Hessischer VGH, Beschluss vom 28.03.2012 - 8 B 433/12
Fundstelle
openJur 2012, 35655
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Tenor

Auf die Beschwerde der Antragsgegnerin wird der Beschluss desVerwaltungsgerichts Gießen vom 21. Februar 2012 – 8 L204/12.GI – aufgehoben, soweit darin über die Zulässigkeitder Frage 2. des streitigen Bürgerbegehrens entschieden worden ist.Der Antrag der Antragsteller und deren Hilfsanträge werdenabgelehnt, soweit darüber nicht bereits durch Beschluss des Senatsvom 23. Februar 2012 – 8 B 426/12 – entschieden wordenist.

Die in zweiter Instanz entstandenen Kosten haben dieAntragsteller als Gesamtschuldner zu tragen.

Der Streitwert für die zweite Instanz wird auf 1.250,- €festgesetzt.

Gründe

I.

Die Antragsgegnerin wendet sich gegen die Verpflichtung durchden angegriffenen Beschluss des Verwaltungsgerichts Gießen,vorläufig keine neuen Darlehen in Bezug auf die Durchführung derLandesgartenschau aufzunehmen und keine Sicherheiten zu bestellen,zu deren Erfüllung neue Verbindlichkeiten eingegangen werdenmüssten.

Zur Vorbereitung der Durchführung der Landesgartenschau 2014sind seitens der Antragsgegnerin mehrere Beschlüsse gefasst worden,es wurde außerdem die Landesgartenschau Gießen 2014 GmbH gegründet.Hinsichtlich der Einzelheiten wird Bezug genommen auf den Beschlussdes Verwaltungsgerichts Gießen vom 21. Februar 2012 – 8 L204/12.GI -.

Die Antragsteller zu 2. – 4. sind Vertrauensleute einesBürgerbegehrens, das sich gegen eine Neuverschuldung derAntragsgegnerin im Zusammenhang mit der Durchführung derLandesgartenschau im Jahre 2014 richtet. Die Antragstellerin zu 1.ist Unterzeichnerin des Bürgerbegehrens.

Das Bürgerbegehren, das nach Mitteilung der Antragsgegnerin diegemäß § 8b Abs. 3 HGO erforderliche Anzahl an unterstützendenUnterschriften der Einwohner der Antragsgegnerin aufweist, hatfolgenden Wortlaut:

An den

Magistrat der Universitätsstadt Gießen

Berliner Platz 1

35390 Gießen

B ü r g e r b e g e h r e n

Antrag auf Bürgerentscheid gemäß § 8bHG©

(Hessische Gemeindeordnung)

Mit meiner Unterschrift beantrage ich die D u r c h f ü h r u ng eines Bürgerentscheides

gemäß § 8 b H G O zu folgender Frage:

Sind Sie dafür, dass

1. im Bereich der Wieseckaue keine weiteren Bäume zurVorbereitung

und Durchführung der geplantenLandesgartenschau 2014 (LGS)

gefällt werden dürfen und die vorhandenen Gewässerufereinschließlich

ihrer Vegetation unverändert erhalten bleibenmüssen,

sowie dafür, dass

2. die Stadt Gießen zum Zwecke der Durchführung derLGS

weder neue Darlehen aufnehmen noch solche Sicherheitenstellen darf,

für deren Erfüllung neue Schulden gemacht werdenmüssten?

Begründung:

Die Wieseckaue (Bereich zwischen Waldbrunnenweg, Eichgärten- undRingallee) gilt in Gießen als das wichtigste Naherholungsgebiet.Den vorhandenen ökologischen Bestand mit der hohen Artenvielfaltbei schützenswerter Flora und Fauna soll die Stadt nicht verändernund auch keinen der gesunden Bäume fällen, sofern er nicht derWegeverkehrssicherung geopfert werden muss.

Der aktuelle Schuldenstand ohne Landesgartenschau schränkt dieStadt schon jetzt massiv in ihren freiwilligen sozialen Leistungenein. Durch die weitere starke Verschuldung für die LGS wird derKostensenkungsdruck anwachsen und die notwendige sozialeInfrastruktur in Gießen noch weniger durch die Stadt finanziertwerden können.

