das Zwischenlager - haben sich die diesbezüglichen Regelungen im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erledigt.
Die Klägerin ist im Hinblick auf die erhobene Fortsetzungsfeststellungsklage auch beteiligtenfähig im Sinne des § 61 Nr. 2 VwGO und klagebefugt im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO, da sie die Verletzung der Versammlungsfreiheit nach Art. 8 Abs. 1 GG geltend macht und sich die Klägerin als Bürgerinitiative aufgrund ihrer Struktur auf das Grundrecht der Versammlungsfreiheit berufen kann.
Das gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erforderliche berechtigte Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der Allgemeinverfügung und der Untersagung des Testlaufes durch den Bescheid vom 5. November 2004 liegt vor. Denn die Regelungen schränken die durch Art. 8 GG geschützte Versammlungsfreiheit der Klägerin ein, und es besteht die Gefahr der Widerholung einer solchen Rechtsbeeinträchtigung, da die Klägerin immer wieder bei Castor-Transporten Protestaktionen plant und durchführt, die möglichst auf der Transportstrecke stattfinden sollen.
II. Die Klage ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
1. Es ist gem. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO festzustellen, dass die Allgemeinverfügung der Bezirksregierung Lüneburg, die am 23. Oktober 2004 in verschiedenen Zeitungen veröffentlicht worden ist, teilweise rechtswidrig gewesen ist.
Die Allgemeinverfügung der Bezirksregierung Lüneburg ist rechtswidrig, soweit darin untersagt werden:
Unangemeldete Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzüge (sogenannte Spontanversammlungen) für den Zeitraum vom 6. November 2004, 0:00 Uhr, bis einschließlich 7. November 2004, 24:00 Uhr, außerhalb des durch Ziffer IV a der Allgemeinverfügung beschriebenen räumlichen Bereiches der Schienentransportstrecke von Lüneburg nach Dannenberg, angemeldete öffentliche Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzüge außerhalb des durch Ziffer IV a der Allgemeinverfügung beschriebenen räumlichen Bereiches der Schienentransportstrecke von Lüneburg nach Dannenberg.
Folge der Rechtswidrigkeit ist es, dass die Behörde verpflichtet gewesen wäre, jeweils im Einzelfall zu prüfen und zu entscheiden, ob von diesen Versammlungen eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit ausgeht, die beschränkende Maßnahmen, Auflagen oder eine Untersagung rechtfertigt. Eine generelle Untersagung der Versammlungen ohne Berücksichtigung der Besonderheiten des jeweiligen Einzelfalles ist ermessensfehlerhaft und unverhältnismäßig.
Die Rechtswidrigkeit der Allgemeinverfügung, soweit sie festgestellt wird, ergibt sich daraus, dass diese Versammlungen insoweit nicht als Störer (als die öffentliche Sicherheit störende Versammlungen) qualifiziert werden können, und das Versammlungsrecht auch nicht im Wege des polizeilichen Notstandes beschränkt werden kann.
Im Übrigen indes kann eine Rechtswidrigkeit der Allgemeinverfügung nicht festgestellt werden.
Zu alledem ist auszuführen:
a) Allgemein gilt:
Nach § 15 Abs. 1 VersG kann die zuständige Behörde die Versammlung oder den Aufzug verbieten oder von bestimmten Auflagen abhängig machen, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung oder des Aufzugs unmittelbar gefährdet ist. Durch diese Vorschrift wird das Grundrecht des Art. 8 GG, wonach alle Deutschen das Recht haben, sich friedlich und ohne Waffen zu versammeln, beschränkt. Die Möglichkeit der Beschränkung der Versammlungsfreiheit ist in Art. 8 Abs. 2 GG ausdrücklich vorgesehen.
aa) Die Frage, ob die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung oder des Aufzugs unmittelbar gefährdet ist, unterliegt als polizeiliche Gefahrenprognose einer vollständigen gerichtlichen Überprüfung. Die Gefahrenprognose hat sich dabei gemäß § 15 Abs. 1 VersG auf die zur Zeit des Erlasses der Verfügung „erkennbaren Umstände“ zu beziehen. Der Begriff Umstände umfasst Tatsachen, Verhältnisse, Sachverhalte und sonstige Einzelheiten. Umstände sind „erkennbar“, wenn sie offen zutage treten, oder wenn sie der zuständigen Behörde bei dem von ihr zu fordernden Bemühen um Sachverhaltsaufklärung zur Verfügung stehen. An die Gefahrenprognose dürfen keine zu geringen Anforderungen gestellt werden. Bloße Verdachtsmomente oder Vermutungen reichen nicht aus. Die zuständige Behörde darf - anders ausgedrückt - eine die Versammlung einschränkende Verfügung erst erlassen, wenn bei verständiger Würdigung der erkennbaren Umstände die Durchführung der Versammlung mit Wahrscheinlichkeit eine unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit verursacht (BVerfG, Beschl. v. 14. 5. 1985 - 1 BvR 233, 341/81 -, BVerfGE 69, 315 - Brokdorf -). Die Versammlungsfreiheit hat nur dann zurückzutreten, wenn eine Abwägung unter Berücksichtigung der Bedeutung des Freiheitsrechts ergibt, dass dies zum Schutz anderer, mindestens gleichwertiger Rechtsgüter notwendig ist. Zwischen der Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und der Durchführung der Versammlung muss ein hinreichend bestimmter Kausalzusammenhang bestehen. Die "unmittelbare Gefährdung" setzt eine konkrete Sachlage voraus, die bei ungehindertem Geschehensablauf mit hoher Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden für die der Versammlungsfreiheit entgegenstehenden Rechtsgüter führte ( BVerfG, Beschl. v. 21.4.1998 - 1 BvR 2311/94 -, NVwZ 1998, 834). Dabei können an die Wahrscheinlichkeit um so geringere Anforderungen gestellt werden, je größer und folgenschwerer der drohende Schaden ist (Dietel/Gintzel/Kniesel, Demonstrations- und Versammlungsfreiheit, 14. Aufl. 2005, § 15 Rdnr. 30). Andererseits sind Anforderungen an die Gefahrenprognose um so höher, je größer der Korridor und je länger der demonstrationsfreie Zeitraum ist (Kniesel/ Poscher, Die Entwicklung des Versammlungsrechts 2000 - 2003, NJW 2004, 422, 429).
Die öffentliche Sicherheit und Ordnung kann auch dann gefährdet sein, wenn Rechtsgütergefährdungen nicht von der Versammlung insgesamt ausgehen, sondern von einer Minderheit oder von Dritten, die aus Anlass der Versammlung und gegebenenfalls parallel zu deren Zielsetzung zu Störern werden. Dies folgt aus dem Wortlaut des § 15 Abs. 1 VersG unmittelbar. Wenn es dort heißt, dass die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung unmittelbar gefährdet ist, zeigt dies an, dass es nicht darauf ankommt, ob die Versammlung insgesamt, eine Minderheit der Versammlung oder Dritte, die sich außerhalb der Versammlung bewegen, für die Gefahr verantwortlich sind. Gehen die Gefahren indes von einer Minderheit oder außenstehenden Dritten aus, werden sich behördliche Maßnahmen primär gegen die Störer richten müssen. Nur unter den besonderen Voraussetzungen des polizeilichen Notstandes kann gegen die Versammlung als ganze eingeschritten werden Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG, Beschl. v. 14.5.1985, a. a. O., Seite 360 f) hat insoweit ausgeführt: Steht kollektive Unfriedlichkeit nicht zu befürchten, ist also nicht damit zu rechnen, dass eine Demonstration im Ganzen einen gewalttätigen oder aufrühreririschen Verlauf nimmt oder dass der Veranstalter oder sein Anhang einen solchen Verlauf anstreben oder zumindest billigen, dann muss für die friedlichen Teilnehmer der von der Verfassung jedem Staatsbürger garantierte Schutz der Versammlungsfreiheit auch dann erhalten bleiben, wenn einzelne andere Demonstranten oder eine Minderheit aus Ausschreitungen begehen. Würde unfriedliches Verhalten Einzelner für die gesamte Veranstaltung und nicht nur für die Täter zum Fortfall des Grundrechtsschutzes führen, hätten diese es in der Hand, Demonstrationen „umzufunktionieren“ und entgegen dem Willen der anderen Teilnehmer rechtswidrig werden zu lassen; praktisch könnte dann jede Großdemonstration verboten werden, da sich nahezu immer „Erkenntnisse“ über unfriedliche Absichten eines Teiles der Teilnehmer beibringen lassen.
bb) Die Frage, ob ein polizeilicher Notstand vorliegt, ist gedanklich zu trennen von der Frage, ob die öffentliche Sicherheit und Ordnung gestört ist. Wenn die öffentliche Sicherheit unmittelbar gefährdet ist (Tatbestandsseite des § 15 Abs. 1 VersG), dann (Rechtsfolgeseite) steht der Behörde ein Entschließungs- und Auswahlermessen zu: Die Behörde kann die Versammlung verbieten oder von Auflagen abhängig machen. In diesem Rahmen des grundrechtlich gebundenen Ermessens auf der Rechtsfolgeseite stellt sich dann (auch) die Frage, ob die Versammlungsbehörde gegen den Störer einschreiten muss und kann oder ob sie statt dessen gegenüber dem Veranstalter, der Nichtstörer ist, versammlungseinschränkende Regelungen erlassen darf. Ob gegen Störer vorgegangen werden kann oder gegen unbeteiligte Dritte im polizeilichen Notstand, betrifft indes nicht nur das Ermessen, sondern stets auch die Verhältnismäßigkeit behördlichen Handelns.
Der Begriff des Notstandes ist zunächst ein polizeilicher Begriff. § 6 Nds. SOG bestimmt, dass, wenn eine Person eine Gefahr verursacht, Maßnahmen gegen sie zu richten sind. Nach § 8 Nds. SOG können Maßnahmen gegen andere Personen gerichtet werden, wenn eine gegenwärtige erhebliche Gefahr abzuwehren ist, Maßnahmen gegen die Verantwortlichen nicht oder nicht rechtzeitig möglich sind oder keinen Erfolg versprechen, die Verwaltungsbehörde oder die Polizei die Gefahr nicht oder nicht rechtzeitig selbst oder durch Beauftragte abwehren kann, und die Personen ohne erhebliche eigene Gefährdung und ohne Verletzung höherwertiger Pflichten in Anspruch genommen werden können. Diese polizeilichen Grundsätze sind im Versammlungsrecht sinngemäß anzuwenden (Dietel / u.a., a.a.O., § 15 Rdnr. 41).
Zur Frage, welche Voraussetzungen zur Annahme einer Störereigenschaft vorliegen müssen: Störer ist der Verursacher. Wer also durch sein eigenes Verhalten eine Gefahr oder Störung verursacht, ist dafür verantwortlich. Nur dasjenige Verhalten ist erheblich ursächlich, das selbst unmittelbar die konkrete Gefahr oder Störung herbeiführt und die Gefahrengrenze überschreitet, sog. Theorie der unmittelbaren Verursachung (Saipa, Nds. SOG, Kommentar, Stand: Dezember 2005, Vorbemerkungen §§ 6 - 8, Rdnr. 2.1). Wer hingegen nur mittelbare Bedingungen der Gefahr oder Störung setzt, ist Veranlasser und damit nicht polizeipflichtiger Störer. Veranlasser einer Störung ist also, wer sie nicht selbst unmittelbar verursacht, sondern nur den Anlass für ihre Verursachung durch andere bildet. Die Bindung der Störereigenschaft an die Unmittelbarkeit der Verursachung der Gefahr oder der Störung von öffentlicher Sicherheit und Ordnung grenzt den Kreis der polizeipflichtigen Personen unter Ausscheidung der nur mittelbar Verantwortlichen in rechtsstaatlicher Weise ein. Vom bloßem Veranlasser wiederum ist der Zweckveranlasser abzugrenzen, der die Störung subjektiv oder objektiv bezweckt oder zumindest billigend in Kauf nimmt. Dieser Zweckveranlasser ist Mitverursacher der Gefahr und entsprechend als Störer in Anspruch zu nehmen (vgl. Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl. 1986, Seite 310 ff.).
