Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 18.01.2000 - 11 K 5275/98
Fundstelle
openJur 2012, 35712
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Art. 1 § 1 a Abs. 2, Abs. 3 Nrn. 1 und 2, Abs. 5 und Art. 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 sowie Abschnitt VI Buchstabe D. Nrn. 2.1, 6 bis 6.2 und 8 bis 10.2 des Gebührenverzeichnisses der Verordnung zur Änderung der Gebührenordnung für die Veterinärverwaltung vom 2. Juli 1997 (Nds. GVBl. S. 308) sind mit europäischem Gemeinschaftsrecht und nationalem Recht vereinbar.

Tatbestand

Die Antragstellerin wendet sich im Wege der Normenkontrollklage gegen einzelne Bestimmungen der Gebührenordnung für die Veterinärverwaltung -- GOVet -- in der Fassung der Verordnung zur Änderung der Gebührenordnung für die Veterinärverwaltung vom 2. Juli 1997 (Nds.GVBl. S. 308).

Die Antragstellerin betreibt eine Schlachterei. Das in ihrem Betrieb erzeugte Fleisch unterliegt der Schlachttier- und Fleischuntersuchung nach dem Fleischhygienegesetz -- FlHG -- (i.d.F. der Bekanntmachung v. 8.7.1993, BGBl. I S. 1189). Die Gebührenbescheide für die Durchführung dieser Untersuchungen hat der Landkreis ... auf die Gebührenordnung für die Veterinärverwaltung in der Fassung der Änderungsverordnung vom 2. Juli 1997 gestützt. Mit dieser Änderungsverordnung wurde für das Gebiet des Landes Niedersachsen die Richtlinie 85/73/EWG des Rates der Europäischen Gemeinschaften (zuletzt geändert durch die Richtlinie 96/43/EG vom 26. Juni 1996 (ABI L 162, S. 1)) umgesetzt.

Die Antragstellerin trägt zur Begründung vor, der Bundesgesetzgeber habe in § 24 Abs. 2 FlHG festgelegt, dass grundsätzlich die EG-Pauschalgebühren zur Anwendung gelangen sollten. Den Bundesländern stehe nur die Möglichkeit offen, für einzelne, bestimmte Betriebe eine Anhebung der EG-Pauschalgebühren in Gesetzes- oder Verordnungsform festzulegen. Der Landesgesetzgeber könne dagegen nicht wie in § 1 a Abs. 2 GOVet flächendeckend für sein Hoheitsgebiet von den EG-Pauschalgebühren abweichende Gebühren festsetzen. Dies ergebe sich bereits aus dem Schreiben der EG-Kommission vom 27. März 1998. Von einer generellen Anhebung der Gebühren könne nur der Bundesgesetzgeber Gebrauch machen. Letzteres setze nach Art. 6 der Richtlinie 85/73/EWG in der Fassung der Richtlinie 96/43/EG aber voraus, dass der Kommission regelmäßig die Angaben über die Aufteilung und Verwendung der Gemeinschaftsaufgaben mitgeteilt und deren Berechnungsweise begründet würden. Dieses System habe die Bundesrepublik Deutschland jedoch nicht gewählt, sondern die Festlegung der Gebührenhöhe und der Gebührentatbestände unter Berücksichtigung der Gemeinschaftsrechtsakte den Ländern zugewiesen. Der Landesgesetzgeber müsse daher festlegen, in welcher Höhe und mit welchem prozentualen Aufschlag die Exekutive von der EG-Pauschalgebühr abweichen dürfe. Die EG-Kommission habe gegen die Bundesrepublik Deutschland mit Schreiben vom 7. August 1998 ein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet, weil diese die Richtlinie 96/43/EG nicht umgesetzt habe. Da eine flächendeckende Anhebung der EG-Pauschalgebühren nach der Richtlinie 85/73/EWG nicht möglich sei, sei auch die Bestimmung des § 1 a Abs. 3 GOVet ungültig. § 1 a Abs. 5 GOVet, nach dem weitere Auslagen für Kosten anlässlich der Beförderung der Proben und nicht selbst durchgeführter Untersuchungen erhoben werden könnten, sei ebenfalls ungültig. Denn mit der Entrichtung der EG-Pauschalgebühr sei jede andere Abgabe oder Gebühr für die Untersuchung und Kontrolle abgegolten. Die in Art. 2 Abs. 1 Satz 2 Ziffer 1 der Verordnung zur Änderung der Gebührenordnung für die Veterinärverwaltung angeordnete Erstreckung auf Gebührentatbestände ab dem 1. Januar 1991 verstoße gegen das verfassungsrechtlich garantierte Rückwirkungsverbot und habe keine Ermächtigungsgrundlage. Außerdem habe der niedersächsische Landesgesetzgeber auch keine Möglichkeit, außer Kraft getretene Gemeinschaftsrechtsakte (Entscheidung 88/40/EWG und Richtlinie 93/118/EG) rückwirkend wieder in Kraft zu setzen. Ungültig sei die Verordnung auch, soweit sie im Anhang unter Abschnitt VI.D.2.1 bestimme, dass die zuständigen Behörden zur Deckung höherer Kosten eine Gebühr erheben könnten, die die tatsächlichen Kosten decke. Diese Regelung verstoße nicht nur gegen EG-Recht, sondern auch gegen Bundesrecht. Entgegen § 24 Abs. 2 FlHG lege nicht mehr der Landesgesetzgeber, sondern die Exekutive die Höhe der Fleischuntersuchungsgebühren fest. Die Verordnung sei auch bezüglich der in Ziffer 6 des Gebührenverzeichnisses vorgesehenen Gebühren für die Trichinenuntersuchung ungültig, da sämtliche im Zusammenhang mit Untersuchungen und Kontrollen stehende Gebühren mit der Entrichtung der EG-Pauschalgebühr abgegolten seien. Die Bestimmungen des Gebührenverzeichnisses unter Ziffern 8 bis 10.2. seien ebenfalls ungültig, soweit Gebühren für bakteriologische Fleischuntersuchungen vorgesehen seien, die die zulässige EG-Pauschalgebühr von 1,35 ECU/t Schlachtfleisch überstiegen. Der EuGH habe mit seiner Entscheidung vom 9. September 1999 klar gestellt, dass allein der Mitgliedstaat und nicht das einzelne Bundesland von den EG-Pauschalgebühren abweichen könne. Bezüglich der vom OVG Nordrhein-Westfalen bejahten Frage, ob der Landesgesetzgeber gesonderte Gebühren für die Trichinenuntersuchung und die bakteriologischen Untersuchungen erheben dürfe, sei die Revision vom Bundesverwaltungsgericht zugelassen worden. Nach dem Urteil des OVG Hamburg vom 3. Februar 1999 (OVG Bf V 49/96), gegen das das Revisionsverfahren anhängig sei, habe der Bundesgesetzgeber durch § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG bereits eine die Länder bindende Vorschrift hinsichtlich der Gebührenhöhe erlassen. Der Bundesgesetzgeber habe in § 24 Abs. 2 FlHG eine spezielle Regelung für die Fleischuntersuchung getroffen und dabei gemäß § 24 Abs. 2 Satz 1 FlHG den Ländern die Festlegung der Gebührentatbestände überlassen. Die Befugnis zur Festlegung der Gebührenhöhe habe er dagegen nicht übertragen, sondern in § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG bestimmt, dass sich die Höhe der Gebühren für die Fleischuntersuchung nach der Richtlinie 85/73/EWG und den nachfolgenden Gemeinschaftsrechtsakten richten solle. Die über die EG-Pauschalgebühren hinausgehenden "kostendeckenden" Gebühren seien auch nicht von der Vorschrift des § 24 Abs. 1 FlHG gedeckt. Denn § 24 Abs. 2 FlHG gehe insofern als speziellere Norm vor.

