VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 31.01.1997 - 8 S 991/96
Fundstelle
openJur 2013, 10352
  • Rkr:
  • AmtlSlg:
  • PM:

1. Die luftverkehrsrechtliche Genehmigung gem § 6 LuftVG bzw deren Änderung, der keine Planfeststellung nach § 8 LuftVG nachfolgt, ist einerseits Unternehmergenehmigung, andererseits auch Planungsentscheidung, da es keines weiteren Zulassungsakts bedarf.

2. Die Entscheidung über eine derartige Änderungsgenehmigung ist jedenfalls dann als Planung im Sinne von § 7 BauGB anzusehen, wenn in ihr grundsätzliche Fragen des Lärmkonzepts geregelt werden und dadurch Auswirkungen auf schutzwürdige Gebiete - beispielsweise Wohngebiete - auf der Gemarkung einer benachbarten Gemeinde entstehen.

3. Bei Planfeststellungen oder Unternehmergenehmigungen unterliegt zunächst der Vorhabenträger der Anpassungspflicht, da er der Planungsträger gemäß § 7 BauGB ist. Allenfalls dann, wenn ein derartiges Verfahren bereits bei der Behörde anhängig ist, kann auch dieser "öffentlicher Planungsträger" iS des § 7 BauGB und damit gehalten sein, förmlich Widerspruch gegen den Flächennutzungsplan zu erheben.

4. Wenn die jeweiligen Planungen nicht von vornherein im Widerspruch zueinander stehen, sondern auch Planungsergebnisse in Betracht kommen, bei denen beide Planungsträger im Rahmen der ihnen jeweils obliegenden Abwägung Abstriche zugunsten der anderen Planung machen, diese aber nicht insgesamt oder weitgehend verhindern, sind an die Anpassungspflicht gem § 7 BauGB geringere Anforderungen zu stellen als bei unmittelbar raumbeanspruchenden Planungen.

5.1 Die Entlassung aus der militärischen Trägerschaft, ein zunehmender Verkehrsbedarf und die veränderte Verkehrsstruktur eines Flughafens, die den Einsatz größerer Flugzeuge erfordert, können eine Veränderung der Sachlage gem § 7 S 2 BauGB darstellen.

5.2 Eine neue Sachlage stellt ferner der Antrag des Flughafenbetreibers dar, mit dem in verfahrensrechtlich formalisierter Weise der Bedarf nach veränderter Planung zum Ausdruck gebracht wird.

6. Die Verpflichtung in § 7 S 2 BauGB, sich mit der Gemeinde ins Benehmen zu setzen, verlangt keine Willensübereinstimmung. Es genügt grundsätzlich die Anhörung der Gemeinde, die dadurch Gelegenheit erhält, ihre Vorstellungen in das Verfahren einzubringen. Diesem gesetzlichen Erfordernis wird durch die Beteiligung der Gemeinde im Genehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG (ohne nachfolgende Planfeststellung) ausreichend entsprochen.

7. Die Anpassungspflicht setzt einen wirksamen Flächennutzungsplan voraus. Möglicherweise bestehende Vorwirkungen eines "planreifen" Flächennutzungsplans könnten allenfalls weiter abgemilderte Koordinierungspflichten begründen.

8. Das Selbstverwaltungsrecht einer Gemeinde wird durch die Entscheidung überörtlicher Verwaltungsträger nur unter besonderen Voraussetzungen berührt. Solche liegen etwa dann vor, wenn der Gemeinde infolge einer überörtlichen Entscheidung oder Planung die Erfüllung ihrer eigenen Aufgaben unmöglich gemacht oder in konkreter Weise erheblich erschwert wird oder wenn das jeweilige Vorhaben hinreichend konkrete, nicht notwendig bereits verbindliche gemeindliche Planungen nachhaltig beeinträchtigt. Darüber hinaus sind die Gemeinden unabhängig von einer Beeinträchtigung ihrer Planungshoheit auch gegenüber solchen Planungen und Maßnahmen überörtlicher Verwaltungsträger rechtlich geschützt, die das Gemeindegebiet oder Teile hiervon nachhaltig betreffen und die Entwicklung der Gemeinde beeinflussen.

9. In diesen Fällen steht der betroffenen Gemeinde - verfahrensrechtlich - ein Recht auf Beteiligung am Entscheidungsprozeß des überörtlichen Verwaltungsträgers durch Anhörung und - materiell-rechtlich - ein Anspruch darauf zu, daß dieser die zu ihrem Wirkungsbereich gehörenden Belange bei seiner Entscheidung berücksichtigt.

10. Bei einer Änderungsgenehmigung darf die Behörde berücksichtigen, daß auch auf der Grundlage der früheren bestandskräftigen Genehmigung noch eine Zunahme des Flugverkehrs - allerdings mit kleineren Flugzeugtypen - und damit der Lärmbelastung rechtlich zulässig wäre. Sie braucht bei ihrer Abwägung nicht nur auf die gegenwärtig tatsächlich bestehende Situation abzustellen, sondern kann auch einbeziehen, mit welcher Veränderung auf der Grundlage der bereits erteilten Genehmigung realistischerweise zu rechnen ist.

11. Die Genehmigungsbehörde darf ihrer luftverkehrsrechtlichen Abwägung ferner die Überlegung zugrunde legen, daß die Einhaltung von städtebaulichen Orientierungswerten (DIN 18005) für die Lärmbelastung nicht zwingend ist und eine betroffene Gemeinde daher im Rahmen der Abwägung bei der Aufstellung oder Änderung von Bebauungsplänen davon abweichen kann.

12. Von einer Gemeinde als einem öffentlichen Planungsträger kann erwartet werden, daß sie ihre künftige gemeindliche Planung auf ein schon durchgeführtes öffentliches Vorhaben abstimmt und die davon ausgehenden Beeinträchtigungen in ihre Planungsvorstellungen einbezieht.

Tatbestand

Die klagende Gemeinde wendet sich gegen die Entscheidung des Verkehrsministeriums Baden-Württemberg vom 1.3.1996, mit der die luftrechtliche Genehmigung für den Betrieb des Flughafens F. vom 24.8.1994 geändert wurde.

Der Flugplatz F. wurde im Jahre 1929 in Betrieb genommen und von 1942 bis Mitte 1968 ausschließlich militärisch genutzt. Am 25.7.1968 erteilte das Regierungspräsidium der beigeladenen Flughafen F. GmbH die Genehmigung, auf dem Flugplatz nach Maßgabe eines Mitbenutzungsvertrages einen Verkehrslandeplatz zu betreiben. Eine später erteilte Änderungsgenehmigung vom 5.10.1990 war Gegenstand des Gerichtsbescheids des erkennenden Senats vom 17.9.1993 - 8 S 846/93 (VBlBW 1994, 62). In dieser, die Klagen von Anwohnern abweisenden Entscheidung wies der Senat darauf hin, daß der Flugplatz F. als Flughafen im Rechtssinne anzusehen sei, es eines Planfeststellungsverfahrens gem. § 8 LuftVG jedoch nicht bedürfe. Daraufhin beantragte die Beigeladene 1994, den Flughafen F. als Flughafen des allgemeinen Verkehrs zu genehmigen. Mit Bescheid des Verkehrsministeriums Baden-Württemberg vom 24.8.1994 wurde der 1991 aus der militärischen Trägerschaft entlassene Flugplatz in eine ausschließlich zivile Nutzung überführt und der Beigeladenen die Genehmigung zur Anlegung und zum Betrieb (bei Tag und Nacht) des Flugplatzes F. in Form eines Flughafens des allgemeinen Verkehrs (Verkehrsflughafen) erteilt; eine Erweiterung des genehmigten Betriebsumfangs war damit nicht verbunden.

Mit Schreiben vom 28.6.1995 beantragte die Beigeladene beim Verkehrsministerium die Änderung der luftrechtlichen Genehmigung. Zur Begründung wurde ausgeführt, Wachstum und Strukturwandel des Regionalluftverkehrs führten dazu, daß sich der Schwerpunkt von Zubringerflügen zu Umsteigeflughäfen (insbesondere Frankfurt und Zürich) mehr und mehr zu direkten Quell- und Zielflügen verlagere. Daraus folge ein Bedürfnis nach dem Einsatz größerer Flugzeugtypen. Anders als bisher solle das Problem der Geräuschimmissionen nicht in erster Linie durch zahlenmäßige Beschränkung der Flugbewegungen und Limitierung der Abfluggewichte, sondern durch eine Lärmkontingentierung gelöst werden. Auch die steigenden Bedürfnisse im Touristikverkehr sollten befriedigt werden. Insgesamt solle dem Trend zu weniger aber größeren Flugzeugen Rechnung getragen werden. Daher solle die Tonnagegrenze von 20 auf 50 t angehoben sowie ein Kontingent von bis zu zwölf Umläufen im Wochenmittel, bis zu vier regelmäßigen Umläufen pro Tag für Flugzeuge über 50 t Abfluggewicht vorgesehen werden. Andererseits solle der Flughafen nur in dem Umfang betrieben werden dürfen, daß durch den Flugbetrieb ein äquivalenter Dauerschallpegel von 62 dB(A) an keinem der festgelegten Immissionsorte (nächstgelegene Wohnhäuser in der Umgebung) überschritten werde. Dem Antrag waren Gutachten zu Lärmfragen sowie zur Wirkung von Wirbelschleppen beigefügt.

