1. Kann ein Ausländer nicht ausreisen und nicht abgeschoben werden, weil ihm Pass- oder Passersatzpapiere fehlen, rechtfertigt ein solcher tatsächlicher Grund allein nicht die Vergünstigung des § 2 Abs. 1 AsylbLG durch Gewährung von Leistungen in entsprechender Anwendung des Bundessozialhilfegesetzes. Dieser tatsächliche Grund kann regelmäßig auch bei längerer Zeit der "Passlosigkeit" nicht in einen persönlichen und humanitären Grund umschlagen (insoweit anderer Ansicht: 4.Senat des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichtes - Beschluss vom 8.2.2001 - 4 M 3889/00 -).
2. Unterbrechungen des 36-Monatszeitraums des § 2 Abs. 1 AsylbLG führen nur dann zum erneuten Anlauf der Frist, wenn die Unterbrechung mindestens 6 Monate dauert und im Hinblick auf die der Vorschrift auch innewohnende Integrationskomponente beachtlich sind.
Der Antrag, die Beschwerde zuzulassen, bleibt ohne Erfolg. Die geltend gemachten Gründe für die Zulassung der Beschwerde -- ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Beschlusses, besondere tatsächliche und rechtliche Schwierigkeiten sowie grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache -- greifen nicht durch.
Ersten Senats, Beschl. v. 23.6.2000 -- 1 BvR 830/00 --, DVBl. 2000, 1458 (1459) = NdsVBl. 2000, 244 (245) = NVwZ 2000, 1163).
Die Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichtes nicht zuzulassen, da sich der Beschluss des Verwaltungsgerichtes jedenfalls im Ergebnis als zutreffend erweist.
Die von den Antragstellern aufgeworfene Frage, ob "Zeiten, in denen der Ausländer vorübergehend für die Ausländerbehörde nicht erreichbar war, den Zeitraum des Fristenlaufs nach § 2 AsylbLG dergestalt (unterbrechen), daß die 36-Monats-Frist neu zu laufen beginnt oder (ob) nur eine Hemmung des Fristenablaufs" eintrete, ist allerdings entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtes im Sinne der Antragsteller dahin zu beantworten, dass Unterbrechungen dieses Zeitraums nur dann zum erneuten Anlaufen der Frist führen, wenn die Unterbrechung mindestens 6 Monate dauert und im Hinblick auf die dem § 2 Abs. 1 AsylbLG auch innewohnende Integrationskomponente beachtlich sind. Das ergibt sich aufgrund folgender Erwägungen:
Wie das Verwaltungsgericht nicht verkannt hat, ist eine Unterbrechung und ein erneutes Anlaufen der Frist nicht ohne Weiteres mit dem Wortlaut der Vorschrift ("insgesamt 36 Monate") zu vereinbaren, der Wortlaut spricht dafür, dass die Gesamtdauer des Leistungsbezugs maßgebend ist, wobei Unterbrechungen unschädlich sind. Aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift (s.u.) ist ein anderes Ergebnis nicht zu gewinnen, da die Entstehungsgeschichte hierzu schweigt und auch die ursprüngliche Fassung ("in Fällen des § 1 Abs. 1 Nr. 3 nach Ablauf von 24 Monaten nach erstmaliger Erteilung einer Duldung...") eine Antwort auf die hier interessierende Frage nicht aufzeigt.
Die Äußerungen in der Literatur (Goldmann, Zur Leistungsprivilegierung des Asylbewerberleistungsgesetzes, ZfF. 2000, 121) und Hohm (Gemeinschaftskommentar zum Asylbewerberleistungsgesetz, Stand: Dezember 2000, Rdnr. 23 zu § 2) sind nicht aussagekräftig, da sie im Wesentlichen Rechtsbehauptungen enthalten. Entsprechendes gilt für den Erlass des Niedersächsischen Innenministeriums vom 28. April 2000 (41.31 -- 12235 -- 8.4.2.1).