Die Antragstellerin beantragt,

die Landesverordnung zur Änderung der Gebührenverordnung für die Veterinärverwaltung vom 2. Juli 1997 für ungültig zu erklären, soweit

1. in Art. 1 § 1 a Abs. 2 bestimmt wird, dass die Höhe der Gebührentarife regelmäßig abweichend von den in von der Europäischen Gemeinschaft erlassenen Rechtsakten über die Finanzierung der veterinär- und hygienerechtlichen Kontrollen enthaltenen durchschnittlichen Pauschalbeträgen oder Gemeinschaftsgebühren auf den Stand der tatsächlichen Kosten nach Maßgabe des Abs. 3 festzusetzen sind,

2. nach Art. 1 § 1 a Abs. 3 Ziffern 1 und 2 in die Berechnung der durch die Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft vorgegebenen Tarife nach Abschnitt VI des Gebührenverzeichnisses für die Durchführung der Untersuchungen und Kontrollen entstehenden Verwaltungskosten, denen noch die Kosten der Fortbildung des Untersuchungspersonals hinzuzurechnen sind, eingestellt werden,

3. nach Art. 1 § 1 a Abs. 5 Auslagen erhoben und nach Ziffer 1 Beförderungskosten für Proben und nach Ziffer 2 für Kosten für Untersuchungen, die von der jeweils zuständigen Behörde nicht selbst durchgeführt werden, erhoben werden,

4. nach Art. 2 Abs. 1 Satz 2 Ziffer 1 für noch nicht bestands- oder rechtskräftig abgeschlossene Gebührenerhebungen die Verordnung mit Wirkung vom 1. Januar 1991 für den Abschnitt VI des Gebührenverzeichnisses angewendet werden soll,

5. im Anhang zu der Verordnung vom 2. Juli 1997 das Gebührenverzeichnis unter Abschnitt VI Fleischhygienerecht Buchstabe D. Schlachttier- und Fleischuntersuchung, Trichinenuntersuchung -- unter Ziffer 2 -- Ziffer 2.1 bestimmt, dass die zuständigen Behörden zur Deckung höherer Kosten eine Gebühr erheben können, die die tatsächlichen Kosten deckt.

6. im Anhang des Gebührenverzeichnisses unter Abschnitt VI Ziffer 6 bis 6.2 besondere Gebühren für die Durchführung von Trichinenuntersuchungen vorgesehen sind,

7. im Anhang des Gebührenverzeichnisses unter Ziffer 8 bis 10.2 Gebühren für die bakteriologische Fleischuntersuchung vorgesehen werden, soweit diese den nach der Richtlinie 85/73/EWG im Anhang B Ziffer 1 a in der Fassung der Richtlinie 96/43/EG vom 26. Juni 1996 festgelegten Betrag in Höhe von 1.35 Ecu/t Schlachtfleisch übersteigen.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Er erwidert, dass in Niedersachsen das Gebührenrecht im Veterinärwesen aufgrund der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts angepasst worden sei. Die Regelmäßigkeit der Abweichung von den EG-Pauschalgebühren bis zur Kostendeckung sei nur anwendbar, soweit Rechtsakte der EU dies selbst bereits zuließen. Art. 5 Abs. 4 der Richtlinie 85/73/EWG in der Fassung der Richtlinie 96/43/EG ziele lediglich darauf ab, für eine Leistung der Behörde nur eine Gemeinschaftsgebühr zu erheben. Hiervon unberührt bleibe die Befugnis, Gebühren in kostendeckender Höhe zu erheben, wobei die Auslagen in die Berechnung einzubeziehen seien. Die Erhebung von Kosten für die Trichinenuntersuchung verstoße nicht gegen EG-Recht. Nach der Protokollerklärung des Agrarrates und der Kommission der EG zur Entscheidung des Rates vom 15. Juni 1988 (88/408/EWG) sei die erforderliche Zeit für die Trichinenuntersuchung zu den durchschnittlichen Untersuchungszeiten, die für die Festsetzung der EG-Pauschalbeträge maßgeblich gewesen seien, hinzu zu addieren. Bezüglich der beanstandeten Gebührenerhebung für die bakteriologische Fleischuntersuchung seien weder Anhang B der Richtlinie 85/73/EWG in der Fassung der Richtlinie 96/43/EG noch die Richtlinie 96/23/EG einschlägig. Letztere betreffe lediglich Rückstandsuntersuchungen, die in Abschnitt XIII der Anlage zur GOVet geregelt seien. Das OVG Nordrhein-Westfalen habe in seinen Urteilen vom 15. Dezember 1998 (9 A 2561/97 u. 9 A 5269/94) die Möglichkeit der Kostenerhebung für Trichinenuntersuchungen und bakteriologische Untersuchungen bestätigt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen Bezug genommen.