Gegen diesen Antrag erhob die Klägerin mit Schreiben vom 17.10.1995 Einwendungen, zu deren Begründung sie ausführte, das dem Antrag zugrundeliegende Konzept eines limitierten Lärmkontingents werde in Frage gestellt, wenn nicht folgerichtig eine Lärmfestschreibung erfolge. Zu Unrecht bezeichne das dem Antrag beigefügte schalltechnische Gutachten den Wert von 62 dB(A) als Lärmvorsorge; vielmehr handle es sich um eine gesundheitspolitisch unabweisbare Zumutbarkeitsgrenze. Geradezu irreführend sei die Behauptung des Gutachtens, eine das Maß von 67 dB(A) erreichende Verdoppelung des Flugverkehrs sei ohne zusätzliche Schallschutzmaßnahmen für die Anwohner bzw. Wohngebäude möglich. Die Grenzwerte des Fluglärmgesetzes hätten öffentlich-rechtliche Baubeschränkungen zur Folge, seien aber weder Grenz- noch Richtwerte für fachplanungsrechtliche Schutzanforderungen und daher für die fachplanungsrechtliche Beurteilung von Fluglärm letztlich ohne Bedeutung. Somit sei der Ansatz im Gutachten der Beigeladenen methodisch falsch, da er nicht die Möglichkeit biete, die Mehrbelastung der lärmbetroffenen Bereiche gegenüber der heutigen Situation auch nur annähernd abzuschätzen. Um den genannten Mängeln zu begegnen, habe sie (die Klägerin) ihrerseits ein Lärmgutachten in Auftrag gegeben, das im wesentlichen mit dem Gutachter der Beigeladenen insoweit Übereinstimmung erziele, als die Anleitung zur Berechnung von Lärmschutzbereichen an zivilen und militärischen Flugplätzen (AzB) nach dem Fluglärmgesetz für das Prognosejahr 2003 zugrunde gelegt werde. Bei korrekter Anwendung der AzB ergebe sich allerdings für den von der Gutachterin der Klägerin eingeführten Immissionspunkt 11 ein äquivalenter Dauerschallpegel von 62,4 dB(A) oder 63,3 dB(A) (je nach gewähltem Szenario), der das Lärmkontingent der Beigeladenen überschreite. Davon abgesehen dürfe die AzB nicht zugrunde gelegt werden, da für die in ihrer Planungshoheit betroffene klagende Gemeinde auch die DIN 45643 und im Bereich des Städtebaus die DIN 18005 Anwendung fänden. Bei richtiger Beurteilung ergebe sich, daß für viele nahe der An- und Abflugachse in G. gelegene Gebäude für das Jahr 2003 bis zu 30 Überschreitungen von 82 dB(A) zu erwarten seien. Derartige Steigerungen müßten als unzumutbar bezeichnet werden und seien mit dem immissionsschutzrechtlichen Gebot der Lärmminderung und Vorsorge nicht vereinbar. Auch die Klägerin sei als Grundstückseigentümerin betroffen. Sie sei ferner als Gemeinde in ihrer dem grundgesetzlich geschützten Selbstverwaltungsrecht entspringenden Planungshoheit beeinträchtigt. Bei Ausnutzung der beantragten Genehmigung könnten künftig in weiten Bereichen der Gemeinde die nach DIN 18005 für die Bauleitplanung bei allgemeinen Wohngebieten geltenden Grenzwerte von 55 dB(A) tags und 50 dB(A) in der lautesten Nachtstunde (22.00 bis 23.00 Uhr) nicht mehr eingehalten werden. Die weitläufige Ausdehnung der Isophonen im Jahr 2003 für Wohngebiete bis O. und für Mischgebiete bis K. und B. reduziere das vom Fluglärm unbelastete Gemeindegebiet ganz erheblich. Mit einer derartigen Entwicklung habe sie bei ihrer Bauleitplanung jedoch nicht rechnen müssen. Bei der Aufstellung des Flächennutzungsplans vom 15.8.1988 seien ihr lediglich die aus diesem Plan ersichtlichen Lärmkonturen von 50 und 55 dB(A) vorgegeben gewesen, welche weit hinter den nunmehr prognostizierten Konturen zurückblieben. Auf der Grundlage dieses Flächennutzungsplanes habe sie auch im November 1993 die Gemeindeentwicklungsplanung erstellt. Darüber hinaus sei sie mit Bebauungsplangebieten betroffen, die zwar rechtskräftig ausgewiesen, deren Bebauung aber noch nicht vollzogen sei. Somit störe bzw. verhindere die Flughafenplanung ihre konkretisierten Planungen sowie deren Realisierung nachhaltig. Die Auswirkungen des nunmehr gestellten Genehmigungsantrags beträfen sie nicht nur marginal, sondern reichten auch über ihr "Herz", nämlich das in B. gelegene Rathaus, hinaus; ferner gebe es für die ebenso tiefgreifend wie großflächig betroffenen Gebiete keine Ausweichmöglichkeiten. Mit einer Festschreibung des status quo, auf den sie sich bei ihrer Planung habe einstellen müssen, sei sie einverstanden; jedes Lärmbegrenzungskonzept, welches in Wahrheit mit zusätzlichen Belastungen verbunden sei, müsse aber abgelehnt werden. Die Klägerin äusserte sich ferner zu einigen, in dem Antrag genannten Einzelregelungen und fügte ein eigenes Lärmgutachten bei.

Der Antrag der Beigeladenen wurde am 30.10.1995 in F. eingehend erörtert. Auf die vollständige Niederschrift (176 Seiten) wird verwiesen. Zu weiteren Einzelfragen wurde eine ergänzende Erörterung durchgeführt.

Mit Entscheidung vom 1.3.1996 erteilte das Verkehrsministerium Baden- Württemberg der Beigeladenen die beantragte Änderung der Genehmigung vom 24.8.1994. Danach werden u.a. folgende Beschränkungen des Flugbetriebes vorgesehen:

3.1 Der Flughafen darf nur in dem Umfang betrieben werden, daß durch den Flugbetrieb für die sechs verkehrsreichsten Monate ein äquivalenter Dauerschallpegel von 62 dB(A) an keinem der in Anlage 1 zu dieser Genehmigung festgelegten Immissionsorte überschritten wird. Die Berechnung des äquivalenten Dauerschallpegels erfolgt nach der Anleitung zur Berechnung von Lärmschutzbereichen nach dem Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm - AzB - in Verbindung mit dem Datenerfassungssystem für die Ermittlung von Lärmschutzbereichen an zivilen Flughäfen - DES. ...

3.2 Mit Flugzeugen über 50.000 kg tatsächliche Abflugmasse dürfen nur bis zu 12 Umläufe im Wochenmittel im Charterverkehr, jedoch nicht am Sonntag und nicht mehr als 4 regelmäßige Umläufe pro Tag nach vorheriger Zustimmung (PPR) durchgeführt werden. Ausgenommen von diesen Beschränkungen sind Positionierungsflüge und Einzelflüge (wie z.B. Messeflüge), wobei ein Einzelflug nicht mehr vorliegt, wenn innerhalb von 30 Tagen ein Umlauf des gleichen Luftfahrtunternehmens mehrfach auf den gleichen Zielflughafen gerichtet ist.

Flugzeuge über 50.000 kg tatsächliche Abflugmasse dürfen nur in der Zeit von 07.00 Uhr bis 20.00 Uhr MEZ/MESZ starten und landen, bei Verspätung bis 21.00 Uhr. ...

3.5 Nachtflugbeschränkungen

3.5.1 Luftfahrzeuge dürfen in der Zeit von 22.00-6.00 Uhr weder starten noch landen. ...

3.5.2. Von den Beschränkungen der Nr. 3.5.1 sind ausgenommen:

a) Starts und Landungen von Luftfahrzeugen

- Bei Benutzung des Flughafens als Not- und Ausweichflughafen aus meteorologischen, technischen oder sonstigen Sicherheitsgründen

- Im Einsatz für den Katastrophenschutz, für medizinische Hilfeleistungen oder im besonderen öffentlichen Interesse;

b) Landungen von höchstens 5 Flugzeugen bis 50.000 kg tatsächliche Abflugmasse mit Standort F. pro Tag

- Im Verkehr mit planmäßigen An- und Abflugzeiten

- Im Bedarfsluftverkehr

bis 22.30 Uhr, bei Verspätungen bis 23.00 Uhr, soweit diese Flugzeuge die Lärmgrenzwerte nach den Lärmschutzanforderungen (LSL) in der jeweils gültigen Fassung einhalten und dies durch ein Lärmzeugnis nachgewiesen ist.

c) Landungen von Flugzeugen bis 5.700 MTOM mit Standort F. zur Erlangung und zum Erhalt von Luftfahrtberechtigungen (CVFR/Nachtflug) bis 23.00 Uhr nach vorheriger Zustimmung (PPR).

3.5.3 Abweichend von der Ziff. 3.5.1 kann die Genehmigungsbehörde für den Flughafen F. oder nach deren näherer Bestimmung die für die Luftaufsicht zuständige Behörde in begründeten Einzelfällen Ausnahmen zulassen, wenn dies zur Aufrechterhaltung der Sicherheit des Luftverkehrs oder zur Vermeidung von Störungen des Luftverkehrs erforderlich erscheint.

Ferner sind nach 3.6 dort näher beschriebene Ruhezeiten einzuhalten.

Nach 3.7 ist an Samstagen, Sonn- und Feiertagen jeglicher Flugbetrieb zwischen 6.00 Uhr und 9.00 Uhr und ab einer halben Stunde nach Sonnenuntergang, spätestens jedoch ab 20.00 Uhr nur nach vorheriger Anfrage (PPR) möglich.

Außerdem erließ das Verkehrsministerium Auflagen für den Nachweis über die Einhaltung des zulässigen äquivalenten Dauerschallpegels.

