Niedersächsisches OVG, Urteil vom 10.02.2000 - 3 K 432/98
Fundstelle
openJur 2012, 35784
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Die Landwirtschaftskammern in Niedersachsen erfüllen mit den von ihnen wahrgenommenen Beratungs- und Kontrolltätigkeiten bei der Klärschlammbeseitigung auf landwirtschaftlichen Nutzflächen keine Aufgaben im eigenen Wirkungskreis, für die sie von ihren Nichtmitgliedern Gebühren auf der Grundlage einer von ihnen beschlossenen Gebührensatzung erheben können.

Gründe

I.

Die Antragstellerinnen wenden sich mit der Normenkontrollklage gegen ihre Heranziehung zu Gebühren auf der Grundlage der am 10. Dezember 1990 von der Antragsgegnerin beschlossenen Kostensatzung nebst Gebührenverzeichnis.

Die Antragstellerinnen bringen als beauftragte Dritte im Sinne des § 7 Abs. 1 der Klärschlammverordung (AbfKlärV) vom 15. April 1992 (BGBl. I S. 912) auf Grund vertraglicher Vereinbarungen mit den Betreibern von Abwasserbeseitigungsanlagen (Städten, Gemeinden, Zweckverbänden) Klärschlamm auf landwirtschaftlich oder gärtnerisch genutzte Böden auf. Auf Grund des ihnen erteilten Auftrages haben sie die beabsichtigte Aufbringung des Klärschlamms auf landwirtschaftliche Nutzflächen der für die Aufbringungsfläche zuständigen Abfallbehörde und der landwirtschaftlichen Fachbehörde nach § 7 Abs. 1 AbfKlärV anzuzeigen. Die Aufgaben der landwirtschaftlichen Fachbehörde im Sinne des § 7 Abs. 1 AbfKlärV nimmt die Antragsgegnerin, wie sie meint, als Aufgaben im eigenen Wirkungskreis nach § 2 Abs. 1 bzw. Abs. 2 Buchst. i des Gesetzes über Landwirtschaftskammern in der Fassung der Bekanntmachung vom 10. Oktober 1986 (Nds. GVBl. S. 325) - LwKG - nach Maßgabe der Runderlasse des Niedersächsischen Umweltministers und des Niedersächsischen Ministers für Ernährung; Landwirtschaft und Forsten vom 19. August 1986 (Nds. MBl. 1986 S. 902) und vom 24. Februar 1994 (unveröffentlicht) wahr.

Nach dem Eingang der Anzeige über die beabsichtigte Klärschlammaufbringung auf den landwirtschaftlichen Nutzflächen erbringt die Antragsgegnerin Leistungen, für die sie gegenüber den Antragstellerinnen als deren Verursacher Gebühren erhebt und zwar für die:

1. Untersuchung über die landwirtschaftliche Verwertungsmöglichkeit des Klärschlamms

Ziff. 04 05 0010                                                                                                                                                                                                                                                                                                    nach Aufwand

2. Aufstellung des Klärschlammregisters je ha der zu erfassenden insgesamt

beschlammten Fläche

Ziff. 04 05 0020                                                                                                                                                                                                                                                                                                                              10,00 DM

über 100 ha, je ha zu beschlammende Fläche

Ziff. 04 05 021                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                        10.00 DM.

3. Unterrichtung, Aufklärung und Beratung der an einer Klärschlammaufnahme interessierten landwirtschaftlichen Betriebe

Ziff. 04 05 0030 erstmalig je Betrieb                                                                                                                                                                                                                                  240,00 DM

Ziff. 04 05 0031 danach jährlich je Betrieb                                                                                                                                                                                                               100,00 DM.

4. Beurteilung der genannten landwirtschaftlichen Betriebe und ihrer Flächen sowie Erstellung eines qualifizierten Flächennachweises

Ziff. 04 05 0040 je Betrieb                                                                                                                                                                                                                                                                            160,00 DM.

5. Probenahme von Boden und Versand der Proben zur Untersuchung

Ziff. 04 05 0050 bei Sammelprobenahme Boden je Probe                                    35,00 DM

Ziff. 04 05 0051 bei einer Einzelprobenahme, Berechnung des Personal-

und Sachkostenaufwandes nach Ziffern 01 03 0060, 01 03 0070 und 01 01 0010.

6. Probenahme von Klärschlamm und den Versand der Proben zur Untersuchung

Ziff. 04 05 0060 bei einer Sammelprobenahmen Klärschlamm je Probe            110,00 DM

Ziff. 04 05 0061 bei einer aus fachlicher Sicht notwendigen fünfmaligen Probenahme                                                   für eine repräsentative Mischprobe                                                       510,00 DM

Ziff. 04 05 0062 bei einer Einzelprobenahme, entsprechend dem Personal- und                                                                              Sachkostenaufwand nach Ziffern 01 03 0060, 01 03 0070 und 01 02 0010.

7. Auswertung der Untersuchungsergebnisse

Ziff. 04 05 0070 je Bodenprobe                                                                                                                                                                                        9,00 DM

8. Auswertung der Untersuchungsergebnisse

Ziff. 04 05 0080 je Klärschlammprobe                                                                                                                                                      50,00 DM

9. Aufstellung eines Verteilungsplanes je ha zur Beschlammung vorgesehene Fläche

Ziff. 04 05 0090                                                                                                                                                                                                                                          18,00 DM

10. Entgegennahme und Überprüfung der Vorankündigung nach § 7 Abs. 1 AbfKlärV

Ziff. 04 05 091 je ha zur Beschlammung vorgesehene Fläche                                                 18,00 DM

11. Prüfung der vorgelegten Lieferscheine, Erstellung eines Aufbringplanes und eines                    Jahresberichtes

Ziff. 04 05 0100 je ha beschlammte Fläche                                                                                                                         50,00 DM

12. Fortführung des Klärschlammregisters

Ziff. 04 05 0110 je ha beschlammte Fläche                                                                                                                         10,00 DM

Ziff. 04 05 0120 Umfassen die Arbeiten zu 04 05 0020 bis 04 05 0110 geringere oder                                                                                     zusätzliche oder andere als die genannten Leistungen, so ist der Personal- und Sachkostenaufwand nach den Gebührenziffern 01 03 0060, 01 03 0070 und 01 02 0010 zu ermitteln und als Gebühr zu erheben.

