Ein anerkannter Naturschutzverband ist kein "Träger öffentlicher Belange" im Sinne des § 18 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes.
Der Antragsteller, ein anerkannter Naturschutzverband, begehrt vorläufigen Rechtsschutz gegen die von dem Eisenbahn-Bundesamt auf Antrag der Beigeladenen unter Anordnung der sofortigen Vollziehung verfügten Plangenehmigung für die Erneuerung der Brücke über die J im Zuge der Eisenbahnstrecke L -- D; auf dieser Strecke wurden in der Vergangenheit und sollen künftig wieder "CASTOR"-Behälter mit verbrauchten Brennelementen und radioaktiven Abfällen aus Wiederaufarbeitungsanlagen zum Zwischenlager Gorleben transportiert werden. Der Antragsteller macht geltend, seine Beteiligungsrechte seien dadurch verletzt worden, daß das Eisenbahn-Bundesamt die Plangenehmigung erlassen habe, ohne ihn zu beteiligen.
Das Oberverwaltungsgericht hat den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der von dem Antragsteller erhobenen Klage abgelehnt.
A) Der auf § 80 Abs. 5 Satz 1 iVm § 80a Abs. 3 VwGO gestützte Antrag, über den der Senat gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 VwGO erstinstanzlich zu entscheiden hat, ist zulässig.
Der Antragsteller ist als gemäß § 29 Abs. 2 BNatSchG in Niedersachsen anerkannter Naturschutzverband (vgl. Bekanntmachung der Anerkennung durch Runderlass des MU vom 1.10.1995, Nds.MBI. S. 1090), der durch das Vorhaben in seinem satzungsgemäßen Aufgabenbereich berührt wird, grundsätzlich antragsbefugt.
B) Der Antrag ist jedoch nicht begründet.
Der Antragsteller hat keinen Anspruch auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seiner Anfechtungsklage und damit auf eine Untersagung des Baubeginns. Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Plangenehmigung überwiegt das Interesse des Antragstellers an der Beibehaltung des bisherigen Zustandes. Den Maßstab für die Beurteilung des Antragsbegehrens bilden in erster Linie die Erfolgsaussichten der Anfechtungsklage. Diese müssen als so gering eingestuft werden, dass sie die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nicht rechtfertigen.
Dem Antragsteller steht der von ihm geltend gemachte Anspruch auf Aufhebung der Plangenehmigung nicht zu.
Als Anspruchsgrundlage kommt entgegen seiner Ansicht § 18 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 AEG nicht in Betracht. Nach dieser Vorschrift kann anstelle eines Planfeststellungsbeschlusses eine Plangenehmigung erteilt werden, wenn "Rechte anderer nicht beeinträchtigt werden oder die Betroffenen sich mit der Inanspruchnahme ihres Eigentums oder eines anderen Rechts schriftlich einverstanden erklärt haben". Das Beteiligungsrecht der anerkannten Naturschutzverbände nach § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG zählt nicht zu den Rechten, die Schutz vor einer Beeinträchtigung oder einer Inanspruchnahme durch das zugelassene Vorhaben gewähren. Eine derartige materielle Rechtsposition würde den anerkannten Naturschutzverbänden ungeachtet der ihnen eingeräumten Beteiligungsrechte allenfalls mit der Einführung der Verbandsklage zuwachsen. Von der Einführung einer Verbandsklage hat der Gesetzgeber aber im Bundesbereich bewusst abgesehen. Der Antragsteller ist aus diesem Grunde nur gegenüber unzulässigen Beschränkungen seiner Verfahrensteilhabe wehrfähig, nicht aber gegenüber dem Vorhaben selbst (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.3.1995 -- 11 A 1.95 --, BVerwGE 98, 100; Urt. v. 14.5.1997 -- 11 A 43.96 --, BVerwGE 104, 367).
Der Antragsteller konnte auch nicht verlangen, dass mit ihm nach § 18 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 AEG über die Erteilung einer Plangenehmigung "das Benehmen hergestellt" wurde. Der Antragsteller ist entgegen seiner Auffassung kein Träger öffentlicher Belange im Sinne dieser Vorschrift. Der Senat folgt auch insoweit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urt. v. 14.5.1997, aaO). Die Mitwirkung der Naturschutzverbände nach § 29 Abs. 1 BNatSchG ist eine spezifisch naturschutzrechtliche Form der Öffentlichkeitsbeteiligung, mit deren Hilfe Vollzugsdefizite der öffentlichen Verwaltung im Bereich des Naturschutzes und der Landschaftspflege ausgeglichen werden sollen. Anders als die Naturschutzbehörden sind die Verbände aber "außenstehender Anwalt der Natur" und damit nicht Träger öffentlicher Belange, mögen sie in der verwaltungsbehördlichen Praxis gelegentlich wie solche Träger behandelt werden.
Der geltend gemachte Anspruch auf Aufhebung der Plangenehmigung ist auch nicht unmittelbar aus § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG herzuleiten. Diese Vorschrift gewährt anerkannten Naturschutzverbänden ein Mitwirkungsrecht "in Planfeststellungsverfahren" über Vorhaben, die mit Eingriffen in Natur und Landschaft im Sinne des § 8 BNatSchG verbunden sind. Eine Ausdehnung des § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG auf Plangenehmigungsverfahren kommt -- wie das Bundesverwaltungsgericht entschieden hat (Urt. v. 22.3.1995, aaO) -- nicht in Betracht. Das Bundesnaturschutzgesetz kennt keinen eigenen, vom Verwaltungsverfahrens- und Fachplanungsrecht losgelösten Begriff der Planfeststellung. Deswegen entfällt die Notwendigkeit einer Beteiligung der Naturschutzverbände, wenn die Zulassungsentscheidung nicht in einem Planfeststellungs--, sondern in einem Plangenehmigungsverfahren getroffen wird.