Zur Begründung führte die Behörde u.a. aus:

Die beantragte Änderung der luftrechtlichen Genehmigung sei aus vernünftigen Gründen nach Maßgabe der Ziele des Luftverkehrsgesetzes geboten. Es bestehe an ihr ein öffentliches Verkehrsinteresse. Auch der Gesichtspunkt des Schutzes vor Fluglärm spreche für eine Änderung der Betriebsgenehmigung, denn die Festlegung eines Lärmkontingentes, innerhalb dessen Grenzen der gesamte Flugverkehr abgewickelt werden müsse, trage der Wirkung des Luftverkehrs besser Rechnung, als dies auf der Basis der jetzigen luftrechtlichen Genehmigung möglich sei, da Lärmemissionen unter Vermeidung einer unbegrenzten Ausdehnung von Flugbewegungen mit Flugzeugen bis zu 30 t kalkulierbarer und kontrollierbarer würden. Demgegenüber sei die grundsätzliche Beibehaltung der Konzeption der bisherigen luftrechtlichen Genehmigung unter Erhöhung des höchstzulässigen Abfluggewichts und der Zahl der Umläufe (im Charterverkehr) keine überzeugende Alternative, da damit kein zukunftsorientiertes langfristiges Konzept, das sich dem Verkehrsbedarf - in vorher festgelegten Grenzen - variabel anpassen könne, verbunden sei. Eine reine Erhöhung der Umläufe und des Abfluggewichts ohne Festlegung eines Lärmkontingents würde andererseits die Interessen der Flughafenanrainer nicht hinreichend berücksichtigen. Die Änderung der luftrechtlichen Genehmigung sei mit den Belangen des Lärmschutzes vereinbar; die Betriebsregelungen gewährleisteten, daß vom Luftverkehr kein unzumutbarer Lärm ausgehe. Die Beurteilung der Zumutbarkeit von Fluglärm könne nur unter Würdigung aller Umstände des Einzelfalles erfolgen; das Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm sei bereits nach seinem Zweck nicht dazu bestimmt, Aussagen über die individuelle Zumutbarkeit von Fluglärm zu treffen oder gar Grenzwerte festzulegen und andere Regelungswerke könnten ebenfalls nicht unmittelbar herangezogen werden. Eine akustische Kenngröße, die die Beurteilung und Bewertung der Lärmimmissionen ermögliche, sei der Dauerschallpegel. Dieser äquivalente Dauerschallpegel, der aus den Parametern Maximalpegel, Dauer und Häufigkeit der Einzelschallpegel in den sechs verkehrsreichsten Monaten eines Jahres mit dem Halbierungsparameter Q = 4 berechnet werde, sei ein geeignetes und im internationalen Vergleich gleichwertiges Maß für die Bewertung der Wirkungen des Fluglärms. Die hiergegen von Einwendern erhobenen Bedenken griffen nicht durch. Allerdings sei wissenschaftlich gesicherte Erkenntnis, daß globale Fluglärmbeurteilungsmaße wie äquivalenter Dauerschallpegel oder Fluglärmbeurteilungspegel zwar Aussagen über den Grad der Immissionsbelastung und die damit korrelierende Gestörtheit der Betroffenen ermöglichten, jedoch Bedeutung und Auswirkung des einzelnen Flugereignisses, etwa als Faktor für Kommunikations- und Schlafstörungen, nicht angemessen zu beurteilen vermögen. Dem werde durch die Ermittlung von Maximalpegeln Rechnung getragen; hierfür existiere allerdings kein vorgeschriebenes Berechnungsverfahren. Die Bevölkerung der klagenden Gemeinde sei insbesondere in den räumlichen Bereichen G., K. und B. bereits jetzt vom Fluglärm betroffen. Hinzu träten Vorbelastungen durch teilweise stark befahrene Bundes-, Landes- und regionale Straßen. Durch die beantragten betrieblichen Änderungen werde es zu einer Veränderung der luftverkehrsbedingten Lärmbelastungen kommen. Neben einer Zunahme des äquivalenten Dauerschallpegels werde auch eine Erhöhung im Bereich der Maximalpegel eintreten. Unter Berücksichtigung der in der Genehmigung vorgesehenen betriebsbeschränkenden Maßnahmen und im Hinblick auf die bestehende Vorbelastung erscheine dies jedoch zumutbar. Dabei sei ein wesentliches Element der Betriebsbeschränkung die Festlegung eines Lärmkontingents, das als Begrenzung des äquivalenten Dauerschallpegels wirke. Nach eingehender Prüfung aller für und gegen die von der Beigeladenen beantragte Lärmfestschreibung sprechenden Gesichtspunkte sei die Behörde zu dem Ergebnis gelangt, daß die Lärmkontingentierung einen ausgewogenen Kompromiß zwischen den Belangen der Gemeinden und der Bevölkerung, soweit als möglich vor den belastenden Wirkungen des Luftverkehrs verschont zu bleiben, und den Interessen, von und nach Friedrichshafen bedarfsorientierten Luftverkehr zu ermöglichen, darstelle. Demgegenüber würde die von Einwendern geforderte Lärmfestschreibung des derzeit oder 1991 (bisher lautestes Jahr) entstandenen Lärms in Anbetracht der damit verbundenen Beschränkungen der Zahl der Flugbewegungen keinen bedarfsgerechten Flugverkehr ermöglichen, was im Hinblick auf das öffentliche Interesse an nachfragegerechtem Flugverkehr von und nach F. nicht vertretbar erscheine. Eine Festschreibung des Lärmkontingents anhand einer Berechnung nach AzB und DES biete die Gewähr dafür, daß die Bestimmung des äquivalenten Dauerschallpegels nach einem anerkannten und verbindlichen Berechnungsverfahren erfolge und jederzeit nachprüfbar sei. Dies sei dagegen bei Anwendung der DIN 45643 nicht der Fall, da diese kein eigenständiges Berechnungsverfahren vorsehe. Dies zeige auch die Divergenz in den von den beiden Gutachtern erzielten Ergebnissen. Bei der Frage, welche vom Fluglärm ausgehenden Lärmimmissionen zumutbar seien, stelle der im Fluglärmgesetz enthaltene Dauerschallpegel von 62 dB(A) insoweit eine Orientierungshilfe dar, als bei seiner Überschreitung die Wohnbebauung eines Grundstücks ohne Schallschutzeinrichtungen für die Zukunft grundsätzlich ausgeschlossen sein solle. Die gewählte Begrenzung des äquivalenten Dauerschallpegels von 62 dB(A), die diesen Wert um 5 dB(A) unterschreite, sei eine nach Auffassung der Genehmigungsbehörde zum Schutz der Bevölkerung gute Lösung. Sie trage der - freilich nicht rechtsverbindlich gewordenen - Überlegung bei der Abfassung des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm Rechnung, wonach in der Umgebung dieses Schallpegels Reaktionen der Bevölkerung auf Fluglärm schon begännen. Eine noch weitergehende Absenkung des maximal zulässigen äquivalenten Dauerschallpegels sei nach Auffassung der Genehmigungsbehörde nicht geboten. Insbesondere würde eine Übertragung der mit der 16. BImSchV vorgesehenen Werte auf den vorliegenden Fall verkennen, daß Luftverkehr und sonstiger Verkehrslärm nicht generell gleich zu behandeln seien. Luftverkehr zeichne sich durch intermittierenden Lärm mit entsprechenden Ruhepausen aus, sei also von seinem Charakter her und der Einstellung der vom Lärm Betroffenen nicht in jeder Hinsicht mit dem Straßenverkehr vergleichbar. Hinzu komme vorliegend, daß die gewählten Aufpunkte - wie auch die in der weiteren Umgebung des Flughafens gelegene Wohnbebauung - sowohl eine tatsächliche als auch eine plangegebene luftverkehrsbedingte Lärmvorbelastung aufwiesen. Zwar sei mit der Festschreibung eines äquivalenten Pegels von 62 dB(A) gegenüber der derzeitigen Situation eine Zunahme der Dauerschallbelastung verbunden; eine Erhöhung der Lärmbelastung wäre aber auch auf der Grundlage der bisherigen Betriebsgenehmigung möglich. Die künftigen, in F. möglichen Maximalpegel erreichten weder die Grenze, die gesundheitlich bedenklich sei, noch ließen sie im übrigen Gesundheitsschäden oder gesundheitsgefährdende Reaktionen erwarten (Sachverständiger Prof. J.). Nach den vorliegenden Berechnungen sei auf der Grundlage der Änderungsgenehmigung gegenüber dem Jahr 1995 mit einer Zunahme des äquivalenten Dauerschallpegels um ca. 2 dB(A), im Vergleich mit dem die Situation ebenfalls prägenden Jahr 1991 mit einer Steigerung um etwa 1 dB(A) zu rechnen. Eine derartige Veränderung des äquivalenten Dauerschallpegels sei jedoch vom menschlichen Ohr in der Regel nicht wahrnehmbar. Auch die luftverkehrsbedingten Belastungen in der Nacht seien aufgrund der getroffenen Betriebsregelungen zumutbar. Ein genereller Ausschluß von Flugbewegungen nach 22.00 Uhr komme demgegenüber aufgrund der Verkehrsbedeutung des Flughafens F. nicht in Betracht; auf der anderen Seite sei die von Flughafennutzern erhobene Forderung nach längeren Betriebszeiten oder sogar dem Verzicht auf ein generelles Nachtflugverbot abzulehnen. Ein vollständiges Flugverbot an Wochenenden oder in Zeiten der Mittagsruhe erscheine nicht sachgerecht. Auch das von der klagenden Gemeinde vorgelegte Lärmgutachten führe zu keinem anderen Ergebnis. Soweit im Vergleich zu den Ergebnissen der Gutachter der Beigeladenen die Gutachter der Klägerin andere räumliche Ausdehnungen der Lärmkonturen und höhere Belastungen durch Maximalpegel erhielten, gründe dies auf unterschiedlichen Eingangsgrößen und Berechnungsmethoden, die jeweils aus fachlicher Sicht nicht zu beanstanden seien, den Ansatz der von Prof. L. entwickelten Methode und die Feststellungen der Gutachter der Beigeladenen aber nicht in Frage zu stellen vermöchten. Selbst wenn man die von den Gutachtern der Klägerin getroffenen Feststellungen zugrunde legen würde, führe dies weder bei der gesundheitlichen Bewertung durch Prof. J. noch bei der Einschätzung der Zumutbarkeit durch die Behörde zu anderen Ergebnissen.