Das Gebührenverzeichnis ist von der Kammerversammlung am 9. Januar 1997 beschlossen und am 31. Januar 1997 im Landwirtschaftsblatt Weser-Ems bekannt gemacht worden.

Die Antragstellerinnen sehen die Gebührenziffern 04 05 0040, 04 05 0050, 04 05 0090, 04 05 0091 und 04 05 0100 des Gebührenverzeichnisses zur Kostensatzung der Antragsgegnerin vom 10. Dezember 1990 als nichtig an und tragen zur Begründung vor: Sie würden durch die Kostensatzung in Verbindung mit dem Gebührenverzeichnis der Antragsgegnerin in ihren Rechten verletzt, weil sie auf der Grundlage dieser Rechtsvorschriften zu Gebühren herangezogen würden. Sie könnten bei ihrer Tätigkeit im Rahmen der Klärschlammbeseitigung nicht auf der Grundlage einer von der Antragsgegnerin erlassenen Kostensatzung zu Gebühren herangezogen werden. Nach § 30 Abs. 1 des Landwirtschaftskammergesetzes könne die Antragsgegnerin nur innerhalb ihres eigenen Wirkungskreises durch Kostensatzung die Erhebung von Gebühren und Auslagen für Amtshandlungen sowie für die Benutzung von Einrichtungen und Gegenständen vorschreiben. Bei ihren Handlungen im Rahmen der Beseitigung des Klärschlamms auf landwirtschaftlichen Nutzflächen werde die Antragsgegnerin nicht im eigenen Wirkungskreis tätig. Die ihr als landwirtschaftliche Fachbehörde nach der Klärschlammverordnung obliegenden Aufgaben seien keine eigenen Angelegenheiten im Sinne des § 3 Abs. 1 des Landwirtschaftskammergesetzes. Die Tätigkeit der Antragsgegnerin betreffe den Vollzug der bundesrechtlichen Klärschlammverordnung, der in bestimmten Teilbereichen den in Niedersachsen tätigen Landwirtschaftskammern übertragen worden sei. Die Tätigkeit der Antragsgegnerin diene dazu, die geordnete Verwertung von Klärschlamm zu gewährleisten und Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit, beispielsweise durch einen übermäßigen Nährstoffeintrag in das Grundwasser oder die Belastung landwirtschaftlicher Produkte mit Schadstoffen, zu vermeiden. Die Vornahme der in den Ziffern 04 05 ff. des Gebührenverzeichnisses zur Kostensatzung umschriebenen Tätigkeiten erfolge daher nicht im eigenen Wirkungskreis der Antragsgegnerin. Die von der Antragsgegnerin nach der Klärschlammverordnung zu erbringenden Leistungen könnten daher keine Gebühren auf der Grundlage einer nach § 30 des Landwirtschaftskammergesetzes beschlossenen Gebührensatzung auslösen. Nach der Verordnung über die Übertragung von Aufgaben auf die Landwirtschaftskammern in der Fassung vom 5. März 1997 (Nds. GVBl. S. 61) seien die den Landwirtschaftskammern nach der Verordnung über die Grundsätze der guten fachlichen Praxis beim Düngen (Düngeverordnung) vom 26. Januar 1996 (BGBl. I S. 118) obliegenden Aufgaben dem übertragenen Wirkungskreis zuzurechnen. Soweit eine fachbehördliche Begleitung der landwirtschaftlichen Klärschlammverwertung somit nach Maßgabe der Düngeverordnung erfolge, sei eine Gebührenerhebung auf der Grundlage einer nach § 30 des Landwirtschaftskammergesetzes beschlossenen Kostensatzung nicht möglich. Bei der Tätigkeit der Antragsgegnerin handele es sich auch nicht um eine Pflichtaufgabe im Sinne des § 2 Abs. 2 Buchst. i des Landwirtschaftskammergesetzes. Zwar gebe die Antragsgegnerin auch hier fachliche Prüfungen und Stellungnahmen für andere Behörden ab. Dies tue sie jedoch nicht im Rahmen einer Amtshilfe, sondern weil ihr die Aufgabe durch den Erlass des Niedersächsischen Umweltministers vom 24. Februar 1994 zur Klärschlammverwertung übertragen worden sei. Mit der Erfüllung der in § 2 Abs. 2 Buchst. i des Landwirtschaftskammergesetzes beschriebenen Aufgaben unterstütze sie intern Gerichte und Behörden in landwirtschaftlichen Fachfragen. Diesen Tätigkeiten komme keine für die Entstehung der Gebührenpflicht erforderliche Außenwirkung zu.  