Kostendeckungsvorschlag:

Das vorliegende Bürgerbegehren schafft keine neuen Kosten. ImGegenteil führt es zu erheblichen Einsparungen, da der Stadt durchdie Vermeidung neuer Darlehen Aufwendungen für Zinsen in enormerHöhe erspart bleiben. Durch Verzicht auf Einzelmaßnahmen werdenweitere Ausgaben eingespart.

Als Vertrauenspersonen gemäß § 8b HGO, die zurEntgegennahme von Mitteilungen und Entscheidungen der Stadt Gießensowie zur Abgabe von Erklärungen gegenüber dem Magistratermächtigt

sind, werden benannt:

1. …

2. …

3. …

Das Bürgerbegehren wurde am 11. Januar 2012 bei derAntragsgegnerin eingereicht. Mit Beschluss vom 10. Februar 2012wies die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin dasBürgerbegehren als unzulässig zurück (STV/0692/2012). ZurBegründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, das Bürgerbegehrenrichte sich gegen Beschlüsse der Stadtverordnetenversammlung, ohnedie Frist des § 8b Abs. 3 S. 1 HGO einzuhalten.

Am 10. Februar 2012 haben die Antragsteller bei demVerwaltungsgericht Gießen den Erlass einer einstweiligen Anordnungbeantragt.

Soweit das Verwaltungsgericht den einstweiligenRechtsschutzantrag bzgl. der Frage 1 des Bürgerbegehrens abgelehnthat, haben die Antragsteller Beschwerde bei dem HessischenVerwaltungsgerichtshof eingelegt. Die Beschwerde ist mit Beschlussvom 23. Februar 2012 – 8 B 426/12 – zurückgewiesenworden. Auf diesen Beschluss wird wegen der Einzelheiten Bezuggenommen.

Die vorliegende Beschwerde der Antragsgegnerin richtet sichgegen die vorläufige Verpflichtung, in Bezug auf die Vorbereitungund Durchführung der Landesgartenschau 2014 weder neue Darlehenaufzunehmen noch Sicherheiten zu stellen, für deren Erfüllung neueVerbindlichkeiten eingegangen werden müssten.

Die Antragsgegnerin trägt zur Begründung vor, das Bürgerbegehrensei schon deshalb unzulässig, weil es sich nicht von demunzulässigen ersten Teil trennen lasse. Das Bürgerbegehren habe nurals Einheit unterschrieben werden können, was schon daran erkennbarsei, dass beide Teilfragen schon äußerlich durch einen dickenschwarzen Rahmen verklammert seien.

Zutreffend sei es zwar, dass der Beschluss derStadtverordnetenversammlung vom 12. Mai 2010 (STV/3008/2010) imTenor keine Aussage zur Finanzierung der Investitionen und desDurchführungshaushalts enthalte. Dies sei aber auch nichterforderlich, denn die Antragsgegnerin nehme Kredite gemäß § 93Abs. 3 HGO nur auf, soweit eine andere Finanzierung nicht möglichoder unwirtschaftlich wäre. Die Antragsgegnerin finanziere ihreAusgaben seit langem durch Kredite. Diese würden entsprechend § 103Abs. 1 HGO zur Gesamtdeckung des Haushalts und nicht projektbezogenaufgenommen. Außerdem sei die Frage der Finanzierung derLandesgartenschau auch von dem Beschluss vom 12. Mai 2010 umfasstgewesen. Dies ergebe sich aus der Begründung der Vorlage und dendazu gestellten Anträgen während der Beratung derStadtverordnetenversammlung. Der Stadtverordnetenvorlage 3008/2010habe als Anlage ein Vermerk der Kämmerei vom 13. April 2010 alsAnlage 2 beigelegen, der sich umfassend mit der Finanzierungbefasst habe. Aus dem Vermerk ergebe sich, dass dieLandesgartenschau so umfangreich durch Kredite finanziert werdenmüsse, dass die Neuverschuldung sich schon zum 31. Dezember 2010deutlich erhöhe. Insbesondere sei in derStadtverordnetenversammlung auch ein Antrag abgelehnt worden, derzur Finanzierung der Landesgartenschau Einsparungen bei anderenProjekten vorgeschlagen habe.

