VG Hamburg, Beschluss vom 02.11.2009 - 20 E 2406/09
Fundstelle
openJur 2009, 1211
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Tenor

Die Antragsgegnerin wird im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, die Antragstellerin vorläufig bis zum Eintritt der Unanfechtbarkeit einer Entscheidung in der Hauptsache zum Studium im Studiengang Master of Arts/Journalistik und Kommunikationswissenschaft im ersten Fachsemester nach den Rechtsverhältnissen des Wintersemesters 2009/10 zuzulassen, sofern diese ihre Einschreibung bis zum 16. November 2009, 12.00 Uhr beantragt und die übrigen Einschreibungsvoraussetzungen vorliegen.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Gründe

Der zulässige Antrag ist begründet.

Die Antragstellerin hat das für den Erlass einer einstweiligen Anordnung gem. § 123 Abs. 1 VwGO erforderliche Vorliegen sowohl eines Anordnungsanspruchs (I.) als auch Anordnungsgrundes (II.) in hinreichendem Maß glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 ZPO).

I.

Der Antragstellerin steht der erforderliche Anordnungsanspruch zu Seite. Unter Zugrundelegung des derzeitigen Sach- und Streitstandes dürfte die Antragstellerin nämlich die (rechtlichen) Voraussetzungen für die Zulassung zum Studiengang Master of Arts/Journalistik und Kommunikationswissenschaft zum ersten Fachsemester erfüllen. Die Ablehnungsentscheidung vom 21.8.2009 ist fehlerhaft, da der Neufassung der Satzung über besondere Zugangsvoraussetzungen für die Studiengänge der Fakultät Wirtschafts- und Sozialwissenschaften vom 4.2.2009 (im folgenden Zugangssatzung), auf die die Antragsgegnerin ihre ablehnende Entscheidung stützt, in Bezug auf die Regelung von Zugangsvoraussetzungen für den streitgegenständlichen Master die erforderliche gesetzliche Rechtsgrundlage fehlt (1.). Die dementsprechend für die Zulassungsentscheidung nur anzulegenden, für die Aufrechterhaltung eines ordnungsgemäßen Ausbildungsbetriebes in dem Masterstudiengang erforderlichen Mindestzulassungsvoraussetzungen dürfte die Antragstellerin erfüllen (2.).

1. Der Zugangssatzung der Fakultät, deren Voraussetzungen die Antragstellerin nicht erfüllt (a), fehlt hinsichtlich der festgelegten Zulassungsvoraussetzungen für den Masterstudiengang die erforderliche gesetzliche Grundlage (b).

a) Die Antragstellerin erfüllt zwar nicht die in der Zugangssatzung der Fakultät festgelegten Zulassungsvoraussetzungen für den Zugang zum Masterstudiengang Journalistik und Kommunikationswissenschaften.

Gemäß II.3. der Zugangssatzung ist u.a. erforderlich ein erster überdurchschnittlicher Abschluss der Universität Hamburg oder ein vergleichbarer Abschluss einer Hochschule im Fach Journalistik/Kommunikationswissenschaften bzw. Publizistikwissenschaft oder Medienwissenschaft mit entsprechender sozialwissenschaftlicher Ausrichtung (insbesondere Kenntnisse der Methoden der empirischen Sozialforschung) oder einem sozialwissenschaftlichen Studiengang mit entsprechender journalistischer und/oder kommunikationswissenschaftlicher Ausrichtung (besser/gleich 2,3). Mit ihrem Abschluss eines Bachelor of Arts im Hauptfach Amerikanistik und lediglich im Nebenfach Politikwissenschaft dürfte die Antragstellerin diese Voraussetzungen nicht erfüllen.

b) Dieser Zugangssatzung fehlt jedoch hinsichtlich der Regelung dieser Zugangsvoraussetzungen die erforderliche gesetzliche Ermächtigung, so dass die Ablehnung insoweit an einem Rechtsmangel leidet.

Bei der Zulassungsentscheidung wird nach dem (Normen-)Schema für die Hamburger Hochschulen grundsätzlich zwischen den im vorliegenden Fall allein interessierenden (allgemeinen) Zugangsvoraussetzungen und der grundsätzlichen Eignung für die Aufnahme des Studium einerseits und der Verteilungsentscheidung im Falle zulassungsbeschränkter Studiengänge andererseits unterschieden:

In § 37 Hamburgisches Hochschulgesetz (HmbHG) vom 18.7.2001 (HmbGVBl. S. m.sp.Änd.) ist der Hochschulzugang geregelt. Gemäß Absatz 1 dieser Vorschrift berechtigt ein Zeugnis der allgemeinen Hochschulreife zum Studium an den Studiengängen aller Hochschulen, ein Zeugnis der Fachhochschulreife zum Studium in den Studiengängen der Hochschule für angewandte Wissenschaften Hamburg. Besondere Zugangsvoraussetzungen in Bezug auf die künstlerische Befähigung sind gem. § 37 Abs. 3 HmbHG für die Hochschule für bildende Künste und die Hochschule für Musik und Theater zu regeln bzw. können gem. § 37 Abs. 4 HmbHG für die Hochschule für angewandte Wissenschaften Hamburg durch Satzungen geregelt werden. Gem. § 37 Abs. 5 HmbHG können für hochschulübergreifende Studiengänge neben der allgemeinen Hochschulreife auch die Fachhochschulreife oder eine andere Befähigung zum Studium berechtigen.

