Niedersächsisches OVG, Urteil vom 13.03.2002 - 1 K 4221/00
Fundstelle
openJur 2012, 37971
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Beschließt die Gemeinde eine Änderung eines Bebauungsplans, mit der ein ungewollter Nebeneffekt einer vorausgegangenen Fassung des Plans korrigiert werden soll, und erweist sich die vorangegangene Fassung als formell unwirksam, führt dies nicht zur Unwirksamkeit der Änderung, wenn mit der Änderung auch die vorangegangene Fassung zeitgleich in Kraft gesetzt wird. Die Gliederung eines Mischgebiets in dem Wohnen und der gewerblichen Nutzung dienende Bereiche ist bei kleinen Mischgebieten möglich, wenn die kleinräumige Gliederung die Durchmischung der unterschiedlichen Nutzungen nicht vereitelt.

Tatbestand

Die Antragstellerin ist Eigentümerin des Grundstücks {G.} 10, auf dem eine Diskothek betrieben wird. Sie erstrebt die Nichtigerklärung der 2. und 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 18, die nach ihrer Ansicht in der Nachbarschaft ihres Grundstücks nur scheinbar Mischgebiet, in Wahrheit aber ein allgemeines Wohngebiet festsetzten. Das Areal wird von der {H.} Straße (K 521) mit Stadtbahnlinie im Westen, dem {I.} im Osten, der {G.} im Norden und der {J.} im Süden begrenzt. Das Grundstück der Antragstellerin ({K.}10) liegt nordwestlich des Planbereichs der 2. und 3. Änderung, wo die {G.} im rechten Winkel nach Norden abbiegt; es ist von Norden her über einen von der {G.} in westlicher Richtung abzweigenden Privatweg erschlossen. Südlich schließen sich zwei etwa gleich große Pensionshäuser (Hotelbetriebe) an. Östlich folgen Lagerhallen für Roh- und Verbundstoffe, ein Speditionsbetrieb, eine Anlage für kirchliche Zwecke mit Versammlungszentrum, Supermarkt, Bürogebäude, Getränkemarkt, Büro und Lager für Sanitär- und Badausstattung sowie ein weiterer Supermarkt. Südlich erstreckt sich von der {H.} Straße an in östlicher Richtung ein schmaler, weitgehend noch unbebauter Streifen von ca. 300 m Länge und knapp 60 m Breite. Die Entfernung des Nordrandes vom Anwesen der Antragstellerin beträgt etwa 50 m. Der Geländestreifen wurde bis vor einigen Jahren von einer inzwischen aufgegebenen Gärtnerei genutzt. Das bis zur {J.} verbleibende Gebiet ist mit Ein- oder Zweifamilienhäusern bebaut.