Die Aufgaben der Antragsgegnerin nach der Klärschlammverordnung hätten ihre Grundlage im Abfallrecht und seien damit keine spezifischen Angelegenheiten der Landwirtschaft. Als solche seien sie dem Bereich der Gefahrenabwehr und der Vorsorge für die Allgemeinheit zuzuordnen. Damit nehme die Antragsgegnerin als "landwirtschaftliche Fachbehörde" die ihr nach der Klärschlammverordnung obliegenden Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis war. Zwar seien die Grundsätze der schadlosen Abfallverwertung auch im Bereich der Landwirtschaft einzuhalten, daraus folge jedoch nicht, dass die Verwaltungstätigkeit in diesem Zusammenhang als Wahrnehmung von Aufgaben des eigenen Wirkungskreises einzustufen wäre. Das Abfallrecht bestimme die Praxis in der Landwirtschaft und nicht umgekehrt. Soweit sie landwirtschaftliche Betriebe bei der Klärschlammaufbringung berate, sei ihr diese Tätigkeit durch die Klärschlammverordnung nicht vorgeschrieben worden und auch nicht erforderlich. Der Vollzug der Düngeverordnung sei ihr übertragen worden. Das müsse auch für den Vollzug der Klärschlammverordnung geschehen. Die Landkreise und kreisfreien Städte würden bei dem Vollzug der Klärschlammverordnung als untere Abfallbehörden im übertragenen Wirkungskreis tätig. Nichts anderes könne für die Antragsgegnerin als landwirtschaftliche Fachbehörde gelten, wenn die Vollzugsmaßnahmen "in Abstimmung" oder "im Benehmen" mit ihr durchgeführt würden. Die Zuständigkeit der Antragsgegnerin als zuständige landwirtschaftliche Fachbehörde sei in dem Erlass des Umweltministeriums vom 25. Februar 1994 ohne den Hinweis auf eine gesetzliche Regelung im Landwirtschaftskammergesetz festgelegt worden. Darüber hinaus verstoße die Gebührenerhebung der Antragsgegnerin auf die Grundlage der angegriffenen Kostensatzung in Verbindung mit den ebenfalls angefochtenen Gebührenziffern gegen das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip. Das treffe insbesondere für die Gebühr nach Ziffer 04 05 0091 für die Entgegennahme und Überprüfung der Vorankündigung zu. Die Größe der Fläche sei ein ungeeignetes Kriterium für den Verwaltungsaufwand je Voranmeldung. Es sei nicht einzusehen, weshalb der Aufwand für die Prüfung der Lieferscheine und die an sich konstanten Reisekosten, soweit sie überhaupt anfallen sollten, mit der Größe der zu beschlammenden Flächen steigen sollten. Ihrer Gebührenkalkulation lege die Antragsgegnerin eine Arbeitsstunde des gehobenen Dienstes und eine durchschnittliche Größe von 6 ha zu beschlammender Fläche zu Grunde. Es könnte nicht nachvollzogen werden, dass sich die Arbeitszeit erhöhe, wenn in der Vorankündigung eine größere Fläche als 6 ha zur Beschlammung vorgesehen sei. Das treffe ebenfalls für die in die Gebührenkalkulation einbezogenen Reisekosten zu. In der Entgegennahme der Vorankündigung sei auch keine gebührenpflichtige Amtshandlung mit Außenwirkung zu sehen. Die gleichen Einwände seien auch gegenüber der Gebühr nach Ziffer 04 05 0100 zu erheben. Auch hier könnten der Verwaltungsaufwand und eventuell anfallende Reisekosten nicht mit der Größe der zu beschlammenden Fläche steigen. Die Auswertung der Bodenuntersuchungsbefunde der LUFA brauche nicht durch einen Mitarbeiter des gehobenen Dienstes vorgenommen zu werden. Der Gebührenkalkulation und Gebührenerhebung nach Ziffer 04 05 0070 könne daher nicht der Aufwand für einen Mitarbeiter des gehobenen Dienstes zu Grunde gelegt werden. Schließlich seien auch die von der Antragsgegnerin bei der Gebührenkalkulation vorgenommenen Rundungen unzulässig. Die Gebührenerhebung durch die Antragsgegnerin verstoße auch gegen das Äquivalenzprinzip, weil die Gebührenhöhe nicht im Verhältnis zu ihren wirtschaftlichen Interessen stehe und der Nutzen der Leistung der Antragsgegnerin für sie nicht angemessen sei. Unter Berücksichtigung der gegenwärtigen Gebührenpraxis der Antragsgegnerin sei ihre Tätigkeit im Rahmen der Klärschlammbeseitigung für sie zur Zeit ein Zuschussgeschäft. Jede von ihnen betreue ca. 25 landwirtschaftliche Betriebe mit etwa 1000 ha zu beschlammender Fläche. Neben den zusätzlichen Untersuchungskosten hätten sie dafür ca. 86.000,-- DM an Gebühren zu bezahlen. Sie hätten sich für einen längeren Zeitraum vertraglich gebunden und die von der Antragsgegnerin beanspruchten Gebühren nicht mehr in ihre vertraglichen Kalkulationen einbeziehen können. Vielfach hätten sie sich verpflichtet, die Landwirte von den Verwaltungskosten freizustellen. Schließlich verstoße die Gebührenerhebung durch die Antragsgegnerin auch gegen den Gleichheitssatz, weil sie ebenfalls als Vermittlerin bei der Beseitigung des Klärschlamms zwischen den Klärwerken und den Landwirten auftrete und dafür keine Gebühren erhebe.

