Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 23.09.2005 - 9 ME 308/04
Fundstelle
openJur 2012, 43490
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Für den Ausbau einer Straße mit starkem innerörtlichem Verkehr zu einer verkehrsberuhigten niveaugleichen Mischfläche können die Anliegeranteile am beitragsfähigen Aufwand für die Straßenbeleuchtung und für die Oberflächenentwässerung höher festgesetzt werden als für die Mischfläche selbst.

Gründe

Die zulässige Beschwerde ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend festgestellt, dass gegen die Heranziehung des Antragstellers als Eigentümer des 1.016 m² großen Grundstücks B. (Flurstück 215 der Flur 3, Gemarkung D.) zu einem Straßenausbaubeitrag für die in den Jahren 1986/87 hergestellte niveaugleiche verkehrsberuhigte Mischfläche des Dünenwegs zwischen dem Häfchenweg im Nordosten und dem Ende der Bebauung im Südwesten (Wendehammer) in Höhe von 5.717,25 € nach Grund und Höhe keine Bedenken bestehen. Das Beschwerdevorbringen, auf dessen Überprüfung sich der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO zu beschränken hat, führt zu keiner abweichenden Beurteilung.

Das Verwaltungsgericht hat zu Recht festgestellt, dass sich der Antragsteller gegenüber seiner Heranziehung zu einem Ausbaubeitrag nicht auf Verwirkung berufen kann, obgleich der den Beitrag der Höhe nach endgültig festsetzende Widerspruchsbescheid der Antragsgegnerin erst nahezu 15 Jahre nach Erlass des Heranziehungsbescheides im September 1988 und dem Abschluss der Ausbauarbeiten ergangen ist. Denn die Antragsgegnerin hat zu keinem Zeitpunkt durch ihr Verhalten gegenüber den Beitragspflichtigen zum Ausdruck gebracht, dass diese mit einer endgültigen Heranziehung zu Ausbaubeiträgen für die bis 1987 durchgeführten Ausbaumaßnahmen nicht mehr rechnen müssten. Allein der bloße Zeitablauf rechtfertigt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. u.a. Urt. v. 24.11.1971 - IV C 24.70 - Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 42 = DVBl 1972, 226 = KStZ 1972, 99) die Annahme der Verwirkung eines Beitragsanspruchs nicht. Der Auffassung des Antragstellers, er habe nach dem Inhalt der ihm zugegangenen Schreiben der Antragsgegnerin vom 26. Juni 1992 und vom 9. Dezember 1998 schutzwürdig darauf vertrauen dürfen, dass ein geänderter Beitragsbescheid entweder demnächst ergehen werde oder aber - entgegen dem Bescheid vom 16. September 1988 und unter dessen Aufhebung - eine Heranziehung nicht erfolgen solle, teilt der Senat nicht. Im Schreiben vom 26. Juni 1992 heißt es insoweit:

„... Das Oberverwaltungsgericht Lüneburg hat entschieden, die aufschiebende Wirkung des Widerspruches wiederherzustellen. Aus diesem Grund bitte ich Sie, mir ihre Kontoverbindung mitzuteilen, damit ich die schon geleisteten Beträge zunächst wieder auszahlen kann. Ich beabsichtige aber, demnächst Widerspruchsbescheide zu erlassen, in denen ich grundsätzlich an meiner Beitragsforderung festhalten werde.“

Im Schreiben vom 9. Dezember 1998 hatte die Antragsgegnerin im Anschluss an das zwischenzeitlich rechtskräftig gewordene, den Verfahrensbeteiligten bekannte Urteil des Senats vom 10. März 1998 (- 9 L 2841/96 - NSt-N 1998, 327 = NdsVBl 1998, 260 = OVGE 47, 417) diesbezüglich ausgeführt:

„Ich beabsichtige nun, meine Beitragsbescheide dadurch (teilweise der Höhe nach) rückwirkend zu heilen, dass ich eine die gerichtlichen Vorgaben berücksichtigende Satzungsänderung mit Rückwirkungsanordnung herbeiführe. Im Anschluss daran komme ich unaufgefordert auf die Angelegenheit zurück...“