Daneben ist im Gesetz über die Zulassung zum Hochschulstudium in Hamburg (Hochschulzulassungsgesetz – HZG) vom 28.12.2004 (HmbGVBl. 2004, 515 m. sp. Änd.) gem. § 1 HZG (Geltungsbereich) die Vergabe von Studienplätzen in zulassungsbeschränkten Studiengängen der staatlichen Hochschulen mit Ausnahme der Hochschule der Polizei Hamburg normiert, soweit nicht die Studienplätze im bundesweiten zentralen Verfahren vergeben werden. Nach Festlegung von Vorabquoten (§ 3) und Hauptquoten (§ 4) wird das Auswahlverfahren in § 5 HZG bzw. für Studiengänge mit Aufnahmeprüfung nach § 37 Abs. 4,5 HmbHG in § 6 HZG geregelt. Für die Vergabe von Studienplätzen in konsekutiven Masterstudiengängen gelten gem. § 9 HZG die §§ 5, 6 HZG entsprechend, wobei das Ergebnis des ersten berufsqualifizierenden Abschlusses in die Entscheidung einzubeziehen ist. Gem. § 10 Abs.1 HZG werden die Art des Auswahlverfahrens und die Auswahlkriterien nach den §§ 5,8 und 9 in Satzungen festgelegt, die von den für den Erlass von Studien- und Prüfungsordnungen zuständigen Selbstverwaltungsgremien zu beschließen und vom Präsidium der Hochschule zu genehmigen sind. Gem. § 10 Abs.2 HZG werden Bestimmungen u.a. über das Verfahren im Übrigen in Satzungen getroffen, die vom Präsidium der Hochschule zu beschließen und vom Hochschulrat zu genehmigen sind.

In der aufgrund § 10 Abs.2 HZG erlassenen Satzung der Universität Hamburg über die Zulassung zum Studium (Universitäts-Zulassungssatzung – UniZS) vom 1.12.2008 (Amtl. Anz. 2009, S. 211) findet sich dann neben anderen Regelungen für die Zulassung zu einem Masterstudiengang wieder die Zweiteilung, nämlich in § 17 UniZS über die Zulassungsvoraussetzungen einerseits und in § 18 über die Auswahl für den Fall, dass mehr nach § 17 geeignete Bewerber vorhanden sind als Plätze zur Verfügung stehen. Nach § 17 UniZS wird zu einem Masterstudiengang im Sinne der §§ 54 und 56 HmbHG nur zugelassen, wer das dafür erforderliche Hochschulstudium erfolgreich abgeschlossen hat. Das Nähere, insbesondere auch die weiteren Zugangsvoraussetzungen sowie die Auswahlverfahren, sollen gem. § 17 Satz 2 UniZS die Fakultäten für ihre Masterstudiengänge in Satzungen gemäß § 10 Absatz 1 HZG, in Satzungen über besondere Zugangsvoraussetzungen bzw. in den jeweiligen Prüfungsordnungen regeln.

Für die rechtliche Überprüfung dieser auf die Fakultätssatzung gestützten Zulassungsentscheidung zu einem Masterstudiengang dürften dabei grundsätzlich die gleichen (verfassungs-)rechtlichen Maßstäbe anzulegen zu sein wie zu einem Bachelorstudiengang (aa). Insbesondere bedarf es für die Festlegung der Zulassungsvoraussetzungen für den Master einer hinreichend bestimmten gesetzlichen Ermächtigung aufgrund der Bedeutung dieser Entscheidung für den einzelnen Bewerber in Hinblick auf die ihm aus Art 12 GG zustehenden verfassungsrechtlichen Rechte (bb). Der der ablehnenden Entscheidung zu Grunde gelegten Zugangssatzung mangelt es danach an dieser ausreichenden gesetzlichen Ermächtigung (cc).

aa) Für die Überprüfung der Entscheidung über die Zulassung bzw. die Verteilung von vorhandenen Studienplätzen zu einem Masterstudiengang dürften grundsätzlich die gleichen rechtlichen Kriterien anzulegen sein wie zu einem Bachelorstudiengang.

Im Hinblick auf die neue Bachelor-/Master-Struktur des Studiums, die zugleich Ausdruck eines neuen hochschulpolitischen Leitbildes ist, stellt sich die Frage, inwieweit die vom Bundesverfassungsgericht unter den gesellschaftlichen und hochschulpolitischen Bedingungen der 70er Jahre begründete Numerus-clausus-Dogmatik aufrechtzuerhalten ist. Nicht übersehen werden darf nämlich, dass „eine Verfassungsbestimmung einen Bedeutungswandel erfahren [kann], wenn in ihrem Bereich neue, nicht vorausgesehene Tatbestände auftauchen oder bekannte Tatbestände durch ihre Einordnung in den Gesamtablauf einer Entwicklung in neuer Beziehung oder Bedeutung erscheinen“ (BVerfG, Urt. v. 1.7.1953 – 1 BvL 23/51, BVerfGE 2, 380, 401). Von einem solchen Bedeutungswandel dürfte jedoch nicht auszugehen zu sein, wenn man das Charakteristische der Zulassungsproblematik an dieser Schwelle hin zum Master-Studium betrachtet. Es sind im wesentlichen zwei Merkmale:

1. In der „Logik“ der gestuften Studiengangstruktur ist der Bachelorabschluss der erste berufsqualifizierende Abschluss, während das Masterstudium als weiterführendes „Aufbaustudium“ ein hohes fachliches und wissenschaftliches Niveau voraussetzt, das nicht zuletzt auch durch die Studierenden des Masterstudiums gewährleistet werden muss.