Eine Relativierung der Fristberechnung erfordern allerdings Sinn und Zweck des Asylbewerberleistungsgesetzes, zumal der Wortlaut der Vorschrift nicht in dem Sinne eindeutig ist, dass es ausgeschlossen ist, an Sinn und Zweck der Vorschrift orientierte Auslegungskriterien heranzuziehen, ohne den Wortlaut der Vorschrift zu mißachten. Nachhaltige und tiefgreifende Unterbrechungen des Zeitraums führen dazu, dass nach einer solchen Unterbrechung die Fristberechnung erneut zu beginnen hat. Das gilt insbesondere, weil in solchen Fällen die "Integrationskomponente", auf die auch die Begründung zum Entwurf der Vorschrift abhebt (BT-Drs. 13/2746, S. 15) nicht mehr zum Tragen kommt, die es nach Ablauf von 36 Monaten des Leistungsbezugs in niedrigerer Höhe dem Leistungsberechtigten ermöglichen soll, sich "durch öffentliche Mittel" in die deutsche Gesellschaft zu integrieren (aaO, S. 15). Wird der 36-Monatszeitraum aber nachhaltig unterbrochen, so steht dieser Leistungsberechtigte ebenso da, wie ein Leistungsberechtigter, der die Leistungen noch nicht 36 Monate lang bezogen hat. Nachhaltige Unterbrechungen müssen sich deshalb auf einen längeren Zeitraum erstrecken, die Dauer der Unterbrechung muss im gewissen Umfang mit der 36-Monatsfrist korrespondieren, d.h. dass allenfalls eine Unterbrechung von 6 Monaten hinreicht, um die Frist neu anlaufen zu lassen. Auch sind nur Unterbrechungen bedeutsam, die es rechtfertigen, auch Ablauf von insgesamt 36 Monaten des Leistungsbezugs, einen Integrationsbedarf zu verneinen. Das ist insbesondere dann der Fall, wenn sich der Ausländer längere Zeit in seinem Heimatland aufgehalten hat und deshalb die Vorbereitung der Integration in die deutsche Gesellschaft abgebrochen hat, entsprechendes gilt, wenn ein Ausländer längere Zeit "untertaucht", und er so die Wartezeit, nach deren Ablauf ihm erst wegen des Integrationsbedarfs höhere Leistungen bewilligt werden dürfen, nicht erfüllt. Danach ergibt sich zugleich, dass anderweitige Leistungsunterbrechungen -- etwa Hilfe Dritter oder wegen des Bezugs von Einkommen (vgl. Hohm, aaO) -- die Frist des § 2 Abs. 1 AsylbLG nicht erneut anlaufen lassen.
Die Entscheidung des Verwaltungsgerichtes erweist sich jedoch aus anderen Gründen -- die der Senat in einer Hinweisverfügung angesprochen hat -- als zutreffend.
Die Antragsgegnerin ist nicht im Wege der einstweiligen Anordnung gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO zu verpflichten, den Antragstellern Leistungen in entsprechender Anwendung des Bundessozialhilfegesetze zu gewähren, da die Ausreise der Antragsteller erfolgen kann und humanitäre, rechtliche oder persönliche Gründe oder das öffentliche Interesse der Ausreise nicht entgegenstehen. Unerheblich ist, ob die Antragsteller über die für die Ausreise erforderlichen Ausweispapiere verfügen oder solche erhalten könnten (das wäre allerdings für die Antragsteller als Roma aus Zentralasien nach Auffassung des Senats erst aufgrund einer Beweiserhebung zu beurteilen, die nicht zulässig ist, weil die Antwort auf die entscheidungserhebliche Rechtsfrage -- s. u. -- eine Beweiserhebung ausschließt). Soweit teilt der Senat nicht die Auffassung des 4. Senats des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichtes (Beschluss vom 8.2.2001 -- 4 M 3889/00 --). Das ergibt sich aus folgendem:
Um zu beschreiben, wie § 2 Abs. 1, Halbs. 2 AsylbLG n.F. die Gründe auffasst, aus denen die Ausreise nicht erfolgen kann und wegen derer aufenthaltsbeendende Maßnahmen nicht vollzogen werden können (humanitäre, rechtliche oder persönliche Gründe oder das öffentliche Interesse) sind diese Begriffe nicht aufgrund einer reinen Wortinterpretation auszulegen; denn insoweit knüpft diese Bestimmung unmittelbar an § 55 AuslG an (und indirekt an § 30 AuslG, soweit sich diese Bestimmung wiederum auf § 55 AuslG bezieht).