Die Änderung der luftrechtlichen Genehmigung sei auch mit den Belangen des Städtebaus zu vereinbaren. Hinsichtlich des bestehenden Bauschutzbereiches ergäben sich keine Veränderungen, so daß insoweit keine Auswirkungen auf die durch Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 71 LV geschützte gemeindliche Planungshoheit entstünden. Die mit den beantragten Änderungen einhergehenden Lärmimmissionen könnten zwar die Entwicklungsmöglichkeiten der Belegenheitsgemeinden - darunter die Klägerin - in städtebaulicher Hinsicht tangieren. Die Genehmigungsbehörde habe jedoch den mit der Änderungsgenehmigung verfolgten Zielen insoweit den Vorrang vor den kommunalen Interessen eingeräumt. Nach den Orientierungswerten für die städtebauliche Planung (DIN 18005) solle u.a. ein äquivalenter Dauerschallpegel von 50 dB(A) tags und von 40 bis 35 dB(A) nachts in reinen, von 55 dB(A) tags und 45 bis 40 dB(A) nachts in allgemeinen Wohngebieten und von 60 dB(A) tags und 50 bis 45 dB(A) nachts in Dorf- und Mischgebieten nicht überschritten werden. Nach den lärmphysikalischen Berechnungen der Gutachter der Beigeladenen entsprechend DIN 45643 könnten diese Werte aufgrund des änderungsbedingt zu erwartenden Luftverkehrs in nicht unerheblichen Teilen der Gemeinden F. und Meckenbeuren nicht eingehalten werden. Das von der klagenden Gemeinde vorgelegte Lärmgutachten komme im Vergleich zum entsprechenden Gutachten der Beigeladenen zu einer diesbezüglich ausgedehnteren Beeinträchtigung des Gemeindegebiets. Allerdings sei die Einhaltung der Werte nach der DIN 18005 für die gemeindliche Planung nicht zwingend. Sie unterlägen vielmehr der Abwägung mit der Folge, daß - etwa bei bestehenden Vorbelastungen, aufgrund derer die Einhaltung der Orientierungswerte nicht möglich sei - unter Einstellung der Lärmsituation in die Abwägung von diesen Werten abgewichen sowie ggf. planungsrechtlich ein Ausgleich durch andere geeignete Maßnahmen vorgesehen werden könne. Daß unter Berücksichtigung dieser Überlegungen die Gemeinde Meckenbeuren in ihrer grundgesetzlich geschützten Planungshoheit beeinträchtigt sei, könne die Genehmigungsbehörde nicht verifizieren. Die hier vorliegende überörtliche Planung durchkreuze weder gemeindliche Planungsabsichten oder beeinträchtige diese nachhaltig, noch entziehe sie wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer durchsetzbaren Planung. Auch nach der Änderung der luftrechtlichen Genehmigung könnten noch in allen Teilen des Gemeindegebiets schutzwürdige bauliche Nutzungen festgesetzt werden. Soweit dem Flächennutzungsplan bzw. dessen (geplanter) Fortschreibung noch geringere Lärmbelastungen bzw. andere Gebietsfestsetzungen zugrunde lägen, stelle dies - auch im Hinblick auf das Entwicklungsgebot - keinen Eingriff in die kommunale Planungshoheit dar. Bei künftigen Bebauungsplänen bzw. auch in noch laufenden Verfahren zum Erlaß von Bebauungsplänen könnten unter Berücksichtigung der änderungsbedingt zu erwartenden Fluglärmimmissionen die Orientierungswerte nach der DIN 18005 überprüft und abgewogen werden. Soweit die Gemeinde darauf hinweise, sie sei auch durch die beantragte Änderung der luftrechtlichen Genehmigung in schon rechtsverbindlichen, aber noch nicht vollzogenen Bebauungsplänen beeinträchtigt, sei festzustellen, daß insoweit ihre konkrete kommunale Planungstätigkeit schon abgeschlossen und die auf den jeweiligen Grundstücken anzutreffende Lärmsituation unabhängig von der konkreten Nutzung zumutbar sei. Soweit die Gemeinde Meckenbeuren Befürchtungen hinsichtlich der Verwirklichung zukünftig geplanter Flächen äußere, sei darauf hinzuweisen, daß - selbst wenn man darin überhaupt schon hinreichend bestimmte Planungen der Gemeinde sehen wolle - auch diese unter Berücksichtigung der grundsätzlichen Überlegungen zum Charakter der Orientierungswerte nach der DIN 18005 verwirklicht werden könnten. Die Gemeinde sei schließlich auch in ihrer Eigenschaft als Grundstückseigentümerin bzw. als Trägerin kommunaler Einrichtungen nicht mit unzumutbaren Lärmeinwirkungen konfrontiert. Dabei werde nicht verkannt, daß die Änderung Einfluß auf Art und Inhalt der Planungstätigkeit beider Belegenheitsgemeinden habe. Diese hätten sich aber bei ihrer Bauleitplanung schon bisher am Flugbetrieb orientieren müssen; der Flughafen erfahre aufgrund der Änderungsgenehmigung in seiner verkehrlichen Ausrichtung keine Veränderung. Gerade die Lärmkontingentierung trage dazu bei, den Gemeinden künftig verläßliche Planungsgrundlagen zu sichern. Auch unter Gesichtspunkten des Immissionsschutzes und der Luftverunreinigung bestünden keine Bedenken gegen die Genehmigung. Dies ergebe sich aus den von der Behörde eingeholten Gutachten. Weitergehende Maßnahmen oder sogar ein genereller Ausschluß von emissionsseitig ungünstigen Flugzeugen sei nicht angezeigt. Auch Natur- und Landschaftsschutz und sonstige Umweltbelange stünden der Änderung nicht entgegen.

Gegen diese ihr am 5.3.1996 zugestellte Entscheidung hat die Klägerin am 3.4.1996 beim Verwaltungsgerichtshof Klage erhoben. Sie beantragt,

die luftverkehrsrechtliche Änderungsgenehmigung des Verkehrsministeriums Baden-Württemberg vom 1. März 1996 aufzuheben.