2. Die Ausbildungskapazitäten in den Masterstudiengängen sind regelmäßig deutlich geringer als in den Bachelorstudiengängen der gleichen Fachrichtung, sodass sich Zulassungsvoraussetzungen auch als Steuerungskriterien bei der Auswahl der Bewerber für einen aus Kapazitätsgründen begrenzten Studiengang darstellen können.

Bei der Lösung dieser „neuen“ Zulassungsproblematik für die (konsekutiven) Masterstudiengänge dürfte dementsprechend auch weiterhin die „alte“ Numerus-clausus-Dogmatik heranzuziehen zu sein. Der Gesetzgeber hat zwar einen Systemwechsel in der akademischen Ausbildung vollzogen, indem er die akademische Ausbildung nach Maßgabe des Bologna-Prozesses umgestellt hat. Die Parallele zwischen dem neuen und dem bisherigen Umfeld ist aber jedenfalls insoweit vorhanden, als in vielen Bereichen der erfolgreiche Abschluss des Masterstudiengangs mit einer Berufswahl in Verbindung stehen wird. Die akademische Ausbildung, die auf Berufsqualifizierung abzielt, muss „vom Ende her“, also der Berufsqualifikation und letztlich der Berufswahl her gedacht werden. Insofern dürfte der Systemwechsel keine derart weitreichenden Veränderungen bewirkt haben, dass die Freiheit der Wahl der Ausbildungsstätte, sei es der abwehrrechtliche oder der teilhaberechtliche Gehalt dieser Ausprägung der Berufsfreiheit, einen Bedeutungswandel erfahren hätte. Allein der Umstand, dass in der „Logik“ der gestuften Studiengangstruktur bereits der Bachelorabschluss der erste berufsqualifizierende Abschluss ist und der Masterabschluss ein höheres Qualifizierungsniveau nachweist, dürfte den verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab nicht verändern. Erwähnt sei in diesem Zusammenhang, dass bei der Beurteilung von Zweitstudienregelungen auch das Bundesverfassungsgericht schon im Zweiten Numerus-clausus-Urteil davon ausgegangen ist, dass der verfassungsrechtlich gewährleistete Anspruch auf Zulassung zum Studium der Wahl durch den Abschluss eines Erststudiums nicht verbraucht wird (BVerfG, Urt. v. 8.2.1977 – 1 BvF 1/76 u.a., BVerfGE 43, 291 = DÖV 1977, 169 = NJW 1977, 569 (numerus-clausus II) ; siehe auch BVerfG, Beschl. v. 3.11.1982 – 1 BvR 900/78 u.a., BVerfGE 62, 117).

Überdies kann auch die zuvor erwähnte „Logik“ der gestuften Studiengangstruktur, nach der bereits der Bachelorabschluss der erste berufsqualifizierende Abschluss ist, zumindest im Hinblick auf einzelne Studienfächer und auf die entsprechenden Berufe, in denen sie einmünden, bezweifelt werden. Diese Zweifel müssen insoweit aufkommen, als bestimmte, traditionelle oder sogar rechtlich fixierte Berufsbilder de facto oder de jure in einem zwingenden Zusammenhang mit einem Masterabschluss stehen. Ein solcher rechtlicher Zusammenhang zeigt sich etwa im Lehramtsbereich und ist auch im Falle einer Umstellung des rechtswissenschaftlichen Studiums zu erwarten. Ebenso sollen sich etwa in den Naturwissenschaften und Ingenieurwissenschaften die allermeisten Berufsfelder de facto ausschließlich mit einem Masterabschluss eröffnen. Der Bachelor mag dann in thesis der erste berufsqualifizierende Abschluss sein, er muss jedoch in praxis nicht zwingend den Zugang zum gewählten Beruf eröffnen.

Nicht verkannt werden darf, dass die Hochschulen mit der Ausgestaltung ihrer Bachelorstudiengänge nicht nur ein Berufsbild nachzeichnen. Sie sind nicht starr an bestehende, traditionelle Vorprägungen gebunden, sondern durchaus frei, modifizierende Inhalte festzulegen und dadurch letztlich überkommene Berufsbilder zu ändern. Dabei müssen sie allerdings beachten, dass die Inhalte des Bachelorstudiengangs im Zusammenhang mit der durch Art. 12 Abs. 1 GG gewährleisteten Berufsfreiheit stehen. Zwar können sich aus den neu gestalteten Bachelorstudiengängen durchaus dann wieder neue, feste Berufsbilder ergeben. Bis zu diesem Tage ist die Freiheit der Berufswahl aber nicht etwa suspendiert oder weniger schutzwürdig. Umgekehrt müssen die durch den Bachelorstudiengang avisierten Berufsbilder vielmehr dem Sachverhalt, den sie erfassen, und seinen Veränderungen gerecht werden. Vor diesem Hintergrund kann die Bedeutung der Zulassung zum Masterstudiengang nicht geringer zu veranschlagen sein als bei der Aufnahme des ersten berufsqualifizierenden Studiums. Der Maßstab für die Beurteilung etwaiger Beschränkungen der Zulassung zum Masterstudium und für die Beurteilung etwaiger Beschränkungen der Zulassung zum ersten berufsqualifizierenden Studium dürfte mithin derselbe sein.