Diese Betrachtung drängt sich bereits aufgrund eines Wortlautvergleichs zwischen § 2 Abs. 1 AsylbLG und § 55 AuslG auf und wird dadurch unterstrichen, dass aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift (BT-Drs. 13/2746) zu entnehmen ist, dass § 2 Abs. 1 AsylbLG an ausländerrechtliche Begriffe anknüpfen wollte, weil der ausländerrechtliche Status des Leistungsberechtigten im Mittelpunkt der Überlegungen des Änderungsvorschlags stand (BT-Drs. 13/2746, S. 11 ff.). So bezieht sich die Einzelbegründung zu § 2 Abs. 1 Nr. 1 des Entwurfes (S. 15) unmittelbar auf § 55 AuslG und bezeichnet die Ausländer mit einer Duldung gemäß § 55 AuslG, die "auch zwei Jahre nach erstmaliger Erteilung einer Duldung immer noch den Status der Duldung besitzen, weil ihre Ausreise nicht erfolgen kann oder aufenthaltsbeendende Maßnahmen nicht vollzogen werden können, da humanitäre rechtliche oder persönliche Gründe oder das öffentliche Interesse entgegenstehen".
Auf dieser Grundlage ist von Bedeutung, dass § 2 Abs. 1, Halbs. 2 AsylbLG die Bestimmung des § 55 AuslG nicht vollständig widerspiegelt, sondern nur bestimmte in § 55 AuslG bezeichnete Ausreisehindernisse aufnimmt. Während § 55 Abs. 2 AuslG auf die Unmöglichkeit der Abschiebung aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen abhebt und § 55 Abs. 3 AuslG dringende humanitäre oder persönliche Gründe oder erhebliche öffentliche Interessen aufführt, greift § 2 Abs. 1, Halbs. 2 AsylbLG nicht auf, dass tatsächliche Gründe der Ausreise oder aufenthaltsbeendenden Maßnahmen entgegenstehen können. Diesem Wortlaut ist Bedeutung beizumessen, da die gebotene -- wörtliche -- Auslegung nicht darüber hinweggehen darf, dass trotz der geschilderten Anknüpfung an § 55 AuslG bestimmte Tatsachenmerkmale dieser Vorschrift in § 2 Abs. 1, Halbs. 2 AsylbLG nicht aufgegriffen worden sind. Die Differenzierung zwischen den einzelnen Tatbestandsmerkmalen in § 2 Abs. 1, Halbs. 2 AsylbLG, der die Begrifflichkeit des § 55 AuslG aufnimmt, ist auch erforderlich, da § 55 AuslG -- wenn auch bei nicht auszuschließenden Überschneidungen -- deutlich zwischen den verschiedenen Merkmalen unterscheidet (vgl. Funke-Kaiser, in: GK-AuslR, Stand: Januar 2000, RdNrn. 18 ff. zu § 55; Renner, AuslR, 7.Aufl. 1999, RdNrn. 1 ff zu § 55 AuslG). So liegt die rechtliche Unmöglichkeit vor, wenn sich aus einfachem Gesetzesrecht oder Verfassungsrecht ein zwingendes Abschiebungsverbot ergibt, ob mithin eine Abschiebung aus Rechtsgründen möglich ist, kann ausschließlich aus den rechtlichen Verhältnissen und Beziehungen zwischen dem Ausländer und der Bundesrepublik Deutschland, die den Aufenthalt beenden will, abgeleitet werden. Die tatsächliche Unmöglichkeit der Abschiebung ist dann gegeben, wenn diese aus Gründen scheitert, die im Tatsächlichen nicht behoben werden können, etwa wenn kein aufnahme-, bereiter Drittstaat vorhanden ist oder erforderliche Ausweispapiere fehlen (Funke-Kaiser, aaO, RdNrn. 39 ff.; Hailbronner, AuslR, Stand: Juli 2000, RdNrn. 18 ff. zu § 55 AuslG). Humanitäre und persönliche Gründe sind solche, die noch nicht das Gewicht haben, um aus Rechtsgründen einer Abschiebung entgegenzustehen, die aber geeignet sind, gegenüber dem öffentlichen Interesse an einer an sich möglichen und zulässigen Aufenthaltsbeendigung zu überwiegen (vgl. Funke-Kaiser, aaO, RdNr. 51).