Schließlich enthalte das Bürgerbegehren auch keinenKostendeckungsvorschlag. Dies sei aber schon deshalb erforderlich,weil sich die Initiatoren des Bürgerbegehrens nicht gegen dieDurchführung der Landesgartenschau als solche wendeten. Sie müsstenalso darlegen, wie nunmehr die Durchführung finanziert werdensolle. Im Übrigen fehle es auch an einem Kostendeckungsvorschlaghinsichtlich der Mehrkosten, die dadurch entstünden, dass einenicht kreditfinanzierte Landesgartenschau nicht in der bishergeplanten und beschlossenen Gestalt durchgeführt werden könnte. Esseien bereits Planungskosten entstanden, die dann fruchtloswären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts Gießen vom 21. Februar2012 – 8 L 204/12.GI – aufzuheben und den Antragzurückzuweisen.

Die Antragsteller beantragen,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Zur Begründung wird ausgeführt, die beiden Teile desBürgerbegehrens ließen sich trennen, da es sich um sachlichunterschiedliche Regelungsbereiche handele. Jede Frage lasse dieandere unberührt und sei für sich genommen sinnvoll.

Bei dem zweiten Teil des Bürgerbegehrens handele es sich um einsog. initiatorisches Bürgerbegehren, denn vor dem 15. Dezember 2011habe es keinen Beschluss der Stadtverordnetenversammlung über dieKreditfinanzierung der Landesgartenschau gegeben. DieBeschlussfassung vom 12. Mai 2010 (STV/3008/2010) führe nicht zueinem anderen Ergebnis. In dieser Sitzung sei der Gesamtkostenplanlediglich „zur Kenntnis genommen“ worden, er sei aberzu keinem Zeitpunkt beschlossen worden. Auch wenn in der Sitzungüber die Finanzierung der Landesgartenschau debattiert worden sei,so habe sich der Beschluss jedoch nur auf die geplantenInvestitionskosten, also die Nr. 2 des Antrags der STV/3008/2010bezogen. Kreditaufnahmen ausschließlich für die Landesgartenschauseien nicht beschlossen worden, eine konkrete Kenntnis über dieHöhe der Kredite habe ebenfalls nicht vorgelegen.

Das Bürgerbegehren sei aber auch dann zulässig, wenn man es alssog. kassatorisches Begehren ansehe, da die in diesem Fall geltendeAusschlussfrist des § 8 b Abs. 1 HGO gewahrt sei. Der Beschluss derStadtverordnetenversammlung vom 12. Mai 2010 (STV/3008/2010)enthalte unstreitig im Tenor keine Aussage zur Finanzierung derInvestitionen und des Durchführungshaushalts. Daran ändere auch dasvorgetragene Argument nichts, es entspreche nicht der Praxis derAntragsgegnerin, Kredite konkreten Investitionen zuzuordnen.Immerhin sei die Möglichkeit einer konkreten Zuordnung gegeben, nursei sie von der Antragsgegnerin nicht genutzt worden. Dies könneihr nun aber nicht zugute kommen, indem pauschal die Krediteanteilig auf die Landesgartenschau umgewälzt würden.

Der Kostendeckungsvorschlag des Bürgerbegehrens sei ausreichend.Bereits entstandene Planungskosten würden durch das Bürgerbegehrennicht beanstandet. Etwaige neue Umplanungskosten könnten durch dieEinsparungen der bislang zwar geplanten, von den Stadtverordnetenaber noch nicht beschlossenen Maßnahmen zumindest kompensiertwerden, so dass keine neuen Kosten entstünden. Auch hinsichtlichder Ausfallbürgschaft in Höhe von 9 Mio. Euro sei keinKostendeckungsvorschlag erforderlich gewesen, denn der Beschlussvom 12. Mai 2010 habe sich auf die „bisherigen“Investitionskosten bezogen. Es sei also nicht bekannt, ob dieAusfallbürgschaft ausreichend sei oder nicht.