bb) Unter Zugrundelegung dieser rechtlichen Maßstäbe bedarf insbesondere die Festlegung der vorliegend allein streitigen Zugangsvoraussetzungen, der an die Eignung anzulegenden Anforderungen für den Zugang zum Masterstudium einer hinreichend bestimmten gesetzlichen Ermächtigung aufgrund der Bedeutung, die dieser Entscheidung für den Einzelnen Bewerber in Hinblick auf die ihm aus Art 12 GG zustehenden verfassungsrechtlichen Rechte zukommt.

In das Teilhaberecht der Bewerber um einen Masterstudienplatz (aus Art. 12 und Art. 3 GG i.V.m. Sozialstaatsprinzip) wird durch die oben dargestellten Regelungen der Zulassungsvoraussetzungen auf zweierlei Art und Weise (faktisch-mittelbar) eingriffen:

- Zunächst wird - ohne Zusammenhang der Zulassung des Bewerbers mit der beschränkten Kapazität der Masterstudiengänge - durch Festlegung genereller Eignungsmerkmale, die jeder Bewerber für einen Masterstudienplatz zu erfüllen hat, in das Teilhaberecht eingegriffen. Die Regelungen der ersten Eingriffsebene, die als subjektive Zulassungsvoraussetzungen an Eigenschaften des Bewerbers, insbesondere an dessen Qualifikation, anknüpfen, sind „klassische“ Formen des Eingriffs in die Freiheit der Wahl der Ausbildungsstätte und daher an Art. 12 Abs. 1 GG zu messen.

- Der zweite (faktisch-mittelbare) Eingriff „entwickelt“ sich auf zweiter Ebene in einem Zweierschritt: Im konkreten Einzelfall ergibt sich die freiheitsverkürzende Wirkung der staatlichen Maßnahme daraus, dass die Kapazität – gewissermaßen als Grundbedingung des Eingriffs – überhaupt begrenzt ist und eine als unzureichend erkannte Kapazität auch nicht etwa dynamisch angepasst wird. Dies zwingt zu einer Verteilung der knappen Ressource als Ergebnis einer Auswahlentscheidung im Einzelfall. Die beschränkende Wirkung der staatlichen Maßnahme erfasst den Einzelnen jedoch freilich nur dann, wenn letztlich die notwendige Auswahlentscheidung negativ ausfällt, der Bewerber also keine Kapazität zugewiesen bekommt. Auf zweiter Eingriffsebene geht es also wegen der in aller Regel beschränkten Kapazität vor allem um die Durchsetzung des Gerechtigkeitspostulats des Art. 3 GG im Rahmen der Auswahl einzelner Bewerber aus einem Kreis an sich generell geeigneter Bewerber.

Ausgangspunkt der (formellen) Prüfung, ob nämlich die Festlegung der vorliegend allein streitigen Zugangsvoraussetzungen für den Master einer gesetzlichen Grundlage bedürfen, ist zunächst die bereits gewonnene materielle Erkenntnis, dass die Regelungen über die Zulassung zu einem (konsekutiven) Masterstudiengang in das Teilhaberecht eines Studiengangbewerbers auf Zugang zu den staatlichen Hochschulen gemäß Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG und dem Sozialstaatsprinzip zumindest faktisch-mittelbar eingreifen. Der faktisch-mittelbare Eingriff ist im Hinblick auf den grundrechtlichen Gesetzesvorbehalt als Erlaubnisnorm für staatliche Eingriffe zunächst unproblematisch. Das Teilhaberecht wird nämlich nicht schrankenlos gewährt. Dies ergibt sich – soweit das Teilhaberecht auf Art. 12 Abs. 1 GG gestützt wird – bereits aus dem „einfachen“ Gesetzesvorbehalt in Satz 2 des Art. 12 Abs. 1 GG (BVerfG, Beschl. v. 18.7.1972 – 1 BvL 32/70, 1 BvL 25/71 [Tz. 66], BVerfGE 33, 303, 333 = BayVBl 1972, 469 m. Anm. Maunz = DÖV 1972, 606 m. Bespr. Häberle , DÖV 1972, 729 = DVBl 1972, 725 = JZ 1972, 686 m. Anm. Kimminich = NJW 1972, 1561 (numerus clausus I) ). Mit der Gewährleistung des einheitlichen Grundrechts der Berufsfreiheit korrespondiert dabei ein einheitlicher Schrankenvorbehalt (BVerfG, Urt. v. 11.6.1958 – 1 BvR 596/56, BVerfGE 7, 377, 400 ff. = BayVBl 1958, 243 = BB 1958, 641 = DÖV 1958, 538 = DVBl 1958, 500 = JZ 1958, 472 = NJW 1958, 1035 (Apotheken-Urteil) ; siehe ferner Scholz, in: Maunz/Dürig, GG, 53. Aufl. 2009, Art. 12 Rdnr. 26). Hiernach kann die Berufsfreiheit „durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden“. Dieser Regelungsvorbehalt gilt auch für den teilhaberechtlichen Gehalt des Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG (Vgl. BVerfG, Beschl. v. 18.7.1972 – 1 BvL 32/70, 1 BvL 25/71 [Tz. 66 f.], BVerfGE 33, 303, 336 = BayVBl 1972, 469 m. Anm. Maunz = DÖV 1972, 606 m. Bespr. Häberle , DÖV 1972, 729 = DVBl 1972, 725 = JZ 1972, 686 m. Anm. Kimminich = NJW 1972, 1561 (numerus clausus I) ). Der Gesetzesvorbehalt – hier verstanden im grundrechtsdogmatischen Sinne – erlaubt aber ausdrücklich auch den Eingriff in den teilhaberechtlichen Gehalt des Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG auf der Grundlage untergesetzlicher Regelungen, so etwa auf der Grundlage von Satzungen. Für die Satzungsgebung gilt lediglich das Erfordernis der einzelgesetzlichen Ermächtigung, das vorliegend im Grundsatz formell mit § 10 HZG und ggfs. § 37 Abs. 2 HmbHG, auf den die Zugangssatzung sich stützt, erfüllt wäre. Die Delegation von Rechtssetzung nach § 10 HZG bzw. § 37 HmbHG ist damit nicht schon deswegen unwirksam, weil der parlamentarische Gesetzgeber unmittelbar von Verfassung wegen allein zur Regelung berufen wäre.