Die der Beigeladenen erteilte Änderungsgenehmigung sei rechtswidrig und verletze sie in eigenen Rechten. Zum einen sei ihr Anspruch auf fehlerfreie Ermessensausübung verletzt worden, denn das Verkehrsministerium habe seine Entscheidung auf Gutachten gestützt, die von falschen Tatsachen ausgegangen seien. Die Rechtsgrundlage für die Genehmigung (§ 6 LuftVG) diene auch dem Schutz ihrer Belange, denn vor Erteilung der Genehmigung sei besonders zu prüfen, ob auch die Erfordernisse des Städtebaus angemessen berücksichtigt seien. Die Behörde habe jedoch den ihrer Entscheidung zugrunde zu legenden Sachverhalt nicht korrekt ermittelt. Sie stütze ihre Entscheidung auf die von der Beigeladenen vorgelegten Gutachten. Diese hätten jedoch unrichtige Eingangsdaten verwendet, so daß es auf ihrer Grundlage nicht möglich gewesen sei, die Immissionsbelastung durch den Flughafen zutreffend abzuschätzen. Die vorhandene Start- und Landebahn habe die Richtungen 60o und 240o. Der Gutachter der Beigeladenen sei demgegenüber von den Richtungen 61o und 241o ausgegangen. Außerdem habe er statt eines Abstands der Landeschwellen vom Bahnbezugspunkt von 908 m bei Landungen über F. und 972 m bei Landungen über Meckenbeuren zu Unrecht jeweils einen Abstand von 908 m zugrunde gelegt. Durch diesen Fehler sei die zu erwartende Immissionsbelastung nicht richtig berechnet worden. Die Abweichung von einem Grad könne auch nicht wegen Geringfügigkeit vernachlässigt werden, zumal in einer Entfernung von 5000 m vom Bezugspunkt die Abweichung bereits ca. 90 m betrage. Davon abgesehen, belege die Erfahrung, daß die sich im Landeanflug befindenden Maschinen nicht dem Leitfunkstrahl entlang der Startbahnachse folgten, sondern von den Piloten häufig auf dem kürzesten Weg zur Landebahn dirigiert würden. Ihre Gutachterin habe das Verkehrsministerium telefonisch auf mögliche Unterschiede aufgrund der genannten Divergenzen hingewiesen. Das Ministerium hätte dem im Hinblick auf seine Sachaufklärungspflicht weiter nachgehen müssen. Die Genehmigung verstoße ferner gegen das Anpassungsgebot gem. § 7 S. 1 BauGB. Die Genehmigungsbehörde habe sich über den Inhalt des Flächennutzungsplans hinweggesetzt, obwohl sie als öffentlicher Planungsträger anzusehen sei. Zwar habe das Regierungspräsidium mit Schreiben vom 16.1.1978 und 13.5.1985 zum damaligen Flächennutzungsplanentwurf Stellung genommen. Es habe sich jedoch nur als höhere Naturschutz- und Immissionsschutzbehörde geäußert und nicht angesprochen, daß von der Planung der Klägerin Belange der Luftfahrt berührt sein könnten. Auch die Tatsache, daß der erkennende Senat im Gerichtsbescheid vom 17.9.1993 (8 S 847/93, VBlBW 1994, 62) den Verkehrslandeplatz als Flughafen eingestuft habe und damit das Verkehrsministerium zuständige Luftbehörde geworden sei, ändere an der Bindung des beklagten Landes nichts. Die Gemeinden seien nach § 1 Abs. 5 BauGB verpflichtet, bei ihrer Bauleitplanung dafür zu sorgen, daß schutzwürdige Grundstücksnutzungen nur auf solchen Flächen und auch nur in einer solchen Weise geplant würden, daß die tatsächliche Situation nicht der Schutzbedürftigkeit dieser Nutzungen widerspreche. Hierfür seien die Orientierungswerte der DIN 18005 zugrunde zu legen. Aufgrund des unterlassenen Widerspruchs der Luftfahrtbehörde im Flächennutzungsplanverfahren sei das beklagte Land an die Darstellungen des Flächennutzungsplans 1988 gebunden, soweit sich nicht aus der Bestandskraft der der Beigeladenen erteilten luftrechtlichen Genehmigung vom 24.8.1994 etwas anderes ergebe. Demgegenüber widerspreche die Fachplanung des beklagten Landes an zahlreichen Stellen dem rechtswirksamen Flächennutzungsplan. Auf mehreren Flächen könnten künftig bei Ausweitung des Flugbetriebs in dem jetzt genehmigten Umfang die Orientierungswerte der DIN 18005 nicht eingehalten werden. Auf diesen Flächen gingen die zu erwartenden Immissionen auch über das hinaus, was auf der Grundlage der bestandskräftigen Genehmigung von 1994 hinzunehmen wäre. Ob der Antrag der Beigeladenen eine Veränderung der Sachlage gem. § 7 S. 2 BauGB darstelle, könne dahingestellt bleiben, da sich das beklagte Land dann hätte mit der Klägerin "ins Benehmen setzen" müssen. Auch hinsichtlich der laufenden Fortschreibung des Flächennutzungsplans sei kein Widerspruch gem. § 7 BauGB eingelegt worden. Das Verkehrsministerium habe lediglich ausgeführt, die schalltechnischen Orientierungswerte für die städtebauliche Planung nach DIN 18005 seien zu beachten. Damit sei bereits durch das Schreiben des Verkehrsministeriums vom 31.10.1994 eine Vorwegbindung eingetreten. Demgegenüber stelle der Antrag der Beigeladenen keine Änderung der Sachlage dar. Alle mit der Fortschreibung des Flächennutzungsplans jetzt geplanten Wohnflächen würden auf der Grundlage der angegriffenen Genehmigung erstmals in einem Maße durch Lärmimmissionen belastet, die es ihr unmöglich machten, sich an die Orientierungswerte der DIN 18005 zu halten und so im Rahmen des nachfolgenden Bebauungsplanverfahrens unter Wahrung des Gebots der Konfliktbewältigung für gesunde Wohnverhältnisse zu sorgen. Im Ortsteil K. seien Wohnflächen einer Belastung von bis zu 65 dB(A) tags ausgesetzt, womit der Orientierungswert der DIN 18005 erheblich überschritten werde. Dies könne entgegen den Ausführungen im angegriffenen Bescheid auch nicht dadurch aufgefangen werden, daß sie in die Bebauungspläne Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB aufnehme, da der Charakter von reinen oder allgemeinen Wohngebieten dadurch nicht gewahrt werden könne. Insbesondere sei ein ausreichender Schutz der Außenwohnbereiche nicht möglich; auf diesen könne aber nicht verzichtet werden. Davon abgesehen, sei sie im Hinblick auf die Anpassungspflicht nicht verpflichtet, Wohngebiete mit derartigen Schutzvorkehrungen festzusetzen. Insbesondere müsse sie mit dem Entstehen von Kosten rechnen; dadurch sei ihre Entscheidungsfreiheit in einem Maße eingeengt, daß für den Vollzug des Flächennutzungsplans kein Raum mehr sei. Entgegen der Auffassung der Beigeladenen erstrecke sich § 7 BauGB auch nicht nur auf raumbeanspruchende Maßnahmen. Das Widerspruchsverfahren sei auch nicht durch die Anhörung der Klägerin im Genehmigungsverfahren ersetzt worden. Die luftrechtliche Genehmigung verletze sie schließlich in ihrer Planungshoheit, denn sie bewirke, daß wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer durchsetzbaren Planung entzogen würden. Ihre Vorstellung, die einzelnen Orte eher zusammenwachsen zu lassen als reine Außenbereichsflächen für Neubaugebiete in Anspruch zu nehmen, werde in Frage gestellt. Außerdem werde sie durch die angegriffene Genehmigung gehindert, ihre eigene Planung zu vollziehen.

Das beklagte Land beantragt,

die Klage abzuweisen.

Der Klägerin fehle die Klagebefugnis. Eine Verletzung der gemeindlichen Planungshoheit könne nur dann geltend gemacht werden, wenn die Planung der Gemeinde hinreichend konkretisiert oder die Störung der Planungshoheit nachhaltig sei. Auch soweit sie eine fehlende Ermessensausübung rüge, fehle ihr die Klagebefugnis. Im übrigen sei die Klage unbegründet. Zutreffend sei, daß die Ergebnisse der Gutachten des Beigeladenen und der Klägerin voneinander abgewichen seien. In einer Besprechung am 16.11.1995 im Verkehrsministerium seien die möglichen Ursachen hierfür erörtert und festgehalten worden. Daraufhin habe die Gutachterin der Beigeladenen überarbeitete Fluglärmkonturen vorgelegt, wonach sich die Bewertungen nur noch unwesentlich unterschieden hätten. Soweit das Gutachten der Klägerin die DIN 45643, die Gutachten der Beigeladenen dagegen eine Berechnung nach AzB und DES vorgenommen habe, sei der unterschiedliche Ansatz von der Behörde gesehen und im Bescheid näher gewürdigt worden. Hinsichtlich der von der Klägerin behaupteten Richtungsfehlberechnung hätten die Gutachter der Beigeladenen mit Schreiben vom 2.9.1996 erklärt, dies habe für die Ergebnisse der durchgeführten Fluglärmuntersuchung keinerlei Auswirkungen, da man sich am Bahnbezugspunkt und an der tatsächlichen Lage der An- Abfluggrundlinie (Verlängerung der Start-Landebahnachse) orientiert habe, die den entsprechenden Lageplänen entnommen worden seien. Hinsichtlich des von der Klägerin bemängelten Schwellenpunkts (Landeschwelle 24) sei der Aufsetzpunkt, der beim Instrumentenlandeanflug durch den Gleitwegsender bestimmt werde, korrekterweise mit 608 m vor dem Startbahnbezugspunkt angenommen worden. Im übrigen habe das Verkehrsministerium seine Abwägung auf der Grundlage beider Gutachten getroffen. Auch den Ausführungen der Klägerin zur Anpassungspflicht gemäß § 7 BauGB sei nicht zu folgen. Zunächst sei die Genehmigung nach § 6 LuftVG keine raumbedeutsame Planungsentscheidung, weil sie nicht zur Inanspruchnahme von Grund und Boden führe. Daher sei § 7 Abs. 1 BauGB unanwendbar. Selbst wenn man sich auf den Standpunkt stellen würde, die Anpassungspflicht betreffe auch solche planerische Maßnahmen, die indirekte Auswirkungen auf die Darstellungen des Flächennutzungsplans haben könnten, führe das zu keinem anderen Ergebnis: Die Klägerin habe keine konkreten Planungen genannt, die durch die Genehmigung nach § 6 LuftVG gestört würden, außerdem habe der angegriffene Bescheid den Flächennutzungsplan in seine Abwägung eingestellt und sei zu dem Ergebnis gekommen, daß die angegriffene Genehmigung die künftige Bebauungsplanung der Klägerin nicht hindere. Die Klägerin könne Bebauungspläne aus dem Flächennutzungsplan entwickeln, da die DIN 18005 ihrerseits nur Orientierungswerte gebe, von denen die Klägerin im Rahmen der ihr aufgegebenen Abwägung abweichen könne.

Die Beigeladene beantragt gleichfalls,

die Klage abzuweisen.