Eine solche Auslegung verlangt auch der Sinn und Zweck des § 2 Abs. 1 AsylbLG; denn im Hinblick auf den Zweck der Regelung -- sie trägt dem Umstand Rechnung, dass nach längerem Aufenthalt im Bundesgebiet die (höheren) Leistungen entsprechend dem Bundessozialhilfegesetz gewährt werden sollen (BT-Drs. 13/2746, S. 12) -- ist die Unmöglichkeit der Ausreise oder der Beendigung des Aufenthalts aus tatsächlichen Gründen nicht maßgeblich, weil solchen Gründen -- typischerweise -- der Charakter des nur Zeitweiligen oder Vorübergehenden anhaftet, da sich die tatsächlichen Umstände -- etwa das Fehlen von für die Ausreise erforderlichen Flugverbindungen -- häufig und jederzeit ändern können. An dieser Typik des tatsächlichen Umstandes, zu dem regelmäßig auch die Passlosigkeit zählt, ist auch dann festzuhalten, wenn die Unmöglichkeit der Ausreise oder der Beendigung des Aufenthaltes über längere Zeit hinweg besteht.
Geboten ist diese Auslegung auch deshalb, weil bei einer anderweitigen Betrachtung der Zweck des § 2 Abs. 1, Halbs. 2 AsylbLG nicht erfüllt werden könnte, die Vorschrift liefe leer. Stellte man darauf ab, das -- letztlich -- jeder tatsächliche, die Ausreise hindernde Umstand einen humanitären, rechtlichen oder persönlichen Grund abgibt, wäre die Einschränkung des Gesetzes, nicht auf tatsächliche Gründe abzuheben, sinnentleert. Eine solche dem Gesetz seinen Inhalt nehmende Auslegung ist unzulässig, mit dieser Auslegung wäre § 2 Abs. 1, Halbs. 2 AsylbLG als ungeschrieben zu betrachten (vgl. auch Hauk, Leistungsanspruch nach dem Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG) bei der Möglichkeit freiwilliger Ausreise, ZFSH/SGB 1999, 650). Im Ergebnis kann der Umstand, dass jeder humanitäre, rechtliche oder persönliche Grund eine Basis im Tatsächlichen haben muss, nicht dazu führen, dass alle tatsächlichen Umstände nur als Hintergrund der rechtlichen, persönlichen oder humanitären Gründe betrachtet werden.
Das vom 4. Senat vorgelegte Auslegungsergebnis, das an Classen (Eckpunkte zu § 2 AsylbLG, Asylmagazin Nr. 7 -- 8/2000, 31, 34) anknüpft, wird den aufgezeigten Kriterien nicht gerecht. Das Hauptargument, das der 4. Senat von Classen übernimmt -- gebotene verfassungskonforme Auslegung --, trifft so nicht zu. Das Bundesverwaltungsgericht (Beschl. v. 29.9.1998 -- BVerwG 5 B 82.97 --, FEVS 49, 97) hat vornehmlich nicht darauf abgehoben, Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz dürften deshalb gemindert werden, weil sich der Asylbewerber -- typischerweise -- nur vorübergehend im Geltungsbereich des Asylbewerberleistungsgesetzes aufhalte. Vielmehr hat das Bundesverwaltungsgericht festgehalten, es treffe nicht zu, dass das Existenzminimum durch die Regelsatzleistungen des Bundessozialgesetzes konkretisiert würde, und hat in diesem Sinne die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE, 87, 153, 171) interpretiert. Das Bundesverwaltungsgericht (aaO) hat ausdrücklich festgehalten, dass die Regelsatzleistungen nicht mit der verfassungsrechtlich gebotenen Mindesthilfe gleichgesetzt werden dürfen.
Auch Art. 3 Abs. 1 GG gebietet es nicht, die vom Gesetzgeber gebildeten Gruppen von Ausländern, die höhere Leistungen erhalten, zu modifizieren -- etwa im Hinblick auf den Bedarf wegen der nach längerem Aufenthalt wünschenswerten Sozialintegration --; denn die Gruppenbildung ist nicht willkürlich, sondern knüpft an sachgerechte Kriterien an und trennt so die Gruppe der Ausländer, deren Abschiebung oder Ausreise -- nur -- tatsächliche Gründe entgegenstehen, von der Gruppe der Ausländer, deren Abschiebung oder Ausreise die in § 2 Abs. 1, Halbs. 2 AsylbLG bezeichneten Gründe hindert. Die tatsächlichen Gründe sind -- typischerweise -- nämlich vorübergehender Art. Der Umstand, dass ein solcher Grund -- etwa Passlosigkeit -- typwidrig auch längere Zeit nicht zu beheben ist, zwingt den Gesetzgeber unter Gleichheitsgesichtspunkten nicht, die Gruppenbildung dahin zu differenzieren, bestimmte nur im Tatsächlichen wurzelnde Umstände als Anlass für die Leistungserhöhung heranzuziehen und verbietet es damit den Gerichten im Wege verfassungskonformer Reduzierung den Wortlaut des Gesetzes zu relativieren.