Die Annahme eines polizeilichen Notstandes setzt demzufolge im Versammlungsrecht voraus, dass die von störenden Dritten oder von einer störenden Minderheit oder von einer störenden Minderheit ausgehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit auf andere Weise - als durch das Vorgehen gegen „Nichtstörer“ - nicht oder nicht rechtzeitig abgewehrt werden kann - oder Maßnahmen gegen Störer keinen Erfolg versprechen -, und die Behörde nicht über ausreichende eigene Mittel verfügt, um die gefährdeten Rechtsgüter wirksam schützen zu können. Das Gebot, vor der Inanspruchnahme von Nichtstörern und einer Einschränkung ihres Versammlungsrechtes eigene Kräfte der Polizei gegen die Störer einzusetzen, steht indes unter dem Vorbehalt der Verfügbarkeit solcher Kräfte. Da beim Castor-Transport eine lange Transportstrecke zu überwachen ist und jedesmal eine große Zahl von Demonstranten anreist, von denen ein erheblicher Teil nach Einschätzung der Behörde auch zu gewaltsamen Aktionen bereit ist, muss eine sehr komplexe polizeiliche Aufgabe bewältigt werden. Es liegt somit in der Entscheidung der Polizeibehörde, wie sie die konkrete Aufgabe konkret bewältigt (BVerfG, Beschl. v. 26.3.2001 - 1 BvQ 15/01 -, NJW 2001, 1411). Die Frage, ob ein polizeilicher Notstand vorliegt, ist stets auch eine Frage der allgemeinen Verhältnismäßigkeit von Maßnahmen (Tölle, NVwZ 2001, 153, 155). Sie ist weiter eine Frage des Ermessens, das der Behörde nach § 15 VersG eingeräumt ist, und das von Verwaltungsgericht im Rahmen des § 114 VwGO überprüft werden kann. Der polizeiliche Notstand im Versammlungsrecht ist letztlich kein Rechtsinstitut, dass der Polizei ein freies Auswahlermessen einräumt, entweder den Störer oder den Nichtstörer in Anspruch zu nehmen. Die Polizei kann Maßnahmen gegenüber den Nichtstörern durch Einschränkung ihrer Versammlungsfreiheit nicht schon allein deshalb ergreifen, weil Maßnahmen den Nichtstörern gegenüber einfacher und leichter zu vollziehen und durchzusetzen sind als Maßnahmen gegenüber den Störern (Rühl, NVwZ 1988, 577, 583). Die Inanspruchnahme von nichtstörenden Versammlungsteilnehmern durch Einschränkung ihrer Versammlung bedeutet immer das Zurücktreten des Grundrechtsschutzes. Allein daraus ergibt sich, dass die Annahme eines polizeilichen Notstandes nur unter engen Voraussetzungen in Betracht kommt. Die Versammlungsfreiheit hat nur dann zurückzutreten, wenn eine Abwägung unter Berücksichtigung der Bedeutung des Freiheitsrechtes ergibt, dass dies zum Schutz anderer, mindestens gleichwertiger Rechtsgüter notwendig ist (BVerfG, Beschl. v. 21.4.1998, a.a.O.). Dass an die Darlegung des Vorliegens der tatsächlichen Voraussetzungen eines polizeilichen Notstandes hohe Anforderungen zu stellen sind, ergibt sich aus dem Gesetz. § 15 Abs. 1 VersG fordert, dass die Gefahrenprognose (als tatbestandliche Voraussetzung für ein Einschreiten) auf erkennbaren Umständen, also auf Tatsachen, Sachverhalten und sonstigen Einzelheiten beruhen muss. Bei der Inanspruchnahme eines Nichtstörers durch das Rechtsinstitut des polizeilichen Notstandes anstelle der Inanspruchnahme des Störers (auf der Rechtsfolgeseite) ist ein gesichertes Tatsachenmaterial in besonderer Weise erforderlich. Pauschale Behauptungen ohne konkrete Nachweise reichen nicht. In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass der Behörde bei irriger Einschätzung der Gefahrenlage immer noch die Möglichkeit einer späteren Auflösung der Versammlung verbleibt (BVerfG, Beschl. v. 14.5.1985, a.a.O., Seite 354; Beschl. v. 21.4.1998, a. a. O.; Hoffmann-Riem, NVwZ 2002, 257, 264). In die Abwägungen und Ermessensüberlegungen sind nicht nur polizeitaktische Erwägungen einzubeziehen, sondern auch das Verhältnis zwischen der Wahrscheinlichkeit des Schadenseintrittes und Schwere des befürchteten Schadens. Auch die vom Veranstalter vorgebrachten Einwendungen und Gegenindizien sind zu berücksichtigen. Im Ergebnis können an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintrittes umso geringere Anforderungen gestellt werden, je größer und folgenschwerer der drohende Schaden ist. Stets sind Gefährdungen nach Intensität und Ausmaß der Gefahr, die Wertigkeit der gefährdeten Schutzgüter in Verhältnis zu setzen zu dem vom Grundgesetz vorgegebenen hohen Gut der Versammlungsfreiheit (Dietel/u. a., a.a.O., § 15 Rdnr. 30; Tölle, a.a.O., 155). Schlagwortartig und zugespitzt ist der polizeiliche Notstand dadurch gekennzeichnet, dass die Polizei letztlich nur die Wahl hat, die Gefahr durch die Inanspruchnahme des Nichtstörers oder gar nicht abzuwehren (Rühl a.a.O.), wenn die Polizei bei Großdemonstrationen nicht in der Lage ist, Störungen der öffentlichen Sicherheit wegen der großen Zahl der Teilnehmer oder wegen ungünstiger örtlicher Verhältnisse zu verhindern, oder wenn ein Einschreiten gegen Störer unangemessen (unverhältnismäßig i.e.S.) wäre. Der Schutz der Versammlungsfreiheit darf Polizeikräfte nicht so massiv binden, dass die Wahrnehmung sonstiger zumindest gleichwertiger polizeilicher Aufgaben in Frage gestellt wird (Dietel/u.a., a.a.O., § 15 Rdnr. 42).
Ob ein polizeilicher Notstand vorliegt, ist nicht erst bei der Frage bedeutsam, ob eine Versammlung ganz und gar verboten werden kann, sondern auch bei der Frage, ob Auflagen als Minusmaßnahmen zum allgemeinen Verbot erlassen werden können oder müssen. Verbot oder Auflage bestimmen die Art des polizeilichen Eingriffes, während der polizeiliche Notstand erst bedeutsam ist bei der Überlegung, ob sich der Eingriff (in der bestimmten Art) gegen Störer oder Nichtstörer richten darf. Beide Problemfelder sind unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit auf der Rechtsfolgenseite des § 15 VersG zu beantworten, stehen aber nicht in einem direkten Abhängigkeitsverhältnis.
cc) Bei der Frage, ob die Voraussetzungen für die Annahme eines polizeilichen Notstandes vorliegen, ist abzustellen auf die zur Zeit des Erlasses der Verfügung über Verbot oder Einschränkung der Versammlung erkennbaren Umstände. Die spätere tatsächliche Entwicklung spielt keine Rolle. Dies ergibt sich aus dem Gesetz unmittelbar. Nach § 15 Abs. 1 VersG kann die zuständige Behörde Versammlungen und Aufzüge verbieten oder von bestimmten Auflagen abhängig machen, wenn „nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen“ die öffentliche Sicherheit oder Ordnung unmittelbar gefährdet ist. Spätere Entwicklungen und spätere Erkenntnisse haben deshalb auf den nach dem Gesetz maßgeblichen Zeitpunkt keinen Einfluss. Insbesondere darf auch das Gericht bei seiner Prüfung, ob die Voraussetzungen für die Annahme eines polizeilichen Notstandes vorgelegen haben, nicht rückwärts aus dem im Nachhinein bekannt gewordenen Tatsachenmaterial eine Betrachtung anstellen. Vielmehr muss auch das Gericht nach dem Tatsachenmaterial, das die zuständige Behörde bei der Entscheidung zugrunde legen konnte und musste, eine Entscheidung treffen (VG Lüneburg, Urt. v. 6.5.1996 - 7 A 50/95 -; VG Braunschweig, Urt. v. 29.6.2004 - 5 A 528/03 -). Die Kammer kann sich daher nicht der Auffassung des Nds. Oberverwaltungsgerichtes im Beschluss vom 6. November 2004 (11 ME 322/04) anschließen, Umstände, die erst nach diesem Zeitpunkt eingetreten oder bekannt geworden seien, könnten ergänzend herangezogen werden, soweit diese die Gefahrenprognose bestätigten oder untermauerten. Vielmehr ist die Frage, ob sich ein Lebenssachverhalt als polizeiliche Gefahr darstellt und die Voraussetzungen für einen polizeilichen Notstand vorliegen, eine Prognose, die „ex ante“ zu beantworten ist, d. h. aus Sicht im Zeitpunkt des Eingriffes. Dies ist auch sonst ein fester Grundsatz des Polizei- und Ordnungsrechtes. Die Einschätzung der Polizei, eine Gefahr sei gegeben, wird nicht dadurch rechtswidrig, dass die Entwicklung anders als prognostiziert verläuft. Das Vorliegen einer Gefahr wird daher nicht ausgeschlossen, weil der tatsächliche Verlauf nicht zu einem Schaden führt (zur Prognose „ex ante“ vergleiche Saipa, a.a.O., § 2 Rdnr. 2; Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 3. Aufl. 2001, Abschn. E Rdnr. 37 f; Drews/u.a., a.a.O., Seite 223).
Dies ist unter Berücksichtigung des § 114 Satz 2 VwGO nicht anders zu beurteilen. Nach dieser Vorschrift kann die Verwaltungsbehörde ihre Ermessenserwägungen hinsichtlich des Verwaltungsaktes auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen. Unabhängig von der Reichweite dieser Vorschrift wird der sich aus dem materiellen jeweiligen Recht ergebende maßgebliche Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer polizei- und versammlungsrechtlichen Prognose als Grundlage für einen Verwaltungsaktes nicht geändert. Die Vorschrift beabsichtigt nicht, den maßgeblichen Zeitpunkt, der für die Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsaktes entscheidend ist, in das gerichtliche Verfahren hinein zu verschieben (vgl. Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Kommentar, Stand: Oktober 2005, § 114 Rdnr. 12 g).
dd) Zum Formellen:
(1.) Die Beweislast für das Vorliegen eines polizeilichen Notstandes liegt bei der Versammlungsbehörde, der allgemein die Beweislast für das Vorliegen von Verbotsgründen obliegt (vgl. u. a. Hoffmann/Riem, a. a. O., Seite 263).
(2.) Zur Begründung eines polizeilichen Notstandes ist es nicht erforderlich, dass sich die Behörde ausdrücklich auf dieses Rechtsinstitut beruft und die Worte „polizeilicher Notstand“ unmittelbar in eine die Versammlungsfreiheit beschränkende Verfügung aufnimmt. Es geht nicht um „goldene Worte“ oder „magische Begriffe“, die die Behörde im Wortlaut verwenden muss. Vielmehr handelt es sich beim polizeilichen Notstand um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der von der Behörde mit Tatsachen, Verhältnissen, Sachverhalten und sonstigen Einzelheiten zu begründen ist. Ob die von der Behörde ermittelten und zur Grundlage ihrer Verfügung gemachten Umstände insgesamt die Annahme eines polizeilichen Notstandes rechtfertigen, ist eine Rechtsfrage, die durch das Gericht im Rahmen eines Rechtsschutzverfahrens zu prüfen und zu beantworten ist.