Allerdings gilt daneben das Prinzip des allgemeinen Vorbehalts des Gesetzes, das sich aus den allgemeinen verfassungsrechtlichen Vorgaben, insbesondere aus dem Demokratie- und dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 bis 3 und Art. 28 GG), ableitet (statt vieler Sachs, in: Sachs, GG, 5. Aufl. 2009, Art. 20 Rdnr. 113). Dieser allgemeine Vorbehalt des Gesetzes kann sich zum Parlamentsvorbehalt verdichten. Die normative Aussage des Parlamentsvorbehalts geht über die normative Grundaussage des allgemeinen Vorbehalts des Gesetzes, dass ein Regelungsgegenstand so bedeutend ist, dass er einer Regelung durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes bedarf, hinaus. Der Parlamentsvorbehalt beantwortet darüber hinaus nämlich die Frage, welche Entscheidungen das Parlament selbst im Gesetz zu treffen hat und welche Entscheidungen es durch gesetzliche Ermächtigung untergesetzlicher Normsetzung außerparlamentarischer „Gewalt“ überantworten darf (BVerfG, Beschl. v. 20.10.1981 – 1 BvR 640/80, BVerfGE 58, 257 (Schulausschluss)). Der Parlamentsvorbehalt ist Delegationsverbot und Gebot größerer Regelungsdichte gleichermaßen (BVerfGE 83, 130, 142 (Tz. 74) m. w. N.; Staupe, Parlamentsvorbehalt und Delegationsbefugnis, 1986, S. 136 ff.).

Die Geltung und Reichweite des Parlamentsvorbehalts ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgericht am Maßstab der „Wesentlichkeit“ zu messen (sog. Wesentlichkeitslehre; BVerfGE 57, 295, 320 f.; BVerfGE 73, 118, 153; BVerfGE 90, 60, 104). Das Bundesverfassungsgericht bestimmt die Wesentlichkeit vor allem aus Sicht der Grundrechte und fordert eine parlamentsgesetzliche Regelung der Gegenstände, die für die Verwirklichung von Grundrechten von großer Bedeutung sind (Vgl. etwa BVerfGE 58, 257, 268 f., 272 ff., 279 (siehe vor allem Tz. 55)).

Will man den so verstandenen Parlamentsvorbehalt nach Maßgabe der Wesentlichkeitstheorie auf die Fragen im Zusammenhang mit der Zulassung zum konsekutiven Masterstudium anwenden, zeigt sich, dass dieser Sachverhalt vom „Regelfall“ etwas abweicht: Der Parlamentsvorbehalt hat hier nicht die Funktion sicherzustellen, dass die gesetzgebende Gewalt ihre eigene Aufgabe im wesentlichen selbst wahrnimmt, sondern, dass einer anderen „Gewalt“, nämlich der mit Satzungsautonomie ausgestatteten öffentlich-rechtlichen Körperschaft Hochschule, eine zunächst ihr originär zukommende Aufgabe, soweit es sich um wesentliche Fragen handelt, entzogen und auf die gesetzgebende Gewalt verlagert wird. Gleichwohl wird auch dieser Sachverhalt ohne Frage durch eine Zusammenschau von Gesetzesvorbehalt und dem Prinzip des Gesetzesvorrangs erfasst. Diese (strukturelle) Betrachtung des Parlamentsvorbehalts im Kontext des besonderen Status der Hochschulen als öffentlich-rechtliche Körperschaft mit weit reichender Autonomie deutet zudem auf eine weitere (inhaltliche) Besonderheit des hier betrachteten Falls hin; das Bundesverfassungsgericht hat diese Besonderheit wie folgt zusammengefasst:

Die Verleihung von Satzungsautonomie hat ihren guten Sinn darin, gesellschaftliche Kräfte zu aktivieren, den entsprechenden gesellschaftlichen Gruppen die Regelung solcher Angelegenheiten, die sie selbst betreffen und die sie in überschaubaren Bereichen am sachkundigsten beurteilen können, eigenverantwortlich zu überlassen und dadurch den Abstand zwischen Normgeber und Normadressat zu verringern. Zugleich wird der Gesetzgeber davon entlastet, sachliche und örtliche Verschiedenheiten berücksichtigen zu müssen, die für ihn oft schwer erkennbar sind und auf deren Veränderungen er nicht rasch genug reagieren könnte.“ (BVerfGE 33, 125, 157 (Tz. 103) – Facharzt)

Selbst die Regelung grundrechtsrelevanter Einschränkungen in Satzungen soll nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts nicht zu beanstanden sein, soweit mitgliedschaftlich verfasste Körperschaften des öffentlichen Rechts in Satzungen für ihre Mitglieder grundrechtseinschränkende Regelungen treffen. Insoweit hat das Bundesverfassungsgericht niemals in Zweifel gezogen, dass sich der Autonomiegedanke sinnvoll in das System der grundgesetzlichen Ordnung einfügt (Vgl. BVerfGE 1, 91, 94; BVerfGE 10, 89, 102 ff.; BVerfGE 12, 319, 321 ff.; BVerfGE 15, 235, 240; BVerfGE 33, 125, 157). Die besonderen Zulassungsvoraussetzungen können also grundsätzlich in einer Satzung geregelt werden, und zwar unabhängig davon, ob sie Eingriffe auf Ebene der „Eignung“ oder der „Auswahl“ betreffen. Allerdings ist dabei darauf zu achten sein, wie weit der Gesetzgeber dem Satzungsgeber, d.h. den Universitäten und Fakultäten, den Rahmen der Rechtsetzung vorgeben muss, um dem Vorbehalt des Gesetzes für wesentliche Fragen zu genügen: Je empfindlicher die von der Regelung betroffenen Grundrechtsträger in ihrer grundrechtlich geschützten Position berührt werden, umso höher muss die Dichte der gesetzgeberischen Vorgaben sein.

Vor diesem Hintergrund wird das Erfordernis einer „Abwägung widerstreitender Grundrechtspositionen“ erkennbar (BVerGE 85, 36, 57 (Tz. 73). Denn die Regelungsbefugnis des Gesetzgebers aufgrund des Parlamentsvorbehalts wird ihrerseits nicht grenzenlos gewährt. Die Abwägung betrifft hier das Teilhaberecht der Hochschulbewerber auf der einen Seite und die grundrechtlich gewährleistete Forschungs- und Lehrfreiheit der Hochschullehrer (Art. 5 Abs. 3 GG) und die Ausbildungsbedürfnisse der bereits zugelassenen Studenten auf der anderen Seite. Nicht zuletzt ist auch die Wissenschaftsfreiheit nach Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG als „Grundrecht der deutschen Universitäten“ (dazu Bethge, in: Sachs, GG, Art. 5 Rn. 210 m.w.N.) in die Waagschale zu legen. Einzelheiten der Zulassung können sogar grundsätzlich nicht der gesetzlichen Regelung vorbehalten sein, nicht zuletzt weil solche Einzelheiten aufgrund der Vielfalt des Studienangebots de facto nicht normierbar sein werden. Bestimmungen müssen deshalb stets daraufhin überprüft werden, ob sie der Wissenschafts- und Lehrfreiheit der Universitäten genügend Raum lassen. Die im Wege der Abwägung gewonnene Konkretisierung ist dabei mit einem nicht unerheblichen Gestaltungsfreiraum des Normgebers verbunden, sie muss aber stets (gerichtlich überprüfbar) den Bedingungen rationaler Abwägung genügen.

Legt man den gefundenen Maßstab an die hier zu beurteilenden Satzungsermächtigungen des hamburgischen Hochschulrechts und letztlich auch die Bestimmungen der Universitätssatzung bzw. der Fakultätssatzungen an, so zeigt sich, dass die Grenzen des dem Satzungsrecht zur Regelung offen stehenden Gebietes nicht durchweg beachtet sind. Die Verweigerung der Zulassung zu einem konsekutiven Masterstudium stellt eine für den weiteren Berufs- und Lebensweg des betroffenen Bachelorabsolventen sehr einschneidende Maßnahme dar. Er hat in der Regel zwangsläufig zur Folge, dass der Zugang zu dem erstrebten Beruf abgeschnitten oder zumindest wesentlich erschwert und dadurch die Chance für eine freie Wahl des Berufs geschmälert wird. Der zum Parlamentsvorbehalt verdichtete allgemeine Verfassungssatz vom Vorbehalt des Gesetzes fordert deshalb hier, dass der Gesetzgeber wenigstens die wesentlichen Bestimmungen über die Zulassung zum konsekutiven Masterstudium selbst regelt, selbst wenn man die grundrechtlich gewährleisteten Forschungs- und Lehrfreiheit der Hochschullehrer (Art. 5 Abs. 3 GG), die Wissenschaftsfreiheit der Hochschule selbst (Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG) und die Ausbildungsbedürfnisse der bereits zugelassenen Studenten berücksichtigt. Für den Bereich der Zulassung zum Masterstudium müssen daher zumindest in den Grundzügen die Kriterien und Merkmale der „Eignung“, also der Zugangsvoraussetzungen und der „Auswahl“ festgelegt werden.