Die Antragstellerinnen beantragen,

die Ziffern 04 05 0040, 04 05 0050, 04 05 0090, 04 05 0091 und 04 05 0100 des Gebührenverzeichnis der Kostensatzung der Antragsgegnerin vom 10. Dezember 1990 für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Sie erwidert: Der Antrag sei unzulässig. Von den Antragstellerinnen würden einzelne Ziffern des Gebührenverzeichnisses angegriffen. Darin werde jeweils ein Einzelfall geregelt. Gegenstand ihres Begehrens sei mithin nicht die Überprüfung einer im Range unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr: 2 VwGO. Gegenüber den Antragstellerinnen zu 5 und 6 seien bisher keine Kostenbescheide erlassen worden, so dass sie durch die von ihnen angefochtenen Regelungen nicht in ihren Rechten verletzt würden. Innerhalb ihres eigenen Wirkungskreises könne sie durch eine Kostensatzung die Erhebung von Gebühren und Auslagen nach §§ 3, 30 des Landwirtschaftskammergesetzes vorschreiben. Ihre Aufgaben und Leistungen im Rahmen der Klärschlammaufbringung nehme sie als Pflichtaufgaben gemäß § 2 Abs. 2 Buchstabe i des Landwirtschaftskammergesetzes war. Hiernach obliege es den Landwirtschaftskammern als den landwirtschaftlichen Fachbehörden in Niedersachsen, die Behörden und Gerichte in Fachfragen der Landwirtschaft durch die Erstattung von Gutachten, Stellungnahmen und fachlichen Prüfungen zu unterstützen. Ihre Tätigkeit als landwirtschaftliche Fachbehörde ergebe sich auch aus den Erlassen des Niedersächsischen Umweltministerium und des Niedersächsischen Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 19. August 1986 und 24. Februar 1994 . Nach § 7 Abs. 1 der Klärschlammverordnung nehme sie die Anzeigen über die beabsichtigte Aufbringung von Klärschlamm entgegen und erstelle nach § 8 der Klärschlammverordnung den jährlichen Aufbringungsplan. Die Entgegennahme der Anzeige nach § 7 Abs. 1 der Klärschlammverordnung bedeute für sie, dass sie eine umfassende Prüfung vorzunehmen habe. Danach teile sie der zuständigen Abfallbehörde mit, ob die beabsichtigte Klärschlammaufbringung auf den dafür vorgesehenen landwirtschaftlichen Nutzflächen bedenkenfrei sei. Von ihr werde daher eine Tätigkeit erbracht, die vor der Regelung des § 2 Abs. 2 Buchst. i des Landwirtschaftskammergesetzes in Verbindung mit den Bestimmungen der Klärschlammverordnung ein Miteinander der zuständige Behörden zur sinnvollen Umsetzung der Klärschlammverordnung darstelle. Sie werde daher fachbehördlich im eigenen Wirkungskreis tätig, so dass für ihre Tätigkeit eine weitere Beauftragung durch die Landesregierung nicht erforderlich gewesen sei. Ihre Tätigkeit als landwirtschaftliche Fachbehörde gleiche in vielerlei Hinsicht ihrer fachbehördlichen Beteiligung auf zahlreichen anderen Rechtsgebieten, wie z. B. der Gewerbeaufsicht, der Wasserwirtschaft, im Natur- und Umweltschutzrecht, im Baurecht usw. Die Aufgaben, die sie bei der Klärschlammbeseitigung wahrnehme und für deren Erfüllung sie Gebühren von den Antragstellerinnen verlange, seien auch ihren Aufgaben im eigenen Wirkungskreis im Sinne des § 2 Abs. 1 des Landwirtschaftskammergesetzes zuzuordnen. In der Begründung zur Änderung der Verordnung über die Übertragung von Aufgaben auf die Landwirtschaftskammern werde darauf hingewiesen, dass für die Nährstoffverwertung, zu der gemäß § 3 der Düngeverordnung auch Sekundärrohstoffe, wie der Klärschlamm, gehören würden, die Landwirtschaftskammern bereits nach § 2 des Landwirtschaftskammergesetzes als die für die landwirtschaftliche Beratung zuständige Behörde (landwirtschaftliche Fachbehörde) zuständig seien, so dass es hierfür keiner besonderen Übertragung bedurft habe. Die Höhe der von ihr verlangten Gebühren sei ebenfalls nicht zu beanstanden. Das ergebe sich aus den von ihr vorgelegten Gebührenkalkulationen. Bei der Kalkulation der Gebühren sei ausdrückliches Ziel gewesen, den tatsächlichen Aufwand für die einzelnen Leistungen so exakt wie möglich zu ermitteln und Durchschnittswerte verbindlich festzulegen. Die Erhebung einer Gebühr nach den Ziffern 04 05 0070 und 04 05 0090 werde nicht als Pflichtaufgabe angesehen. Eine Gebühr nach diesen Ziffern werden nur in Rechnung gestellt, wenn die Leistungen vertraglich vereinbart worden seien. Die Gebührenrundungen seien vorgenommen worden, um mit vollen DM-Beträgen zu arbeiten bzw. Gebührenerhöhungen vorab aufzufangen. Ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip liege ebenfalls nicht vor. Von ihr könne nicht nachvollzogen werden, dass die Tätigkeit der Antragstellerinnen im Rahmen der Klärschlammverwertung ein Zuschussgeschäft sei. Schließlich sei noch darauf hinzuweisen, dass sie eine Vermittlung von Klärschlamm an Landwirte nicht vornehme.

Wegen der Einzelheiten des Sacherhalts und des Vorbringens der Beteiligten im übrigen wird auf den Inhalt ihrer Schriftsätze und die von ihr vorgelegten Verwaltungsakten Bezug genommen. Diese waren in ihrem wesentlichen Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

II.

Der Normenkontrollantrag ist zulässig.

Nach § 47 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 7 des Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zur Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) in der Fassung vom 22. Mai 1981 (Nds. GVBl. S. 118) mit späteren Änderungen entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag u.a. über die Gültigkeit von unter dem Landesgesetz stehenden Vorschriften. Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall erfüllt. Bei der von der Antragsgegnerin erlassenen Kostensatzung vom 10. Dezember 1990 nebst den von den Antragstellerinnen angegriffenen Gebührenziffern 04 05 ff., die am 31. Januar 1997 bekanntgemacht worden und am 1. Juli 1996 in Kraft getreten sind, handelt es sich um unter dem Landesrecht stehende Rechtsvorschriften, deren Gültigkeit von dem erkennenden Gericht überprüft werden kann. Nach § 1 Abs. 2 des Gesetzes über Landwirtschaftskammern in der Fassung der Bekanntmachung vom 10. Oktober 1986 (Nds. GVBl. S. 325) - LwKG - ist die Antragsgegnerin eine Körperschaft des öffentlichen Rechts, die nach § 3 Abs. 1 LwKG ihre eigenen Angelegenheiten durch Satzung regeln kann und gemäß § 30 Abs. 1 LwKG für Amtshandlungen innerhalb ihres eigenen Wirkungskreises die Erhebung von Gebühren und Auslagen durch eine Kostensatzung vorschreiben kann.

Nach § 47 Abs. 1 VwGO kann, außer jeder Behörde, jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, innerhalb von zwei Jahren nach der Bekanntmachung der Rechtsvorschrift den Antrag auf Durchführung eines Normenkontrollverfahrens stellen. Diese Voraussetzungen werden von den Antragstellerinnen erfüllt, gegenüber denen die Antragsgegnerin auf der Grundlage der von ihnen angegriffenen Rechtsvorschriften Kostenbescheide erlassen hat.

Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin sind auch die Antragstellerinnen zu 5) und 6) antragsbefugt. Dafür ist unerheblich, ob sie ihnen gegenüber bereits Kostenbescheide erlassen hat. Für die Antragsbefugnis reicht die Möglichkeit einer Rechtsverletzung durch die Anwendung der angegriffenen Rechtsvorschrift in absehbarer Zeit aus. Die Antragsteller zu 5) und 6) haben unwidersprochen vorgetragen, dass ihre Tätigkeiten und damit die von der Antragsgegnerin im Zusammenhang mit der Klärschlammbeseitigung verlangten Leistungen, für die sie Gebühren erhebt, die angefochtenen Gebührentatbestände erfüllen und es mithin nur an der Antragsgegnerin liegt, sie durch Bescheide zu Gebühren heranzuziehen. Sie können daher ebenfalls jederzeit mit der Möglichkeit einer Rechtsverletzung rechnen.

Die Antragsgegnerin hat die angegriffenen Gebührenziffern durch Veröffentlichung im Landwirtschaftsblatt Weser-Ems entsprechend ihrer Hauptsatzung vom 10. Dezember 1990 am 31. Januar 1997 bekanntgemacht, so dass die Antragstellerinnen die Normenkontrollklage innerhalb der Zweijahresfrist erhoben haben.

Der Normenkontrollantrag der Antragstellerinnen ist auch begründet. Bei den von der Antragsgegnerin im Rahmen der Klärschlammbeseitigung nach der Klärschlammverordnung (AbfKlärV) vom 15. April 1992 (BGBl. I S. 912) und den Runderlassen des Niedersächsischen Umweltministers und des Niedersächsischen Ministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 19. August 1986 (Nds. MBl. 1986 S. 902) und vom 24. Februar 1994 (unveröffentlicht) obliegenden Aufgaben, für deren Erfüllung sie Kosten (Gebühren und Auslagen) nach ihrer auf der Grundlage der §§ 5, 30 LwKG erlassenen Kostensatzung in Verbindung mit dem Gebührenverzeichnis von den Antragstellerinnen verlangt, handelt es sich nicht um solche, die zu ihrem eigenen Wirkungskreis gehören. Die Zuordnung der von den Antragstellerinnen angegriffenen Gebührenziffern, auf deren Grundlage die Antragsgegnerin Gebühren für die von ihr erbrachten Leistungen erhebt, zum eigenen oder übertragenen Wirkungskreis folgt der Zugehörigkeit der Verwaltungsaufgaben selbst (OVG Lüneburg, Urt. v. 24.2.1986 - 6 OVG A 80/84 - KKZ 1988, 96,97). Diese gehören nicht zum eigenen Wirkungskreis der Antragsgegnerin.

Die Antragsgegnerin ist gemäß § 1 Abs. 2 LwKG eine Körperschaft des öffentlichen Rechts und als solche erstmals durch das Gesetz über Landwirtschaftskammern vom 5. Juli 1954 (Nds. GVBl. S. 55) errichtet worden. Öffentliche Körperschaften sind keine originären Verwaltungsträger, sondern leiten ihre Existenz und ihre Aufgaben von einem staatlichen Hoheitsakt ab. Dabei ergeben sich ihre Aufgaben der Sache nach zwar aus den durch ihre Errichtung verfolgten Zwecksetzungen. Der Sachbezug allein gibt den öffentlich-rechtlichen Körperschaften jedoch noch keinen Zuständigkeitsbereich. Es kommt deshalb darauf an, welche Aufgaben der Körperschaft auf Grund eines Gesetzes zugewiesen worden sind. Im Gegensatz zu den Landkreisen und Gemeinden besitzen die übrigen Körperschaften allerdings keinen durch das Grundgesetz (vgl. Art. 28 Abs. 2 GG) zugewiesenen umfassenden Zuständigkeitsbereich. Im Urteil vom 17. Dezember 1981 hat das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG 5 C 56.79 - BVerwGE 64, 298, 301) zum Aufgaben- und Zuständigkeitsbereich öffentlich-rechtlicher Körperschaften u.a. ausgeführt:

Es entspricht gefestigter Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass die Mitglieder öffentlich-rechtlicher Verbände mit Pflichtmitgliedschaft,  worunter auch die berufsständischen Kammern fallen, von dem Verband die Einhaltung der Grenzen verlangen können, die seinem Tätigwerden durch die gesetzlich normierte Aufgabenstellung gezogen sind (vgl. insbesondere BVerwG 34, 96; 59, 231 (238); 59, 242 (245).

Dies hat erst recht zu gelten, wenn eine öffentlich-rechtliche Körperschaft nach Außen gegenüber Dritten und nicht gegenüber ihren Mitgliedern tätig wird (vgl. auch BVerwG, Urt. v.10.6.1986 - 1 C 9/86 - NJW 1987, 337). Die Notwendigkeit für einen gesetzlich zugewiesenen Aufgabenbereich ergibt sich schließlich auch daraus, dass die öffentlich-rechtlichen Körperschaften mittel- oder unmittelbare Staatsverwaltung wahrnehmen und ihr Zuständigkeitsbereich zu anderen Verwaltungsträgern und Behörden sachlich und organisatorisch abgegrenzt sein muss. Das hat der niedersächsische Landesgesetzgeber getan und die Aufgaben der Antragsgegnerin in § 1 Abs. 2 und § 2 LwKG wie folgt geregelt:

§ 1

(1) ...

(2) Die Landwirtschaftskammern sind Körperschaften des öffentlichen Rechts mit Dienstherrnfähigkeit. Sie verwalten ihre Angelegenheiten selbst unter eigener Verantwortung.

(3) ....

§ 2

(1) Die Landwirtschaftskammer hat die Aufgabe, im Einklang mit den Interessen der Allgemeinheit die Landwirtschaft und die Gesamtheit der in der Landwirtschaft tätigen Personen in fachlicher Hinsicht zu fördern und ihre fachlichen Belange wahrzunehmen.

(2) Die Landwirtschaftskammer hat folgende Pflichtaufgaben:

a) bis m)...

(3) ...