Soweit der Antragsteller auf Mitwirkungsrechte nach § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BNatSchG oder nach § 60a Nr. 7 NNatSchG verweist, scheidet eine Verletzung seiner Beteiligungsrechte gleichfalls aus. Da auch durch die Plangenehmigung die Zulässigkeit des Vorhabens umfassend festgestellt wird und neben ihr andere behördliche Entscheidungen nicht erforderlich sind (§ 18 Abs. 2 Satz 2 AEG, § 75 Abs. 1 Satz 1, § 74 Abs. 6 Satz 2 VwVfG), bedarf es auch keiner gesonderten Entscheidung nach § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BNatSchG oder nach § 60a Nr. 7 NNatSchG. § 60a Nr. 4a, aa) NNatSchG bestimmt im Übrigen ausdrücklich, dass anerkannte Naturschutzverbände vor der Erteilung von Plangenehmigungen für die Schienenwege der Deutschen Bundesbahn einschließlich der für den Betrieb der Schienenwege notwendigen Anlagen über die in § 29 Abs. 1 BNatSchG geregelte Mitwirkung hinaus nicht mitwirken.
Angesichts der beschriebenen Rechtslage kommt eine Verletzung des Beteiligungsrechts der Naturschutzverbände nur in Betracht, wenn die Zulassungsbehörde ein an sich gebotenes Planfeststellungsverfahren umgeht und sich rechtswidrig dafür entscheidet, zugunsten einer Plangenehmigung von einer Planfeststellung abzusehen. Im vorliegenden Fall kann eine Umgehung eines Beteiligungsrechts des Antragstellers nicht festgestellt werden. Der Gesetzgeber hat bewusst in Kauf genommen, dass mit der Erweiterung des Anwendungsbereichs der Plangenehmigung, die das Planungsvereinfachungsgesetz bewirkt hat, die bislang bestehenden Beteiligungsrechte der Naturschutzverbände zurückgedrängt werden. Unter diesen Umständen kann in der Erteilung einer Plangenehmigung eine Umgehung eines Beteiligungsrechts des Naturschutzverbandes liegen, wenn die Zulassungsbehörde die Voraussetzungen, unter denen eine Plangenehmigung ergehen kann, ignoriert, um das Planfeststellungsverfahren zu vermeiden. Ein Umgehung könnte ferner dann bejaht werden, wenn das nach § 18 Abs. 2 Satz 1.AEG von der Behörde auszuübende Ermessen von Erwägungen beeinflusst wäre, die dem Zweck dieser Regelung widersprechen (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.5.1997, aaO). Derartige Umstände hat der Antragsteller weder dargelegt, noch sind sie sonst erkennbar.
Soweit zugunsten des Vorhabens auf Rechte im Sinne des § 18 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 AEG zugegriffen werden muss, haben sich die Betroffenen einverstanden erklärt. Das Eisenbahn-Bundesamt hat auch nicht verkannt, dass nach § 18 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 AEG mit den Trägern öffentlicher Belange, deren Aufgabenbereich berührt wird, das Benehmen herzustellen ist. Den dem Senat vorliegenden Unterlagen ist allerdings nicht zu entnehmen, dass auch die Samtgemeinde D nach dieser Vorschrift beteiligt worden ist, obwohl sie sich als Straßeneigentümerin und Baulastträgerin berührt sieht. Darin mag ein Versehen liegen; es ist aber nichts dafür ersichtlich, dass das Eisenbahn-Bundesamt die Samtgemeinde D hat übergehen und ihr keine Gelegenheit geben wollen, ihre Vorstellungen in das Verfahren einzubringen. Die von der Samtgemeinde im gerichtlichen Verfahren angeführten Gesichtspunkte einer übermäßigen Beanspruchung der Verkehrswege durch Baufahrzeuge sind von anderen Trägern öffentlicher Belange im Rahmen der Benehmensherstellung in das Verfahren eingebracht worden. Das Eisenbahn-Bundesamt hat sich mit diesen Belangen auseinandergesetzt und die Plangenehmigung insoweit mit Nebenbestimmungen versehen. Hiernach fehlt es bereits an Anzeichen dafür, dass die Anhörung der Samtgemeinde D Gesichtspunkte hervorgebracht hätte, die der Zulassungsbehörde nicht bereits in anderem Zusammenhang bekannt geworden waren und mit denen sie sich nicht auseinandergesetzt hat. Erst recht kann keine Rede davon sein, dass sie ein an sich gebotenes Planfeststellungsverfahren umgangen hat. Ebenso wenig lässt sich feststellen, dass das Eisenbahn-Bundesamt sein Ermessen nach § 18 Abs. 2 Satz 1 AEG in zweckwidriger Weise ausgeübt hat. Wenn für die Wahl des Zulassungsverfahrens auch Gesichtspunkte der Planungsbeschleunigung und Verfahrensstraffung maßgebend waren, so liegt darin kein Ermessensfehler. Es war gerade die Absicht des Gesetzgebers, diesen Zielen durch eine Erweiterung des Anwendungsbereichs der Plangenehmigung Rechnung zu tragen. Nach allem kann nicht festgestellt werden, dass das Eisenbahn-Bundesamt ein Planfeststellungsverfahren hätte durchführen müssen und Beteiligungsrechte des Antragstellers verletzt worden sind.