Die Genehmigungsbehörde sei ihrer Amtsaufklärungspflicht ausreichend nachgekommen und habe mit den Gutachtern nachträgliche Koordinierungsgespräche geführt, wobei die Widersprüche im großen ganzen hätten ausgeräumt werden können. Von einem Ermessensfehler könne keine Rede sein. Auch ein Verstoß gegen § 7 BauGB liege nicht vor. Die vorliegende luftfahrtrechtliche Genehmigung wirke nicht unmittelbar gemarkungserfassend auf das Gemeindegebiet der Klägerin ein und betreffe auch nicht ein fachplanerisches Vorhaben, welches direkt auf ihrer Gemarkung durchgeführt werden solle, wie beispielsweise die Planung einer Straße oder einer Eisenbahnlinie; es gehe auch nicht um die Neuanlage eines Flughafens. Der das Gebiet der Klägerin tangierende Fluglärm sei vielmehr eine spezifische, nicht mit einer Geländeinanspruchnahme verbundene Erscheinung, welche sich im übrigen auch von sämtlichen anderen Lärmarten wie Verkehrs- und Gewerbelärm unterscheide und daher im Fluglärmgesetz eine besondere Regelung erfahren habe. Daher könne der Auffassung der Klägerin nicht gefolgt werden, der Beigeladenen oder der fachplanerischen Genehmigungsbehörde obliege inhaltlich eine Abstimmungs- bzw. eine Anpassungspflicht an die Bauleitplanung der Klägerin derart, daß die Einhaltung der jeweiligen Richtwerte bzw. Orientierungswerte für den Lärmschutz der einzelnen Baugebiete, wie beispielsweise nach der DIN 18005, gewährleistet werden müßten. Hierfür gebe es keine gesetzliche Grundlage. Zwar werde ein Flughafenbetreiber ebenso wie eine Luftfahrtbehörde bei der Abwägung einer luftrechtlichen Entscheidung die städtebaulich planungsrelevanten Belange einer Gemeinde mit gebührendem Gewicht einstellen müssen. Ebenso sei aber die Klägerin als Gemeinde gehalten, die bestandsgeschützte und von ihr auch nicht grundsätzlich in Frage gestellte Existenz eines benachbarten Flughafens unter Berücksichtigung von dessen Entwicklungsbedürfnissen von vornherein als entsprechende Vorbelastung bei ihrer Planung zu berücksichtigen. Davon abgesehen, hätten sich die Verhältnisse seit dem Flächennutzungsplan aus dem Jahre 1988 wesentlich geändert. Außerdem habe die Klägerin weder die Betriebsänderungsgenehmigung aus dem Jahre 1990 noch die völlig neu gefaßte Entscheidung vom 24.8.1994 in Frage gestellt oder angefochten. Im Hinblick auf die Bestandskraft dieser Genehmigung sei sie von vornherein im Gebrauch ihrer Planungshoheit eingeschränkt. Zum Zeitpunkt des Anhörungsverfahrens im Jahre 1994 habe es für das nunmehr zuständige Verkehrsministerium keinen Anlaß gegeben, förmlich einen Widerspruch vorzutragen, denn erst mit der Antragstellung der Beigeladenen vom 28.6.1995 sei eine neue - privatnützige - luftrechtliche Fachplanung eingeleitet worden. Demgegenüber erfordere § 7 BauGB aber einen offen zutage liegenden, erkennbaren Zielkonflikt, wie er beispielsweise bei widerstreitenden Verwendungsabsichten für ein und dasselbe Gelände vorliege. Die Klägerin habe auch die auf der Grundlage der Genehmigungsentscheidung vom 24.8.1994 erfolgten Ausbauarbeiten widerspruchslos hingenommen. Daher habe sie nicht damit rechnen können, die zur Erwirtschaftung der nötigen Erträge erforderliche Erweiterung werde nicht angestrebt werden. Im Hinblick auf die jahrzehntelange nicht grundsätzlich in Frage gestellte Existenz des Flugplatzes (jetzt Flughafens) - durch den Gesundheitsgefahren und nicht hinnehmbare Belästigungen und Nachteile erwiesenermaßen nicht entstünden - müsse sie diese Tatsachen bei ihren Bauleitplanungen selbst berücksichtigen. In einem derartigen Fall bedürfe es nicht des förmlichen Widerspruchsverfahrens nach § 7 BauGB. Die Frage, wie der Konflikt gelöst werde, sei vielmehr eine materiell-rechtliche Frage der luftrechtlichen Abwägung. Denn Zweck des § 7 BauGB sei letztlich in erster Linie die materielle Koordinierung der jeweiligen Planungen, wobei aber vom Gesetzgeber der Fachplanung im Ergebnis ein Vorrang eingeräumt werde. Das Anhörungsverfahren ersetze damit das nachträgliche Widerspruchsverfahren. Der in der angegriffenen Entscheidung festgesetzte äquivalente Dauerschallpegel von 62 dB(A) sehe bereits eine gegenüber der im Fluglärmgesetz genannten Grenze von 67 dB(A) deutlich geringere Belastung vor, die weder für die Klägerin noch für die Wohnbevölkerung zu unzumutbaren Nachteilen führe. Gegenüber der jetzt vorgesehenen Kontingentierung hätte die bislang geltende Genehmigung bei voller Ausnutzung eine derartige Oberbegrenzung nicht enthalten.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der dem Senat vorliegenden Akten (7 Bände) sowie der gewechselten Schriftsätze einschließlich der Anlagen verwiesen.

Gründe

1. Die Anfechtungsklage gegen die luftverkehrsrechtliche Änderungsgenehmigung des Verkehrsministeriums vom 1. März 1996 ist zulässig.

Die klagende Gemeinde trägt substantiiert vor, ihr gegenüber sei die in § 7 BauGB normierte Anpassungspflicht verletzt worden, die überörtliche Planung beeinträchtige ihre Planungsabsichten nachhaltig (vgl. hierzu BVerwG, Urt. v. 11.4.1986 - 4 C 51.83 -, BVerwGE 74, 124, 132; Beschl. v. 15.3.1989 - 4 NB 10.88 -, BVerwGE 81, 307, 311) und die getroffene Entscheidung sei ihr gegenüber als Eigentümerin von Grundstücken sowie als Trägerin von kommunalen Einrichtungen im Hinblick auf die ihr zugemuteten Lärmeinwirkungen ermessensfehlerhaft (vgl. insoweit BVerwG, Urt. v. 30.5.1984 - 4 C 58.81 -, BVerwGE 69, 256, 261). Dieser Vortrag läßt eine Rechtsverletzung möglich erscheinen (vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 19.6.1989 - 5 S 3056/87 -, EKBW, GG Art. 28 E 11/1 (Flughafen Stuttgart) einerseits, sowie Urt. v. 15.12.1995 - 8 S 1960/95 (Flughafen Söllingen) - andererseits).

2. Die Klage ist jedoch nicht begründet. Die Entscheidung des Verkehrsministeriums verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten.

2.1 Die angegriffene Änderungsgenehmigung ist nicht wegen eines Verstoßes gegen die Anpassungspflicht gemäß § 7 BauGB aufzuheben.

Nach § 7 S. 1 BauGB haben öffentliche Planungsträger, die nach § 4 Abs. 1 und § 13 Abs. 2 BauGB beteiligt sind, ihre Planungen dem Flächennutzungsplan insoweit anzupassen, als sie diesem Plan nicht widersprochen haben. Die Vorschrift bezweckt eine frühzeitige Koordinierung zwischen Flächennutzungsplanung und anderen öffentlichen Planungen. Die Entscheidung über eine Änderungsgenehmigung gem. § 6 LuftVG ist jedenfalls dann als Planung im Sinne von § 7 BauGB anzusehen, wenn in ihr, wie vorliegend, grundsätzliche Fragen des Lärmkonzepts und nicht nur rein betriebliche Einzelheiten geregelt werden und dadurch Auswirkungen auf schutzwürdige Gebiete - hier Wohngebiete - auf der Gemarkung einer Gemeinde entstehen. Denn die luftverkehrsrechtliche Genehmigung gem. § 6 LuftVG oder deren Änderung, der keine Planfeststellung nach § 8 LuftVG nachfolgt, ist, wie das Bundesverwaltungsgericht mehrfach entschieden hat, durch eine Doppelnatur gekennzeichnet. Sie ist einerseits Unternehmergenehmigung, andererseits aber auch Planungsentscheidung, da es keines weiteren Zulassungsakts bedarf (BVerwG, Beschl. v. 7.11.1996 - 4 B 170.96; Urt. v. 26.7.1989 - 4 C 35.88 -, BVerwGE 82, 246).

a) Zum Zeitpunkt der Aufstellung des 1988 beschlossenen Flächennutzungsplans war jedoch weder das Regierungspräsidium - Luftverkehrsbehörde - noch das für Luftverkehr zuständige Ministerium Träger einer von ihnen verfolgten und heute noch maßgeblichen Planung. Bei Planfeststellungen oder Unternehmergenehmigungen unterliegt zunächst der Vorhabenträger der Anpassungspflicht, da er der Planungsträger gemäß § 7 BauGB ist (Gaentzsch, Berliner Kommentar, RdNr. 6 zu § 7 BauGB). Allenfalls dann, wenn ein derartiges Verfahren bereits bei der Behörde anhängig ist, kann auch diese "öffentlicher Planungsträger" i.S.d. § 7 BauGB und damit gehalten sein, förmlich Widerspruch gegen den Flächennutzungsplan zu erheben, wenn sie eine Anpassungspflicht vermeiden will. Das hier maßgebliche Genehmigungsverfahren - der vorangegangene Bescheid des Verkehrsministeriums vom 24.8.1994 ist bestandskräftig geworden - begann jedoch erst mit dem Antrag der Beigeladenen vom 28.6.1995.

Eine Verletzung der Anpassungspflicht kommt weiterhin auch wegen der Besonderheiten der Änderung einer luftverkehrsrechtlichen Genehmigung nicht in Betracht. Diese betrifft Einzelheiten des Betriebs, Geländeinanspruchnahmen im engeren Sinn sind mit ihr nicht verbunden. Der Flugplatz als solcher war schon seit langem vorhanden. Über seine Existenz brauchte die klagende Gemeinde nicht belehrt zu werden. Deshalb ist die vorliegende Situation nicht mit einer unmittelbar raumbeanspruchenden Planung zu vergleichen, wie sie beispielsweise bei der Errichtung von Straßen und Anlagen oder der Ausweisung von Natur- und Landschaftsschutzgebieten gegeben ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 18.12.1995 - 4 NB 8.95 -, UPR 1996, 150 = ZfBR 1996, 161 (Flächenbiotop); Urt. v. 18.5.1990 - 7 C 3.90 -, BVerwGE 85, 155 (Kiesabbaufläche); VGH Bad.-Württ., NK-Urt. v. 18.11.1996 - 5 S 432/96 (Landschaftsschutzverordnung); NK-Beschl. v. 9.5.1995 - 5 S 2153/94 -, VBlBW 1995, 483 (Naturschutzverordnung); NK- Urt. v. 8.7.1991 - 5 S 271/90 -, VBlBW 1992, 70 (Landschaftsschutzverordnung); Hess. VGH, Urt. v. 12.7.1990, NuR 1993, 34 (Landschaftsschutzverordnung); OVG NW, Urt. v. 14.9.1989, UPR 1990, 318 = NWVBl 1990, 169 (Abgrabungen)). Hier stehen sich die Änderung der Genehmigung gemäß § 6 LuftVG und die Flächennutzungsplanung der Gemeinde nicht in der Weise gegenüber, daß sie sich von vornherein - wie konkurrierende Geländeinanspruchnahmen - ausschließen. Vielmehr ist davon auszugehen, daß die klagende Gemeinde ihre Planung auf die veränderte Form der Genehmigung des Flughafens einstellen kann und daß ihre Planung keineswegs vereitelt wird. In einer derartigen Situation sind auch an die Anpassungspflicht gem. § 7 BauGB geringere Anforderungen zu stellen. Denn die jeweiligen Planungen stehen nicht von vornherein im Widerspruch zueinander. Vielmehr kommen auch Planungsergebnisse in Betracht, bei denen beide Planungsträger im Rahmen der ihnen jeweils obliegenden Abwägung Abstriche zugunsten der anderen Planung machen, diese aber nicht insgesamt oder weitgehend verhindern.