Der Bereich gehörte zu dem seit 1972 rechtsverbindlichen Bebauungsplan Nr. 18 "Südlich der Straße {F.}", der in der Fassung der 1. Änderung hier ein Gewerbegebiet für nicht störende Gewerbebetriebe (eingeschränktes Gewerbegebiet) festsetzte. Der verbindliche Flächennutzungsplan stellt das Gebiet als Mischbaufläche mit einem Grünstreifen entlang der Stadtbahnlinie dar. Im November 1997 bat die frühere Inhaberin des Gärtnereibetriebes die Antragsgegnerin um Änderung des Bebauungsplans, um das Betriebsgrundstück als Wohnbaufläche vermarkten zu können. Die Antragsgegnerin, die Entschädigungsforderungen der angrenzenden Gewerbetreibenden befürchtete, führte zunächst nur vom Grundsatz her zustimmende Beschlüsse des Planungs- und des Verwaltungsausschusses unter dem Vorbehalt der Kostenübernahme durch einen eventuellen Investor herbei. Vorgesehen waren die Umwandlung des Geländes südlich der {L.} in ein Mischgebiet und die Festsetzung des Gärtnereigrundstücks als Wohngebiet. Um die Bauvoranfrage wegen eines weiteren Supermarkts zurückstellen zu können, beschloss der Verwaltungsausschuss am 10. März 1998 die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 18 "Südlich der Straße {M.}", 2. Änderung. Gegen das in Abstimmung mit einem potentiellen Investor sich abzeichnende Planungskonzept (Gärtnerei als allgemeines Wohngebiet, zwischen {G.} und Gärtnerei Mischgebiet) erhob jedoch der Landkreis {N.} in einer Besprechung am 6. Mai 1998 Bedenken. Die Zulässigkeit des vorhandenen Speditionsbetriebes und der Lagernutzung in einem Mischgebiet sei zweifelhaft; vielmehr erforderten beide Nutzungsarten die Festsetzung eines Gewerbegebietes. Anderenfalls müsse auch der Flächennutzungsplan im Parallelverfahren geändert werden. Die Vertreter des Landkreises empfahlen deshalb, das brachliegende Gärtnereigrundstück als gegliedertes Mischgebiet neu festzusetzen. In der Bürgerbeteiligung zu den allgemeinen Zielen und Zwecken der Planung gemäß § 3 Abs. 1 BauGB machte der Verfahrensbevollmächtigte der Antragstellerin mit Schreiben vom 27. Juli 1998 geltend, in Wahrheit solle ein Wohngebiet entstehen, das als Mischgebiet falsch etikettiert sei; das Heranrücken des Wohnbereichs an das Gewerbegebiet sei aber willkürlich. Die Antragsgegnerin wies den Vorwurf des "Etikettenschwindels" zurück; die Festsetzung eines gegliederten Mischgebiets trage sowohl der nördlich angrenzenden Gewerbenutzung als auch der südlich angrenzenden Wohnnutzung Rechnung.

Vom 28. Oktober bis 30. November 1998 erfolgte die öffentliche Auslegung. Der Verfahrensbevollmächtigte der Antragstellerin wiederholte und vertiefte seine Anregungen und Bedenken mit Schreiben vom 17. November 1998; er machte auf das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Mannheim vom 6. Februar 1998 - 3 S 1699/97 -, BauR 1998, 976, aufmerksam, wonach ein Mischgebiet nicht in einen gewerblichen Teil und einen anderen mit eindeutig dominierender Wohnnutzung gegliedert werden könne. Die Verwaltung der Antragsgegnerin wies die Bedenken erneut zurück. Der Hinweis auf das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Mannheim gehe ins Leere, da die räumliche Ausdehnung des Bebauungsplans mit seinem gegliederten Mischgebiet gerade nicht dazu führe, dass den gegliederten Bereichen ein eigenständiges städtebauliches Gewicht zukomme. Die Flächen seien auch immissionsschutzrechtlich insgesamt als Mischgebiet zu sehen.

Am 17. Dezember 1998 beschloss der Rat der Antragsgegnerin entsprechend den Entscheidungsvorschlägen der Verwaltung den Bebauungsplan Nr. 18 "Südlich der Straße {M.}", 2. Änderung, als Satzung mit Begründung. Die 2. Änderung wurde am 23. Dezember 1998 in der Presse bekannt gemacht. Der Plan ist am 14. Januar 1999 vom Bürgermeister ausgefertigt worden.

Die 2. Änderung des Bebauungsplans setzt nunmehr für das Gärtnereigrundstück ein gegliedertes Mischgebiet fest mit einem gewerblich betonten Teil im Norden und einer im Wesentlichen auf Wohn- und Büronutzung beschränkten Funktion im Süden. Im Osten reicht die Wohnnutzung an das Gewerbegebiet heran. Die Entscheidungen über die zulässigen Nutzungen sind durch textliche Festsetzungen getroffen.

Beim Vollzug des Bebauungsplans in der Fassung der 2. Änderung kam es zu Schwierigkeiten, weil ein Bauherr im gewerblichen Teil (MI 1) neben Büro- und Lagerräumen auch eine Wohnung für den Betriebsinhaber oder Betriebsleiter errichten wollte. Es zeigte sich, dass der Bebauungsplan durch den uneingeschränkten Ausschluss von Wohnungen strenger war als die BauNVO, die in Gewerbegebieten als Ausnahme die Zulässigkeit von solchen Wohnungen vorsieht.