(3.) Können Versammlungen nicht als Störer (als die öffentliche Sicherheit störende Versammlungen) qualifiziert werden, und kann ihr Versammlungsrecht auch nicht im Wege des polizeilichen Notstandes beschränkt werden, macht dies eine Allgemeinverfügung, mit der das Versammlungsrecht generell eingeschränkt wird, rechtswidrig.
Nach § 35 Satz 2 VwVfG ist eine Allgemeinverfügung ein Verwaltungsakt, der sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten und bestimmbaren Personenkreis richtet, oder die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benutzung durch die Allgemeinheit betrifft. Die personenbezogene Allgemeinverfügung nach der ersten Alternaive der Vorschrift richtet sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten Kreis von Adressaten aus Anlass einer bestimmten konkreten Situation. Im Versammlungsrecht richtet sich eine Allgemeinverfügung an alle, die zum fraglichen Zeitpunkt und zum fraglichen Anlass demonstrieren wollen. Bei einer Großdemonstration werden damit eine Vielzahl nur lose verbundener Veranstalter erfasst, bei denen ein zeitlicher und thematischer Zusammenhang und eine räumliche Orientierung auf ein bestimmtes Objekt mit besonderer Symbolwirkung bestehen, wie es beim Castor-Transport der Fall ist (Dietzel/ u. a., a.a.O, § 15 Randnr. 17; Lisken/u. a., a.a.O, Abschnitt H, Randnr. 527). Auch mehrere konkrete Einzelfälle - will man die Versammlungen verschiedener Anti-Castor-Initiativen nicht zu einer einzigen Versammlung zusammenfassen - können Gegenstand einer Allgemeinverfügung sein (Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 8 Auflage 2003, § 35 Randnr. 103), Auch bei Regelung mehrerer Einzelfälle bleibt die Allgemeinverfügung nur ein einziger Verwaltungsakt („ein Verwaltungsakt“, vgl. Wortlaut des Gesetzes), und es handelt es sich nicht um einen Sammelverwaltungsakt, der mehrere gleichlautende Verwaltungsakte bündelt.
Die Allgemeinverfügung wird durch die Begriffsmerkmale des Verwaltungsaktes geprägt und weist lediglich hinsichtlich des Regelungsadressaten Besonderheiten auf. So erfasst die Allgemeinverfügung etwa auch Personen, die erst nach Bekanntgabe in den Wirkungskreis der behördlichen Anordnung treten, wie es bei von auswärts anreisenden Demonstranten anlässlich des Castor-Transportes regelmäßig der Fall ist. Gelten für die generell-konkrete Regelung einer Allgemeinverfügung dieselben Rechtsgrundsätze, die für den Verwaltungsakt als individuell-konkrete Regelung sonst Anwendung finden, sind an eine durch Allgemeinverfügung vorgenommene Einschränkung des Versammlungsrechtes keine anderen Anforderungen an die Gefahrenprognose und den polizeilichen Notstand zu stellen als an einen individuell-konkreten Einzelverwaltungsakt.
Daraus folgt: Kann nicht von einer kollektiven Unfriedlichkeit der Versammlung oder einer Unfriedlichkeit einer Mehrheit der Versammlungsteilnehmer ausgegangen werden, und liegen auch die Voraussetzungen für einen polizeilichen Notstand nicht vor, der die generelle Einschränkung des Versammlungsrechtes für die friedliche Mehrheit rechtfertigt, ist die Allgemeinverfügung fehlerhaft, soweit mit ihr der für die friedliche Mehrheit grundgesetzlich garantierte Schutz der Versammlungsfreiheit mit der Möglichkeit, Ort und Zeit der Versammlung eigenverantwortlich zu bestimmen, eingeschränkt wird. Insoweit kann sich nur noch die Frage stellen, ob der Fehler die Rechtswidrigkeit der Allgemeinverfügung insgesamt zur Folge hat. Diese Frage zu stellen, heißt sie zu verneinen: Ist eine Allgemeinverfügung teilbar - etwa auch in zeitlicher Hinsicht -, ist sie nur teilweise rechtswidrig (Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Auflage 2001, § 35 Randnr. 200 e). So sind Fälle denkbar, in denen sich die Frage des polizeilichen Notstandes zu verschiedenen Zeitabschnitten einer Versammlung verschieden darstellen kann oder für angemeldete und unangemeldete Versammlungen unterschiedlich zu beantworten ist. Dies gilt insbesondere, wenn es um verschiedene Phasen eines Castor-Transportes geht, die unterschiedliche Gefährdungslagen und eine unterschiedliche Handhabbarkeit durch die Polizei zur Folge haben.
Ist eine Allgemeinverfügung rechtswidrig in Bezug auf angemeldete Versammlungen, hat dies zur Folge, dass die Behörde in den konkreten Einzelfällen der angemeldeten Versammlungen individuell und punktuell prüfen muss, ob Versammlungsbeschränkungen zulässig sind, und muss dies jeweils durch individuell erlassenen individuell-konkreten Einzelverwaltungsakt regeln. Eine generelle Untersagung durch Allgemeinverfügung ist dann unverhältnismäßig, verstößt gegen das Übermaßverbot und führt zu einem Ermessensfehler i.S.d. § 114 VwGO.
b) Daraus folgt für den vorliegenden Fall:
aa) Es besteht bei Durchführung von Versammlungen anlässlich des Castor-Transportes die hohe Wahrscheinlichkeit einer unmittelbaren Gefährdung der öffentlichen Sicherheit im Sinne des § 15 Abs. 1 VersG. Die Bezirksregierung hat Tatsachen, Sachverhalte und sonstige Einzelheiten in ihrer Allgemeinverfügung genannt, die eine unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit bei Versammlungen zum Castortransport im November 2004 begründen.
Hinsichtlich der vergangenen Castortransporte werden eine Vielzahl von Rechtsgüterverletzungen im Zusammenhang mit Versammlungen aufgezählt. Ferner werden zahlreiche Indizien aufgeführt, die auch beim dem (bei Erlass der Allgemeinverfügung noch bevorstehenden) Castortransport 2004 für mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwartende Rechtsgüterverletzungen sprechen. Zusammengefasst zu den einzelnen Tatsachen und Sachverhalten:
März 2001: Beschädigung der Gleise von Teilnehmern eines Camps bei Nahrendorf; Gleisblockade von 400 bis 500 Personen bei Wendisch-Evern; bei der Esso-Wiese in Dannenberg Übergriffe auf Polizeibeamte und Polizeifahrzeuge durch Steinwurf, Molotowcocktails, Signalmunition, Gullideckel, Flaschen.
November 2001: Unterhöhlung von Gleisanlagen bei Hitzacker; Gleisbesetzungen von 600 Personen bei Hitzacker und Sachbeschädigungen an Polizeifahrzeugen (zerstochene Reifen).
November 2002: Unterhöhlung der Kreisstraße zwischen Quickborn und Langendorf, Straßenblockaden durch Bäume und Heuballen; Treckerblockade in Splietau für 2 ½ Stunden; Notbremsung des Intercity, da sich 44 Personen auf den Gleisen aufhielten; Beschädigung von 38 Polizeifahrzeugen in Hitzacker (Reifen zerstochen, Scheiben eingeworfen).
November 2003: Sitzblockade der Schienenstrecke von 150 Personen bei Rohstorf; Treckerblockade der Landesstraße 256 im Bereich Groß Gusborn, nach Räumung durch die Polizei erneute Treckerblockade; Blockade der Landesstraße 256 im Bereich Grippel/Laase von mehr als 1000 Personen und über mehr als 6 Stunden; Barrikaden aus Holzhütten und Strohballen im Bereich der Ortschaften Klein und Groß Gusborn; Übergriffe auf Polizeibeamte und Polizeifahrzeuge (Werfen von kleistergefüllten und farbgefüllten Eimern und Plastiktüten, Werfen von Holzscheiten - dadurch Verletzung von 3 Beamten -, Feuerwerksraketen).
Im Hinblick auf den Castortransport 2004 wird in der Allgemeinverfügung ausgeführt:
Das Klima des Protestes werde durch die Anti-Castor-Szene aufrechterhalten. Die Initiative X-tausendmal quer habe eine große gewaltfreie Sitzblockade auf der Straße angekündigt. Die Gruppe Widersetzen rufe zu Blockadeaktionen auf, und die Gruppe plane zwei Blockaden in Langendorf auf der nördlichen Straßenstrecke und in Groß Gusborn auf der Südstrecke. Die Bäuerliche Notgemeinschaft habe Aktionen auf der Straßenstrecke angekündigt. Zur Einstimmung auf den Transport habe im September 2004 ein Fest zum Protest stattgefunden, wo das Trennen von Gleisen mittels Bügelsäge habe geübt werden können. Es hätten Vorträge über das Anketten als direkte, gewaltfreie Aktionsform stattgefunden, verbunden mit praktischen Übungen. Auch wenn die Gewaltbereitschaft und Aggressivität während der letzten Castortransporte tendenziell abgenommen habe, fühlten sich gewaltbereite Störer nach wie vor vom Spektrum der Aktivitäten angesprochen. Dies belegten der Brandanschlag im November 2001, die Verlegung einer Wasserleitung unter der Straße 2003 mit Unterspülungen. Die Ereignisse seien von der autonomen Szene als Erfolg gewertet worden. Aufgrund der Gesamtumstände sei anzunehmen, dass die friedlichen Versammlungen auch gewaltbereite Personen aufnehmen bzw. dulden würden. Es sei zu erwarten, dass aus friedlichen Versammlungen spontane Aktionen mit gewalttätigem Verlauf entstünden. Je näher der Tag des Transportes rücke, desto größer sei die Gefahr, dass eine Versammlung auf der Transportstrecke zu kollektiven Unfriedlichkeiten und rechtswidrigen Blockadeaktionen führe. Es sei Zielrichtung, den Castortransport zu verhindern oder jedenfalls so lange zu blockieren, dass die Kosten unverhältnismäßig anstiegen.
Aufgrund der rechtlichen Würdigung der Gesamtheit der durch die Bezirksregierung zusammengetragenen Tatsachen, Verhältnissen und Sachverhalten liegen erkennbare Umstände vor, nach denen die öffentliche Sicherheit bei Durchführung von Versammlungen oder Aufzügen direkt auf der Strasse oder Schiene sowie in den sonstigen von der Allgemeinverfügung erfassten räumlichen Bereich unmittelbar gefährdet ist (§ 15 Abs. 1 VersG). Die polizeiliche Gefahrenprognose in der Allgemeinverfügung vom Oktober 2004 wird vom Gericht in vollem Umfang geteilt. Die Erfahrungen aus den vorhergehenden Castor-Transporten und die Geschehnisse und Aufrufe vor dem Transport 2004 rechtfertigen die Annahme, dass auch bei dem Castor-Transport 2004 eine hohe Gefahr der Verletzung elementarer Rechtsgüter besteht: Blockaden von Abschnitten der Transportstrecke, Eingriffe in den Bahn- und Straßenverkehr, Sachbeschädigungen und Körperverletzungen. Es ist nach zutreffender Prognose der Polizeidirektion mit Störaktionen zu rechnen. Es besteht die konkrete Befürchtung, dass durch verschiedene Aktionen die Transportstrecke blockiert werden soll. Denn es ist schon immer eine wesentliche Strategie eines Teils der Castorgegner gewesen, die Transportstrecke durch Schienenbesetzungen und Straßenbesetzungen über einen möglichst langen Zeitraum zu blockieren. Das ist nicht nur in der Vergangenheit so gewesen, sondern auch bei dem Transport 2004. Immerhin ist es der „Traum“ eines Teils der Castor-Gegner, den Castor-Transport zu verhindern oder möglichst lange zu blockieren (vgl. schon Kammer, Urt. v. 2.9.2004 - 3 A 236/03 - UA Seite 18). In einem Aufruf der Gruppe „mar-militante atomkraftgegnerInnen reloaded“ vom 15. Oktober 2004 heißt es unter der Überschrift „Gorleben im November 2004: No Risk No Fun!“ : „Dies ist ein Aufruf an alle Linksradikalen und Autonomen, sich an dem Protesten rund ums Wendland wieder entschlossen und massiv zu beteiligten... Wir gehen von dem Grundgedanken aus, den ökonomischen wie politischen Preis, den die Atomlobby und der Staat für die Durchführung der Transporte zu zahlen haben, immens zu erhöhen. Damit ist auch eine wesentliche Erhöhung materieller Schäden gemeint“. Der Artikel endet mit dem Aufruf: „Deutschland zerlegen, den Atomstat demontieren! Schraube für Schraube, Schiene für Schiene! no risk, no fun!“. Dies bestätigt die Richtigkeit der Gefahrenprognose im Hinblick auf die Blockade. Gefährdet sind aber nicht nur die Durchführbarkeit der Castor-Transporte durch Blockierung der Transportstrecke, sondern auch die körperliche Unversehrtheit von Personen - insbesondere von Polizeibeamten - ; ferner sind strafbewehrte Eingriffe in den Straßen- und Bahnverkehr sowie Beschädigungen von Sachen zu befürchten. Es ist gerichtsbekannt und allgemeinbekannt und bedarf deshalb keiner weiter in Einzelne gehenden Darlegung durch die Versammlungsbehörde, dass diese Rechtsgüter bei jedem bisher durchgeführten Castor-Transport gefährdet und - wenn auch in unterschiedlichem Maße - verletzt worden sind.