Gründe

Über den Normenkontrollantrag der Antragstellerin kann gem. § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO nach Anhörung der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden werden.

Der Normenkontrollantrag der Antragstellerin hat keinen Erfolg. Ob der Antrag in vollem Umfang zulässig ist, kann letztlich dahin stehen, da er jedenfalls nicht begründet ist.

1. Nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 9 Nds.AG VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht auf Antrag über die Gültigkeit von anderen -- als Satzungen nach Nr. 1 -- im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften. Einen solchen Antrag kann nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein. Diese Voraussetzungen erfüllt die Antragstellerin. Sie ist für die in ihrem Schlachtbetrieb durchgeführten Schlachttier- und Fleischuntersuchungen nach der GOVet gebührenpflichtig und, wie die von ihr vorgelegten Bescheide des Landkreises Stade belegen, anlässlich der Schlachtung von Schweinen mit über den EG-Pauschalgebühren liegenden Gebühren -- einschließlich Gebühren für bakteriologische Untersuchungen -- in Anspruch genommen worden. Derartige Gebührenfolgen sind auch weiterhin zu erwarten.

Fraglich ist allerdings, ob die Antragstellerin auch bezüglich der Gebühren für die Durchführung von Trichinenuntersuchungen eine Rechtsverletzung geltend machen kann. Denn nach den vorgelegten Bescheiden sind einerseits von der Antragstellerin keine Gebühren für Trichinenuntersuchungen erhoben worden, so dass die Antragstellerin von dieser Regelung gegebenenfalls gar nicht betroffen wird. Andererseits genügt aber, dass in absehbarer Zeit die Möglichkeit einer Rechtsverletzung besteht. Nach § 1 Abs. 3 Satz 1 FlHG sind u.a. Schweine nach der Schlachtung amtlich auch auf Trichinen zu untersuchen. Diese Untersuchung ist nach § 1 Abs. 3 Satz 3 FlHG nur dann nicht erforderlich, wenn das Fleisch einer zugelassenen Kältebehandlung unter Aufsicht der zuständigen Behörde unterzogen worden ist. Da in dem Betrieb der Antragstellerin -- nach den vorgelegten Gebührenbescheiden -- im Monat ca. 10.000 bis 12.000 Schweine geschlachtet worden sind, ohne dass Gebühren für Trichinenuntersuchungen angefallen sind, ist anzunehmen, dass derartige Kältebehandlungen durchgeführt wurden. Sollten diese allerdings entfallen, müssten Trichinenuntersuchungen stattfinden, so dass dann entsprechende Gebührenerhebungen in Betracht kämen. Die Frage der Zulässigkeit kann jedoch offen bleiben, weil der Normenkontrollantrag, wie unter 2. aufgezeigt wird, in der Sache erfolglos bleibt.

Zweifel an der Zulässigkeit bestehen auch, soweit sich die Antragstellerin gegen die mit Art. 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 der Verordnung zur Änderung der GOVet vom 2. Juli 1997 (Nds. GVBl. S. 308 f.) angeordnete Rückwirkung, d.h. die Geltung des Abschnitts VI des Gebührenverzeichnisses mit Wirkung vom 1. Januar 1991 für noch nicht bestands- oder rechtskräftig abgeschlossene Gebührenerhebungen, wendet. Denn die Antragstellerin hat nicht dargelegt, dass sie von dieser Regelung überhaupt betroffen ist. Die von ihr vorgelegten Gebührenbescheide des Landkreises ... beziehen sich auf Schlachttier- und Fleischuntersuchungen in der Zeit von August bis Oktober 1998 und damit ausschließlich auf einen Zeitraum nach Erlass der o.g. Änderungsverordnung, die mit Ausnahme der noch nicht bestands- oder rechtskräftig abgeschlossenen Gebührenerhebungen am 5. Juli 1997 in Kraft getreten ist. Ob im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Änderungsverordnung im Falle der Antragstellerin Gebührenerhebungen für zeitlich davor liegende Tatbestände noch nicht bestands- oder rechtskräftig abgeschlossen waren und die Antragstellerin damit von der Rückwirkung betroffen war, kann letztlich dahin stehen. Denn, wie weiter ausgeführt wird, ist der Normenkontrollantrag der Antragstellerin jedenfalls unbegründet.

Die Antragstellerin hat den Normenkontrollantrag gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO fristgerecht innerhalb von zwei Jahren nach Bekanntmachung der Änderungsverordnung zur GOVet gestellt.

2. Der Normenkontrollantrag ist nicht begründet.

Die Verordnung zur Änderung der Gebührenverordnung für die Veterinärverwaltung vom 2. Juli 1997 ist -- in dem gerügten Umfang -- formell und materiell rechtmäßig.

Die von der Antragstellerin beanstandeten Bestimmungen verstoßen weder gegen Bundesrecht noch gegen Gemeinschaftsrecht.