Nach Rücksprache mit dem Niedersächsischen Städtetag bemühte sich die Antragsgegnerin deshalb um eine 3. Änderung des Bebauungsplans, in der durch textliche Festsetzungen die Zulassung von Wohnungen für Betriebsinhaber oder Betriebsleiter bestimmt werden sollte. Die öffentliche Auslegung fand in der Zeit vom 21. Juni bis 22. Juli 1999 statt. Der Rat der Antragsgegnerin beschloss am 14. Oktober 1999 die 3. Änderung als Satzung mit Begründung. Die 3. Änderung wurde am 15. November 1999 ortsüblich bekannt gemacht. Der Bürgermeister fertigte den Plan am 29. Februar 2000 aus.

Inzwischen hatte sich auf dem früheren Gärtnereigrundstück rege Bautätigkeit entfaltet. So hat ein Investor für mehrere in einer Reihe liegende Parzellen einen Bauvorbescheid für die Errichtung einer gewerblichen Mehrzweckanlage erhalten. Auf den Flurstücken 134/29 und 134/31 sind Einstellplätze entstanden. Die meisten Grundstücke des Teilgebiets MI 2 sind inzwischen mit Wohnhäusern bebaut worden.

Am 2. März 2002 wiederholte die Antragsgegnerin gleichzeitig die Bekanntmachung sowohl der 2. als auch der 3. Änderung.

Gründe

Der Normenkontrollantrag blieb ohne Erfolg.

Die gerichtliche Nachprüfung von Bebauungsplänen ist nur in Grenzen möglich. Die Nichtigerklärung setzt einen Rechtsverstoß des Bebauungsplans voraus. In Betracht kommt die Verletzung von (wesentlichen) Verfahrensvorschriften, materiell-rechtlicher Normen oder des Abwägungsgebotes nach § 1 Abs. 6 BauGB. Das Abwägungsgebot ist verletzt, wenn eine Abwägung überhaupt nicht stattfindet (Abwägungsausfall), wenn in die Abwägung an Belange nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss (Abwägungsdefizit) oder wenn die Bedeutung der betroffenen privaten Belange verkannt wird; ferner, wenn der Ausgleich zwischen den berührten öffentlichen Belangen außer Verhältnis zu ihrer objektiven Gewichtigkeit steht (Abwägungsfehleinschätzung; vgl. BVerwG, Urt. v. 12.12.1969 - IV C 105.66 -, BVerwGE 34, 301, 309).

Die 2. und 3. Änderung scheitern nicht an formellen Mängeln. Zwar gehört es zu den rechtsstaatlichen Mindeststandards, dass die Ausfertigung des Plans der Bekanntmachung (§ 12 Satz 1 BauGB) vorausgehen muss (vgl. BVerwG, Beschl. v. 9.5.1996

- 4 B 60/96 -, BauR 96, 670 f.). Dieses Erfordernis war zunächst nicht erfüllt, weil sowohl die 2. als auch die 3. Änderung erst nach der ortsüblichen Bekanntmachung ausgefertigt worden sind. Dieser formelle Mangel ist aber durch die Wiederholung der Bekanntmachung geheilt worden (§ 215 a Abs. 1 BauGB).