(4) Das Landesministerium kann der Landwirtschaftskammer durch Verordnung staatliche Aufgaben der Landwirtschaftsförderung zur Erfüllung nach Weisung (Auftragsangelegenheiten) übertragen.

(5) ...

(6) ...

Danach hat die Antragsgegnerin Selbstverwaltungsangelegenheiten bzw. Aufgaben im eigenen Wirkungskreis (§§ 1 Abs. 2 Satz 2, 2 Abs. 1 und 2 LwKG) und ihr durch das Landesministerium (Landesregierung) zugewiesene Auftragsangelegenheiten bzw. Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis (§ 2 Abs. 4  LwKG) wahrzunehmen. Die der Antragsgegnerin übertragenen Aufgaben sind in der Verordnung über die Übertragung von Aufgaben auf die Landwirtschaftskammern in der Fassung der Bekanntmachung vom 5. März 1997 (Nds. GVBl. S. 61) - ZuständigkeitsVO - geregelt. Dazu gehören die Aufgaben der Antragsgegnerin im Rahmen der Klärschlammaufbringung auf landwirtschaftliche Nutzflächen nicht. Bei den Selbstverwaltungsaufgaben unterscheidet der Gesetzgeber zwischen den freiwilligen Aufgaben, die im Ermessen der Antragsgegnerin liegen (§ 2 Abs. 1 LwKG) und den Pflichtaufgaben (§ 2 Abs. 2 LwKG), zu deren Erfüllung sie verpflichtet ist. Zwar spricht der Wortlaut des § 2 Abs. 1 LwKG "hat die Aufgabe" zunächst dafür, dass es sich auch bei den in dieser Vorschrift genannten Aufgaben, nämlich im Einklang mit den Interessen der Allgemeinheit die Landwirtschaft und die Gesamtheit der in der Landwirtschaft tätigen Personen in fachlicher Hinsicht zu fördern und ihre fachlichen Belange wahrzunehmen, um Pflichtaufgaben der Antragsgegnerin im eigenen Wirkungskreis handelt. Die Pflichtaufgaben der Antragsgegnerin werden jedoch in § 2 Abs. 2 LwKG ausdrücklich und abschließend aufgezählt, so dass es sich bei den Selbstverwaltungsaufgaben nach Abs. 1 nur um freiwillige Aufgaben im eigenen Wirkungskreis handeln kann, zu deren Erfüllung die Antragsgegnerin nicht verpflichtet, sondern berechtigt ist und deren Erledigung in ihrem Ermessen steht.

Der Kreis der Selbstverwaltungsangelegenheiten der Antragsgegnerin nach § 2 Abs. 1 LwKG ist, wie sich auch aus der Gesetzesbegründung (Nds. LT - 2. WP- LT-Drucks Nr. 1134 S. 2111, 2112) ergibt, weit gefasst, so dass zweifelhaft ist, ob diese Vorschrift noch dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot Rechnung trägt. Die hier jedoch gebotene verfassungskonforme Auslegung der Vorschrift und die im Interesse der Rechtssicherheit notwendige Abgrenzung des Zuständigkeitsbereichs der Antragsgegnerin als Trägerin mittelbarer Staatsverwaltung von anderen Verwaltungsträgern sowie die notwendige Zuweisung von Aufgaben erfordern daher eine restriktive Anwendung der Vorschrift. Nicht alle aus öffentlichen Rechtsvorschriften sich ergebende Aufgaben und denen entsprechende Tätigkeiten mit einem Bezug zur Landwirtschaft können als Aufgaben der Antragsgegnerin, insbesondere in ihrem eigenen Wirkungskreis, angesehen werden. Denn auch die Übertragung von Aufgaben auf die Antragsgegnerin durch das Landesministerium auf der Grundlage des § 2 Abs. 4 LwKG ist nur zur Landwirtschaftsförderung zulässig und ihr sind durch die Zuständigkeitsverordnung vom 5. März 1997 eine Vielzahl von Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis zugewiesen worden, die ebenfalls einen Bezug zum landwirtschaftlichen Betrieb oder zur Landwirtschaft aufweisen, so dass es einer Übertragung an sich nicht bedurft hätte, wenn sie diese Aufgaben bereits als Selbstverwaltungsaufgaben nach § 2 Abs. 1 LwKG zu erfüllen hätte. Eine Eingrenzung des Bereichs der fakultativen Selbstverwaltungsaufgaben der Antragsgegnerin kann daher nur in personeller Hinsicht erfolgen. Dies kann hier sinnvoll nur durch eine Beschränkung des Tätigkeitsbereiches der Kammer auf die Beziehungen zu ihren eigenen Mitgliedern und die Ausgestaltung dieser Beziehungen geschehen. Zu den Aufgaben im Sinne des § 2 Abs. 1 LwKG, zu deren Erfüllung die Antragsgegnerin im Einklang mit den Interessen der Allgemeinheit berechtigt ist, gehören mithin nur solche Aufgaben, die unmittelbar ihre Mitglieder als Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und die in der Landwirtschaft tätigen Personen in ihrer Gesamtheit betreffen, soweit sie nicht durch § 2 Abs. 2 LwKG der Antragsgegnerin als Pflichtaufgaben zugewiesen worden sind. Die Beschränkung der Selbstverwaltungsaufgaben in personeller Hinsicht auf ihre Mitglieder folgt auch aus dem Wortlaut des § 2 Abs. 1 LwKG, der von der Förderung "der in der Landwirtschaft tätigen Personen" spricht, und aus dem Wesen der Verbandsautonomie. Diese Autonomie können Körperschaften des öffentlichen Rechts nur gegenüber ihren Mitgliedern ausüben, sie können daher aus eigenem Recht nur ihnen gegenüber öffentlich-rechtlich tätig werden. Soweit sie Amtshandlungen gegenüber Dritten vornehmen und Kosten verlangen, bedarf es dafür einer ausdrücklichen (normativen) Zuweisung durch den Staat.