Hinzuweisen ist in diesem Zusammenhang auf Folgendes:
Soweit mit Blockadeaktionen die Schienenstrecke betroffen ist, sind sie von vornherein nicht von der Versammlungsfreiheit gedeckt, und sie stellen eine nicht hinzunehmende Verletzung der öffentlichen Sicherheit dar (vgl. VG Lüneburg, Beschluss v. 22.3.2001, - 7 B 11/01 -, bestätigt durch den Beschl. des Nds. OVG v. 23.3.2001 - 11 MA 1128/01 -; Urteil der Kammer v. 10.7.2003 - 3 A 265/01;. BVerfG Beschl v. 26.3.2001 - 1 BvQ 15/01 -, NJW 2001 Seite 1411; Beschl. v. 12.3.1998 - 1 BvR 2165/96 -). Aber auch eine dauerhafte Blockade von Straßen ist rechtswidrig und nicht von der Versammlungsfreiheit gedeckt. Insbesondere unterfallen Verhinderungs-Blockaden, die nicht nur Protest ausdrücken, sondern das realisieren wollen, was missbilligt wird, nicht dem Schutzbereich des Art. 8 Abs. 1 GG (BGH, Urt. v. 4. 11. 1997 - VI ZR 348/96 - NJW 1998, 377; BVerfG, Beschl. v. 24. 10. 2001 - 1 BvR 1190/90 u. a. - BVerfGE 104, 92 = NJW 2002, 1031; Dietel/Gintzel/Kniesel, a. a. O., § 15 Rdnr. 137). Unterhöhlungen von Straßen, Ausheben von Gullydeckeln, Errichtung von Straßensperren (zusätzlich zur Demonstration), Ankettaktionen sind als unfriedlich zu werten und liegen außerhalb des Schutzbereichs der Versammlungsfreiheit (Dietel/Gintzel/ Kniesel, a.a.O., § 15 RdNr. 148). Sachbeschädigungen von Polizeifahrzeugen und vor allem gewaltverbundene Übergriffe auf Polizeibeamte durch Flaschenwürfe, Steinwürfe, Farbbeutelwürfe, durch Schlagen und Treten sind Straftaten und haben mit dem Recht auf Versammlungsfreiheit nichts mehr zu tun.
Zwischen der Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und der Durchführung von Versammlungen anlässlich des Castor-Transportes besteht auch ein hinreichend bestimmter Kausalzusammenhang.
Allerdings weist die Klägerin zutreffend darauf hin, dass eine Vielzahl von Störungen der öffentlichen Sicherheit keinen unmittelbaren Versammlungsbezug haben, und Allgemeinverfügungen solche Störungen nicht effektiv verhindern konnten und können. Insbesondere Unterhöhlungen von Gleisanlagen, Unterspülungen durch Wasserlanzen und Brandanschläge auf Eisenbahnbrücken und Container als Straftaten im Vorfeld von Transporten sind nicht versammlungstypisch. Gleichwohl lassen auch solche Vorfälle einen Schluss auf ein unfriedliches Versammlungsgeschehen zu: Sie schüren Stimmungen und geben Anlass zu Unfriedlichkeiten innerhalb der Versammlung, insbesondere dann, wenn die Verursacher der Störungen aus dem Vorfeld nicht ermittelt werden konnten. Unfriedliche Protestaktionen und Straftaten im Vorfeld von Versammlungen reizt Nachahmer, bestimmte Verhaltensweisen zu wiederholen oder abzuwandeln. Nach der Lebenswirklichkeit ist eine Prognose zulässig, dass ungeahndete Störungen aus der Vergangenheit Störungen auch für die Zukunft provozieren. Damit erhöhen versammlungsfremde Störungen der öffentlichen Sicherheit die Gewaltbereitschaft und Aggressivität bei Durchführung der Versammlung selbst unmittelbar. Dies trifft auch für doppeldeutige Formulierungen der Szene zu. Etwa der Slogan „Verhindert Castor“ kann politisch gemeint sein, er kann aber auch verstanden werden als Aufforderung, den Castor-Trasport physisch durch Blockaden oder anderes zu verhindern. Selbst wenn - wie in der mündlichen Verhandlung vorgetragen worden ist - dies als politische Parole gemeint ist, kann sie doch anders verstanden werden. Entscheidend ist der Empfängerhorizont. Dabei kommt es nicht darauf an, ob bestimmte Aktionen gegen den Castor-Transport straffrei oder strafbewehrt sind. Auch straffreie Aktionen können die öffentliche Sicherheit stören, da eine offene Gewalttätigkeit gegen Personen oder Sachen nicht Voraussetzung für die Annahme einer Störung der öffentlichen Sicherheit ist. Aufgrund der Gesamtumstände ist die Prognose der Bezirksregierung, bei Versammlungen anlässlich des Castor-Transportes 2004 werde die öffentliche Sicherheit gefährdet, im vollem Umfang zutreffend.
bb) Im Hinblick auf unangemeldete Versammlungen bis zum 7. November 2004, 24 Uhr, und im Hinblick auf angemeldete Versammlungen insgesamt erweist sich die Allgemeinverfügung gleichwohl als ermessensfehlerhaft (§ 114 VwGO), unverhältnismäßig und rechtswidrig (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO). Diese Versammlungen können nicht als Störer (als die öffentliche Sicherheit störende Versammlungen) qualifiziert werden, und das Versammlungsrecht kann auch nicht im Wege des polizeilichen Notstandes beschränkt werden.
Die Bezirksregierung geht in der Allgemeinverfügung nicht davon aus, dass diese Versammlungen im Ganzen einen gewalttätigen oder aufrührerischen Verlauf nehmen oder dass die Veranstalter oder deren jeweiliger Anhang einen solchen Verlauf anstreben oder zumindest billigen. Die Beklagte geht nach Auslegung der Allgemeinverfügung nicht von kollektiver Unfriedlichkeit aus. Sie geht auch nicht davon aus, dass ein wesentlicher Teil der Demonstranten oder zumindest „mehr als eine Minderheit“ zur Unfriedlichkeit neigt. Auf der einen Seite hat die Bezirksregierung Lüneburg ausgeführt: „Je näher der Tag des kommenden Transportes rückt, desto größer ist die Gefahr, dass eine Versammlung auf der Transportstrecke zu kollektiven Unfriedlichkeiten und rechtswidrigen Blockadeaktionen führen wird“. Auch der anderen Seite hat sie diese weitgehende Formulierung eingeschränkt und angenommen, „dass die stattfindenden friedlichen Versammlungen auch gewaltbereite Personen aufnehmen bzw. dulden“, und es sei zu erwarten, „dass friedliche Versammlungen zum Anlass genommen werden, spontane Versammlungen mit zum Teil gewalttätigem Verlauf insbesondere auf der Schienen- und Straßentransportstrecke abzuhalten“. Dies ist nicht eindeutig in der Aussage. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes muss aber, wenn „nur einzelne Demonstranten oder eine Minderheit“ (BVerfG, Beschl. v. 14.5.1985, a.a.O., Seite 361) Ausschreitungen begehen und die öffentliche Sicherheit stören, für die friedlichen Teilnehmer der vom Grundgesetz jedem Staatsbürger garantierte Schutz der Versammlungsfreiheit erhalten bleiben. Dass die Verantwortlichen der unangemeldeten Versammlungen bis zum 7. November 2004, 24 Uhr und der angemeldeten Versammlungen als Störer unter dem Gesichtspunkt von Zweckveranlassern in Anspruch genommen werden können, ist nicht dargetan. Sicherlich mögen sie als Veranlasser eine mittelbare Ursache für Störungen der öffentlichen Sicherheit setzen, da sich gewaltbereite Störer in friedlichen Versammlungen dem effektiven Zugriff durch die Polizei entziehen können und so leichter vor Verfolgung sicher sind. Der bloße Veranlasser ist indes nicht als polizeipflichtiger Störer anzusehen.
Unangemeldete Versammlungen bis zum 7. November 2004, 24 Uhr und angemeldete Versammlungen insgesamt können auch nicht im Wege polizeilichen Notstandes in Anspruch genommen werden. Denn - wie ausgeführt - folgt aus der Gefährdung der öffentlichen Sicherheit nicht automatisch auch das Vorliegen eines polizeilichen Notstandes. Hierzu ist vielmehr Voraussetzung, dass die Gefahr auf andere Weise als durch das Vorgehen gegen Nichtstörer und die Einschränkung ihres Grundrechtes auf Versammlungsfreiheit nicht abgewehrt werden kann. Hiervon kann nicht ausgegangen werden.
(1.) Im Hinblick auf angemeldete öffentliche Versammlungen ist davon auszugehen, dass die Polizei Störungen, die hier auftreten können, auch ohne Inanspruchnahme von Nichtstörern „in den Griff“ bekommt und Störungen individuell abwehren kann. Denn:
Wer die Absicht hat, eine öffentliche Versammlung oder einen Aufzug zu veranstalten, hat dies gem. § 14 VersG spätestens 48 Stunden vor der Bekanntgabe der zuständigen Behörde unter Angabe des Gegenstandes der Versammlung oder des Aufzuges anzumelden. Diese Anmeldung dient unter anderem dem Zweck, Sicherheitsinteressen wahren zu können. Die Behörde kann darüber entscheiden, ob und welche sichernden und ordnenden Maßnahmen zu treffen sind, um die Versammlung oder den Aufzug stattfinden zu lassen, und auf welche Weise Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ausgeschlossen oder auf ein hinnehmbares Maß reduziert werden können. In diesem Zusammenhang können mögliche Risiken bei der Versammlung oder des Aufzuges im Wege von Kooperationsgesprächen einvernehmlich und rechtzeitig besprochen und durch geeignete Maßnahmen reduziert werden. Für den Veranstalter ergeben sich Pflichten zur Information und zur Einhaltung von Vereinbarungen. Eine vertrauensvolle Kooperation lässt Rückschlüsse auf das Gefahrenpotential zu. Kooperatives Verhalten - welches eine Obliegenheit und keine Rechtspflicht ist - rückt die Schwelle für behördliche Maßnahmen höher, insbesondere wenn der einzelne Veranstalter an besonderen Konzepten zur Gefahrenminderung mitwirkt. Den Bedenken der Behörde kann der Veranstalter seine Einschätzung entgegenstellen, er kann helfen, Fehleinschätzungen zu korrigieren. Damit kann indirekt der Behörde Gelegenheit gegeben werden, ihre Gefahrenprognose einer Überprüfung zu unterziehen (zur Kooperation vgl. Dietel/u.a., a.a.O., § 14 Rdnr. 25 ff.).