Davon abgesehen hat das Regierungspräsidium als höhere Immissionsschutzbehörde und damit Trägerin öffentlicher Belange gem. § 4 Abs. 1 BauGB in einem Schreiben vom 13. Mai 1985 zum damaligen Flächennutzungsplanentwurf der Klägerin gegenüber ausdrücklich "im Hinblick auf § 50 BImSchG grundsätzliche Bedenken" u.a. "gegen die Ausweisung geplanter Wohngebiete in der alten Flugschneise des Flughafens (G.)" geäußert. Damit hat die für den Immissionsschutz zuständige Behörde bereits seinerzeit auf den jetzt akut werdenden Konflikt hingewiesen und allgemein auf die Verpflichtung, bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen (hier der Gemeinde) die Flächen einander so zuzuordnen, daß schädliche Umwelteinwirkungen soweit wie möglich vermieden werden, aufmerksam gemacht. Dabei standen die Lage des Flughafens und damit die in Betracht kommenden An- und Abflugkorridore bereits seit Jahrzehnten fest. Vor dem Hintergrund, daß - wie ausgeführt - die Planungen der klagenden Gemeinde und der Beigeladenen bzw. der für den Luftverkehr Verantwortlichen sich nicht von vornherein ausschließen, sondern in der gebotenen Feinabstimmung miteinander in Einklang gebracht werden können, wurde damit auch dem Ziel, das mit dem gem § 7 BauGB erforderlichen Widerspruch erreicht werden soll, hinreichend Rechnung getragen.

Ein Verstoß gegen § 7 BauGB scheidet schließlich aber auch deshalb aus, weil seit Aufstellung des Flächennutzungsplans 1988 eine Veränderung der Sachlage eingetreten ist. Macht eine solche eine "abweichende Planung" der Gemeinde erforderlich, haben sich die öffentlichen Planungsträger gem. § 7 S. 2 BauGB unverzüglich mit der Gemeinde ins Benehmen zu setzen. Damit trägt das Gesetz der bekannten Tatsache Rechnung, daß Planung ein dynamischer Prozeß ist, in dem ständig Veränderungen verschiedenster Art zu berücksichtigen sind. Vorliegend kann man bereits in der Wiedervereinigung Deutschlands, dem aus der neuen gesamtpolitischen Lage resultierenden verringerten Bedarf an Militärflughäfen und dem daraus folgenden Bestreben, die vorhandenen Flugplätze in (ausschließlich) zivile Nutzung zu überführen (vgl. hierzu auch § 8 Abs. 5 LuftVG) eine gegenüber den Jahren 1985/1988 neue Sachlage sehen. Neu ist ferner ein zunehmender Verkehrsbedarf und die veränderte Verkehrsstruktur beim Flughafen F., die den Einsatz größerer Flugzeuge erfordert. Dies hat die Beigeladene in ihrem Antrag vom 28.6.1995 im einzelnen näher dargelegt und das Verkehrsministerium in seiner Genehmigungsentscheidung eingehend begründet. Eine neue Sachlage stellt ferner dieser Antrag selbst dar, mit dem in verfahrensrechtlich formalisierter Weise der Bedarf nach veränderter Planung zum Ausdruck gebracht worden ist. Das in einem derartigen Fall in § 7 S. 2 BauGB niedergelegte Gebot für öffentliche Planungsträger, sich "unverzüglich mit der Gemeinde ins Benehmen" zu setzen, verlangt keine Willensübereinstimmung. Gefordert wird nicht mehr als die Anhörung der anderen Stelle - hier der Gemeinde -, die dadurch Gelegenheit erhält, ihre Vorstellungen in das Verfahren einzubringen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 29.12.1994 - 7 VR 12.94 -, Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 3 zum Begriff Benehmen in § 18 Abs. 2 Nr. 2 AEG). Diesem gesetzlichen Erfordernis ist durch die Beteiligung der Klägerin im Genehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG ausreichend entsprochen worden. Die Klägerin hatte Gelegenheit, ihre Einwendungen gegen die beantragte Genehmigung schriftlich und mündlich in der ausführlichen Erörterungsverhandlung vorzutragen. Jedenfalls die dann erfolgte und im vorliegenden Gerichtsverfahren angegriffene Entscheidung über die Genehmigung ersetzt den gemäß § 7 S. 3, 4 BauGB erforderlichen Widerspruch, wobei das Genehmigungsverfahren gewährleistet, daß materiell-rechtlich ein "nicht nur unwesentliches Überwiegen" der der Flächennutzungsplanung der Gemeinde entgegenstehenden Belange vorliegt. In diesem Zusammenhang ist zu beachten, daß die klagende Gemeinde die zwischenzeitlich erteilte luftrechtliche Genehmigung vom 24.8.1994 hat bestandskräftig werden lassen, so daß hinter diesen Bestand ohnehin nicht zurückgegangen zu werden braucht.

b) Die Klägerin meint ferner, auch hinsichtlich ihres gegenwärtig erst in der Aufstellung befindlichen Flächennutzungsplanentwurfs sei eine nochmalige (abgeschwächte) Bindung öffentlicher Planungsträger gem. § 7 Abs. 1 BauGB entstanden. Dem ist schon im Ansatz nicht zuzustimmen, denn die Anpassungspflicht setzt einen wirksamen Flächennutzungsplan voraus (Gaentzsch, Berliner Kommentar, Rdnr. 4 zu § 7 BauGB). Mögliche Vorwirkungen eines "planreifen" Flächennutzungsplans (vgl. hierzu Bielenberg in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, Rdnr. 13 zu § 7 BauGB) könnten allenfalls weiter abgemilderte Koordinierungspflichten begründen, die hier ohnehin nicht verletzt sind. Zu den bereits oben a) außerdem genannten Bedenken tritt noch hinzu, daß das Verkehrsministerium Baden-Württemberg in seinem Schreiben vom 31.10.1994 - also ebenfalls vor dem Antrag der Beigeladenen vom 28.6.1995 - sehr eingehend zur Änderung/Fortschreibung des Flächennutzungsplans der Klägerin Stellung genommen hat. Dabei hat das Verkehrsministerium "aus Lärmschutzgründen" angeregt, "Wohngebiete möglichst abseits der Anfluggrundlinie der Start- und Landebahn 24 auszuweisen". In diesem Schreiben wurde auch ausdrücklich darauf hingewiesen, daß die vorgesehene Ausweisung von allgemeinen Wohngebieten in den Teilorten G., Lochbrücke und K. in fluglärmbelasteten Gebieten liegt. Die 50 dB(A) und 55 dB(A) Fluglärmkonturen seien im Planteil zum Flächennutzungsplan-Entwurf dargestellt. Es folgt dann der allgemeine Hinweis, die schalltechnischen Orientierungswerte der DIN 18005 für die einzelnen Gebietsarten seien zu beachten. Eine über diese Hinweise hinausgehende weitergehende Verpflichtung des Verkehrsministeriums zur Koordinierung bestand nicht.

2.2 Die angegriffene Genehmigung verstößt auch im übrigen nicht gegen Rechte der klagenden Gemeinde.

Das Selbstverwaltungsrecht einer Gemeinde wird durch die Entscheidung überörtlicher Verwaltungsträger nur unter besonderen Voraussetzungen berührt (vgl. BVerwG B.v. 23.03.93 - 7 B 126.92 -, Buchholz 11 Art. 28 GG Nr. 92). Solche liegen etwa dann vor, wenn der Gemeinde infolge einer überörtlichen Entscheidung oder Planung die Erfüllung ihrer eigenen Aufgaben unmöglich gemacht oder in konkreter Weise erheblich erschwert wird oder wenn das jeweilige Vorhaben hinreichend konkrete, nicht notwendig bereits verbindliche gemeindliche Planungen nachhaltig beeinträchtigt (BVerwG B.v. 23.3.93 - 7 B 126.92 -, Buchholz 11 Art. 28 GG Nr. 92; BVerwG U.v. 16.12.88 a.a.O.; BVerwGE 77, 128 (138); BVerwG U.v. 29.6.83 - 7 C 102.82 -, DVBl. 1984, 88). Darüber hinaus sind die Gemeinden unabhängig von einer Beeinträchtigung ihrer Planungshoheit auch gegenüber solchen Planungen und Maßnahmen überörtlicher Verwaltungsträger rechtlich geschützt, die das Gemeindegebiet oder Teile hiervon nachhaltig betreffen und die Entwicklung der Gemeinde beeinflussen (BVerwG B.v. 23.3.93 - 7 B 126.92 -, Buchholz 11 Art. 28 GG Nr. 92 = BVerwGE 77, 128; 77, 134 (138); 81, 95). In diesen Fällen steht der betroffenen Gemeinde - verfahrensrechtlich - ein Recht auf Beteiligung am Entscheidungsprozeß des überörtlichen Verwaltungsträgers durch Anhörung und - materiell-rechtlich - ein Anspruch darauf zu, daß dieser die zu ihrem Wirkungsbereich gehörenden Belange bei seiner Entscheidung berücksichtigt. Eine solche Mitwirkung der Gemeinde an den Entscheidungen überörtlicher Verwaltungsträger kommt namentlich dann in Betracht, wenn es um die Gestaltung ihrer Infrastruktur geht (vgl. BVerwG B.v. 23.3.1993 - 7 B 126.92 -, Buchholz 11 Art. 28 GG Nr. 92; BVerwG Urt.v. 19.3.1976 - 7 C 71.72 -, Buchholz 442.151 § 44 StVO Nr. 1; BVerwG Urt.v. 13.6.1973 - 7 C 11.72 -, Buchholz 442.07 § 1 FeO Nr. 2; BVerwG Urt.v. 14.2.1969 - 4 C 82.66 -, DVBl. 1969, 362; Urt. v. 14.12.1994 - 11 C 18.93). Eine Gemeinde kann sich ferner auf ihre - einfachrechtliche - Position als Eigentümerin betroffener Grundstücke berufen, wobei das entsprechende Gewicht ihrer Interessen jedoch als eher gering einzustufen ist (BVerwG, Urt. v. 24.11.1994 - 7 C 25.93 -, BVerwGE 97, 143; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 7.12.1995 - 5 S 152/95). Auf andere öffentliche Belange - beispielsweise der Umweltverträglichkeit oder des Naturschutzes - kann sie sich insoweit nicht stützen.