Ob Europarecht Prüfungsmaßstab im Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO sein kann, ist im Schrifttum umstritten. Die Rechtsprechung nimmt dies allerdings ohne Weiteres an (vgl. Nachweise bei Redeker/von Oertzen, VwGO, Komm., 12. Aufl., § 47 Rdnr. 20). Zwar kann ein Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht nicht zur Nichtigkeit der Norm, sondern nur zu ihrer Unanwendbarkeit führen. Das Oberverwaltungsgericht kann im Verfahren nach § 47 VwGO aber auch die Unanwendbarkeit einer europarechtswidrigen Norm aussprechen (so auch: OVG Thüringen, Urt. v. 17.8.1999 -- 2 N 447/96 --). Im vorliegenden Fall ist außerdem zu berücksichtigen, dass die angegriffenen Bestimmungen der Änderungsverordnung zur GOVet in ihrem Regelungsgehalt von europarechtlichen Vorschriften abhängig sind und ohne Bezug zum Europarecht inhaltlich überhaupt nicht verständlich und vollziehbar wären. Um eine sinnvolle Prüfung im Rahmen des § 47 VwGO zu ermöglichen, muss daher auch aus diesem Grund Gemeinschaftsrecht hier Prüfungsmaßstab sein.

Die Änderungsverordnung zur GOVet stützt sich, soweit sie die Erhebung von Fleischuntersuchungsgebühren betrifft, auf § 3 Abs. 1, 3 und 4 Satz 2 NVwKostG i.V.m. § 24 FlHG. Nach § 24 Abs. 1 FlHG werden nach diesem Gesetz und den zur Durchführung dieses Gesetzes erlassenen Rechtsvorschriften kostendeckende Gebühren und Auslagen erhoben. Gemäß § 24 Abs. 2 FlHG werden die nach Abs. 1 kostenpflichtigen Tatbestände durch Landesrecht bestimmt, wobei die Gebühren nach Maßgabe der Richtlinie 85/73/EWG des Rates vom 29. Januar 1985 über die Finanzierung der Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch und Geflügelfleisch und der aufgrund dieser Richtlinie erlassenen Rechtsakte der Organe der EG zu bemessen sind.

Soweit das OVG Hamburg mit Urteil vom 3. Februar 1999 (-- Bf V 49/96 -- n. rkr., Revisionsverfahren anhängig unter BVerwG 1 C 7.99) die Auffassung vertritt, der Bundesgesetzgeber habe mit § 24 FlHG dem Landesgesetzgeber nur die Bestimmung der kostenpflichtigen Tatbestände überlassen, die Regelung der Höhe der Gebühr dagegen nicht dem Landesrecht vorbehalten, sondern eine eigene Regelung getroffen, kann dem nicht gefolgt werden. Das Bundesverwaltungsgericht hat mit Urteil vom 29. August 1996 (-- BVerwG 3 C 7.95 --, BVerwGE 102, 39 = Buchholz 418.5 Fleischbeschau Nr. 16; bestätigt durch Beschl. v. 15.7.1998 -- BVerwG 6 BN 2.98 --) ausgeführt, dass der Bundesgesetzgeber mit dem Fleischhygienegesetz von seiner konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 GG Gebrauch gemacht habe (Art. 71 GG). Er habe es aber nach § 24 Abs. 2 FlHG dem Landesgesetzgeber überlassen, kostenpflichtige Tatbestände zu bestimmen und die Kompetenzregelung mit der bundesrechtlichen Vorgabe versehen, dass die landesrechtlich zu bestimmenden Gebühren nach Maßgabe der Richtlinie 85/73/EWG des Rates vom 29. Januar 1985 zu bemessen seien. Dass der Bundesgesetzgeber die Überlassung der Kompetenzausübung im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung mit Einschränkungen oder einzuhaltenden Vorgaben versehen und insbesondere die Kompetenzausübung durch Verweisung auf andere Vorschriften, auch auf Normen und Begriffe des Rechts der EG, näher bestimmen kann, unterliegt keinem Zweifel (s. auch Urteile d. Sen. v. 16.3.1999 -- 11 L 1429/98 --, Nds.VBl. 1999, 240, und -- 11 L 4389/98 --).

Durch den mit dem zweiten Gesetz zur Änderung des Nds.VwKostG vom 6. Juni 1997 (Nds.GVBl. S. 263) neu eingeführten § 3 Abs. 3 ist entsprechend der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 29.8.1996, a.a.O.) eine Regelung zu durch Gemeinschaftsrecht verbindlich festgesetzten Gebühren getroffen worden. Danach sind, wenn ein Rechtsakt der Europäischen Gemeinschaft die Erhebung von Gebühren vorsieht, diese nach Maßgabe des Rechtsakts und, soweit dieser es zulässt, ergänzend nach Maßgabe des Abs. 2 (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) in den Gebührenordnungen festzusetzen. Damit genügt die Ermächtigungsnorm des Nds.VwKostG dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot.