Für den maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der Allgemeinverfügung - Betrachtung „ex ante“, s.o. - ist nicht dargelegt, dass angemeldete Versammlungen von der Versammlungsbehörde nicht verwaltungsmäßig oder sicherheitstechnisch handhabbar wären. Auch bei einer - rechtlich nicht maßgeblichen, s.o. - Betrachtung im Nachhinein („ex post“) liegt hinsichtlich angemeldeter Versammlungen anlässlich des Castor-Transportes ein polizeilicher Notstand nicht vor:
Nach der Presseinformation der Polizeidirektion Lüneburg vom 9. November 2004 sind bei der Bezirksregierung Lüneburg insgesamt 57 Versammlungen angemeldet worden. Im Schriftsatz vom 14. März 2005 ist dargelegt worden, dass (davon) 15 Veranstaltungen im zeitlichen und örtlichen Geltungsbereich der Allgemeinverfügung angemeldet waren. Von der absoluten Zahl her ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass es der Versammlungsbehörde unmöglich gewesen wäre, die Anmeldungen verwaltungsmäßig „abzuarbeiten“.
Es ist nicht vorgetragen worden oder erkennbar, dass jede dieser angemeldeten Veranstaltungen unmittelbar eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung mit sich bringt. Dies ist von der Polizeibehörde auch nicht behauptet worden. Die Beklagte hat lediglich für drei der angeführten Veranstaltungen (die bestätigt worden sind, weil sie zeitlich außerhalb des Geltungsbereiches der Allgemeinverfügung stattfinden sollten und stattgefunden haben) besondere Vorkommnisse aufgeführt. Im Hinblick auf zwei dieser drei Veranstaltungen fällt auf, dass Traktorblockaden stattgefunden haben (Veranstaltung des Bündnisses „Widersetzen“ und die des Republikanischen Anwaltsvereins). Im Hinblick auf die Aktion des Bündnisses „Widersetzen“ hat die Beklagte zusätzlich aufgeführt, dass Flaschen geworfen worden sind und Polizeikräfte tätlich angegriffen worden sind. Dass diese Übergriffe - die eine Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung darstellen - ein Ausmaß angenommen haben, dass unter dem Gesichtspunkt einer notstandsähnlichen Situation die gesamte Versammlung hätte aufgelöst werden können und müssen, ist nicht vorgetragen. Gleiches gilt für die Veranstaltung des Republikanischen Anwaltsvereins, wo aus einem Block von 60 bis 70 schwarz gekleideten Personen einzelne Feuerwerkskörper in Richtung der Einsatzkräfte ohne Treffer abgeworfen worden sind. Bei der Trauerveranstaltung der Bürgerinitiative - die dritte Veranstaltung mit besonderen Vorkommnissen - wurden Polizeikräfte beschimpft, und es wurde Leuchtmunition in die Luft geschossen. Gasflaschen wurden auf Funkstreifenwagen geworfen, drei Plastikbeutel, gefüllt mit Altöl und Glassplittern, wurden auf Polizeifahrzeuge geworfen, und es gab Sachbeschädigungen. Auch insoweit ist nicht vorgetragen, dass hier Situationen zu bewältigen waren, die von der Polizei nicht hätten individuell und konkret abgewehrt werden können.
Zu den bei den angemeldeten und abgehaltenen Versammlungen eingetretenen Schäden: Bei der Frage, ob ein polizeilicher Notstand vorliegt, sind - wie oben ausgeführt - nicht nur polizeitaktische Erwägungen einzubeziehen, sondern auch das Verhältnis zwischen der Wahrscheinlichkeit des Schadenseintrittes und der Schwere des (befürchteten) Schadens in Beziehung zu setzen. Dass die Wertigkeit der gefährdeten Schutzgüter und der tatsächlich eingetretene Schaden (in erster Linie Sachschaden - die tätlichen Angriffe auf Polizeikräfte sind nicht spezifiziert worden) zur Versammlungsfreiheit außer Verhältnis gestanden haben, ist von der Versammlungsbehörde nicht dargetan worden.
Im Hinblick auf den angemeldeten „Testlauf“, dessen Untersagung ebenfalls Gegenstand dieses Klageverfahrens ist, sind 200 Teilnehmer angemeldet worden. Wie viel Teilnehmer für die anderen Veranstaltungen angemeldet worden sind, die in den zeitlichen und räumlichen Geltungsbereich der Allgemeinverfügung fallen sollten, ist nicht bekannt. Jedenfalls gibt es keine Anhaltspunkte der Beklagten für die Annahme, Versammlungen von (lediglich) 200 Personen könnten im Hinblick auf die Verhinderung von Störungen der öffentlichen Sicherheit polizeilich nicht beherrscht und ggf. begleitet werden (soweit diese Versammlungen ortsfest gebunden sind).
Auch ist nicht erkennbar geworden, dass befürchteten Gefahren für die öffentliche Sicherheit bei einzelnen angemeldeten Versammlungen nicht durch Auflagen bei Zulassung der angemeldeten Versammlungen im jeweiligen Einzelfall wirksam hätte begegnet werden können. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass eine Versammlung oder ein Aufzug nach § 15 Abs. 3 VersG aufgelöst werden kann, wenn von den Angaben der Anmeldung abgewichen oder den Auflagen zuwider gehandelt wird. Beschränkende Verfügungen bei angemeldeten Veranstaltungen („Auflagen“) i.S.d. § 15 VersG erfüllen den Zweck, eine unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit auszuschließen oder zumutbar zu minimieren. Ein Abweichen von der Teilnehmerzahl oder von anderen sicherheitsrelevanten Nebenbestimmungen (etwa das Verbot einer Traktorbegleitung bei einem Aufzug) sind Auflösungsgründe.
Im Ergebnis rechtfertigen für das Jahr 2004 weder bei Betrachtung ex ante noch bei Betrachtung ex post die Zahl der angemeldeten Versammlungen im zeitlichen und örtlichen Geltungsbereich der Allgemeinverfügung, die bei den einzelnen Veranstaltungen angemeldete Teilnehmerzahl noch die Verstöße gegen die öffentliche Sicherheit und der eingetretenen Schäden bei den abgehaltenen angemeldeten Versammlungen einen Notstand, der die Inanspruchnahme von Nichtstörern rechtfertigt. Dass die Polizei trotz der Pflicht, eine sehr komplexe Aufgabe zu erfüllen, die von den angemeldeten Versammlungen ausgehenden befürchteten Gefahren nicht punktuell mit polizeilichen Mitteln hätte bekämpfen können, ist nicht zur Genüge dargetan. Die Situation hätte anders beurteilt werden können, wenn dermaßen viele Versammlungsanmeldungen eingehen, die aus zeitlichen Gründen mit der gebotenen Sorgfalt und mit der Möglichkeit der Durchführung von Kooperationsgesprächen nicht abzuarbeiten sind. So ist etwa in der Verfügung der Bezirksregierung vom 5. November 2004 hinsichtlich der Veranstaltung „Testlauf“ ausgeführt worden, die Anti-Castor-Szene habe verbreitet: „Nichts ist planbar - das ist unsere Stärke. Angemeldete Versammlungen werden die Hüter der Ordnung in Bewegung, die Einsatzleiter zur Verzweiflung bringen“. Bei einer Nichtplanbarkeit von Versammlungen, die nicht um des Grundrechtes willen, sondern deshalb angemeldet werden, um die Versammlungsbehörde „zur Verzweiflung zu bringen“, ist die Grenze des Notstandes überschritten. Ein Notstand läge auch dann vor, wenn dermaßen viele Versammlungsteilnehmer zu erwarten sind, dass eine aus Gründen der öffentlichen Sicherheit erforderliche Polizeibegleitung wegen nicht ausreichender oder anderswo vorrangig einzusetzender Kräfte nicht möglich ist, oder/und wenn eine punktuelle Störungsbeseitigung unter Wahrung des Versammlungsrechts einer friedlichen Mehrheit nicht möglich oder unverhältnismäßig wäre. In diesem Zusammenhang: Naturgemäß lassen sich Störungen Einzelner aus einer Gruppe von etwa 30 Teilnehmern polizeilich leichter verhindern und punktuell bekämpfen als Störungen einer unübersehbaren Gruppe in einer Versammlung, deren Teilnehmer in die Tausende gehen, auch wenn es sich bei dieser Gruppe - in Bezug auf die Gesamtteilnehmerzahl - noch um „eine Minderheit“ handelt. Je unübersichtlicher die von der Polizei zu bewältigende Situation wird, umso eher liegen die Voraussetzungen für eine Annahme des polizeilichen Notstandes vor: Die Polizei muss sich nicht darauf verweisen lassen, erhebliche Störungen der öffentlichen Sicherheit von einer unübersehbaren Menschenmenge hinzunehmen, nur weil diese Menschenmenge nicht „die Mehrheit“ der Versammlung ausmacht. Dies wäre unverhältnismäßig und kann auch vom Bundesverfassungsgericht nicht so gemeint sein. Wenn die Polizei angesichts solcher unübersichtlicher Situationen die Gefahren für die öffentliche Sicherheit nicht mehr effektiv abwehren kann, liegt ein polizeilicher Notstand vor, der die Inanspruchnahme von Nichtstörern durch Einschränkung ihrer Versammlungsfreiheit rechtfertigt. Gleiches gilt, wenn Auflagen bei individuell zu bescheidenden Versammlungen nicht sicherheitserhöhend wären oder wenn der drohende Schaden außer Verhältnis zum Grundrecht der Versammlungsfreiheit stünde. Für all diese Situationen fehlt es an konkreten Anhaltspunkten im Jahre 2004, was angemeldete Versammlungen angeht.
(2.) Hinsichtlich unangemeldeter Versammlungen bis zum 7. November 2004, 24 Uhr, gilt, was die Kammer bereits in ihrem Beschluss vom 3. November 2004 im Verfahren 3 B 66/04 ausgeführt hat:
Am Wochenende vor dem Transport, der Lüneburg am 8. November 2004 durchfahren soll, stellt sich angesichts der oben dargestellten - unzureichenden - Gefahrenindizien die Gefahrenprognose nicht anders dar als bei angemeldeten öffentlichen Versammlungen. Es bestehen auch insoweit nicht genügend Anhaltspunkte für die Annahme, dass die Polizei die Situation ohne die Allgemeinverfügung nicht „in den Griff“ bekommen kann, insbesondere nicht in der Lage ist, im Falle von spontanen Versammlungen eine individuelle Gefahrenprognose zu treffen.
(3.) Folge der teilweisen Rechtswidrigkeit der Allgemeinverfügung ist es, dass im Hinblick auf unangemeldete Versammlungen bis zum 7. November 2004, 24 Uhr, und im Hinblick auf angemeldete Versammlungen insgesamt individuelle Prüfungen hätten stattfinden müssen. Die Behörde wäre verpflichtet gewesen, jeweils im Einzelfall zu prüfen und zu entscheiden, ob von diesen Versammlungen eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit ausgeht, die beschränkende Maßnahmen, Auflagen oder eine Untersagung rechtfertigt. Eine generelle Untersagung der Versammlungen ohne Berücksichtigung der Besonderheiten einzeln angemeldeter Veranstaltungen durch die Allgemeinverfügung ist unverhältnismäßig, verstößt gegen das Übermaßverbot und führt zu einem Ermessensfehler i.S.d. § 114 VwGO.
cc.) Die Allgemeinverfügung ist indes inhaltlich rechtmäßig, soweit unangemeldete öffentliche Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzüge für den Zeitraum ab dem 8. November 2004, 0.00 Uhr, untersagt werden.