Die von der Antragsgegnerin bei der Klärschlammbeseitigung auf landwirtschaftlichen Nutzflächen gegenüber den Antragstellerinnen erbrachten Leistungen, für die sie Gebühren erhebt, sind keine Amtshandlungen in dem ihr durch §§ 1 Abs. 2, 2 Abs. 1 und 2 LwKG gesetzlich zugewiesenen eigenen Wirkungskreis, für die sie Kosten (Gebühren und Auslagen) auf der Grundlage einer nach §§ 5, 30 LwKG beschlossenen Kostensatzung nebst Gebührenverzeichnis verlangen kann. Die von ihr zu erfüllenden Aufgaben haben zwar einen unbestreitbaren Bezug zur Landwirtschaft; soweit hiervon Nichtmitglieder betroffen werden, fehlt es jedoch an der erforderlichen normativen Zuweisung.

Nach § 3 Abs. 1 AbfKlärV, der auf der Grundlage des § 15 Abs. 2 des Gesetzes über die Vermeidung und Entsorgung von Abfällen (Abfallgesetz - AbfG -) vom 27. August 1986 (BGB. I S. 1410) erlassen worden ist, an dessen Stelle § 8 Abs. 2 des Gesetzes zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen (Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz - KrW-/AbfG) vom 27. September 1994 (BGBl. I S. 2705) mit späteren Änderungen getreten ist, darf Klärschlamm auf landwirtschaftlich oder gärtnerisch genutzten Böden nur so aufgebracht werden, dass das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt wird und die Aufbringung nach Art, Menge und Zeit auf den Nährstoffbedarf der Pflanzen unter Berücksichtigung der im Boden verfügbaren Nährstoffe und organischen Substanz sowie der Standort-  und Anbaubedingungen ausgerichtet wird. Im Übrigen gelten für das Aufbringen von Klärschlamm die Bestimmungen des Düngemittelrechts entsprechend. Die Klärschlammverordnung, mit der die Richtlinie 86/278/EWG des Rates vom 12. Juni 1986 über den Schutz der Umwelt und insbesondere der Böden bei der Verwendung von Klärschlamm in der Landwirtschaft (ABl. EG Nr. L 181 S. 6) in nationales Recht umgesetzt worden ist, dient damit erkennbar drei Zielen:

1. Der Vermeidung von Abfällen durch Verwertung des verwertbaren Klärschlamms auf landwirtschaftlich oder gärtnerisch genutzten Böden,

2. der Vermeidung von Gesundheits- und Umweltschäden bei dessen Aufbringung und

3. der ökologisch sinnvollen Rückführung der im Klärschlamm enthaltenen Nährstoffe in den Naturkreislauf und damit der Verringerung des zusätzlichen Bedarfs an Mineraldünger.

Zur Realisierung dieser Ziele hat der Betreiber der Abwasserbehandlungsanlage oder ein beauftragter Dritter, wie die Antragstellerinnen, nach § 7 Abs. 1 AbfKlärV spätestens zwei Wochen vor der Abgabe des Klärschlamms die beabsichtigte Aufbringung der für die Aufbringungsfläche zuständigen Behörde und der landwirtschaftlichen Fachbehörde anzuzeigen. Zuständige Behörde im Sinne des § 7 Abs. 1 AbfKlärV sind in Niedersachsen nach § 25 Abs. 1, 24 Abs. 3 des Niedersächsischen Abfallgesetzes (NAbfG) vom 21. März 1990 (Nds. GVBl. S. 91) bzw. §§ 42 Abs. 1, 41 Abs. 3 des Niedersächsischen Abfallgesetzes (NAbfG) vom 14. Oktober 1994 (Nds. GVBl. S. 467) die Landkreise und die kreisfreien Städte sowie die Städte Celle, Cuxhaven, Göttingen, Hildesheim und Lüneburg. Die Aufgaben der unteren Abfallbehörden gehören zum übertragenen Wirkungskreis (§ 25 Abs. 1 Satz 3 bzw. § 42 Abs. 2 Satz 1 NAbfG). Zutreffend weisen insoweit die Antragstellerinnen darauf hin, dass für die Antragsgegnerin an sich nichts anderes gelten kann, wenn die Aufgaben nach den bundesrechtlichen Regelungen von den Abfallbehörden "in Abstimmung" oder "im Benehmen mit der landwirtschaftlichen Fachbehörde" (§§ 3 Abs. 3, 7 Abs. 5 AbfKlärV) zu erfüllen sind. Die Kosten, die den kommunalen Körperschaften hierdurch entstehen, werden im Rahmen der Finanzausstattung der kommunalen Körperschaften durch Finanzausgleichszuweisungen und sonstige Einnahmen gedeckt (§ 42 Abs. 2 Satz 2 NAbfG). 

Nach den bundesrechtlichen Regelungen ist die Abfallbehörde u.a. zuständig für die Bestimmung der zuständigen Boden- und Klärschlammuntersuchungsstelle (§ 3 Abs. 2, 5 AbfKlärV), mithin der Zuständigkeit für Amtshandlungen, die die Antragsgegnerin als Angelegenheiten im eigenen Wirkungskreis für sich in Anspruch nimmt und für die sie Gebühren nach den Ziffern 04 05 0050, 04 05 0051, 04 05 0060 und 04 05 0061 von den nicht zu ihren Mitgliedern gehörenden Antragstellerinnen verlangt. Im Gegensatz zur Zuständigkeit der Abfallbehörden hat der Bundes- und Landesgesetz- und - verordnungsgeber für die Zuständigkeit der Antragsgegnerin bei der Klärschlammbeseitigung in den abfallrechtlichen Vorschriften keine Regelungen getroffen. Lediglich durch den Gemeinsamen Runderlass des Niedersächsischen Umwelt- und des Niedersächsischen Landwirtschaftsministers vom 19. August 1986 zur Durchführung des Abfallbeseitigungsgesetzes und der Klärschlammverordnung; Verwertung von Klärschlamm in der Land- und Forstwirtschaft (Nds. MBl. 1986 S. 902) wird bestimmt:

1.3 Zuständigkeiten

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Um eine ökonomisch sinnvolle und umweltverträgliche Klärschlammverwertung zu ermöglichen, ist eine begleitende Planung und Beratung des Betreibers der Abwasserbehandlungsanlage und des Landwirts erforderlich. Hierfür zuständige landwirtschaftliche Fachdienststelle ist die jeweilige Landwirtschaftskammer. Die zuständige forstliche Fachdienststelle ist die Niedersächsische Forstliche Versuchsanstalt. Die Fachdienststellen beraten auch die zuständigen Aufsichtsbehörden bei der Überwachung der Klärschlammverwertung.