Im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung zur Änderung der GOVet vom 2. Juli 1997 galt und gilt im Übrigen auch heute die Richtlinie 96/43/EG des Rates vom 26. Juni 1996 zur Änderung und Kodifizierung der Richtlinie 85/73/EWG (ABl. L 162, S. 1). Nach Art. 1 der Richtlinie 85/73/EWG des Rates vom 29. Januar 1985 (i.d.F. des Anhangs zur Richtlinie 96/43/EG v. 26.6.1996) haben die Mitgliedstaaten nach Maßgabe des Anhangs A dafür Sorge zu tragen, dass für die Kosten, die durch veterinär- und hygienerechtliche Kontrollen entstehen, eine Gemeinschaftsgebühr erhoben wird. In dem Anhang A Kap. I Nr. 1 sind für Untersuchungskosten im Zusammenhang mit Schlachttätigkeiten je nach Tierart und Gewicht verschiedene Pauschalbeträge festgesetzt. So beträgt beispielsweise die Gebühr bei Schweinefleisch für Tiere mit einem Schlachtgewicht von 25 kg und mehr 1,30 Ecu/Tier. Nach Art. 5 Abs. 3 der Richtlinie 85/73/EWG können die Mitgliedstaaten einen höheren Betrag als die Gemeinschaftsgebühr erheben, sofern die erhobene Gesamtgebühr die tatsächlichen Kosten nicht überschreitet. Nach dem Anhang A Kap. I Nr. 4 können sie zur Deckung höherer Kosten entweder die Pauschalbeträge für bestimmte Betriebe unter bestimmten Voraussetzungen anheben (a) oder aber eine Gebühr erheben, die die tatsächlichen Kosten deckt (b).

Die GOVet in der geänderten Fassung vom 2. Juli 1997 setzt diese Vorgaben entgegen der Auffassung der Antragstellerin ohne Mängel um. In § 1 Abs. 2 Satz 2 und 3 GOVet werden jeweils vom 1. Januar 1991 bis 31. Dezember 1998 Punktwerte in Deutscher Mark vorgegeben, die dem nach Art. 7 der Richtlinie 85/73/EG jeweils zugrunde zu legenden Ecu-Umrechnungskurs entsprechen und mit Punktzahlen zu multiplizieren sind, die den einzelnen Leistungen des in der Anlage aufgeführten Gebührenverzeichnisses zugeordnet sind und den in Anhang A der Richtlinie 85/73/EWG (zuletzt geändert durch die Richtlinie 96/43/EG bzw. zuvor in der Ratsentscheidung 88/408/EWG) vorgegebenen Beträgen entsprechen. Nach der 3. Verordnung zur Änderung der GOVet vom 2. Dezember 1998 (Nds.GVBl. S. 705) beträgt ab dem 1. Januar 1999 der Punktwert 1 Euro.

Nach § 1 a Abs. 1 GOVet haben die zuständigen Behörden nach dem FlHG kostendeckende Gebühren und Auslagen unter Berücksichtigung der von der EG erlassenen Rechtsakte über die Finanzierung der Untersuchungen und Hygienekontrollen zu erheben. Dass die Höhe der Gebührentarife gemäß § 1 a Abs. 2 GOVet regelmäßig abweichend von den in den genannten Rechtsakten enthaltenen Pauschalbeträgen oder Gemeinschaftsgebühren auf den Stand der tatsächlichen Kosten nach Maßgabe des Abs. 3 festzusetzen ist, soweit diese Rechtsakte dies zulassen, begegnet keinen Bedenken (Urteile d. Sen. v. 16.3.1999 -- 11 L 1429/98 --, Nds.VBl. 1999, 240, u. -- 11 L 4389/98 --; die gegen die Nichtzulassung der Revision eingelegten Beschwerden hat das Bundesverwaltungsgericht mit Beschlüssen vom 12.7.1999 -- BVerwG 1 B 46.99 -- u. v. 16.7.1999 -- BVerwG 1 B 45/99 -- verworfen).

Diese Auffassung des Senats ist durch das Urteil des EuGH vom 9. September 1999 (C 374/79, DVBl. 1999, 1644) ausdrücklich bestätigt worden. Der EuGH hat entschieden, dass ein Mitgliedstaat von der ihm eingeräumten Befugnis, eine spezifische Gebühr zu erheben, die die Pauschalbeträge übersteige, ohne weitere Voraussetzungen unter dem alleinigen Vorbehalt Gebrauch machen könne, dass die spezifische Gebühr die tatsächlich entstandenen Kosten nicht überschreite. Die den Mitgliedstaaten durch den Anhang Kapitel I Nummer 4 Buchstabe a der Richtlinie 85/73/EWG eingeräumte Befugnis zur Anhebung der Pauschalbeträge stelle sich als eine Möglichkeit dar, für einen bestimmten Betrieb unter bestimmten Voraussetzungen, die einer gerichtlichen Nachprüfung zugänglich seien, der Höhe nach von den Gemeinschaftsgebühren abzuweichen. Die ihnen in Nummer 4 Buchstabe b eröffnete Möglichkeit zur Erhebung einer spezifischen Gebühr, die die tatsächlichen Kosten decke, sei dagegen eine Befugnis, von der sie unter der einzigen Voraussetzung, dass die Gebühr die tatsächlichen Kosten nicht überschreite, allgemein nach ihrem Ermessen Gebrauch machen könnten.

Dass die Gebühren regelmäßig abweichend von den Pauschalgebühren festzulegen sind, steht einer Vereinbarkeit mit dem europäischen Recht schon deshalb nicht entgegen, weil diese Abweichung nach § 1 a Abs. 2 GOVet ausdrücklich nur in Betracht kommt, wenn sie nach den EG-Rechtsakten zulässig ist (Urteile d. Sen. v. 16.3.1999, a.a.O.).