Auf den angegriffenen Beschluss des Verwaltungsgerichts Gießenwird wegen des weiteren erstinstanzlichen Vorbringens derBeteiligten, der Antragstellung und zur Darstellung der GründeBezug genommen. Ebenso wird Bezug genommen auf die Behördenvorgängeder Antragsgegnerin (5 Ordner, 1Hefter), die bei der Beratungvorgelegen haben.

II.

Die Beschwerde ist zulässig, insbesondere form- und fristgerechteingelegt und begründet worden (§§ 146 Abs. 4, 147 Abs. 1 VwGO).Die Beschwerde ist auch begründet. Das Bürgerbegehren istunzulässig. Dabei versteht der Senat das Bürgerbegehren so, dass eskeinen Einfluss auf die Haushaltssatzung der Antragsgegnerin nehmenwill, weil es dann bereits gemäß § 8 b Abs. 2 Nr. 4 HGO unzulässigwäre.

Offenbleiben kann, ob die Frage 2 des Bürgerbegehrens bereitsdeshalb als unzulässig anzusehen ist, weil der Senat in seinemBeschluss vom 23. Februar 2012 – 8 B 426/12 – die Frage1 als unzulässig angesehen hat. Das könnte dann der Fall sein, wennbeide Fragen, wie die Antragsteller meinen, nicht unabhängigvoneinander beantwortet werden könnten (vgl. dazu Hess. VGH,Beschluss vom 17.11.2008 – 8 B 1805/08 –). Dem mussjedoch nicht weiter nachgegangen werden, weil das Bürgerbegehrenaus anderen Gründen unzulässig ist.

Es handelt sich bei der Frage 2 des Bürgerbegehrens nicht, wiedas Verwaltungsgericht Gießen ausgeführt hat, um eininitiatorisches Begehren. Vielmehr liegt ein kassatorischesBürgerbegehren vor, weil es um eine Angelegenheit geht, über diedie Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin bereits einenBeschluss gefasst hat. Die Stadtverordnetenversammlung hat am 12.Mai 2010 (STV/3008/2010) einen Beschluss hinsichtlich derFinanzierung der Gartenschau gefasst. Dabei handelte es sich umeinen projektbezogenen Beschluss, bei dem das Gremiumhaushaltsübergreifend für mehrere Jahre darüber entschieden hat, inwelcher Form die Finanzierung der Landesgartenschau erfolgensoll.

Die Beschlussvorlage (STV/3008/2010) hatte folgenden Tenor:

„1. Der Gesamtkostenplan zur Landesgartenschau 2014 mitInvestitionen im Bereich „Wieseckaue“, im Bereich„Lahnaue“ und „Korridore“ in Höhe von ca.21,4 Mio. € wird zur Kenntnis genommen. Die Kosten für denDurchführungshaushalt und die „internen Kosten“ werdenebenfalls zur Kenntnis genommen.

2. Die Investitionskosten zur Landesgartenschau 2014 werden alsgedeckeltes Budget mit einem max. Volumen von 21,4 Mio. €(brutto – d.h. ohne Anrechnung von Zuweisungen undZuschüssen) beschlossen.“

Nach einer Aussprache in der Stadtverordnetenversammlung undverschiedenen Anträgen zu der Vorlage wurde der Beschluss mitfolgenden Änderungen gefasst (Bl. 382 GA):

1. Der derzeitige Punkt 2. der Vorlage wird Punkt 2.1 neu.

2. Es werden folgende Punkte neu hinzugefügt:

2.2 Es werden – oberhalb einer Grenze von 500.000 €veranschlagter Kosten – nur solche Maßnahmen durchgeführt,für die Zuschüsse Dritter in Anspruch genommen werden können.