Dem Antragsteller ist zuzustimmen, dass er nach dem Inhalt beider Schreiben nicht absehen konnte, dass bis zum Erlass des angekündigten Widerspruchsbescheides noch weitere elf bzw. weitere fünf Jahre verstreichen würden. Die Erwartung, nicht erneut zu Beiträgen herangezogen werden, ist indes angesichts der vorstehend zitierten, eindeutig gegenteiligen Ausführungen in den Schreiben aus ihnen nicht abzuleiten.

Die Einwendungen des Antragstellers gegen die Festsetzung des Anliegeranteils an den Ausbaukosten der als Straße mit starkem innerörtlichen Verkehr eingestuften Anlage auf 50% hinsichtlich der Mischfläche und auf jeweils 60% hinsichtlich der Beleuchtung sowie der Oberflächenentwässerung nach § 5 Abs. 1 Nr. 2b) und Nr. 2c) der Straßenbaubeitragssatzung der Antragsgegnerin vom 27. Juni 2002 sind unbegründet. Eine ihm günstigere Einstufung mit einem Anliegeranteil von nur 50% für alle drei Teileinrichtungen kann der Antragsteller nicht daraus herleiten, dass der Senat im Leitsatz 5 zu seinem Urteil vom 10. März 1998 (- 9 L 2841/96 - a.a.O.) betreffend die - hier erneut streitige - Abrechnung des Dünenwegs festgestellt hat, für eine als verkehrsberuhigte Mischfläche ausgestaltete Straße mit starkem innerörtlichen Verkehr dürfe der - durch Satzung festzulegende - Anliegeranteil am beitragsfähigen Aufwand nicht mehr als 50% ausmachen. Denn die Antragsgegnerin hatte seinerzeit nach der „für Mischflächen einschließlich der Hindernisse zur Durchsetzung der Verkehrsberuhigung“ geltenden Bestimmung ihrer früheren Straßenbaubeitragssatzung in der Fassung der 5. Änderung vom 13. Juni 1996 alle ausgebauten Teileinrichtungen (Befestigung, Beleuchtung, Oberflächenentwässerung) und den für den Ausbau erforderlichen Grunderwerb im - fehlerhaft - als überwiegend nur dem Anliegerverkehr dienende Straße eingestuften Dünenweg einheitlich mit einem Anliegeranteil von 75% abgerechnet. Der Senat hat dies beanstandet und zur Begründung seinerzeit dargelegt, dass der Dünenweg - wie nunmehr geschehen - als Straße mit starkem innerörtlichen Verkehr einzustufen sei, er aber insbesondere unter Betrachtung der sonst im Gebiet der Antragsgegnerin für Straßen mit starkem innerörtlichen Verkehr geltenden Anteilssätze nicht mit dem in der damals gültigen Satzung dafür normierten Anliegeranteil von 60% für alle Teileinrichtungen abgerechnet werden dürfe. Im Urteil wird dazu - bezogen auf die damalige Satzung - ausgeführt:

„Für herkömmlich ausgebaute Straßen sieht § 5 Abs. 1 Nr. 2a und b SABS insoweit einen Anliegeranteil von 40% für Fahrbahnen und Radwege sowie einen Anliegeranteil von 60% für Gehwege vor. Beim Ausbau von Fahrbahn und Bürgersteig soll der Anliegeranteil gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 2d 50% vom Gesamtaufwand betragen. Mit diesen Einschätzungen ist es nicht stimmig, wenn bei verkehrsberuhigt ausgebauten Mischflächen davon ausgegangen wird, dass die Straße mit starkem innerörtlichen Verkehr zu 60% den Anliegern diene. Damit wird die verkehrsberuhigte Mischfläche bei der Bewertung des Gemeindeanteils dem Gehweg einer herkömmlich ausgebauten Straße gleichgestellt. Eine solche Gleichsetzung ist nicht statthaft, weil eine verkehrsberuhigt ausgebaute Straße hinsichtlich des Nutzens für die Allgemeinheit nicht einem Gehweg entspricht. Die insoweit bestehenden Unterschiede sind bei einer Straße mit starkem innerörtlichen Verkehr besonders deutlich, weil gerade dort dem Fahrzeugverkehr eine erhebliche Bedeutung zukommt. Dieser vollzieht sich bei einer herkömmlich ausgebauten Straße ausschließlich auf der Fahrbahn, was bei der Straße mit starkem innerörtlichen Verkehr nach § 5 Abs. 1 Nr. 2a mit einem Anliegeranteil von 40% bewertet wird. Wird der Fahrzeugverkehr auf die Mischfläche verlagert, so rechtfertigt dies bei der Bemessung des Anliegeranteils nicht dessen vollständige Vernachlässigung gegenüber dem Fußgängerverkehr. Denkbar wäre die Bildung einer Mischquote, die beide Fortbewegungsarten berücksichtigt. Die von der Beklagten vorgenommene Festlegung des Anliegeranteils auf 60% verstößt aus den genannten Gründen jedenfalls gegen das Gebot, dass die gewählten Anteilssätze aufeinander abgestimmt sein müssen.“