Ebenso wenig bestehen Bedenken dagegen, dass ein Mitgliedstaat die Entscheidung über eine Abweichung von den Pauschalgebühren regionalen oder örtlichen Behörden überlassen kann. Eine EG-Richtlinie richtet sich naturgemäß immer an die Mitgliedstaaten; dies schließt jedoch nicht aus, dass die Durchführung untergeordneten Stellen übertragen wird (Urteile d. Sen. v. 16.3.1999, a.a.O.). Der EuGH hat mit Urteil vom 9. September 1999 (a.a.O.) in Fortführung seiner bisherigen Rechtsprechung herausgestellt, dass es jedem Mitgliedstaat frei stehe, die Zuständigkeiten auf innerstaatlicher Ebene zu verteilen und die nicht unmittelbar anwendbaren Gemeinschaftsrechtsakte mittels Maßnahmen regionaler oder örtlicher Behörden durchzuführen, sofern diese Zuständigkeitsverteilung eine ordnungsgemäße Durchführung der betreffenden Gemeinschaftsrechtsakte ermögliche. Keine Bestimmung der Entscheidung 88/408 verbiete den Mitgliedstaaten, regionalen oder örtlichen Behörden die Befugnis zu übertragen, unter den Voraussetzungen und in den Grenzen des Art. 2 Abs. 2 von den Pauschalbeträgen der Gebühr abzuweichen. Dies gelte auch für die Richtlinie, die an die Stelle der Entscheidung 88/408 getreten sei. Im Übrigen bestätige die Richtlinie dadurch, dass sie in Art. 2 Abs. 4 vorschreibe, dass die Gemeinschaftsgebühren an die Stelle jeder anderen Abgabe oder Gebühr treten, die von staatlichen, regionalen oder kommunalen Behörden der Mitgliedstaaten für die Untersuchung und Kontrollen gemäß Art. 1 erhoben werde, dass die Erhebung der einschlägigen Gebühren sowohl auf nationaler als auch auf regionaler oder lokaler Ebene erfolgen könne.

Dass die Bundesrepublik Deutschland, wie die Antragstellerin vorträgt, ihren Verpflichtungen aus Art. 6 der Richtlinie 85/73/EWG bezüglich der danach erforderlichen Mitteilungen an die Kommission z.B. über Aufteilung und Verwendung der Gemeinschaftsgebühren bisher nicht nachgekommen sei und ein Vertragsverletzungsverfahren anhängig sein soll, lässt nicht erkennen, warum deshalb die Bestimmungen der GOVet über die Abweichung von den EG-Pauschalgebühren gegen Gemeinschaftsrecht verstoßen sollten.

Soweit die Antragstellerin beanstandet, dass nach § 1 a Abs. 3 Nr. 1 und 2 GOVet in die Berechnung der durch die Rechtsakte der EG vorgegebenen Tarife nach Abschnitt VI des Gebührenverzeichnisses für die Durchführung der Untersuchungen und Kontrollen entstehende Verwaltungskosten, denen noch die Kosten der Fortbildung des Untersuchungspersonals hinzu gerechnet würden, einzustellen seien, kann dem nicht gefolgt werden. Denn diese Bestimmung steht nicht nur mit Art. 5 Abs. 1 2. Spiegelstrich der Richtlinie 85/73/EWG in Einklang, sondern ist damit nahezu wortgleich.

Ebenso wenig bestehen Bedenken gegen § 1 a Abs. 5 GOVet, nach dem als Auslagen auch zu erheben sind 1. Beförderungskosten für Proben und 2. Kosten für Untersuchungen, die von der jeweils zuständigen Behörde nicht selbst durchgeführt werden. Art. 5 Abs. 4 der Richtlinie 85/73/EWG regelt nur, dass die Gemeinschaftsgebühren an die Stelle jeder anderen Abgabe oder Gebühr treten, die von den Behörden der Mitgliedstaaten für die entsprechenden veterinär- und hygienerechtlichen Kontrollen erhoben wird. Dies schließt nicht aus, dass daneben Auslagen erhoben werden, sofern insgesamt die gemäß Art. 5 Abs. 3 der Richtlinie 85/73/EWG vorgegebene Grenze der tatsächlichen Untersuchungskosten nicht überschritten wird.

Die Bestimmung in dem Gebührenverzeichnis (Anl. z. GOVet) unter Abschnitt VI.D.2.1, wonach die zuständigen Behörden zur Deckung höherer Kosten eine Gebühr zu erheben haben, die die tatsächlichen Kosten deckt, entspricht Anhang A der Richtlinie 85/73/EWG, Kap. I Nr. 4 b. Wie bereits ausgeführt worden ist, können die Mitgliedstaaten ihre Befugnis zur Gebührenerhebung auf die zuständigen Behörden übertragen. Dass gegen die rückwirkende Inkraftsetzung des Abschnitts VI des Gebührenverzeichnisses der GOVet nach Art. 2 Abs. 1 Satz 2 Ziffer 1 der Änderungsverordnung zur GOVet keine Bedenken bestehen, hat der Senat bereits in seinen Urteilen vom 16. März 1999 (a.a.O.) wie folgt ausgeführt:

"Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind belastende Gesetze, die abgeschlossene Tatbestände rückwirkend erfassen, regelmäßig "unvereinbar mit dem Gebot der Rechtsstaatlichkeit, zu dessen wesentlichen Elementen die Rechtssicherheit gehört, die ihrerseits für den Bürger in erster Linie Vertrauensschutz bedeutet" (vgl. z.B. Urt. v. 19.12.1961 -- 2 BvL 6/59 --, BVerfGE 13, 261, 270; Beschl. v. 23.3.1971 -- 2 BvL 2/66, 2 BvR 168 u.a./66 --, BVerfGE 30, 367, 385). Eine echte (retroaktive) Rückwirkung in diesem Sinne liegt vor, wenn das Gesetz nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift; dies steht im Gegensatz zur Einwirkung auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen (sog. unechte, retrospektive Rückwirkung; vgl. BVerfG, Beschl. v. 23.3.1971, a.a.O.).