Bezogen auf die hier zur Entscheidung anstehenden Frage der Zugangsvoraussetzungen, der generellen Eignung der Bewerber dürfte es dabei in erster Linie um die Sicherung der inhaltlichen Kompatibilität von grundlegenden Bachelor- und konsekutiven Masterstudiengang und die Sicherung des avisierten allgemeinen Niveaus des Masterstudiengangs gehen, deren Konkretisierung und Ausfüllung dem Verordnungs- bzw. Satzungsgeber vorbehalten bleiben können.

cc) Der der ablehnenden Entscheidung zu Grunde gelegten Satzung mangelt es an dieser ausreichenden gesetzlichen Ermächtigung.

Eine solche Festlegung sucht man bezüglich der Kriterien und Merkmale der „Eignung“ der Bewerber in der gesamten Legitimationskette bis hin zum Hochschulzulassungsgesetz oder Hamburgischen Hochschulgesetz vergeblich, sowohl hinsichtlich der Fragen der inhaltlichen Kompatibilität als auch der Fragen des generellen Niveaus des avisierten Masterstudiengangs. So nimmt zwar § 9 HZG die Kriterien des § 5 Abs. 1 und 2 und des § 6 HZG in Bezug. Diese betreffen aber Auswahlkriterien und das Auswahlverfahren, also originär Regelungen auf der zweiten Eingriffsebene („Auswahl“). Auch kann in die nach § 9 HZG angeordneten entsprechenden Anwendung der Kriterien des § 5 Abs. 1 und 2 und des § 6 HZG nicht zugleich eine – weitere - entsprechende Anwendung dieser Kriterien auf der ersten Eingriffsebene der „Eignung“ im Sinne einer doppelten Analogie hinein interpretiert werden. Auch wenn bei der Entscheidung nach § 5 HZG auch Fragen der Motivation und eben auch Eignung eine Rolle spielen können, stehen einer entsprechenden weiten Auslegung des § 9 HZG nicht zuletzt systematische Gründe entgegen. Denn die §§ 5 und 6 HZG betreffen auch in ihrem unmittelbaren Anwendungsbereich, nämlich der Regelung des erstmaligen Zugangs der Bewerber zur Hochschule (jetzt regelmäßig mit dem Ziel der Aufnahme eines Bachelorstudiums), nur die Fragen der Auswahl der Bewerber für den Fall, dass mehr Bewerber die allgemeinen Zulassungsvoraussetzungen erfüllen, als Studienplätze zur Verfügung stehen. Gegen eine derart weite Auslegung spricht im Übrigen auch der in § 1 HZG ausdrücklich normierte Geltungsbereich dieses Gesetzes, nämlich für die Vergabe von Studienplätzen in zulassungsbeschränkten Studiengängen. Und auch die Satzungsermächtigung in § 10 Abs.1 HZG bezieht sich ausdrücklich nur auf die Art des Auswahlverfahrens und die Auswahlkriterien nach §§ 5, 8 und 9 HZG. Dies lässt nur den Schluss zu, dass es bei der Vergabe von Studienplätze für höhere Fachsemester nach § 8 HZG und in konsekutiven Masterstudiengängen und postgradualen Studiengängen nach § 9 HZG ebenfalls nur um die Auswahlentscheidung, also die zweite Stufe der Zulassungsentscheidung geht.

Aber auch das HmbHG enthält eine entsprechende gesetzliche Ermächtigung, jedenfalls gesetzliche hinreichende Bestimmung von Kriterien für die Entscheidung über die Zulassungsvoraussetzungen, die Eignung für den konsekutiven Master mit Ausnahme der Hochschulreife (§ 37 Abs.1 HmbHG) und, was sich jedenfalls aus einer systematischen Auslegung von § 54 HmbHG herleiten lassen kann, einem Bachelorabschluss, nicht. Auch die Satzungsermächtigung in § 37 Abs.2 Satz 1 HmbHG, auf die in der Zugangssatzung der Fakultät Bezug genommen worden ist, dass abweichend von Absatz 1 neben der allgemeinen Hochschulreife u.a. eine besondere Befähigung nachzuweisen ist, kann hier nicht weiter helfen. Sie bezieht sich, wie sich aus § 37 Abs. 2 Satz 3 HmbHG ergibt, nur auf solche Qualifikationen, die im Rahmen der gymnasialen Oberstufe bzw. entsprechender Bildungseinrichtungen erworben werden können und betreffen dementsprechend zum Beispiel besondere Anforderungen an Sprachkenntnisse und ihren jeweiligen Nachweis.

Nach alledem fehlt auch § 17 UniZS, auf den sich die hier streitgegenständliche Fakultätssatzung stützt, die (UniZS) selbst auf Grundlage von § 10 Abs. 2 HZG erlassen worden ist, eine hinreichende gesetzliche Ermächtigung hinsichtlich der Frage der Zulassungsvoraussetzungen.

2.Die dementsprechend in Hinblick auf insoweit fehlerhafte Fakultätssatzung für die Zulassungsentscheidung nur anzulegenden, für die Aufrechterhaltung eines ordnungsgemäßen Ausbildungsbetriebes in dem streitgegenständlichen Masterstudiengang erforderlichen Mindestzulassungsvoraussetzungen dürfte die Antragstellerin erfüllen.