Das vorstehende Zitat macht deutlich, dass der Senat angesichts des zu überprüfenden damaligen Satzungsrechts der Antragsgegnerin in seinem Urteil nur entschieden hat, dass die Festlegung eines einheitlichen Anliegeranteils von 60% für alle Teileinrichtungen einer starkem innerörtlichen Verkehr ausgesetzten Mischfläche dem Gebot der vorteilsgerechten Abstimmung der jeweiligen Anteilssätze nicht entsprach. Bezogen auf die Mischfläche komme nach dem System der Anteilssätze in der damaligen Satzung ein Anliegeranteil in Höhe der Mischquote aus 60% und 40%, also in Höhe von maximal 50% in Betracht. Dem hat die Antragsgegnerin durch § 5 Abs. 2 b) ihrer Straßenausbaubeitragssatzung nunmehr entsprochen. Denn danach beträgt bei öffentlichen Einrichtungen mit starkem innerörtlichen Verkehr der Anteil der Beitragspflichtigen am Aufwand für „niveaugleiche Mischflächen einschließlich der Hindernisse zur Durchsetzung der Verkehrsberuhigung“ 50 v.H. Die weitergehende Frage, welche Anliegeranteile bei einer niveaugleichen Mischfläche mit starkem innerörtlichen Verkehr für die unter der Mischfläche verlegte Oberflächenentwässerung und für die Straßenbeleuchtung auf der Mischfläche angemessen sein können, hat der Senat in seiner Entscheidung nicht, also auch nicht etwa dahingehend beantwortet, dass hierfür ebenfalls nur ein Anliegeranteil von 50% angemessen sei. Der Rat der Antragsgegnerin hat sein Satzungsermessen in § 5 Abs. 2c) dahingehend ausgeübt, dass bei öffentlichen Einrichtungen mit starkem innerörtlichen Verkehr ungeachtet dessen, ob diese Einrichtung herkömmlich oder als niveaugleiche Mischfläche ausgebaut worden ist, u.a. für Rinnen und andere Einrichtungen der Oberflächenentwässerung sowie für Beleuchtungseinrichtungen der Anteil der Beitragspflichtigen am Aufwand 50 v.H. beträgt. Diese Entscheidung des Ortsgesetzgebers ist nicht zu beanstanden. Die Verkehrsbedeutung einer niveaugleichen Mischfläche bestimmt sich bei typisierender Betrachtungsweise vor allem nach der Inanspruchnahme durch den Fahrverkehr. Deshalb ist bei - wie hier - starkem innerörtlichen Fahrverkehr auf der Mischfläche für diese in der Regel ein Anliegeranteil von nicht mehr als 50% angemessen. Bei einer herkömmlich mit Fahrbahn und davon durch Hochborde abgegrenzten Gehwegen ausgestatteten Straße, die nicht nur dem Anliegerverkehr dient, ist anerkannt, dass deren Gehwege bei typisierender Betrachtung primär dem auf die Anliegergrundstücke bezogenen Fußgängerverkehr dienen, so dass für diese wegen ihrer regelmäßig nur innerörtlichen Bedeutung ein höherer Anliegeranteil anzusetzen ist als für die innerörtlichen Verkehr oder sogar Durchgangsverkehr aufnehmende Fahrbahn derselben Straße. Gleiches gilt für die Straßenentwässerung und die Straßenbeleuchtung, die - wie bereits das Verwaltungsgericht dargelegt hat - in besonderem Maße dem Fußgängerverkehr dienen, weil die Fußgänger bei unzulänglichen Entwässerungsverhältnissen stärker als der Fahrverkehr durch Pfützen, Wasserlachen und vom Fahrverkehr verursachtes Spritzwasser belästigt werden und sie in höherem Maße auf eine Straßenbeleuchtung angewiesen sind als der mit eigener Beleuchtung ausgestattete Kraftfahrzeug- und Fahrradverkehr. Es ist daher in der Regel angemessen, die Anliegeranteile für Straßenbeleuchtung und Straßenentwässerung jenen für die Gehwege gleichzusetzen (vgl. Urt. d. Sen. v. 25.8.1982 - 9 A 142/80 - GemSH 1983, 49; VGH Kassel, Beschl. v. 21.3.1997 - 5 TG 2505/96 - ZKF 1997, 206 = DVBl 1997, 206 [nur LS]). Die Antragsgegnerin trägt diesen Gegebenheiten Rechnung, indem sie in § 5 Abs. 2a) und c) sowie Abs. 3a) und c) ihrer Straßenausbaubeitragssatzung normiert hat, dass bei öffentlichen Einrichtungen mit starkem innerörtlichen Verkehr der Anliegeranteil an der Fahrbahn 40 v.H. und an der Oberflächenentwässerung, für Beleuchtungseinrichtungen sowie Gehwege 60 v.H. und dass bei öffentlichen Einrichtungen, die überwiegend dem Durchgangsverkehr dienen, die entsprechenden Anliegeranteile 30 v.H. und 50 v.H. betragen, sie also bei beiden Straßenkategorien jeweils 20% höher liegen als der jeweilige Anliegeranteil für die Fahrbahn. Diese Staffelung ist in sich stimmig und trägt den unterschiedlichen Vorteilslagen hinreichend Rechnung. Eine rechtliche Notwendigkeit, dieses System bei niveaugleichen Mischflächen dahingehend zu durchbrechen, dass hier die Anliegeranteile für Straßenentwässerung und Straßenbeleuchtung nur so hoch angesetzt werden wie jene für die Fahrbahn bzw. für die Mischfläche besteht nicht. Denn die vorstehenden Ausführungen, dass diese beiden Teileinrichtungen dem Fußgängerverkehr höhere Vorteile verschaffen als dem Fahrverkehr, gelten ebenso für die Verkehre auf einer niveaugleichen Mischfläche, wo die Fußgänger sogar noch mehr durch Spritzwasser vom Fahrzeugverkehr belästigt werden, weil von der Fahrbahn durch Hochborde abgesetzte Gehwege fehlen.