Nach § 6 Abs. 2 S. 2 LuftVG hat die zuständige Behörde insbesondere die Belange des Städtebaus zu berücksichtigen. Dies gilt - ohne daß dies ausdrücklicher Regelung im Gesetz bedürfte - sowohl bei der erstmaligen Erteilung einer luftrechtlichen Genehmigung als auch - wie vorliegend - bei einer Änderungsgenehmigung. Weitergehende Rechte als die oben beschriebenen ergeben sich für eine Gemeinde daraus jedoch nicht (vgl. auch Hoffmann/Grabherr, Komm. zum LuftVG Rdnr. 44, 92, 184ff., insbes. 190 zu § 6 LuftVG; zur Genehmigung bei nachfolgender Planfeststellung vgl. BVerwG, Urt. v. 27.11.1987 - 4 C 39.84 -, NVwZ 1988, 731 (nur Anhörungs- und Informationsrecht der Gemeinde)).

Den so umschriebenen Anforderungen ist das Verkehrsministerium sowohl in verfahrensrechtlicher Hinsicht als auch materiell-rechtlich gerecht geworden.

Die klagende Gemeinde hatte ausreichend Gelegenheit, sich sowohl schriftlich als auch im Rahmen der Erörterungsverhandlung zu allen Aspekten der beantragten Änderungsgenehmigung zu äußern; insoweit werden auch keine Bedenken vorgetragen.

Im übrigen ist den Anforderungen an das Abwägungsgebot entsprochen worden. Dieses verlangt nach der ständigen gerichtlichen Praxis, daß - erstens - eine Abwägung überhaupt stattfindet, daß - zweitens - in die Abwägung an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muß, und daß - drittens - weder die Bedeutung der betroffenen öffentlichen und privaten Belange verkannt noch der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (BVerwGE 34, 301 (309); 56, 110 (122f.)). Die Frage, ob der jeweiligen Planung eine gerechte Interessenabwägung zugrunde liegt, ist der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle nicht uneingeschränkt zugänglich (BVerwGE 34, 301 (308)). Insbesondere kann ein Rechtsverstoß nicht darin liegen, daß die zuständige Behörde sich in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit für die Zurückstellung eines anderen entscheidet (BVerwGE 34, 301 (309)).

a) Die Klägerin rügt zunächst eine unzureichende Ermittlung des Sachverhalts und damit Zusammenstellung des für die Abwägung maßgeblichen Tatsachenstoffs. Dies trifft jedoch nicht zu. Dabei ist hervorzuheben, daß die Klägerin selbst nur vorträgt, der Sachverständige der Beigeladenen - nicht das Verkehrsministerium - sei von unrichtigen Tatsachen ausgegangen. In der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat konnte überdies geklärt werden, daß die von der Klägerin beanstandete Abweichung um ein Winkelgrad auf den Unterschied zwischen dem geographischen und dem magnetischen Nordpol zurückzuführen ist und schon als solches keinen Fehler darstellt. Davon abgesehen kommt es für die Beurteilung der Lärmproblematik nicht auf die exakte geographische Einordnung auf dem Kompaß an; entscheidend ist vielmehr die tatsächliche Lage der Landebahn und die daraus resultierende Verlängerung der Landebahnachse, die Grundlage der Berechnungen war. Überdies relativiert die Klägerin selbst die Bedeutung der vermeintlichen Differenz von einem Winkelgrad für die Abgrenzung der Fluglärmkonturen, wenn sie beklagt, die Piloten würden nicht immer exakt auf dieser Linie einfliegen. Schließlich hat die Behörde bereits im Änderungsbescheid und in der mündlichen Verhandlung klargestellt, daß sie im Rahmen der von ihr vorzunehmenden Abwägung sowohl auf der Grundlage des Gutachtens der Beigeladenen als auch desjenigen der Klägerin zu dem von ihr gewonnen Ergebnis gekommen ist. Dies steht auch im übrigen mit dem Inhalt der Akten im Einklang, denn das Verkehrsministerium hat sich danach mehrfach darum bemüht, die Divergenzen in den Berechnungen der Gutachter aufzuklären und zu bereinigen, soweit sie nicht auf prinzipiell unterschiedlichen Berechnungsmethoden beruhen (Anleitung zur Berechnung - AzB - gem. § 3 LuftVG oder DIN 45643). Es hat seine Entscheidung dann in Kenntnis der noch verbliebenen geringfügigen Differenzen (die teilweise auf die jeweils benutzte unterschiedliche Software zurückzuführen sind) getroffen.

Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang ferner auf die genaue Lage des Schwellenpunkts abstellt, führt dies ebenfalls nicht zu einem Ermittlungsdefizit, denn diese Lage ist für das Schallgutachten unerheblich.

b) Auch im übrigen ist die vom Verkehrsministerium vorgenommene Abwägung nicht zu beanstanden. Die Behörde hat nicht verkannt, daß die ihrer Änderungsgenehmigung zugrundeliegende Lärmkontingentierung zu einer gewissen Erhöhung der Belastung im bestimmten Bereichen des Gemeindegebiets der Klägerin führen wird, wenn man ihr die bisherige tatsächliche Situation gegenüberstellt. Die Zunahme des äquivalenten Dauerschallpegels wird allerdings im Vergleich mit 1995 nur 2 dB(A) betragen, im Vergleich mit 1991 (bisher höchste Belastung) sogar nur 1 dB(A). Ferner durfte die Behörde berücksichtigen, daß auch auf der Grundlage der bestandskräftigen Genehmigung aus dem Jahr 1984 noch eine Zunahme des Flugverkehrs - allerdings mit kleineren Flugzeugtypen - und damit der Lärmbelastung rechtlich zulässig war. Denn bei einer derartigen Abwägung kann nicht nur auf die gegenwärtig tatsächlich bestehende Situation abgestellt werden. Bei der Änderung einer bestehenden Genehmigung ist vielmehr auch einzubeziehen, mit welcher tatsächlichen Veränderung auf der Grundlage der bereits erteilten Genehmigung realistischerweise zu rechnen ist. Das Verkehrsministerium hat ferner gesehen, daß die den genehmigten Änderungen einhergehenden Lärmimmissionen - weiterhin - die städtebaulichen Entwicklungsmöglichkeiten der benachbarten Gemeinden berühren und daß die sonst üblichen Orientierungswerte für den Städtebau nach der DIN 18005 in einigen Bereichen überschritten werden. Auf der anderen Seite hat die Behörde in ihrer ausführlich und umfassend begründeten Entscheidung eingehend und in gerichtlich nicht zu beanstandender Weise dargelegt, warum sie trotz aller vorgetragenen Einwände der von der Beigeladenen beantragten Änderung einschließlich des darin enthaltenen Konzepts einer Beschränkung auf einen äquivalenten Dauerschallpegel von 62 dB(A) den Vorzug gibt. Denn dieser Pegel liegt noch deutlich unter dem Wert, ab dem nach dem Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm ein Lärmschutzbereich festzusetzen ist (vgl. auch Schmidt, Rechtsfragen bei der Ermittlung und Bewertung von Fluglärm, in: Marburger, Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 1990, S. 159ff.). Auch die Berücksichtigung des zunehmenden Bedarfs an großräumigeren Flugzeugen für den Charter- und den Geschäftsreiseverkehr in F. liegt im Rahmen der der Behörde obliegenden Planungsverantwortung. Die Erwägung, daß die Einhaltung der genannten städtebaulichen Orientierungswerte nicht zwingend ist und die Klägerin daher im Rahmen der Abwägung bei der Aufstellung oder Änderung von Bebauungsplänen davon abweichen kann, begegnet ebensowenig Bedenken, wie die Berücksichtigung der Tatsache, daß der Flugplatz seit Jahrzehnten besteht und von ihm Lärmbelastungen (unterschiedlicher Art, zeitweise auch von Hubschraubern) ausgingen und auch in Zukunft ausgehen konnten (vgl. auch OVG Berlin, Urt. v. 2.5.1996 - 2 A 5.92 -, UPR 1997, 80 (nur LS) zum Flughafen Berlin-Tegel). Denn von der Gemeinde als einem öffentlichen Planungsträger kann erwartet werden, daß sie ihre künftige gemeindliche Planung auf ein vorhandenes öffentliches Vorhaben abstimmt und die davon ausgehenden Beeinträchtigungen in ihre Planungsvorstellungen einbezieht (vgl. BVerwG, Urteil vom 1.7.1988 - 4 C 49.86 -, BVerwGE 80, 7).

Die Abwägung des Verkehrsministeriums ist somit gerichtlich nicht zu beanstanden.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da kein Fall des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.