Fehlt es somit an einer rechtmäßigen Satzung und damit an einer wirksamen rechtlichen Festlegung von Zulassungsvoraussetzungen für den Masterstudiengang, kann andererseits als Folge nicht der Studienbetrieb des Masterstudienganges durch eine „schrankenlose“ Zulassung eines jeglichen Bachelorabschlusses gefährdet werden, müssen die satzungsmäßigen Festsetzungen durch ein verfassungsrechtlich zulässiges Mindestmaß an Eignungsvoraussetzungen substituiert werden:

- Die Zulassung zum Masterstudium als weiterführendes Studium wird regelmäßig von der Voraussetzung des Abschlusses eines ersten berufsqualifizierenden Studiums, in aller Regel in Form des Bachelorabschlusses, abhängig gemacht. Ein erster berufsqualifizierender Studienabschluss als subjektive Zulassungsvoraussetzung für einen Masterstudiengang ist im System gestufter Studienabschlüsse nachgerade „systemlogisch“. Gemessen an dem zuvor aufgestellten verfassungsrechtlichen Maßstab zur Beurteilung subjektiver Zulassungsvoraussetzungen (ohne Zusammenhang mit der Kapazität) ist eine solche subjektive Zulassungsvoraussetzung auch verhältnismäßig.

- Darüber hinaus wird das Studium im Masterstudiengang aber regelmäßig noch von weiteren besonderen Zugangsvoraussetzungen abhängig gemacht (Ländergemeinsame Strukturvorgaben gemäß § 9 Abs. 2 HRG für die Akkreditierung von Bachelor- und Masterstudiengängen, Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 10.10.2003 i.d.F. vom 18.9.2008 (siehe dort Ziff. 2.1)). Diese weiteren besonderen Zugangsvoraussetzungen haben die Eignung des Bewerbers im Blick. Sie müssen gemessen an dem verfassungsrechtlichen Maßstab zur Beurteilung subjektiver Zulassungsvoraussetzungen (ohne Zusammenhang mit der Kapazität) Ausdruck der Antwort auf die Frage sein, mit welchem Qualifikationsniveau der Bewerber in der Lage ist, den avisierten Masterstudiengang zu absolvieren. Es geht mit anderen Worten um die Kompatibilität des Bewerbers mit den inhaltlichen sowie qualitativen Anforderungen des Masterstudiengangs. Bei konsekutiven Masterstudiengängen bedarf es insoweit vor allem einer vorherigen Beurteilung der Bachelor-Abschlüsse, und zwar zum einen im Hinblick auf die Kompatibilität der Inhalte des absolvierten Bachelor-Studiums mit den (vertiefenden) Inhalten des konsekutiven Master-Studiums. Hierbei wird auch die Unterschiedlichkeit der verschiedenen Bachelorstudiengänge an den verschiedenen Universitäten in derselben Fachrichtung und ihre Berücksichtigung bei der Festlegung der Mindestanforderungen zu beachten sein. Zum anderen können als Zulassungsvoraussetzungen bestimmte Anforderungen im Hinblick auf das Ergebnis, mit dem diese Inhalte des Bachelor-Studiums absolviert und das Bachelor-Studium abgeschlossen worden sind, in Betracht kommen.

In Anbetracht der fehlenden gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage und damit insoweit fehlerhaften Zugangssatzung wird sich die Entscheidung über das Vorliegen von Zulassungsanforderungen übergangsweise an diesen Punkten zu orientieren haben. In Bezug auf das Erfordernis einer (gewissen) Kompatibilität können dabei die unter II. 3. a) der Zugangssatzung formulierten Anforderungen Ansatzpunkte für die Bewertung liefern. Zugunsten der Antragstellerin ist wegen der fehlenden gesetzlichen Ermächtigung sich allerdings auf das notwendig gebotene Mindestmaß bei der Anwendung dieser Kriterien zu beschränken.

Dies vorausgeschickt spricht bei der im vorliegenden Eilverfahren nur möglichen aber auch ausreichenden summarischen Prüfung viel dafür, dass die Antragstellerin diese Mindestvoraussetzungen erfüllt. Denn sie hat im Nebenfach erfolgreich den Bachelor of Arts/Politikwissenschaften absolviert und dabei auch Grundkenntnisse der Sozialwissenschaften wie auch der empirischen Sozialforschung erworben.

Das Gericht weist dabei allerdings ausdrücklich daraufhin, dass es sich insoweit nur um Mindestanforderungen handelt. Dem Gesetzgeber steht es völlig frei bei Schaffung einer entsprechenden gesetzlichen Grundlage diese oder auch weitergehende Kriterien zu formulieren und auch hinsichtlich der einzelnen Anforderungen zu konkretisieren, soweit sie einer Überprüfung im Lichte von Art 12 Abs.1 GG standhalten.

II.

Der Antragstellerin steht auch der erforderliche Anordnungsgrund zur Seite. Denn der Erlass der einstweiligen Anordnung ist zur Vermeidung von wesentlichen Nachteilen geboten (§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Der Antragstellerin ist es im Lichte von Art 12 GG nicht zumutbar, eine Entscheidung in der Hauptsache abzuwarten.

III.

Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens gem. § 154 Abs.1 VwGO zu tragen.