Gegen die Berücksichtigung des westlich des dort durchgehend unbebauten Dünenwegs gelegenen, insgesamt 25.980 m² großen Deichgrundstücks als im Außenbereich gelegene Fläche mit ausschließlicher Nutzung als Grünland, Ackerland oder Gartenland und einem sich daraus nach § 8 Abs. 1 Nr. 2bb) der Straßenbaubeitragssatzung ergebenden Nutzungsfaktor von nur 0,0333 sowie einer beitragswirksamen Fläche von nur 865,13 m² bei der Abrechnung der Ausbaukosten bestehen entgegen der Auffassung des Antragstellers keine Bedenken. Denn dem oder den Eigentümern dieses Grundstücks werden durch den Ausbau der Straße keine Gebrauchsvorteile vermittelt, die auch nur annähernd mit denen vergleichbar sind, die der Ausbau für die bebauten Grundstücke an der anderen Straßenseite bietet. Der Einwand des Antragstellers, das Deichgrundstück löse anders als ein bloßes Weidegrundstück aufgrund seiner besonderen Lage an der Wasserfront einen erheblichen Ziel- und Quellverkehr aus, weil es der Erholung und dem Tourismus diene, ist nach den unwidersprochen gebliebenen Angaben der Antragsgegnerin unbegründet. Denn danach ist das Deichgrundstück entlang des ausgebauten Dünenwegs durchgehend eingezäunt und es gibt dort nirgendwo eine Überwegung zum Vordeichgelände. Das Grundstück ist demnach kein Ziel- und Quellverkehr auslösender Anziehungspunkt für Radfahrer und Spaziergänger.

Die Vermutung des Antragstellers, der Dünenweg sei mit entsprechenden Mehrkosten aufwändiger ausgebaut worden als eine normale Gemeindestraße, weil er zusätzlich die Funktion eines Deichverteidigungsweges erfülle, ist unbegründet. Zwar müssen nach § 27 Abs. 1 Satz 2 NDG für die Deichverteidigung befestigte Wege vorhanden sein und setzt eine schlagkräftige Deichverteidigung voraus, dass Einsatzkräfte und Deichmaterial im Ernstfall so schnell wie möglich an den Deich und die Gefahrenstellen herangeführt werden können. Die Behauptung des Antragstellers, ein Deichverteidigungsweg müsse in seiner Tragfähigkeit deshalb auch für Panzer ausgelegt sein, ist indes unzutreffend. Es reicht aus, wenn dieser mit einer befestigten Fahrbahn für schweren Lastverkehr versehen ist (vgl. Lüders-Leis, Niedersächsisches Deichgesetz, Kommentar, 1. Aufl. 1964, § 27 Anm. 3). Dementsprechend ist auch in der deichrechtlichen Erlaubnis für den Ausbau des Dünenweges, die der Antragsgegnerin am 28. Juli 1986 erteilt worden ist, unter Nr. 12 der Auflagen und Bedingungen bestimmt worden, dass die Straße im Deichbereich aus Betonverbundsteinen d=12 cm oder Gleichwertigem herzustellen ist und sich der Aufbau des Unterbaues auf schweren Lkw-Einsatz im Deichverteidigungsfall auszurichten hat. Die Antragsgegnerin hat hierzu vorgetragen, über einen solchen Unterbau müsse auch jede andere Gemeindestraße verfügen, da diese von Müllfahrzeugen und im Notfall auch von Feuerwehrfahrzeugen befahren werde. Der Antragsteller hat dem nicht substantiiert widersprochen, so dass der Senat keine Veranlassung hat, näher zu ermitteln, für welche Traglasten der Unterbau der Mischfläche im Dünenweg tatsächlich ausgelegt worden ist.