Allerdings ergibt sich ein Mangel im Abwägungsvorgang daraus, dass der Rat der Antragsgegnerin bei der Beschlussfassung über die 3. Änderung von der Wirksamkeit der 2. Änderung ausging. Denn die 3. Änderung ist von der 2. Änderung abhängig, weil sie einen nicht gewollten Nebeneffekt der 2. Änderung aufhebt. Die Annahme eines falschen Sachverhalts stellt eine Verletzung der rechtlichen Grenzen der Planungshoheit dar. Aber auch dieser Mangel führt nicht zur Nichtigkeit der angefochtenen Änderungen. Denn der Irrtum des Rates hatte keinen Einfluss auf das Ergebnis (§ 214 Abs. 2 Satz 2 BauGB). Es gibt keinen Anhaltspunkt dafür, dass der Rat bei Kenntnis von dem formellen Mangel in der Sache eine andere Entscheidung in der Sache getroffen hätte. Es ist zwar denkbar, dass der Rat der Antragsgegnerin am 14. Oktober 1999 als er die 3. Änderung des Bebauungsplans beschlossen hat, den Inhalt der 2. und 3. Änderung in einem einzigen Satzungsbeschluss zusammengefasst hätte, wenn ihm bewusst gewesen wäre, dass die 2. Änderung noch nicht wirksam geworden war. In der Sache hätte sich dadurch aber keine Änderung ergeben.

Auch aus § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB ergeben sich keine durchgreifenden Bedenken gegen die Wirksamkeit der 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 18. Allerdings ist nach dieser Vorschrift für die Abwägung die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Bebauungsplan maßgebend. Im Zeitpunkt der Beschlussfassung über die 3. Änderung (am 14. Oktober 1999) war die 2. Änderung noch nicht in Kraft getreten, weil die 2. Änderung erst nach ihrer Bekanntmachung (am 23. Dezember 1998) ausgefertigt worden ist (am 14. Januar 1999). Da die 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 18 einen ungewollten Nebeneffekt der 2. Änderung korrigieren soll, setzt sie das Inkrafttreten der 2. Änderung voraus. Die Abwägung der 3. Änderung "hing" im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses am 14. Oktober 1999 - und darüber hinaus bis zum Inkrafttreten der 2. Änderung - "in der Luft".

Die Regelung des § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB gilt aber nicht ausnahmslos. In atypischen Fällen, in denen sich die abwägungserheblichen Belange grundlegend ändern, ist für die Beurteilung des Abwägungsergebnisses nicht auf den Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses abzustellen, sondern auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.2.1997 - 4 NB 40.96 -, DVBl. 1997, 828). Entsprechendes hat aber auch zu gelten, wenn die Gemeinde bei der Beschlussfassung von einer unzutreffenden Sach- oder Rechtslage ausgeht, diese zugrunde gelegte Sach- und Rechtslage den Beschluss rechtfertigt und bis zum Inkrafttreten des Bebauungsplans eintritt. Es wäre leere Förmelei die 3. Änderung des Bebauungsplans deshalb für unwirksam zu erklären, weil im Zeitpunkt ihrer Beschlussfassung die 2. Änderung noch (unerkannt) nicht in Kraft getreten war, im Zeitpunkt des Inkrafttretens der 3. Änderung aber ebenfalls in Kraft trat und damit das Abwägungsergebnis im Zeitpunkt des Inkrafttretens der 3. Änderung nicht zu beanstanden ist.

Die Festsetzung eines gegliederten Mischgebietes hält sich im Rahmen der in der BauNVO enthaltenen Ermächtigungen. Eine Handhabe zur räumlichen Trennung von Wohnung und Gewerbe gibt § 1 Abs. 4 BauNVO auch für Mischgebiete (vgl. Ziegler, in: Brügelmann, BauGB, § 1 BauNVO, Rdn. 331). Zwar erscheint die großflächige horizontale Gliederung eines Mischgebiets mit seinem charakteristischen Merkmal, der Durchmischung von Gewerbe und Wohnen, als unvereinbar (vgl. Fickert/Fieseler, Kommentar zur BauNVO, 9. Aufl. 1998, Rdn. 1.5 zu § 6, Seite 454; vgl. ferner BVerwG, Urt. v. 4.5.1988 - 4 C 34.86 -, BVerwGE 79, 309; Beschl. v. 11.4.1996 - 4 B 51.96 -, ZfBR 1997, 51). Die allgemeine Zweckbestimmung eines Mischgebiets ist nicht mehr gewahrt (§ 1 Abs. 5 BauNVO), wenn nur die in § 6 Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 BauNVO genannten Nutzungen zulässig sein sollen (VGH Mannheim, Beschl. v. 20.6.1995 - 8 S 237/95 -,