Die rückwirkende Inkraftsetzung der GOVet stellt einen Fall "unechter" Rückwirkung dar. Zwar genügt es für die Annahme "echter" Rückwirkung, dass der Gesetzgeber in Sachverhalte eingreift, die vor der Gesetzesverkündung abgeschlossen waren und die die Voraussetzungen des bisher geltenden Anspruchstatbestandes erfüllten (BVerwG, a.a.O., S. 387). Vorliegend steht jedoch die Frage in Streit, ob die Behörde aufgrund einer ordnungsgemäßen Rechtsgrundlage von den EG-Pauschalbeträgen abgewichen ist. Dabei ist zu berücksichtigen, dass eine solche Abweichung als Ausnahme in den EG-Bestimmungen von vornherein vorgesehen war. Die Klägerin hat zu keiner Zeit eine gesicherte Rechtsposition erlangt, die ein Vertrauen darauf begründet hätte, sie werde nur zu den -- nicht kostendeckenden -- Pauschalbeträgen herangezogen. Der Beklagte wollte stets kostendeckende Gebühren erheben, auch wenn diese über den Pauschalbeträgen lagen. Da diese Frage somit Gegenstand der laufenden Auseinandersetzung zwischen den Beteiligten ist, kann von einem abgeschlossenen Sachverhalt keine Rede sein. Der Fall ist nicht mit demjenigen zu vergleichen, dass die Behörde zunächst die Pauschalbeträge erhebt und sodann -- nach Schaffung einer Rechtsgrundlage für die Abweichung -- aufgrund des geänderten Gebührentarifs Nachforderungen stellt.

Zu demselben Ergebnis gelangt man, wenn man mit der späteren Rechtsprechung des 2. Senats des Bundesverfassungsgerichts zwischen einer -- grundsätzlich unzulässigen -- sog. "Rückbewirkung von Rechtsfolgen" und einer -- i.d.R. zulässigen -- "tatbestandlichen Rückanknüpfung" unterscheidet (vgl. Beschl. v. 14.5.1986 -- 2 BvL 2/83 -- BVerfGE 72, 200, 242 ff.). Denn die in der GOVet enthaltenen Regelungen zu einer Abweichung von den Pauschalbeträgen bewirken nicht rückwirkend den Eintritt einer Rechtsfolge -- diese liegt in der am 1. Januar 1991 bereits bestehenden Möglichkeit einer Abweichung --, sondern machen lediglich den Eintritt der Rechtsfolge der Norm von Gegebenheiten aus der Zeit vor ihrer Verkündung abhängig (vgl. BVerfG, a.a.O., S. 242).

Letztlich wäre jedoch wohl auch eine echte Rückwirkung zulässig, da die vom Bundesverfassungsgericht hierfür geforderten Voraussetzungen vorliegen (vgl. Urt. v. 19.12.1961, a.a.O.). Die Klägerin musste bereits im Jahr 1993 mit der Möglichkeit einer Abweichung von den Pauschalbeträgen rechnen, die damals -- wie angemerkt -- bereits vorgesehen war. Im Übrigen kann die Rechtslage hinsichtlich der Umsetzung der entsprechenden Vorgaben bis zur Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. August 1996 -- 3 C 7.95 -- als "unklar und verworren" bezeichnet werden, so dass es dem Verordnungsgeber erlaubt war, rückwirkend klärend einzugreifen.

Dem Einwand, durch die rückwirkende Inkraftsetzung der GOVet würde unzulässigerweise versucht, bereits außer Kraft getretene EG-Rechtsakte wieder in Kraft zu setzen, folgt der Senat nicht. Die rückwirkende Geltung soll die Ratsentscheidung 88/408/EWG nicht wieder in Kraft setzen, sondern für nicht abgeschlossene Sachverhalte, die -- wie dem Senat bekannt ist -- noch in einer erheblichen Anzahl der gerichtlichen Nachprüfung unterliegen, innerhalb der vom Gemeinschaftsrecht von vornherein gebotenen Möglichkeiten eine tragfähige Rechtsgrundlage schaffen. Der Sachverhalt ist insoweit mit demjenigen vergleichbar, dass eine Behörde innerhalb eines gerichtlichen Verfahrens, in dem die Anwendung einer mittlerweile außer Kraft getretenen Norm überprüft wird, Ermessenserwägungen nachschiebt; auch hier würde die Norm nicht wieder in Kraft gesetzt, sondern es würden nur Mängel bei ihrer früheren Anwendung nachgebessert."

Der Senat hält an dieser Auffassung auch nach erneuter Prüfung für das vorliegende Normenkontrollverfahren fest.

Dass in dem Gebührenverzeichnis unter Abschnitt VI.D.6 gesonderte Gebühren für Trichinenuntersuchungen vorgesehen sind, verstößt entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht gegen Gemeinschaftsrecht. Zwar folgt aus Art. 5 Abs. 4 der Richtlinie 85/73/EWG, dass neben den Gemeinschaftsgebühren keine weiteren Gebühren für die Untersuchungen und Kontrollen nach Art. 1, 2 und 3 erhoben werden dürfen. Zu diesen Untersuchungen gehören die Trichinenuntersuchungen jedoch nicht.