Dem Antragsteller kann auch nicht dahingehend gefolgt werden, dass eine Beitragsermäßigung zur Vermeidung einer unbilligen Härte geboten sein könnte. Allerdings können auch Straßenausbaubeiträge nach § 11 Abs. 1 Nr. 4 b) und Nr. 5 a) NKAG i.V.m. §§ 163 Abs. 1, 227 Abs. 1 AO niedriger festgesetzt und festgesetzte Beiträge können ganz oder teilweise erlassen werden, wenn deren Erhebung bzw. deren Einziehung nach Lage des einzelnen Falles unbillig wäre. Da Anhaltspunkte dafür fehlen, dass aus beim Antragsteller vorliegenden persönlichen Gründen die Beitragserhebung der Höhe nach unbillig sein könnte, kämen allenfalls sachliche Unbilligkeitsgründe in Betracht. Derartige Gründe liegen vor, wenn die Beitragserhebung für einen beitragspflichtigen Tatbestand im Einzelfall mit dem Sinn und Zweck des Gesetzes nicht vereinbar ist, also den Wertungen des Gesetzgebers zuwiderläuft. Ein Billigkeitserlass aus sachlichen Gründen kommt - anders ausgedrückt - nur in Betracht, wenn nach dem erklärten oder mutmaßlichen Willen des Gesetzgebers angenommen werden kann, dass der Gesetzgeber die im Billigkeitswege begehrte Entscheidung - hätte er die Frage geregelt - im Sinne des Erlasses getroffen haben würde. Hingegen darf ein Billigkeitserlass nicht gewährt werden, um ein vom Gesetzgeber zulässigerweise gewolltes oder in Kauf genommenes Ergebnis abzuwenden (vgl. BVerwG, Urteile v. 4.6.1982 - 8 C 106.81 - KStZ 1982, 192 = ZKF 1982, 194 = DVBl 1982, 1053 = DÖV 1982, 946 u. v. 29.9.1982 - 8 C 48.82 - BStBl II 1984, 236 = DVBl 1983, 137 = Buchholz 401.0 § 227 AO Nr. 6 = ZKF 1983, 51). Hier fehlt jeglicher Anhaltspunkt für die Annahme, die Heranziehung des Antragstellers und der übrigen Beitragspflichtigen für den Dünenweg führe zu vom Gesetzgeber nicht gewollten Härten. Aus dem zum ersten Versuch der Abrechnung des Dünenwegs ergangenen Urteil des Senats vom 10. März 1998 (- 9 L 2841/96 - a.a.O) kann der Antragsteller gegenteiliges nicht (mehr) herleiten. Der Senat hat darin zwar ausgeführt, die Antragsgegnerin werde den geschuldeten Straßenausbaubeitrag niedriger festsetzen oder die neue Festsetzung in voller Höhe mit einem teilweisen Erlass wegen sachlicher Unbilligkeit verbinden müssen. Es erscheine insoweit sachgerecht, wenn sich der Umfang der Ermäßigung an der Mehrbelastung orientiere, die für die herangezogenen Anlieger durch das Vorhandensein des Deichgrundstücks entstanden seien. Naheliegend erscheine eine Ermäßigung, die etwa die Hälfte dieses Mehrbetrags ausmache. Der Hinweis des Senats auf die Notwendigkeit einer solchen Billigkeitsentscheidung steht indes in untrennbarem Zusammenhang mit der zuvor festgestellten sachlichen Unbilligkeit des Umstandes,

„dass der von den Klägern und den übrigen beitragspflichtigen Grundstücken zu zahlende Straßenausbaubeitrag nur deshalb außergewöhnlich hoch ausfällt, weil das Deichgrundstück sich entlang der gesamten westlichen Straßengrenze erstreckt, aber bei der Verteilung des umlagefähigen Aufwandes unberücksichtigt bleibt“.

Diese Atypik der Abrechnung, die der alleinige Grund für den vom Senat seinerzeit befürworteten teilweisen Billigkeitserlass war, ist bei der hier zu überprüfenden aktuellen Abrechnung der Ausbaukosten entfallen. Denn das Deichgrundstück ist nunmehr - wie oben dargelegt - in rechtlich einwandfreier Weise in das Abrechnungsgebiet einbezogen worden. Die Tatsache, dass es wegen des anzusetzenden geringen Nutzungsfaktors nur mit einer minimalen Beitragsfläche eingestellt worden ist und sich deshalb für das tatsächlich 25.980 m² große Grundstück nur ein Straßenausbaubeitrag von 4.868,30 € errechnet, ist Folge der nach Gesetz und Satzung vorzunehmenden Abrechnung und kann bezüglich der übrigen Beitragspflichtigen keine sachliche Härte der Heranziehung in voller Höhe begründen.