2.3 Werden städtische Maßnahmen nicht durchgeführt, verringertsich das gedeckelte Budget gem. Punkt 2.1. um die für dieseMaßnahmen veranschlagten Kosten.

2.4 Für alle städtischen Maßnahmen – oberhalb einer Grenzevon 500.000 € veranschlagter Kosten – werden derStadtverordnetenversammlung Projektanträge zur Entscheidungvorgelegt.“

Mehrere andere Änderungsanträge, unter anderem ein Antrag derAntragstellerin zu 1. des hier vorliegenden Verfahrens, wurden vonder Stadtverordnetenversammlung abgelehnt. Zwar ist dort im Tenordes Beschlusses nicht ausdrücklich über eine Kreditaufnahmebeschlossen worden. Dass die Gartenschau sich aber, abgesehen vonDrittmitteln und Eintrittsgeldern, seitens der Antragsgegnerin nurüber Kredite finanzieren lassen würde, ergibt sich aus einemVermerk der Kämmerei der Antragsgegnerin, der der Beschlussvorlagebeigefügt war. Unter der Überschrift „Vorlage an dieStadtverordnetenversammlung STV 3008/2010 vom 08.04.2010,….., Stellungnahme der Kämmerei gem. Anweisungen undBemerkungen zum Haushalt 2010, hier: Auswirkungen auf Finanzierungund Verschuldung“ ist dort ausdrücklich darauf hingewiesenworden, dass bereinigte Investitionskosten der Finanzplanung biszum Jahre 2013 und 2014 in Höhe von rd. 13,24 Mio. Euro verblieben.Weiter heißt es unter dem Punkt Finanzierung: „Über den o.g.Aspekt hinaus sollte die jährliche Nettoneuverschuldung beachtetwerden, da gem. den Leitlinien zur Konsolidierung der kommunalenHaushalte (Leitlinien) eine Nettoneuverschuldung in defizitärenKommunen nicht zulässig ist. Aus der derzeitigen Finanz- undInvestitionsplanung bis zum Jahre 2013 ergibt sich eine kumulierteNettoneuverschuldung von rd. 15 Mio. €. D.h. bereits ohne deno.g. Beschluss würde die Notwendigkeit einer Anpassung derFinanzplanung bestehen um die Genehmigungskriterien der Leitlinieneinhalten zu können.“

Das demnach kassatorische Bürgerbegehren hätte innerhalb einerFrist von acht Wochen nach der ab 24. Dezember 2011 gültigenFassung der HGO schriftlich bei dem Gemeindevorstand, hier also demMagistrat der Stadt Gießen, eingereicht werden müssen. Die Fristvon acht Wochen gilt gemäß Art. 15 Abs. 4 des Gesetzes zur Änderungder Hessischen Gemeindeordnung und anderer Gesetze vom 16. Dezember2011 (GVBl. I S. 786) für Bürgerbegehren, die, wie hier, erst nachdem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Neuregelung, also dem 24.Dezember 2011, eingereicht werden. Das Bürgerbegehren ist am 11.Januar 2012 eingereicht worden. Damit ist die maßgebliche Frist vonacht Wochen seit der Beschlussfassung am 12. Mai 2010 nichteingehalten worden, das Bürgerbegehren ist unzulässig. Nichtabgestellt werden kann für die Fristberechnung auf den Beschlussder Stadtverordnetenversammlung vom 15. Dezember 2011(STV/0473/2011 oder STV/0464/2011), wie die Antragsteller meinen.Der Beschluss (STV/0473/2011) hat sich nicht auf die Finanzierungder Landesgartenschau durch Kredite bezogen. Diesem Beschluss lagder Antrag der Die Linke.Fraktion zugrunde, der wie folgtlautete:

„Der Magistrat wird aufgefordert,

a) die für das Jahr 2014 in unserer Stadt geplanteLandesgartenschau abzusagen.

b) dafür zu sorgen, dass alle Abgeordnete, die für die LaGastimmen, eine Bürgschaft im Rahmen der zu erwartenden Schuldenübernehmen und somit privat haftbar gemacht werden.“

Dieser Antrag ist von der Stadtverordnetenversammlung durchBeschluss abgelehnt worden. Eine Änderung des Projektbeschlussesvom 12. Mai 2010 ist damit nicht erfolgt.