Nach Art. 6 Abs. 1 a der Richtlinie 64/433/EWG des Rates in der Fassung des Anhangs zur Richtlinie 91/497/EWG des Rates vom 29. Juli 1991 (ABl. L 268, S. 69) tragen die Mitgliedstaaten dafür Sorge, dass frisches Schweine- und Pferdefleisch, bei dem keine Untersuchung auf Trichinen vorgenommen wurde, einer Kältebehandlung gemäß Anhang IV der Richtlinie 77/96/EWG unterzogen wird. Auch der Bundesgesetzgeber hat in § 1 Abs. 3 Satz 3 FlHG geregelt, dass die Untersuchung auf Trichinen nicht erforderlich ist u.a. bei Hausschweinen, wenn das Fleisch einer zugelassenen Kältebehandlung unter Aufsicht der zuständigen Stelle unterzogen worden ist. Dies bedeutet, dass die Trichinenuntersuchung nicht Teil der bei sämtlichem Schweinefleisch obligatorischen Fleischuntersuchung ist, sondern nur dann durchzuführen ist, wenn keine Kältebehandlung vorgenommen wird. Kältebehandlung und Trichinenuntersuchung sind demnach gleichermaßen geeignet, die gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben an die Genusstauglichkeit von Schweinefleisch zu gewährleisten. Dann aber können auch die Kosten der Trichinenuntersuchung nicht zu den Kosten der obligatorischen Fleischuntersuchung gezählt werden, für die die harmonisierte gemeinschaftsrechtliche Gebührenregelung eingeführt worden ist. Denn sonst würde derjenige, der auf seine Kosten eine Kältebehandlung durchführt, zusätzlich im Rahmen der Gemeinschaftsgebühren mit den Kosten von Trichinenuntersuchungen belastet werden, die bei seinem -- kältebehandelten -- Fleisch gerade nicht vorgenommen werden (so auch: OVG NW, Urt. v. 15.12.1998 -- 9 A 2561/91 -- n. rkr.; m. Beschl. v. 21.4.1999 -- BVerwG 1 B 26.99 -- hat das BVerwG die Revision zugelassen, weil das Revisionsverfahren zur Klärung der Frage beitragen könne, ob Gebühren für die Untersuchung des Fleisches geschlachteter Schweine nur nach den Maßstäben des § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG i.V.m. dem dort in Bezug genommenen Gemeinschaftsrecht erhoben werden dürfen).

Im übrigen ist durch das Urteil des EuGH vom 9. September 1999 (a.a.O.) klargestellt worden, dass ein Mitgliedstaat von der ihm eingeräumten Befugnis, eine spezifische Gebühr zu erheben, die die Pauschalbeträge übersteigt, ohne weitere Voraussetzungen unter dem alleinigen Vorbehalt Gebrauch machen kann, dass die spezifische Gebühr die tatsächlich entstandenen Kosten nicht überschreitet. Selbst wenn also die Trichinenuntersuchung als Bestandteil der obligatorischen Fleischuntersuchungen anzusehen wäre, würde dies nicht ausschließen, dass dafür eine kostendeckende Gebühr erhoben wird (vgl. Beschl. des Senats v. 17.12.1999 -- 11 M 2304/99 --).

Ebenso wenig sind die gebührenrechtlichen Regelungen für die Durchführung bakteriologischer Fleischuntersuchungen nach dem Gebührenverzeichnis unter Abschnitt VI.D.8-10.2 zu beanstanden. Denn die bakteriologische Fleischuntersuchung ist nicht Teil der obligatorischen Fleischuntersuchung nach Anhang I Kap. VIII Nr. 40-44 A-E der Richtlinie 64/433/EWG (i.d.F. der Richtlinie 91/497/EWG), die aus der Besichtigung des geschlachteten Tieres und der Organe sowie dem Durchtasten und Anschneiden bestimmter, je nach Tierart variierender Organe besteht. Eine bakteriologische Untersuchung wird demgegenüber nur dann durchgeführt, wenn sich anlässlich der Fleischuntersuchung bei einem konkreten Tier Verdachtsmomente auf bestimmte Krankheiten zeigen und der Tierarzt eine Laboruntersuchung zur Bestätigung der Krankheit für notwendig erachtet (vgl. Anhang I Kap. VIII Nr. 44 F und Kap. VI Nr. 28 c der Richtlinie 64/433/EWG). Die Kosten für derartige Sonderuntersuchungen können daher nicht zu den Kosten der obligatorischen Fleischuntersuchung gezählt werden, so dass Art. 5 Abs. 4 der Richtlinie 85/73/EWG der Erhebung gesonderter Gebühren nicht entgegen steht (so auch: OVG NW, Urt. v.. 15.12.1998 -- 9 A 5269/94 -- n. rkr.; mit Beschl. v. 21.4.1999 -- BVerwG 1 B 32.99 -- hat das BVerwG insoweit die Revision zugelassen, weil ein Revisionsverfahren zur Klärung der Frage beitragen könne, ob Gebühren für die bakteriologische Untersuchung des Fleisches geschlachteter Rinder nach den Maßstäben des § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG 1987 i.V.m. der Entscheidung 88/408/EWG des Rates vom 15. Juni 1988 zu bemessen seien).

Entsprechend den Ausführungen zu den Gebühren für Trichinenuntersuchungen ist auch hier ergänzend darauf hinzuweisen, dass, selbst wenn die Kosten für bakteriologische Untersuchungen zu den Kosten der obligatorischen Fleischuntersuchung gezählt werden müssten, für die die harmonisierte gemeinschaftsrechtliche Gebührenregelung gelten soll, nach dem Urteil des EuGH vom 9. September 1999 (a.a.O.) nicht ausgeschlossen wäre, für diese Untersuchung eine kostendeckende Gebühr zu erheben.

Entgegen der Auffassung der Antragstellerin unterfällt die bakteriologische Fleischuntersuchung nicht den Kontrollen von lebenden Tieren und Erzeugnissen tierischen Ursprungs im Sinne der Richtlinie 96/23/EG, für die nach Anhang B.1 der Richtlinie 85/73/EWG Gebühren festgesetzt werden. Denn die Richtlinie 96/23/EG betrifft lediglich Untersuchungen von Rückständen in lebenden Tieren und tierischen Erzeugnissen, für die Gebühren nach Abschnitt XIII des Gebührenverzeichnisses erhoben werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor. Dies gilt auch bezüglich der Gebührenregelungen für Trichinenuntersuchungen und bakteriologische Untersuchungen. Soweit das Bundesverwaltungsgericht mit Beschlüssen vom 21. April 1999 -- BVerwG 1 B 26.99 -und -- BVerwG 1 B 32.99 -- insofern noch die Revision gem. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen hat, ist nach Auffassung des Senats eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache jedenfalls nach der Klärung durch die Entscheidung des EuGH (Urt. v. 9.9.1999, a.a.O.) nicht mehr gegeben.