(1.) Ab dem genannten Zeitpunkt sind die Voraussetzungen für die Annahme eines polizeilichen Notstandes gegeben. Denn ab dem 8. November hat die Versammlungsbehörde bei realitätsnaher Betrachtung nur die Wahl, entweder die Gefährdung und Störung der öffentlichen Sicherheit durch die Inanspruchnahme von Nichtstörern durch versammlungsbeschränkende Maßnahmen oder aber die Gefährdung und Störung gar nicht abzuwehren.
Bei unangemeldeten Versammlungen können Kooperationsgespräche zum Ausschluss oder zur Verminderung von unmittelbaren Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung nicht geführt werden. Es ist ab dem 8. November mit Tausenden von Demonstranten gegen die Castortransporte zu rechnen. Diese lassen sich polizeilich nicht begleiten, weil entlang der gesamten Castortransportstrecke Protestveranstaltungen stattfinden. Es droht erheblicher Schaden, und es besteht die hohe Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts. Dies hat die Kammer oben im Einzelnen dargelegt. Es ist mit Blockaden von Abschnitten der Transportstrecke zu rechnen, mit Eingriffen in Bahn- und Straßenverkehr, mit Sachbeschädigungen und Körperverletzungen. Die Störungen der öffentlichen Sicherheit an und auf der Transportstrecke kann die Polizei wegen der großen Zahl der Teilnehmer und wegen der örtlichen Verhältnisse nicht im Einzelfall und individuell sowie punktuell unter Wahrung des Versammlungsrechtes einer friedlichen Mehrheit beseitigen. Schon im Beschluss zum Verfahren auf vorläufigen Rechtsschutz hat die Kammer darauf hingewiesen, dass von Lüneburg bis Gorleben eine lange und schwer zu kontrollierende Transportstrecke gegeben ist, die im gesamten Bereich als Ziel der Proteste dient, und dass letztlich nur eine begrenzte Zahl von Polizeikräften vorhanden ist, auch wenn diese von Polizeikräften anderer Länder und vom Bundesgrenzschutz verstärkt worden sind. Die Kammer hat deutlich gemacht, das erhebliche Kräfte der Polizei mit Begleitung und Sicherung des Transportes gebunden sind. Denn die Polizei hat einen umfassenden Schutzauftrag zu erfüllen, der auch die Begleitung und Bewachung des Transportes mit einschließt. Müsste die Polizei in dieser schwierigen Phase sich dann auch noch mit Spontanversammlungen auseinandersetzen und prüfen, ob von diesen Spontanversammlungen im jeweiligen Einzelfall Gefahren für die öffentliche Sicherheit ausgehen, die polizeilich „in den Griff“ zu bekommen sind, so bestünde beim Castortransport die konkrete Gefahr, dass die Polizei in diesem Zeitraum ihren allgemeinen Schutzauftrag nicht mehr erfüllen könnte. Es ist auch nicht davon auszugehen, dass die Polizei diesen Notstand durch Hinzuziehung noch weiterer Polizeikräfte mit Erfolg begegnen kann (so auch Nds. OVG, Urt. v. 16.9.2005 - 11 LA 318/04 -, Urteilsabdruck Seite 19 für den Castortransport 2003).
Die zu erwartenden Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung durch unangemeldete Versammlungen ab dem 8. November und der damit einhergehende polizeiliche Notstand können auch nicht auf andere - das Versammlungsrecht friedlicher Demonstranten „schonendere“ - Weise als durch Erlass einer das Versammlungsrecht einschränkenden Allgemeinverfügung beseitigt werden. Die tatsächlichen Verhältnisse anlässlich der letzten Castor-Transporte haben gezeigt, dass ein eingegrenztes punktuelles Vorgehen gegen Störer, insbesondere auch ihre Trennung von friedfertigen Demonstranten, beim Castor-Transport selbst nicht wirksam möglich ist. Die Begleitung eines Castor-Transports stellt angesichts der langen Transportstrecke und der großen Zahl unangemeldeter Versammlungen und sonstiger „Aktionsformen“ mit zum Teil vielen, aber teilweise auch wenigen Teilnehmern, die bei ungemeldeten Veranstaltungen entlang der langen Strecke schwer zu „orten“ und polizeilich zu begleiten sind, eine außergewöhnlich komplexe polizeiliche Aufgabe dar. Die in der Allgemeinverfügung angeführten Blockaden und Straftaten aus den vergangenen Jahren zeigen deutlich, dass auch bei Erlass einer Allgemeinverfügung Störungen für die öffentliche Sicherheit und Ordnung eingetreten sind, die sich polizeilich nicht ausnahmslos haben beherrschen lassen. Die Störungen stehen oftmals in einem räumlichen und zeitlichen Zusammenhang mit Versammlungen, die an sich friedlich sind, und die Trennung von friedlichen und gewalttätigen Demonstranten ist nicht wirksam möglich. Auch ist der Übergang von beispielsweise „friedlichen“ Blockadeaktionen zu Beschädigungen der Schienen- oder der Straßentransportstrecke oder anderen gewalttätigen „ Aktionsformen“ oft „fließend“. Dies ist allgemeinbekannt und muss von der Versammlungsbehörde nicht ins Einzelne gehend in der Allgemeinverfügung begründet werden. Ohne die das Versammlungsrecht für unangemeldete Demonstrationen einschränkende Allgemeinverfügung würde deshalb die konkrete und erhebliche Gefahr bestehen, dass sich auf der langen Transportstrecke aus spontanen unangemeldeten Versammlungen Blockadeaktionen und mit dem Demonstrationsrecht nicht vereinbare weitere Störungen der öffentlichen Sicherheit entwickeln. Damit ist die Gefahr gegeben, dass es zu Beschädigungen der Transportstrecke und zu gewalttätigen Auseinandersetzungen mit der Polizei kommt. Immerhin ist es der „Traum“ eines Teils der Castor-Gegner, den Castor-Transport zu verhindern oder möglichst lange zu blockieren. Aus den in der Verfügung angeführten „derzeitigen Indizien“ ergibt sich, dass die Voraussetzungen für die Annahme eines polizeilichen Notstandes hinsichtlich unangemeldeter Versammlungen ab dem 8. November gegeben sind. Die Polizei könnte die Störungen nicht mit verhältnismäßigen Mitteln abwehren. Die von der Polizei zu bewältigende Situation aus unangemeldeten Versammlungen ist ab dem 8. November unübersichtlich und nicht voll beherrschbar, so dass die Voraussetzungen für eine Annahme des polizeilichen Notstandes vorliegen. Die Polizei muss sich nicht darauf verweisen lassen, erhebliche Störungen der öffentlichen Sicherheit von einer unübersehbaren Menschenmenge hinzunehmen, nur weil diese Menschenmenge nicht „die Mehrheit“ der Versammlung ausmacht. Dies wäre unverhältnismäßig. Da die Polizei angesichts der zu erwartenden unübersichtlichen Situationen die Gefahren für die öffentliche Sicherheit nicht mehr effektiv abwehren kann, ist die Inanspruchnahme von Nichtstörern durch Einschränkung ihrer Versammlungsfreiheit rechtfertigt.
(2.) Die Regelungen der Allgemeinverfügung, soweit unangemeldete öffentliche Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzüge für den Zeitraum ab dem 8. November 2004, 0.00 Uhr unter dem Gesichtspunkt des polizeilichen Notstandes untersagt werden, sind auch sonst verhältnismäßig.
Die Allgemeinverfügung verbietet nicht die Durchführung von (unangemeldeten) Versammlungen anlässlich des Castor-Transports insgesamt, sondern beschränkt die Versammlungen für einen bestimmten Zeitraum in zeitlicher und örtlicher Hinsicht. Die Allgemeinverfügung nimmt einen die Transportstrecke auf Schiene und Straße und einen den Verladebahnhof umrahmenden Korridor vom ansonsten unbeschränkt bleibenden Versammlungsrecht für die Zeit des erwarteten Transportes aus. Dies ist ab dem 8. November 2004 gerechtfertigt. Auf diese Weise wird das Recht zur Bestimmung der Zeit und des Ortes einer Versammlung beschränkt. Die Grenzen, die durch Bedeutung und Gewicht der verfassungsrechtlich gewährleisteten Versammlungsfreiheit gezogen sind, werden hinreichend beachtet. Die Symbolkraft der Veranstaltungen und die durch sie erregte öffentliche Aufmerksamkeit werden nicht unzumutbar beeinträchtigt, wenn die Demonstranten ihr Anliegen gegen die Atomkraft außerhalb des Transportkorridors zum Ausdruck bringen. Die Verlagerung von unangemeldeten Demonstrationen in einen in Sicht- und Hörweite des Korridors gelegenen Bereich führt nicht dazu, dass der kommunikative Zweck von Versammlungen notwendig verfehlt oder auch nur erheblich beeinträchtigt wird (BVerfG, Beschl. v. 26.3.2001, a.a.O.).
Ein Verstoß der Allgemeinverfügung - soweit es unangemeldete Versammlungen und Aufzüge ab dem 8. November angeht - gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist nicht deshalb anzunehmen, weil der Großteil der Castorgegner "friedlich" ist und nur ein kleiner Teil die Bereitschaft zu gewalttätigen Auseinandersetzungen mit der Polizei hat. Ein polizeilicher Notstand kann auch dann angenommen werden, wenn die Masse der Versammlungsteilnehmer sich ordnungsgemäß verhält und nur eine Minderheit rechtswidrig agiert, entscheidend ist allein, in welchem Maße diese Minderheit gegen geltendes Recht verstößt, und inwieweit es Polizeikräften möglich ist, diese Minderheit von ihrem rechtswidrigen Tun abzuhalten (Nds.OVG, Beschl. v. 16.9.2005 - 11 LA 318/04 -).