Eine derartige Zuständigkeitsregelung reicht jedenfalls in bezug auf das Verhältnis der Antragsgegnerin zu Nichtmitgliedern für die erforderliche gesetzliche Aufgabenzuweisung nicht aus.

Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin kann sie aus der Begründung zur Änderung der Zuständigkeitsverordnung nicht herleiten, dass sie mit ihren Tätigkeiten bei der Klärschlammaufbringung auf landwirtschaftliche Nutzflächen Aufgaben bzw. Amtshandlungen im eigenen Wirkungskreis wahrnimmt. Abgesehen davon, dass die Begründung zur Änderung der Zuständigkeitsverordnung durch eine Übertragung der Aufgaben nach der Verordnung über die Grundsätze der guten fachlichen Praxis beim Düngen (Düngeverordnung) vom 26. Januar 1996 (BGBl. I S. 118), auf die die Antragsgegnerin Bezug nimmt, ihre Auffassung nicht stützt, sind diese Ausführungen zur Auslegung von Aufgabenzuweisungen durch das Landwirtschaftskammergesetz und die Klärschlammverordnung nicht geeignet. Dies folgt schon aus der Nachrangigkeit einer Landesverordnung gegenüber einem Landesgesetz und einer Bundesverordnung.

Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin können die ihr bei der Klärschlammbeseitigung obliegenden Aufgaben auch nicht ihren Pflichtaufgaben im Sinne des § 2 Abs. 2 i LwKG zugeordnet werden. Danach hat die Antragsgegnerin die Behörden und Gerichte in Fachfragen der Landwirtschaft, vor allem durch Erstattung von Gutachten, Benennung von Sachverständigen und Vorschlag von Personen als Beisitzer für die in Landwirtschaftssachen zuständigen Gerichte, zu unterstützen. Damit können nur solche Tätigkeiten der Antragsgegnerin gemeint sein, mit denen sie beispielsweise auf Anforderung durch Erstattung von Gutachten zu landwirtschaftlichen Fachfragen für die weitere Entscheidung der zuständigen Behörden (z.B. Baugenehmigungsbehörde) oder der Gerichte Stellung nimmt. Das trifft für die von ihr vorgenommenen und vorzunehmenden Beratungen, Kontroll- und Überwachungsaufgaben bei der schadlosen Beseitigung des Klärschlamms auf landwirtschaftlichen Nutzflächen, für die sie als Amtshandlungen im eigenen Wirkungskreis Gebühren erheben will, nicht zu.

Schließlich kommt eine Zuständigkeit der Antragsgegnerin im eigenen Wirkungskreis auch nicht nach § 2 Abs. 2 Buchst. c LwKG in Betracht. Danach hat die Antragsgegnerin die Wirtschaftsberatung und Wirtschaftsbetreuung durchzuführen. Darunter fallen nur solche Aufgaben, die die produktionstechnische und betriebswirtschaftliche Beratung und Betreuung landwirtschaftlicher Betriebe zum Gegenstand haben.

Dass es sich bei ihren Aufgaben als landwirtschaftliche Fachbehörde nach der Klärschlammverordnung nicht um freiwillige Aufgaben oder Pflichtaufgaben der Antragsgegnerin im eigenen Wirkungskreis im Sinne des § 2 Abs. 1 bzw. Abs. 2 LwKG handelt, entspricht offenbar auch der Auffassung des Niedersächsischen Umweltministers und des Niedersächsischen Finanzministers, die im Einvernehmen mit dem Niedersächsischen Landwirtschaftsminister in der Änderungsverordnung zur Verordnung über Gebühren für Untersuchungen der wasser- und abfallrechtlichen Überwachung und zur Änderung der Allgemeinen Gebührenordnung vom 22. Juli 1995 (Nds.GVBl. S. 312) bestimmt haben, dass für Boden- und Klärschlammuntersuchungen nach der Klärschlammverordnung einschließlich Probenahme und fachlicher Betreuung der Klärschlammabnehmer, also der Landwirte, Gebühren zu erheben sind. Damit haben sie auf der Grundlage des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes (NVwKostG) vom 7. Mai 1962 (Nds.GVBl. S. 43) die Gebührenpflicht für Amtshandlungen geregelt, die die Antragsgegnerin für sich in ihrem eigenen Wirkungskreis in Anspruch nimmt. Einer solchen Regelung hätte es nicht bedurft, wenn dazu die Antragsgegnerin in eigener Zuständigkeit nach den §§ 3, 5, 30 LwKG berechtigt wäre.

Die Ziffern 04 05 0040, 04 05 0050, 04 05 0090, 04 05 0091 und 04 05 0100 des Gebührenverzeichnisses zur Kostensatzung der Antragsgegnerin vom 10. Dezember 1990 sind mithin unwirksam, weil es sich bei den darin beschriebenen Tätigkeiten, nicht um Amtshandlungen im Rahmen der ihr gesetzlich zugewiesenen Aufgaben im eigenen Wirkungskreis handelt, für die sie Kosten (Gebühren und Auslagen) von den Antragstellerinnen auf der Grundlage einer nach §§ 3, 5, 30 LwKG beschlossenen Kostensatzung verlangen kann.

Danach bedarf es einer Entscheidung der weiteren, unter den Beteiligten streitigen Fragen, ob die Gebührenerhebung auf der Grundlage der von den Antragstellerinnen angefochtenen Gebührenziffern zur Kostensatzung auch gegen das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip sowie gegen den Gleichheitssatz (Art. 3 GG) verstößt, nicht.

B e s c h l u s s

Der Wert des Streitgegenstandes wird nach § 13 Abs. 1 GKG auf 48.000,00 DM festgesetzt.