Die weiteren Argumente von Classen, die der 4. Senat gleichfalls übernommen hat, greifen ebenfalls nicht durch. Ein Wortlautvergleich zwischen § 2 AsylbLG n.F. und der vorher gültig gewesenen Fassung ist unergiebig, da er nicht die Entstehungsgeschichte von § 2 Abs. 1 AsylbLG n.F. aufgreift und bewertet, der -- ebenso wie die alte Fassung -- an die Begrifflichkeit von § 55 AuslG anknüpft (s.o.). Auch das weitere Argument, die in dem § 2 Abs. 1 AsylbLG verwendeten Begriffe seien denen in § 55 Abs. 2 und 3 AuslG ähnlich, aber nicht mit ihnen identisch, führt angesichts der aufgezeigten Folgerung aus der Entstehungsgeschichte und der Wortlautinterpretation nicht weiter.
Entsprechendes gilt für die Überlegungen des 4. Senats zu Sinn und Zweck der Regelung von § 2 Abs. 1 AsylblG, die so nicht aus der Entstehungsgeschichte abzuleiten sind; zwar ist in der BT-Drs. 13/2746 (S. 11) darauf abgehoben, ein Asylbewerber halte sich typischerweise nur vorübergehend im Bundesgebiet auf, daraus folgt aber nicht, der Gesetzgeber habe die von ihm gewählte Unterscheidung zwischen tatsächlichen und anderen Hindernissen nicht beachtet wissen wollen.
Die im Übrigen in § 2 Abs. 1 AsylbLG bezeichneten Gründe hindern die Ausreise der Antragsteller nicht. Zu erwägen ist -- allenfalls --, ob humanitäre Gründe der Ausreise der Antragsteller aus der Bundesrepublik Deutschland entgegenstehen. Das ist gegenwärtig zu verneinen, obwohl hier die Antragsteller nach ihren Angaben der Bevölkerungsgruppe der Roma angehören; vor ihrer Ausreise wohnten sie in Zentralserbien in einem Ort in der Nähe Belgrads. Unbestritten ist die Lage der Angehörigen der Roma auch in Zentralserbien schwierig (vgl. die Stellungnahme der Gesellschaft für bedrohte Völker gegenüber dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen vom 26.10.2000). Übergriffe von Privaten, ohne dass staatliche Stellen bereit oder in der Lage wären, Schutz zu gewähren, und Übergriffe von staatlicher Seite sind aber nicht in einem Maße zu verzeichnen (vgl. die eben bezeichnete Stellungnahme), dass davon die Rede sein könnte, Angehörigen dieser Bevölkerungsgruppe sei es nicht zuzumuten, nach Serbien zurückzukehren. Richtig ist auch, dass die Angehörigen dieser Bevölkerungsgruppe unter schwierigen Bedingungen leben (vgl. die besagte Stellungnahme). Das führt indessen nicht zu der Annahme, eine Rückkehr in ihr Heimatland sei ihnen aus humanitären Gründen nicht zuzumuten. Maßgebend ist nämlich, dass sich die Lage dieser Bevölkerungsgruppe in Serbien seit längerer Zeit nicht erheblich verändert hat (vgl. Lagebericht des Auswärtigen Amtes vom 18. November 1998 -- II. 2.4 --, dessen Kenntnis der Senat bei den Bevollmächtigten der Antragsteller voraussetzen darf). Angehörigen dieser Bevölkerungsgruppe, die nach Serbien zurückkehren, wird nichts anderes zugemutet, als unter im Wesentlichen denselben Bedingungen zu leben. Eine weitere Klärung des Sachverhalts ist in diesem Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes, das auf eine baldige Entscheidung angelegt ist, nicht geboten, zumal eine weitere Klärung des Sachverhalts längere Zeit beanspruchte, in der die Antragsteller in ihrem bisherigen Status verharren müssten (solange die beschriebene Tatsache nicht glaubhaft gemacht ist, dürfen höhere Leistungen im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nicht zugesprochen werden), da die Antragsteller -- nur -- höhere Leistungen nicht erhalten und bei einer Änderung der Verhältnisse ihr Begehren auf Erlass einer einstweiligen Anordnung erneut anbringen können.
Der Rechtssache kommen die geltend gemachten besonderen tatsächlichen und rechtlichen Schwierigkeiten sowie grundsätzliche Berufungen nicht zu. Wird ausgeführt.