Zu wiederholen und zu ergänzen ist: Auch wenn die Polizei routinierter ist und die Protestszene ganz überwiegend gewaltfrei eingestellt ist, ist es für die Rechtmäßigkeit der Allgemeinverfügung - soweit es unangemeldete Versammlungen ab dem 8. November angeht - und zur Annahme eines polizeilichen Notstandes nicht Voraussetzung, dass die unangemeldeten Versammlungen zur „heißen“ Zeit des Castor-Transportes insgesamt einen kollektiven unfriedlichen Verlauf nehmen. Es genügt die Unfriedlichkeit von Minderheiten, die wegen des bestehenden polizeilichen Notstandes nicht individuell und wirksam verhindert werden kann. Auch wenn viele Castor-Gruppen zu friedlichem gewaltfreien Handeln aufrufen, können sie es nicht verhindern, dass aus der Menge der Demonstranten Blockadeaktionen oder Straftaten begangen werden. Es kommt nicht darauf an, ob es sich um Taten von großer oder geringer Gefahrenintensität handelt, sondern darum, ob ein Verstoß gegen die öffentliche Sicherheit und die Voraussetzungen für die Annahme eines Notstandes vorliegen, was aber - wie ausgeführt - anzunehmen ist. Es kommt auch nicht darauf an, ob das Betreten von Gleisanlagen als Gewalttätigkeit angesehen werden kann, da auch insoweit ausreichend ist, dass hierin ein Verstoß gegen die öffentliche Sicherheit liegt. Eine Gewalttätigkeit gegen Personen oder Sachen ist nicht Voraussetzung für die Einschränkung des Versammlungsrechtes. Die Rechtsgüter, welche geschützt werden sollen, sind in der Allgemeinverfügung ausreichend genannt: Es geht um die Verhinderung von Straftaten und um die Verhinderung von Schienen- und Straßenblockaden. Auch wenn eine bloße „Wortradikalität“ zu einer Einschränkung des Versammlungsrechtes nicht ausreicht, so gab es doch - wie ausgeführt - Hinweise und konkrete Erwartungen, dass auch im Jahr 2004 wieder Straftaten und Schienen- und Straßenblockaden konkret zu erwarten waren, die einen Notstand begründen. Ob die Entsorgung radioaktiver Abfälle weltweit geklärt ist oder nicht, ist für die vorliegende Entscheidung ebenso wenig von Belang wie die Frage, ob das Zwischenlager ohne nukleare Sicherheitsvorkehrungen gebaut ist und bei der Konzipierung der Transportbehälter und des Erkundungsbergwerkes eine Öffentlichkeitsbeteiligung stattgefunden hat. Auch die Frage, ob die Endlagerproblematik gelöst ist, ist nicht erheblich. Im vorliegenden Verfahren geht es um die Rechtmäßigkeit der Allgemeinverfügung und nicht um die Frage stattgefundener oder unterlassener Öffentlichkeitsbeteiligung und die Frage der Eignung des Salzstockes als Endlager. Es geht allein um die Frage, ob das Versammlungsrecht auf und neben der Transportstrecke eingeschränkt werden darf oder nicht. Deshalb ist es auch nicht entscheidend, ob der Standort Gorleben zementiert wird oder nicht. Diese Fragen haben hier angesichts des eingeschränkten Streitgegenstandes keine Bedeutung. Ein rechtswidriges Polizeihandeln bei Castortransporten kann ggf. durch gesonderte Verfahren festgestellt werden. In diesem Zusammenhang hat die Kammer bereits mehrere Verfahren zu entscheiden gehabt. Mögliche Polizeiübergriffe können ggf. auch strafrechtlich geahndet werden. Einzelne Exesse von Polizeibeamten stellen die Rechtmäßigkeit der hier streitigen Verfügung - soweit es unangemeldete Versammlungen ab dem 8. November betrifft - nicht in Frage. Auch hat die Allgemeinverfügung nicht das Ziel, die Bewegungsfreiheit der Polizei zu gewährleisten, sondern der Gefahr entgegen zu wirken, dass es bei dem Castortransport zu Blockaden von Abschnitten der Transportstrecke, zu Sachbeschädigungen und Körperverletzungen kommt. Dies ist oben bereits ausführlich dargelegt worden. Es ist auch bereits ausgeführt worden, dass weitere externe Polizeikräfte zur Sicherung des Transportes nicht herangezogen werden können, ohne den allgemeinen Auftrag der Polizei ernsthaft zu gefährden.
Die Allgemeinverfügung ist nicht als untauglich anzusehen, Gefahren für die öffentliche Sicherheit bei Durchführung unangemeldeter Versammlungen zu vermindern. In diesem Zusammenhang hat die Klägerin Ausführungen zu einzelnen Punkten der Gefahrenprognose in der Allgemeinverfügung gemacht und in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, dass die Ereignisse aus der Vergangenheit durch Erlass der Allgemeinverfügung nicht haben verhindert werden können, dass die Ereignisse zum Teil außerhalb der Verbotszone stattgefunden hätten und dass es auch am Bezug zu Versammlungen gefehlt habe. Insoweit ist anzumerken, dass versammlungsbeschränkende Verfügungen auch erlassen werden können, wenn Dritte aus Anlass der Versammlung und parallel zu deren Zielsetzung zu Störern werden, es kommt nicht auf eine „Zurechenbarkeit“ von Störungen und Gefahren zu einem bestimmten Veranstalter an. Richtig ist, dass manche Störungen durch die Allgemeinverfügung nicht verhindert werden können, dies führt indes nicht zu ihrer Untauglichkeit, Gefahren zu vermindern. Bereits oben ist ausgeführt worden, dass nach der Lebenswirklichkeit eine Prognose zulässig ist, dass ungeahndete Störungen aus der Vergangenheit Störungen auch für die Zukunft provozieren, und damit auch versammlungsfremde Störungen der öffentlichen Sicherheit die Gewaltbereitschaft und Aggressivität bei Durchführung der Versammlung selbst unmittelbar erhöhen, was letztlich auch für doppeldeutige Formulierungen der Szene zutrifft wie etwa beim Slogan „Verhindert Castor“.
(3.) Die Regelungen der Allgemeinverfügung, soweit sie unangemeldete öffentliche Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzüge für den Zeitraum ab dem 8. November 2004, 0.00 Uhr erfasst, ist nicht etwa deshalb rechtswidrig, weil aus der Rechtswidrigkeit der Allgemeinverfügung im Hinblick auf angemeldete Versammlungen und vor dem 8. November durchgeführte unangemeldete Versammlungen die Rechtswidrigkeit der Allgemeinverfügung zur Gänze folgen müsste. Denn die Regelungen der Allgemeinverfügung sind teilbar, so dass sie nur teilweise rechtswidrig ist. Die Allgemeinverfügung ist teilbar, soweit es angemeldete und unangemeldete Versammlungen betrifft, und teilbar, soweit es unangemeldete Versammlungen bis zum 7. November und ab dem 8. November betrifft. Denn insoweit ist die Frage des polizeilichen Notstandes unterschiedlich zu beantworten. Auch die unterschiedlichen Gefährdungslagen gebieten eine Teilbarkeit und stehen einer umfassenden Rechtswidrigkeit der Allgemeinverfügung entgegen.
dd) Die Allgemeinverfügung ist inhaltlich rechtmäßig, soweit mit ihr Versammlungen und Aufzüge auf und neben der Schienentransportstrecke untersagt werden.
Versammlungen auf und neben der Schienenstrecke sind von vornherein nicht von der Versammlungsfreiheit gedeckt und stellen eine nicht hinzunehmende Verletzung der öffentlichen Sicherheit dar. Nach § 62 Eisenbahn-, Bau- und Betriebsordnung (EBO) dürfen Bahnanlagen von Personen, die nicht amtlich dazu befugt sind, nur insoweit betreten werden, als sie dem allgemeinen Verkehrsgebrauch dienen oder ein besonderes Nutzungsverhältnis dazu berechtigt. Der Aufenthalt innerhalb der Gleise ist nicht gestattet. Nach § 63 Abs. 2 EBO ist von den Gleisen ein genügender Abstand zu halten. Wer vorsätzlich ohne amtliche Befugnis eine Bahnanlage betritt oder sich innerhalb der Gleise aufhält, begeht eine Ordnungswidrigkeit (§ 64 b EBO). Eine Versammlung auf und neben den Schienen (soweit der „genügende Abstand“ unterschritten wird) einer dem öffentlichen Eisenbahnverkehr dienenden Schienenstrecke stellt damit einen Verstoß gegen die Eisenbahnbau- und Betriebsordnung - EBO - dar. Durch die aufgeführten Vorschriften wird das Grundrecht der Versammlungsfreiheit in verfassungsmäßiger Weise eingeschränkt (BVerfG, Beschl. v. 12.03.1998 - 1 BvR 2165/96 u. 2168/96; Beschl. vom selben Tage - 1 BvR 222/97 -; Urteil der Kammer v. 10.7.2003 - 3 A 265/01 -, bestätigt durch Beschluss des Nds. OVG v. 26.2.2004 - 11 LA 239/03 -).
Dass das Versammlungsverbot auch in einem Abstand von 50 m neben den Gleisen Geltung hat, ist nicht zu beanstanden. Angesichts der Gefahren, die durch Schienenblockaden drohen, wäre ein geringerer Abstand nicht „genügend“ i.S.d. § 63 Abs. 2 EBO. Der Abstand ist auch verhältnismäßig i.S.d. Versammlungsrechtes. Demonstrationen auf und neben der Schiene haben ein sehr hohes abstraktes Gefährdungspotential. Da die eisenbahnrechtlichen Vorschriften einer „generell bestehenden Gefahr“ entgegenwirken sollen (BVerfG, Beschl. v. 12.03.1998 a.a.O.), kommt es für die Zulässigkeit einer Versammlung unmittelbar auf und neben den Schienen auch nicht darauf an, ob für die Zeit einer Versammlung mit einem Zugverkehr konkret gerechnet werden muss. Angesichts der beträchtlichen abstrakten Gefahr, denen die eisenbahnrechtlichen Vorschriften begegnen wollen, verlangen Art. 8 Abs. 1 GG und der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht, dass Versammlungen im unmittelbaren Nahbereich neben den Schienen stattfinden können müssen.
Grundsätze der Verhältnismäßigkeit, der Gleichheitssatz des Art. 3 GG oder sonstige verfassungsrechtlichen übergeordneten Grundsätze werden durch ein Versammlungsverbot auf und neben den Schienen nicht verletzt. Insbesondere können Schienen nicht mit Straßen gleichgestellt werden. Straßen dienen seit jeher neben dem Verkehrsbedürfnis auch der Kommunikation, das gilt herkömmlicherweise auch für die Fahrbahn, auf denen sich Demonstrationszüge bewegen. Demonstrationszüge auf der Straße können durch Polizeibeamte und Polizeifahrzeuge mit Blaulicht hinreichend gesichert werden. Dies ist auf einer Schienenstrecke nicht möglich. Die Bremswege von Zügen sind länger, die Geschwindigkeit höher, und ausweichen können Züge auch nicht.
ee) Soweit die Allgemeinverfügung inhaltlich rechtmäßig ist, sind auch keine Rechtsbedenken aus formellen Gründen gegeben.
Die Bezirksregierung ist für den Erlass der Allgemeinverfügung zuständig gewesen, da sie sich gem. § 102 Abs. 1 Nds. SOG zur zuständigen Versammlungsbehörde erklärt hat. Nach der genannten Vorschrift können die Fachaufsichtsbehörden in ihrem Bezirk einzelne Maßnahmen zur Gefahrenabwehr an Stelle und auf Kosten der sachlich zuständigen Verwaltungsbehörde oder Polizeibehörde treffen, wenn dies zur sachgerechten Erfüllung der Aufgaben erforderlich ist, sie haben die zuständige Verwaltungsbehörde oder Polizeibehörde unverzüglich zu unterrichten. Dies begründet die Zuständigkeit der Bezirksregierung. Denn es ist sachgerecht i.S.d. § 102 Abs. 1 Nds. SOG, wenn die Bezirksregierung anstelle der sonst zuständigen Stadt Lüneburg und der Landkreise Lüneburg und Lüchow-Dannenberg für die Transportstrecke ab Lüneburg bis zum Zwischenlager selbst eine einzige einheitliche Verfügung (anstatt der sonst erforderlichen drei Verfügungen) erlässt.
Die Regelung über die Beschränkung des Versammlungsrechtes durch Allgemeinverfügung und deren öffentliche Bekanntmachung gemäß §§ 35 Satz 2, 41 Abs. 3 VwVfG sind ebenfalls gerechtfertigt. Da bei dem Castor-Transport mit einer Mehrzahl nur lose verbundener Veranstalter und einzelner Demonstrantengruppen ohne besondere eigene innere Struktur gerechnet werden muss, ist es nicht möglich, jedem einzelnen Teilnehmer oder Veranstalter gegenüber eine Einzelverfügung bekanntzugeben. Dies rechtfertigt ein Versammlungsverbot in Form einer Allgemeinverfügung. Gerade bei einer Großdemonstration mit einer Vielzahl von Veranstaltern, die sich zeitlich, thematisch und räumlich ein bestimmtes Ziel mit besonderer Symbolwirkung setzen, liegt eine faktische Unmöglichkeit der Einzelzustellung von Versammlungsverfügungen vor, so dass eine Allgemeinverfügung nur durch eine öffentliche Bekanntgabe wirksam gemacht werden kann (Nds. OVG, Beschl. v. 16.9.2005 - 11 LA 318/04 -; Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O., § 15 Rdnr. 17).