NVwZ-RR 1996, 139). Kein Mischgebiet entsteht durch die Zusammenfassung eines Wohn- und eines Gewerbebereichs in einem Bebauungsplan (vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 4.2.1998 - 3 S 1699/97 -, BauR 1998, 976). Anders ist es dagegen, wenn ein kleines Mischgebiet die Funktion einer Pufferzone zwischen einem Wohngebiet und einem Gewerbegebiet übernehmen soll (vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 14.10.1991 - 8 S 979/91 -, UPR 1992, 197; Fickert/Fieseler, a.a.O., Rdn. 1.6 zu § 6, Seite 555). Hier können Wohnen und Gewerbe räumlich getrennt sein, weil die kleinen Bereiche in einem größeren Planungsrahmen durchaus den Charakter der Durchmischung aufrechterhalten könnten

(so - für "bestimmte kleinere Bereiche" - Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/ Krautzberger, Kommentar zum BauGB, Rdn. 13 zu § 6 BauNVO, Mai 1995, Seite 13 f.; vgl. bereits - die Frage damals noch offen lassend - das Urteil des erkennenden Senats vom 25.3.1994 - 1 K 6147/92 -, NVwZ 1995, 714 = BRS 56 Nr. 15). So liegt es hier. Im Unterschied zur Festsetzung eines allgemeinen Wohngebiets ist ferner eine eingeschränkte Durchmischung von Nutzungen in beiden MI-Teilbereichen zugelassen. Es kommt hinzu, dass mit dem Wegfall des Gärtnereibetriebes unter gleichzeitiger Zunahme des Wohnbedarfs eine Situation entstanden ist, die sich in mancher Hinsicht mit historischen Gemengelagen vergleichen lässt. In solchen Lagen sind keine schematischen Lösungen mit Maximalpositionen möglich; die Nutzungskonflikte lassen sich nur im Wege gegenseitiger Rücksichtnahme bewältigen (vgl. Fickert/Fieseler, a.a.O., Rdn. 40.3 zu § 1, Seite 67). Um eine solche Lösung hat sich die Antragsgegnerin bemüht.

Schließlich greift auch der Einwand der Antragstellerin nicht durch, die Planung der Antragsgegnerin stelle einen Etikettenschwindel dar. Als Etikettenschwindel wird eine Planung bezeichnet, bei der bestimmte Festsetzungen im Bebauungsplan nur gewählt werden, um ein auf dem Papier stimmiges Konzept einzuhalten, obgleich die Gemeinde andere städtebauliche Absichten hegt (vgl. Gelzer/Bracher/Reidt, Bauplanungsrecht, 6. Aufl. 2001, Rdn. 681). Die geringe Breite der Erschließungsanlage und die Größe der Grundstücke auf der Nordseite der Erschließungsanlage lassen den Vorwurf der Antragstellerin nicht "an den Haaren herbeigezogen" erscheinen. Dem steht jedoch entgegen, dass die Grundstücke im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses noch nicht parzelliert waren und die Parzellierung der Kontrolle weitgehend entzogen ist (vgl. §§ 19 f. BauGB n.F.). Angesichts der Nachbarschaft immissionsträchtiger Nutzung im Norden und Wohnnutzung auf der Südseite der Erschließungsstraße kommen für die Grundstücke im MI 1 wohl auch nur gewerbliche Nutzungen in Betracht, die im Bereich der Büronutzung liegen und nicht auf umfänglichen Zu- und Abgangsverkehr angewiesen sind. Vor allem aber zeigt die Geschichte der 3. Änderung des Bebauungsplans, dass sich die Antragsgegnerin und die zuständige Bauaufsichtsbehörde streng an die Festsetzungen für das MI 1 gehalten haben und damit allen Zweifeln daran entgegengetreten sind, hier könnte unter dem Deckmantel eines "MI" eine Wohnbebauung zugelassen werden.