Die Beschlussvorlage (STV/0464/2011) hatte folgenden Wortlaut:„Der Magistrat der Universitätsstadt Gießen wird gebeten zuprüfen und zu berichten, ob zum jetzigen Zeitpunkt noch einetatsächliche Möglichkeit besteht, die Ausrichtung derLandesgartenschau 2014, aufgrund der enormen finanziellen Belastungfür die Stadt Gießen, abzusagen.

Die Auswirkungen rechtlicher und wirtschaftlicher Folgen sinddarzustellen.“

Dieser Antrag wurde aufgrund der fortgeschrittenen Uhrzeit (nachMitternacht) bis zur nächsten Sitzung derStadtverordnetenversammlung zurückgestellt. MehrereÄnderungsanträge zu der Beschlussvorlage wurden abgelehnt. Auchdamit ist eine Änderung des Projektbeschlusses vom 12. Mai 2010nicht erfolgt.

Unabhängig davon ist das Bürgerbegehren auch deshalb unzulässig,weil es nicht den gemäß § 8 b Abs. 3 HGO erforderlichen Vorschlagfür die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme enthält. Mit demKostendeckungsvorschlag soll den Initiatoren und später auch denabstimmenden Bürgern die Selbstverantwortung für die finanziellenAuswirkungen der begehrten Maßnahme deutlich gemacht werden(Bennemann in: Kommunalverfassungsrecht Hessen, HGO, 23. Lfg. 2010,§ 8b, Rn. 94).

Der in Teil I der Gründe dieses Beschlusses wiedergegebeneKostendeckungsvorschlag ist nicht ausreichend. Zwar wird man aufeinen detaillierten Kostendeckungsvorschlag verzichten können, wennein Bürgerbegehren eine bereits beschlossene und im Haushaltsplanfinanzierte Maßnahme in ihren Kosten reduzieren soll, wobei auchdann dargestellt werden müsste, warum diese Voraussetzungenvorliegen. Das hier zur Abstimmung gestellte Bürgerbegehren wendetsich jedoch nicht gegen die Landesgartenschau als solche undschlägt auch keine Reduzierung der Gartenschau vor. Vielmehr wirdder Verzicht auf neue Darlehen und solche Sicherheiten verlangt,für deren Erfüllung neue Schulden gemacht werden müssten. Damit istaber nicht dargelegt, in welcher Form nunmehr die Landesgartenschaufinanziert werden soll. Dies wäre aber angesichts der erfolgtenVorarbeiten für die Gartenschau und der inzwischen vorgenommenenPlanungen, die bereits Kosten verursacht haben, erforderlichgewesen. Auch aus diesem Grund ist das Bürgerbegehrenunzulässig.

Die Hilfsanträge der Antragsteller waren abzulehnen, weil sie inBezug auf die Frage 2 des Bürgerbegehrens mit dem Hauptantragidentisch sind.

Die in zweiter Instanz entstandenen Kosten haben dieAntragsteller als Gesamtschuldner zu tragen, weil sie letztlichunterliegen und das streitige Rechtsverhältnis ihnen gegenüber nureinheitlich entschieden werden kann (§§ 154 Abs. 1, 159 S. 2VwGO).

Den Streitwert setzt der Senat auf 1.250,- € fest (§§ 47Abs. 1 und 2, 52, 53 GKG). Damit folgt der Senat dererstinstanzlichen Streitwertfestsetzung in Höhe von 2.500,- €,halbiert diesen Wert jedoch noch einmal, weil vorliegend nur nochüber einen Teil des dem Verwaltungsgericht vorliegendenStreitgegenstands entschieden werden musste.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 66 Abs.3 S. 3, 68 Abs. 1 S. 5 GKG).