2. Es kann auf die Klage der Klägerin nicht festgestellt werden, dass der Bescheid der Bezirksregierung Lüneburg vom 5. November 2004 betreffend die Untersagung des Aufzuges „Testlauf“ rechtswidrig gewesen ist.
Nach den zur Zeit des Erlasses der Untersagungsverfügung erkennbaren Umständen war die öffentliche Sicherheit bei Durchführung des Aufzuges „Testlauf“ unmittelbar gefährdet. Insoweit hat die Bezirksregierung folgende Tatsachen, Verhältnisse, Sachverhalte und sonstige Einzelheiten zusammengetragen: In der Elbe-Jeetzel Zeitung ist am 3. November 2004 ein Aufruf der Klägerin erschienen unter der Überschrift „Bewegung, Bewegung! Mitgehen - Rumstehen - Aussitzen“. Darin heißt es: „Bleiben sie, wo es Ihnen passt, ob an Schiene oder Straße oder im Kulturzelt! Und daran denken: Wenn die Beine müde sind: Hinsetzen!“. Es schließt sich ein Veranstaltungskalender an, der auch den streitgegenständlichen Testlauf nennt. Die Protestszene plant, wie die Bezirksregierung unter Berufung auf Internetseiten nachvollziehbar dargelegt hat, eine Strategie der Unberechenbarkeit, um polizeiliche Kräfte an bestimmten Orten zu binden. Die Befürchtung der Bezirksregierung, bei der Versammlung Testlauf solle mit der Polizei solle ein „Katz- und Maus-Spiel“ betrieben werden, ist nicht fehlerhaft. Vor allem ist eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit, die von der Veranstaltung Testlauf ausgeht, darin zu sehen, dass eine polizeiliche Begleitung der Versammlung erforderlich, aber unmöglich ist. Der Testlauf hat - wie die Bezirksregierung zu Recht darlegt - eine „hohe Dynamik“. Es handelt sich nicht um eine statische Versammlung an einem Ort, sondern um einen Lauf zwischen den Ortschaften. Diese Veranstaltung ist durch die Polizei nicht in gleicher Weise zu begleiten wie eine örtlich gebundene Veranstaltung. Die Einschätzung der Bezirksregierung, eine polizeiliche Begleitung der angemeldeten Versammlung sei unmöglich, ist angesichts des Datums des Testlaufes in der „brandheißen Phase“ des Castortransportes und angesichts der von der Polizei in diesem Zeitraum sonst zu bewältigenden Aufgaben zutreffend. Angesichts der sehr komplexen polizeilichen Herausforderung könnte eine Begleitung des Testlaufes nicht bewältigt werden. Angesichts der Andeutungen in der Anzeige der Elbe-Jeetzel Zeitung, die Transportstrecke zu blockieren, besteht eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit, die von der angemeldeten Versammlung selbst ausgeht.
Geht eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit von der Versammlung Testlauf selbst aus, stellt sich in diesem Zusammenhang die Frage eines polizeilichen Notstandes nicht: Der polizeiliche Notstand ist dadurch gekennzeichnet, dass die Gefahr für die öffentliche Sicherheit nicht von der Versammlung selbst droht, die selbst friedlich agiert, sondern durch eine Minderheit von Störern oder Dritte, so dass sich in diesem Zusammenhang die Frage stellt, ob die Inanspruchnahme von nichtstörenden Versammlungsteilnehmern zulässig ist und ihre Versammlungsfreiheit zurückzutreten hat. Dererlei Fragen stellen sich nicht, wenn bei prognostischer Betrachtung die Gefahren von der Versammlung selbst und nicht von Dritten ausgehen.
Ein Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz lässt sich nicht feststellen. Vor allem gibt es kein Gebot, Gefahren, die von der Versammlung selbst ausgehen, zunächst mit polizeilichen Mitteln zu bekämpfen, bevor beschränkende Verwaltungsmaßnahmen gegen die Versammlung ergriffen werden dürfen. Damit besteht keine Pflicht, den Testlauf mit der Gefahr der Blockade von Schiene und Straße hinzunehmen, und es der Polizei zuzumuten, die den Transportweg versperrenden Blockaden später aufzulösen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 26.3.2001, a. a. O.). In diesem Zusammenhang kommt es nicht darauf an, ob die Strecke, auf der „Testlauf“ abgehalten werden soll, für den Castor-Transport geeignet usw. ist (Hilfsbeweisantrag Nr. 2). Entscheidend ist, dass von dieser Strecke problemlos auf die „Haupttransportstrecke“ zu einer dauerhaften Blockade zu gelangen ist, was die Gefahr ausmacht, die zu verhindern ist.
3. Es kann auch nicht festgestellt werden, dass der „Bescheid“ vom 26. Oktober 2004 rechtswidrig gewesen ist.
a) Bei dem Schreiben vom 26. Oktober handelt es sich nicht um einen Verwaltungsakt, der im Wege einer Fortsetzungsfeststellungsklage im Sinne einer fortgesetzten Anfechtungsklage angegriffen werden könnte. Insoweit gilt für die Klage, was die Kammer bereits in ihrem Beschluss vom 3. November 2004 im Verfahren 3 B 66/04 im Zusammenhang mit dem Widerspruch ausgeführt hat:
Die Antragsgegnerin hat in dem Schreiben vom 26. Oktober 2004 lediglich darauf hingewiesen, dass die von der Antragstellerin beabsichtigte Versammlung in den Geltungsbereich der Allgemeinverfügung fällt und deshalb untersagt ist. Die Antragsgegnerin hat aus diesem Grunde ausdrücklich auf eine individuelle Gefahrenprognose verzichtet und hat auch nicht etwa einen Sofortvollzug angeordnet, was zu erwarten gewesen wäre, wenn die Antragsgegnerin einen Bescheid hätte erlassen wollen. Das Schreiben vom 26. Oktober 2004 enthält daher keine Regelung, wie sie nach § 35 VwVfG für die Annahme eines Verwaltungsaktes notwendig ist. Das Schreiben der Antragsgegnerin vom 26. Oktober 2004 ist ein bloßer deklaratorischer Hinweis auf die Regelungen in der Allgemeinverfügung. Der Widerspruch der Antragstellerin gegen dieses Schreiben ist deshalb nicht statthaft.
b) Das Schreiben vom 26. Oktober ist auch kein zulässiger Gegenstand einer Fortsetzungsfeststellungsklage im Sinne einer fortgesetzten Verpflichtungsklage.
Allerdings wird § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO bei der Rechtswidrigkeitsfeststellung von Verpflichtungsklagen entsprechend angewendet, und eine solche Klage ist auch statthaft, wenn die Behörde über einen Antrag rechtsirrig nicht durch Verwaltungsakt entschieden hat (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 14. Aufl. 2005, § 113 Rdnr. 109). Eine derartige Fallkonstellation liegt hier vor, weil die Bezirksregierung Lüneburg im Schreiben vom 26. Oktober 2004 gemeint hat, aufgrund der Allgemeinverfügung die versammlungsrechtliche Anmeldung zum „Testlauf“ förmlich nicht bescheiden zu müssen, und ein Hinweis auf die Rechtslage ausreichend sei. Diese Rechtsauffassung ist, wie sich aus den obigen Ausführungen zur teilweisen Rechtswidrigkeit der Allgemeinverfügung hinsichtlich angemeldeter Versammlungen ergibt, nicht zutreffend.
Die insoweit statthafte Fortsetzungsfeststellungsklage ist jedoch unzulässig, weil das Rechtsschutzinteresse mit Erlass der Verfügung vom 5. November 2004 weggefallen ist. Eine Fortsetzungsfeststellungsklage wird unzulässig, wenn der zunächst abgelehnte Verwaltungsakt nachträglich erlassen wird (Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Kommentar, Stand: Oktober 2005, § 113 Rdnr. 100). So ist es hier: Nachdem die Bezirksregierung durch ihr Schreiben vom 26. Oktober 2004 den Erlass eines Verwaltungsaktes gleichsam schlüssig abgelehnt hat, wurde dieser Verwaltungsakt aufgrund der Entscheidung des Verwaltungsgerichts im Verfahren auf vorläufigen Rechtsschutz noch am 5. November 2004 erlassen. Dieser bildet ab diesem Zeitpunkt die eigentliche Beschwer der Klägerin und ist auch - s.o. - zulässiger Gegenstand des Fortsetzungsfeststellungsverfahrens. Das Schreiben vom 26. Oktober hat mit dem Erlass des Bescheides vom 5. November 2004 seine Erledigung gefunden, wobei dieser inzwischen ebenfalls durch Zeitablauf wieder erledigt ist. Insoweit liegt hinsichtlich des Schreibens vom 26. Oktober eine „doppelte Erledigung“ vor. Nach Erlass des Bescheides vom 5. November 2004 besteht kein anerkennenswertes Rechtsschutzinteresse daran, zusätzlich auch das Schreiben vom 26. Oktober zum zulässigen Gegenstand eines Fortsetzungsfeststellungsverfahrens zu machen.
III. Soweit die Klage erfolglos ist, bedarf es eines kurzen Eingehens auf die hilfsweise gestellten Beweisanträge, die insgesamt abzulehnen sind:
Der Beweisantrag Nr. 2 ist bereits oben behandelt worden: Es kommt es nicht darauf an, ob die Strecke, auf der „Testlauf“ abgehalten werden soll, für den Castor-Transport geeignet usw. ist.
Auf die Beweisanträge Nr. 3 c und 3 g kommt es ebenfalls nicht an. Die Klägerin sieht diese Beweisanträge als erheblich an für die Frage, ob hinsichtlich der Versammlung „Testlauf“ die Voraussetzungen eines polizeilichen Notstandes vorliegen oder nicht. Da nach den Feststellungen der Kammer eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit von der Versammlung Testlauf selbst ausgeht, stellt sich in diesem Zusammenhang die Frage eines polizeilichen Notstandes nicht.
Soweit die Klägerin mit dem Beweisantrag 3 g zusätzlich eine Ausdehnung der Medien- und Öffentlichkeitsarbeit der Polizei unter Beweis stellen will, kommt es darauf nicht an. Die Fragen, ob eine Störung der öffentlichen Sicherheit droht und eine polizeilicher Notstand vorliegt, sind unabhängig vom Umfang polizeilicher Medienarbeit.
Der Beweisantrag 4 wird abgelehnt, weil es sich um eine Rechtsfrage, die eines Beweises nicht zugänglich ist. Zudem ist die unter Beweis gestellte Rechtsfrage, ob außerhalb des Geltungsbereiches der Allgemeinverfügung medienwirksame Orte in Sichtweite des Geschehens verbleiben, geklärt: Das Bundesverfassungsgericht hat bereits entschieden (Beschl. v. 26.3.2001, a.a.O.), dass die Symbolkraft der Versammlungen und die durch sie erregte öffentliche Aufmerksamkeit nicht unzumutbar beeinträchtigt werden, wenn die Demonstranten ihr Anliegen gegen die Atomkraft außerhalb des Transportkorridors zum Ausdruck bringen. Die Verlagerung von unangemeldeten Demonstrationen in einen in Sicht- und Hörweite des Korridors gelegenen Bereich führt nicht dazu, dass der kommunikative Zweck von Versammlungen notwendig verfehlt oder auch nur erheblich beeinträchtigt wird. - Dass die Geländestreifen neben der Transportroute zu Versammlungszwecken sämtlichst ungeeignet sind, ist nicht substantiiert vorgetragen worden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.
Die Berufung gegen dieses Urteil ist gem. §§ 124 a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO zuzulassen, weil dieses Urteil von der Entscheidung des Nieders. Oberverwaltungsgerichtes im Verfahren auf vorläufigen Rechtsschutz gegen die Allgemeinverfügung für das Jahr 2004 (11 ME 322/04) abweicht und auf dieser Abweichung beruht, was die Frage des polizeilichen Notstandes angeht.